ARTICLE 1ER : AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS EXISTANTS
I. TEXTE DU PROJET DE LOI
I. - La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2012 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.
II. - Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s'applique :
1° A l'impôt sur le revenu dû au titre de 2011 et des années suivantes ;
2° A l'impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 ;
3° A compter du 1 er janvier 2012 pour les autres dispositions fiscales.
Exposé des motifs :
Cet article reprend l'autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l'entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d'application particulière.
491 dépenses fiscales sont recensées pour 2012 (pour un total de 504 en 2011). Le tome II annexé au présent PLF les détaille en précisant la norme de référence à laquelle chacune déroge.
Les évaluations actualisées des dépenses fiscales au titre de 2011 sont principalement liées :
- aux réévaluations suggérées au Gouvernement par le rapport de l'Inspection générale des finances relatif aux dépenses fiscales et aux niches sociales. Ces changements de méthode, qui concernent principalement l'exonération d'impôt sur le revenu des salaires perçus par les jeunes pour une activité exercée pendant leurs études et la franchise en base de TVA pour les activités lucratives accessoires des associations sans but lucratif, sont à l'origine d'une réévaluation à la hausse du montant des dépenses fiscales de 0,3 Md€ par année ;
- à la réévaluation du coût de certaines dépenses fiscales, en particulier de l'abattement de 10% sur le montant des pensions et des retraites, du crédit d'impôt recherche et des exonérations des produits retirés par les sociétés d'investissement immobilier cotées, pour un montant global de 0,5 Md€ ;
- à la dynamique de certaines dépenses fiscales en faveur de l'emploi, tels le taux réduit de TVA pour les travaux de rénovation (+ 0,2 Md€) et le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile (+0,1 Md€) ;
- à la reconduction en 2011 du remboursement partiel de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers dont bénéficient les exploitants agricoles (+ 0,1 Md€).
Elles s'expliquent enfin par l'évolution tendancielle des autres dépenses fiscales.
Les principales réévaluations à la baisse sont les suivantes :
- le régime du bénéfice mondial consolidé (-0,3 milliard d'euros) ;
- l'exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (-0,3 milliard d'euros).
Les changements de périmètre ont un impact négligeable. En effet, une seule dépense fiscale a été déclassée alors que son coût pour les finances publiques était inférieur à un million d'euros.
Pour l'année 2012, le Gouvernement prévoit que l'objectif de dépense fiscale atteindra 65,9 milliards d'euros, soit une nette diminution (-1,6 milliard d'euros) par rapport au coût total 2011.
Cette diminution permet de satisfaire pleinement à l'exigence de l'article 9 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, qui prévoit la stabilisation en valeur, à périmètre constant, du coût des dépenses fiscales sur la période de programmation.
Elle s'explique tout d'abord par l'impact en 2012 de mesures prises antérieurement au PLF 2012. Les principales évolutions sont les suivantes :
- la montée en charge du recentrage du crédit d'impôt en faveur du développement durable (-0,6 milliard d'euros) ;
- la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls ayant eu à charge un enfant pendant au moins cinq ans (-0,4 milliard d'euros) ;
- la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») (-0,4 milliard d'euros) ;
- la réduction d'impôt sur le revenu pour investissements productifs réalisés dans les DOM (-0,3 milliard d'euros).
Par ailleurs, la suppression du bénéfice mondial consolidé en LFR 2 pour 2011 permet une économie de 0,2 milliard d'euros en 2012.
Le Gouvernement prévoit que le solde des créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2011 ou proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances présente une économie nette chaque année, à partir de 2012 jusqu'à l'horizon 2015.
En particulier, les mesures proposées dans le présent projet de loi de finances généreront une économie de 0,5 milliard d'euros en 2013, puis un coût de respectivement 0,5 milliard d'euros et 0,6 milliard d'euros en 2014 et 2015, du fait de la prorogation du CIDD recentré.
Les principales mesures ayant un impact positif sur les finances publiques sont les suivantes :
- la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») qui permet de générer une économie supplémentaire de 0,3 milliard d'euros par an dès 2013 ;
- l'abattement d'un tiers sur les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer permet de générer une économie de 0,1 milliard d'euros par an dès 2012 ;
II. RAPPORT AN N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE
Observations et décision de la Commission :
L'article premier du projet de loi de finances renouvelle l'autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l'impôt n'est légitime que parce qu'il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d'exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.
Le présent article autorise également la perception, par l'État et les autres personnes publiques, des recettes non fiscales - produits du patrimoine public, revenus commerciaux, amendes et pénalités... - et des fonds de concours.
Le 1° du I de l'article 34 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose en ce sens que « la loi de finances de l'année autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ».
I.- L'AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS
Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir.
Aux termes de l'article XIV de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement... ». Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu'il soit éclairé. À cet égard, l'information relative aux ressources de l'État s'est substantiellement améliorée au cours des dernières années et les documents budgétaires, envoyés chaque année avec la régularité d'un pendule avant le premier mardi d'octobre, apparaissent globalement de qualité.
