II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
ogrammes du CAS actuel
La première section du nouveau CAS (« Contrôle automatisé ») ne retrace en recette que le prélèvement sur les amendes forfaitaires des radars automatiques (202 millions d'euros). Le Rapporteur général relève à cet égard que ladite section aurait trouvé une cohérence accrue à ne retracer, par conséquent, en dépenses, que celles concernant les radars automatiques, c'est-à-dire l'actuel programme 751.
Le Gouvernement a pourtant préféré conserver au sein de cette section la structure de l'actuel CAS :
- Programme 751 « contrôle de vitesse » : dépenses de conception, maintenance et exploitation des radars automatiques, y compris les frais d'éditique et d'affranchissement des contraventions. Ce programme disposera de 10 millions d'euros de recettes en moins par rapport à 2010, soit 188 millions d'euros, en raison de la stabilisation des dépenses d'équipement ( 118 ) .
- Programme 752 « fichier national du permis de conduire » : dépenses afférentes à la gestion du système de permis à points, pour un montant total de 18 millions d'euros (équivalent à celui de 2010). Le Rapporteur général relève que ce programme aurait pu, avec davantage de cohérence, appartenir à la deuxième section du CAS.
b) La seconde section : le PVé
La seconde section du CAS (« Circulation et stationnement routiers ») retrace les dépenses du nouveau programme 753 « Contrôle et modernisation de politique de la circulation et du stationnement routiers ». Ce programme comprend les dépenses liées à la généralisation du PVé, pour un total de 21,22 millions d'euros. Il finance l'équipement des services de police et de gendarmerie nationales, ainsi que les dépenses de fonctionnement afférentes. Le programme porte également les dépenses d'éditique et d'affranchissement concernant les infractions relevées par le PVé par l'ensemble des forces de sécurité, qu'elles relèvent de l'État ou des collectivités territoriales.
Le Rapporteur général souligne que ce programme 753 retrace les seuls emplois réellement nouveaux du produit des amendes de police et que de son montant dépendent les reversements que l'État et les collectivités territoriales peuvent attendre du schéma d'ensemble. L'expérimentation conduite et la qualité du travail de concertation et de coordination conduit par la DPICA et le ministère de l'intérieur permettent de disposer d'une vue relativement précise des dépenses de ce programme :
DÉPENSES DU PROGRAMME 753 EN 2011
(en millions d'euros)
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Investissement |
10,71 |
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Acquisition (sur deux exercices) des équipements et logiciels de la police et de la gendarmerie nationales |
8,12 |
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Support et formation |
1,49 |
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Renouvellement du matériel (20 % d'amortissement) |
1,1 |
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Fonctionnement |
10,51 |
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Maintenance et services aux utilisateurs |
4,28 |
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Editique et affranchissement pour l'ensemble des amendes émises par PVé (services nationaux et locaux) |
6,23 |
Cette seconde section du CAS retrace également les deux programmes de reversement à l'État et aux collectivités territoriales du produit des amendes.
c) Le retour du produit des amendes vers l'État et les collectivités territoriales
Les alinéas 16 à 20 du présent article fixent les modalités de reversement du solde du CAS aux collectivités territoriales et à l'État. Ces reversements sont ventilés dans deux programmes : 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » 1 ( * ) et 755 « Désendettement de l'État ».
Le calcul des montants de chacun de ces deux programmes s'opère ainsi :
- en premier lieu, les reversements porteront sur le solde des recettes de la section après financement du programme PVé ;
- en deuxième lieu, 130 millions d'euros en provenance des amendes des radars automatiques seront affectés directement au programme 754 (collectivités locales) en application de l'alinéa 18 du présent article 2 ( * ) ;
- enfin, le solde de la section est réparti entre les deux programmes en fonction d'une clé représentative du partage entre amendes forfaitaires classiques et amendes majorées sur les années 2006-2009, afin de coller au mieux à la perte de recettes que constitue la création du CAS pour chacun des bénéficiaires. Ce partage s'établit à 53 % en faveur du programme 754 (collectivités locales) et 47 % en faveur du programme 755 (État).
B.- L'IMPACT DE LA RÉFORME POUR L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La réforme proposée par le Gouvernement a le grand mérite de tirer parti des progrès technologiques pour améliorer la performance de l'action publique, mais aussi de la coordination des acteurs locaux et nationaux et de l'excellent travail fourni par les ministères et par la DPICA. Elle est de nature à mettre fin aux critiques adressées au dispositif actuel, et à dégager un consensus sur le nouveau schéma de répartition du produit des amendes de police.