Le tome I de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens décrit l'ensemble des recettes, fiscales ou non fiscales, du budget général de l'État ainsi que l'impact budgétaire des mesures fiscales adoptées depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances initiale. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux sont présentées dans les projets annuels de performance.
Le tome II de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens comporte, conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances pour 1980, une présentation des dépenses fiscales et des mesures considérées comme des modalités de calcul de l'impôt. L'exposé des motifs du présent article fixe également un objectif annuel de dépenses fiscales, commenté dans l'exposé général du présent rapport.
Enfin, le tome I de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens comporte une présentation des fonds de concours, dont le montant global apparaît également à l'état A et à l'article d'équilibre.
La « nouvelle frontière » à franchir touche aux modalités de traitement des remboursements et dégrèvements d'impôt. Une telle évolution viendrait couronner les efforts réalisés en matière d'information du Parlement depuis plusieurs années. Elle a déjà été entamée dès le présent projet de loi avec une présentation détaillée, dans le tome I de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens, des montants nets de l'impôt sur le revenu, de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée. Cette première amélioration, que le Rapporteur général salue, pourrait être complétée sur deux points.
D'une part, il semble envisageable, sans remettre en cause le principe de non-contraction, de préciser, à l'état A, le montant net des principales impositions - impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée et taxe intérieure sur les produits pétroliers - en complément du montant brut qui y est inscrit. Une telle évolution limiterait le risque de confusion entre produits brut et net et rendrait plus lisible les révisions des prévisions de recettes découlant des amendements adoptés en cours de discussion parlementaire ou des réévaluations effectuées en cours d'année par les lois de finances rectificatives.
D'autre part, les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ne doivent pas venir, à l'article d'équilibre, en diminution des impôts d'État. S'il est vrai qu'ils sont traités en moindres recettes en comptabilité nationale, ils sont dénués de tout lien avec les ressources de l'État et constituent, au sein du budget de l'État, une dépense. Le fait de les rapprocher avec les recettes fiscales nettes brouille la compréhension de celles-ci.
En matière d'impositions affectées à des personnes morales distinctes de l'État - principalement sécurité sociale, collectivités territoriales et opérateurs -, le tome I de l'annexe relative à l'évaluation des voies et moyens offre, sur le fondement du 1° de l'article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l'autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.
La présentation ainsi faite ventile les différentes impositions par grands secteurs d'action publique. Elle est complétée par le rapport sur les prélèvements obligatoires, déposé par le Gouvernement au début de la session ordinaire. Il recense les prélèvements obligatoires, qui recouvrent une réalité proche de celle des impositions de toute nature, en les ventilant par sous-secteurs d'administration publique.
Le tableau ci-après récapitule ces impositions affectées. L'évolution la plus notable concerne l'exercice 2011 et la transformation du panier fiscal compensant les allègements généraux de charges en ressources pérennes de la sécurité sociale. Le panier dit « Fillon » n'est donc plus ajusté chaque année en fonction du coût du dispositif et la sécurité sociale peut bénéficier de sa dynamique sans qu'elle ne soit « reprise » par l'État.
LES IMPOSITIONS AFFECTÉES
|
(en millions d'euros) |
|||
|
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
1. Secteur social |
|||
|
Contribution sociale généralisée |
81 818 |
86 400 |
88 863 |
|
Contribution remboursement de la dette sociale |
5 852 |
6 277 |
6 455 |
|
Droits de consommation sur les tabacs |
9 745 |
10 491 |
10 961 |
|
Taxe sur les salaires |
11 437 |
11 749 |
11 984 |
|
Contribution sociale de solidarité sur les sociétés |
4 135 |
4 266 |
4 411 |
|
Prélèvement 2 % patrimoine et placements |
2 085 |
2 478 |
3 928 |
|
Compensation exonérations heures supplémentaires (a) |
2 970 |
3 153 |
3 110 |
|
Autres |
23 486 |
26 863 |
27 758 |
|
Total secteur social |
141 528 |
151 677 |
157 470 |
|
2. Emploi et formation professionnelle |
|||
|
Taxe d'apprentissage |
1 565 |
1 594 |
1 648 |
|
Financements du congé individuel formation |
194 |
198 |
204 |
|
Participation formation continue |
5 294 |
5 395 |
5 578 |
|
Contribution de solidarité travailleurs privés d'emploi |
1 349 |
1 336 |
1 350 |
|
Contribution 1,1 % patrimoine et placements (RSA) |
- |
- |
- |
|
Autres |
1 881 |
1 919 |
1 906 |
|
Total formation |
10 283 |
10 442 |
10 686 |
|
3. Organismes consulaires |
1 800 |
1 890 |
2 099 |
|
4. Équipement, logement, transports |
|||
|
Versement transport Paris - Île-de-France |
3 025 |
3 095 |
3 264 |
|
Versement transport province |
2 966 |
3 034 |
3 171 |
|
Cotisations logement des employeurs |
2 462 |
2 603 |
2 667 |
|