SCHÉMA APRÈS RÉFORME
MONTANTS DE LFI 2010 (LFR 2009 POUR LE FIPD)
1.- Une opération globalement vertueuse
a) Le coût de la généralisation du PVé
Le présent article met en place à très court terme une mécanique servant à financer une dépense nouvelle de l'État : le déploiement du PVé.
Cependant, le Rapporteur général note que le coût de cette généralisation, 40 millions d'euros environ sur 2011-2012, représente chaque année moins de 1,5 % du total des recettes du CAS. Ce coût est donc très inférieur à la dynamique tendancielle des recettes tirées des amendes qui sont affectées au compte. Ainsi, compte tenu de la prévision prudente retenue par le Gouvernement s'agissant du produit des amendes forfaitaires (stabilité en 2010), il n'est pas interdit d'espérer que la généralisation du PVé soit financée chaque année sur la dynamique endogène des recettes du compte.
b) Une amélioration attendue de la recette
En outre, bien que cet effet probable n'ait prudemment pas été intégré au schéma à ce stade, la généralisation du PVé générera une amélioration de la recette des amendes elle-même. L'augmentation tant du volume des amendes dressées que du taux de paiement effectif de celles-ci permet d'attendre raisonnablement un surcroît de dynamique de la recette de l'ordre de 3,5 % (environ 33 millions d'euros), une fois la montée en charge du PVé achevée.
À cet égard, le Rapporteur général indique que la cible d'amendes PVé tient compte du déploiement progressif des équipements sur deux ans. Pour l'année 2011, le Gouvernement considère que les équipements couvriront 25 % des amendes par rapport à une cible 2013 intégrant le déploiement total des équipements. En considérant que 96 % des amendes émises par les services de l'État et environ 50 % des amendes émises par les collectivités territoriales seront couvertes par le dispositif en 2013, 5,6 millions d'amendes (3,7 millions émises par l'État et 1,9 million d'amendes par les collectivités) seront ainsi traitées par le PVé en 2011.
2.- L'impact positif pour l'État
Le bilan du présent article pour les finances de l'État est indubitablement positif.
a) Le financement mutualisé du déploiement du PVé dans les services de l'État
Premièrement, il convient de relever que la généralisation du PVé financée par le CAS constitue pour l'essentiel une prise en charge de dépenses de fonctionnement et d'équipement des services de l'État. Sur la seule année 2011, en l'absence du circuit budgétaire ainsi proposé, les crédits du budget général auraient ainsi dû supporter au minimum 15 millions d'euros de dépenses supplémentaires pour équiper les forces de l'ordre, les former et assurer la maintenance du matériel.
b) Les économies attendues en dépenses
Deuxièmement, la généralisation du PVé entraînera une économie de moyens incontestable pour l'État. En effet, l'amélioration et l'allègement de la chaîne de traitement permettent au Gouvernement d'attendre une économie de 106 ETPT en 2012 et 134 ETPT en 2013, sur la police nationale.
c) Une recette croissante à compter de 2012
Enfin, en tant qu'affectataire du solde du CAS, l'État sera à l'évidence gagnant à l'augmentation attendue de la recette tirée des amendes de police. D'une manière schématique, on peut ainsi résumer que :
- L'État supportera in fine 47 % de l'affectation de ressources au FIPD (soit 16 millions d'euros), aujourd'hui supportée par le seul produit bénéficiant aux collectivités territoriales.
- En revanche, l'État fera prendre en charge par les collectivités territoriales 53 % des dépenses du programme 753 (hors éditique et affranchissement qui concernent toutes les amendes émises) qui relèvent normalement du budget général, soit une économie de 8 millions d'euros environ.
L'écart entre ces deux mouvements, environ 8 millions d'euros, constitue la « perte de recettes » estimée pour le budget général en 2011. Il ne fait pas de doute pour le Rapporteur général que cette perte devrait être très rapidement absorbée par la dynamique naturelle du produit, ou grâce à celle induite par le PVé.
3.- L'impact pour les collectivités territoriales
a) La progression de la recette
À l'inverse, pour les communes, le schéma général résultant du présent article générerait un gain statique en 2011 de l'ordre de 8 millions d'euros, soit environ 1,7 % du produit net qu'elles percevaient au titre des amendes hors radars.