Participation à l'effort de construction |
1 544 |
1 573 |
1 630 |
|
Autres |
4 030 |
4 701 |
5 136 |
|
Total équipement, logement, transports |
14 027 |
15 006 |
15 868 |
|
5. Secteur agricole |
250 |
254 |
270 |
|
6. Industrie, recherche, commerce et artisanat |
1 150 |
1 199 |
1 225 |
|
7. Collectivités territoriales |
|||
|
DMTO et taxes additionnelles |
9 331 |
10 358 |
10 698 |
|
TIPP départements |
6 203 |
6 538 |
6 572 |
|
TIPP régions |
3 795 |
4 088 |
4 263 |
|
Taxe conventions d'assurance |
3 208 |
6 154 |
6 445 |
|
Cartes grises |
1 917 |
1 942 |
1 925 |
|
Taxe électricité |
- |
- |
- |
|
Taxe enlèvement des ordures ménagères |
5 708 |
6 150 |
6 591 |
|
Autres |
4 600 |
2 909 |
2 935 |
|
Total collectivités territoriales |
34 762 |
38 139 |
39 429 |
|
8. Divers |
|||
|
Redevances agences de l'eau |
1 396 |
1 536 |
1 604 |
|
Centre national du cinéma et de l'image animée |
731 |
718 |
727 |
|
Autres |
2 936 |
2 596 |
2 609 |
|
Total divers |
5 063 |
4 850 |
4 940 |
|
TOTAL hors collectivités territoriales |
174 101 |
185 318 |
192 558 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
208 863 |
223 457 |
231 987 |
II.- LA DATE D'APPLICATION DES DISPOSITIONS
FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012
Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d'entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d'application particulière. La règle générale reste l'application des dispositions fiscales à compter du 1 er janvier 2012 (alinéa 5). Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l'impôt sur le revenu, la loi de finances s'applique à l'impôt dû au titre de 2011 et des années suivantes ; l'impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l'exercice d'une entreprise à l'autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).
*
* *
La Commission adopte l'article premier sans modification.
III. DÉBATS AN PREMIÈRE LECTURE DU 19 OCTOBRE 2011 (2ÈME SÉANCE)
Article 1 er
M. le président. « Art. 1 er . I. - La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2012 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.
II. - Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s'applique :
1° À l'impôt sur le revenu dû au titre de 2011 et des années suivantes ;
2° À l'impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 ;
3° À compter du 1 er janvier 2012 pour les autres dispositions fiscales.
La parole est à M. François de Rugy, inscrit sur l'article 1 er .
M. François de Rugy. Je tenais à intervenir quelques instants sur la structure des recettes que vous nous présentez.
Dans vos prévisions pour 2012, vous annoncez que l'impôt sur le revenu rapportera 58,4 milliards de recettes, soit une hausse de 6,8 milliards par rapport aux recettes que vous avez révisées pour 2011, même si l'année n'est pas encore terminée, et qui s'élevaient à 51,6 milliards. Il y a matière à s'attarder quelques instants sur ce point. En effet, soit vous êtes très optimiste et vous considérez que la recette « impôt sur le revenu » sera très dynamique, ce qui est quelque peu étonnant dans la mesure où les revenus des Français n'ont tout de même pas beaucoup augmenté l'année dernière, notamment. Par ailleurs, les taux, si ce n'est la mesure cosmétique sur les hauts revenus dont on débattra lorsque nous examinerons l'article 3, ne bougent pas. Soit, vous avouez votre satisfaction de disposer de l'impôt sur le revenu des ménages pour payer la facture des cadeaux fiscaux, et je n'oublie pas le dernier en date portant sur l'impôt sur la fortune, que vous consentez aux plus aisés depuis 2007. Mais peut-être est-ce à la fois de l'optimisme et un aveu !
Je ferai une remarque plus générale sur la réforme fiscale, car je considère que nous n'en débattons pas assez à l'occasion de la discussion budgétaire. Vous avez totalement abandonné l'idée, depuis cinq ans, c'est donc une constante, de procéder à une réforme fiscale d'ampleur. Il est, à ce titre, amusant de constater que vous ne parlez que du projet socialiste, car c'est votre obsession du moment ! Mais regardez les différentes propositions et vous constaterez que nous plaidons, comme d'autres, pour une réforme importante de l'impôt sur le revenu, réforme qui réintégrerait davantage de progressivité, donc rétablirait une justice sociale. Puisqu'il semble que vous aimiez les chiffres, je vous invite à vous rendre sur le site internet portant sur la révolution fiscale, site créé notamment par Thomas Piketty et sur lequel il est très clairement expliqué à quel point notre système fiscal est devenu déséquilibré. Il est intéressant de le souligner au début de notre débat. L'impôt sur le revenu représentera environ 20 % des recettes fiscales, soit quasiment deux fois et demie moins que la TVA. Tout est dit en matière de justice fiscale quand on précise de tels chiffres !
(L'article 1 er est adopté.)
IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Article 1 er
I. - La perception des impôts, produits et revenus affectés à l'État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année 2012 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.
II. - Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s'applique :
1° À l'impôt sur le revenu dû au titre de 2011 et des années suivantes ;
2° À l'impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à
compter du 31 décembre 2011 ;
3° À compter du 1er janvier 2012 pour les autres dispositions fiscales.