En outre, elles percevront - même en l'absence de déploiement du PVé dans les polices municipales - 53 % de la dynamique future de la recette, appliquée à l'ensemble des amendes hors radars (actuelles forfaitaires et actuelles majorées).
b) Le PVé : un pari coûteux à court terme
En outre, les collectivités territoriales pourront concourir à augmenter la dynamique future de la recette tirée des amendes en généralisant elles aussi l'usage du PVé dans leurs propres services, ce qui aura un impact sur le taux de recouvrement effectif des amendes ainsi dressées.
Cependant, contrairement à l'État, la généralisation du PVé constitue pour les communes un pari coûteux à court terme. En effet, l'équipement de 80 % des communes émettant plus de 100 amendes par an constituerait un effort global d'équipement de 5,16 millions d'euros, répartis sur la période de déploiement. Ce pari mérite d'être pris en considération, compte tenu de son impact probable sur la recette 3 ( * ) et de la possibilité pour les communes, notamment les grandes agglomérations, de redéployer les moyens qu'elles économiseront sur la police du stationnement et de la circulation.
c) La question du tarif des amendes
Toutefois, en dépit des mérites incontestables de la réforme des amendes proposée par le Gouvernement, le Rapporteur général relève qu'elle ne modifie pas le tarif de l'amende de première classe. Or, ainsi qu'il l'a exposé précédemment, le trop faible niveau de cette amende - qui concerne surtout les contraventions aux règles de stationnement - non seulement limite la recette budgétaire, mais surtout joue un rôle désincitatif, contraire aux objectifs des politiques de stationnement, de circulation et de transports urbains dans les grandes villes.
Le relèvement du tarif de cette amende de première classe de 11 à 20 euros, ainsi que le CFL en a émis le voeu, n'est nullement incompatible avec la réforme proposée par le présent article. Il conduirait au contraire à majorer la recette dont disposera le nouveau CAS, à financer ainsi intégralement les nouvelles dépenses du programme PVé et probablement à soutenir substantiellement, via le programme 754, le déploiement du PVé au sein des polices municipales.
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La Commission est saisie de l'amendement I-CF 84 de M. Michel Bouvard, tendant à supprimer les alinéas 22 et 23.
M. Michel Bouvard. Il s'agit du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », à propos duquel je demande une application stricte et entière de la LOLF. En effet, les comptes d'affectation spéciale retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». Or le Fonds interministériel de prévention de la délinquance de l'alinéa 22 ou le financement de la vidéo-protection de l'alinéa 23 n'ont rien à voir avec le code de la route. Le problème se pose depuis plusieurs années - ce CAS est un véritable bric-à-brac - mais on nous assurait au début que c'était temporaire. Aujourd'hui, on nous propose de pérenniser l'infraction à la loi organique. Il faut y mettre un terme. Je propose donc de supprimer ces deux alinéas, ce qui permet par ailleurs de poser la question récurrente du financement du FIPD.
M. Hervé Mariton. Il en est de même pour l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, à l'alinéa 13. Mais comme c'est un peu compliqué, j'y reviendrai dans le cadre de l'article 88 du Règlement.
M. le rapporteur général. Il y a deux éléments nouveaux. D'abord, formellement, ce n'est plus le compte d'affectation spéciale qui finance le FIPD puisque les 35 millions nécessaires sont d'abord prélevés sur le produit des amendes, avant que le reste ne soit affecté au CAS. Votre argument relatif à la LOLF est donc levé.
M. Michel Bouvard. Mais on distrait tout de même une partie d'une recette qui a vocation à être totalement versée au compte d'affectation spéciale.
M. le rapporteur général. Seconde nouveauté : ces 35 millions, qui étaient jusqu'à présent prélevés sur les seules amendes forfaitaires, le sont maintenant sur un ensemble de recettes dont 47 % vont à l'État. Autrement dit, dorénavant, le FIPD sera financé pour moitié par l'État. C'est un progrès, sur la forme comme sur le montant !
Cela dit, je m'en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte l'amendement ( amendement n° I-55 ).
Puis elle adopte l'article 31 ainsi modifié .
* 1 On notera que cet intitulé explicite reprend presque à l'identique la liste des dépenses pouvant être financées par le produit des amendes, prévue à l'article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales.
* 2 La répartition de la part départementale (30 millions d'euros) de ce montant n'est pas modifiée par le présent article.
* 3 Le Rapporteur général rappelle en effet que les critères de répartition, par le Comité des finances locales, du produit des amendes de police - inchangés par le présent article - reposent sur le nombre d'amendes dressées pour chaque commune de plus de 10 000 habitants. Pour celles-ci, l'augmentation du volume des amendes a donc un effet direct sur leur dotation.