IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
Article 30
Le 2° de l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :
1° Après le c , il est inséré un d ainsi rédigé :
« d) Des versements opérés au profit du budget annexe «Contrôle et exploitation aériens» » ;
1° bis (nouveau) La première phrase du dernier alinéa est complétée par les mots : «, porté à 20 % en 2012 et 25 % en 2013 » ;
2° La seconde phrase du dernier alinéa est supprimée et sont ajoutés six alinéas ainsi rédigés :
« La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas :
« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 ;
« - aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l'étranger ;
« - aux produits de cession des biens affectés ou mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs mentionnés au II de l'article L. 711-9 du code de l'éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier par une délibération de leur conseil d'administration ;
« - à la part des produits de cession de biens immobiliers appartenant à l'État affectés ou mis à disposition d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national définie par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 inscrivant les opérations d'aménagement du Plateau de Saclay parmi les opérations d'intérêt national d'aménagement du plateau de Saclay ;
« - aux produits de cession de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l'aviation civile. Ces produits de cession sont affectés au désendettement du budget annexe «Contrôle et exploitation aériens». »
V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)
Commentaire : le présent article aménage le régime de la contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions immobilières de ce dernier. Il prévoit :
- d'affecter au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » le produit de la vente des immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile ;
- d'exonérer de contribution au désendettement : en premier lieu, les produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent certains établissements publics, notamment les universités, qui ont demandé à bénéficier de la dévolution de ce patrimoine ; en second lieu, la part des produits de la cession d'immeubles domaniaux dont disposent des établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche qui est destinée au financement de projets immobiliers dans le périmètre de l'opération d'aménagement du plateau de Saclay ;
- de porter le taux de contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013, contre 15 % actuellement (disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement).
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN OUTIL DE PILOTAGE POUR LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ETAT MIS EN PLACE SOUS L'IMPULSION DU PARLEMENT
Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF) n'avait pas prévu son existence. Il constitue une innovation de l'article 8 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, et de l' article 47 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006 . C'est sous l' impulsion des travaux du Parlement 3 ( * ) que ce nouvel instrument a été introduit dans l'organisation budgétaire.
Le législateur, par cette création, a doté d'un outil de pilotage et de suivi, en ce qui concerne les cessions, la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat conduite par le Gouvernement depuis 2004 et prenant part à la réforme de l'Etat lui-même. Au demeurant, il convient de noter que cette politique, en partie intégrée, aujourd'hui, dans les mesures prises au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), malgré les importants progrès réalisés ces dernières années, reste encore, pour une large part, en chantier 4 ( * ) .
B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE RETRAÇANT LES RECETTES DE CESSION DES IMMEUBLES DE L'ETAT ET LEUR EMPLOI
1. La nomenclature du compte
Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » constitue un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF. Organisé par l'article 47 précité de la LFI pour 2006, tel que modifié par l'article 32 de la LFI pour 2007 et par l'article 60 de la LFI pour 2010 qui ont étendu son périmètre, ce compte fait actuellement apparaître :
- en recettes , les produits de cession des immeubles de l'Etat 5 ( * ) et des droits à caractère immobilier attachés à de tels immeubles (sont visés ici les loyers, redevances, produits de droits réels cédés à un tiers pour la gestion ou la valorisation d'immeubles domaniaux, etc.), ainsi que les fonds de concours . Ces fonds de concours retracent les versements sur le compte d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, dont les collectivités territoriales et notamment celles dont les services se trouvent logés dans des « cités administratives ». En outre, des versements en provenance du budget général sont possibles, dans la limite de 10 % des recettes du compte conformément à l'article 21, précité, de la LOLF ; ils permettent en particulier d'effectuer des avances , dans le cadre d'opérations immobilières de l'Etat ;
- en dépenses , celles, « directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'Etat » (précision expresse ajoutée par la LFI pour 2010), qui couvrent des besoins d'investissement immobilier et de fonctionnement : soit liés à des opérations immobilières réalisées par l'Etat , sur les immeubles dont il est propriétaire ou qui figurent à l'actif de son bilan ; soit liés à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction (principalement pour le relogement de services) par des établissements publics et autres opérateurs de l'Etat sur des immeubles domaniaux . En outre, sont retracés les versements du compte au profit du budget général, en pratique la contribution des produits de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement .
2. Le régime d'affectation des produits de cession
a) La contribution au désendettement de l'Etat
Le montant de la contribution au désendettement précitée, jusqu'alors déterminé par le Gouvernement, a été fixé à hauteur d'un minimum de 15 % des produits par l'article 195 de la LFI pour 2009, adopté sur la proposition de la rapporteure spéciale du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notre collègue Nicole Bricq, au nom de votre commission des finances.
Toutefois, sur l'initiative du Gouvernement prise pour maintenir la situation alors existante, ont été expressément exemptés de cette contribution les produits de cession de trois catégories d'immeubles de l'Etat :
- d'une part, les immeubles mis à la disposition des services qui relevaient de l'ancien ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, jusqu'au 31 décembre 2009 , disposition aujourd'hui obsolète qui visait en pratique les services de l'équipement ;
- d'autre part, les immeubles occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014 , terme d'application de la loi de programmation militaire en vigueur ;
- enfin, les immeubles situés à l'étranger , sans limite temporelle.
b) La répartition des produits employés à des dépenses immobilières
L'affectation des recettes de cessions qui ne sont pas consacrées au désendettement est actuellement régie par les circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 (l'une adressée aux ministres, l'autre aux préfets), relatives à la politique immobilière de l'Etat. Sur ce fondement, les ministères bénéficient d'un droit de « retour » , sur le produit des ventes dont ils ont l'initiative, en vue de financer les opérations de relogement de leurs services ou des dépenses d'investissement immobilier.
Le taux de cet intéressement aux ventes, qui avait été fixé en 2004, en principe, à 85 % des recettes constatées, a été abaissé par les circulaires précitées à 65 % , afin de constituer, à compter de 2009, une réserve interministérielle de crédits à hauteur de 20 % 6 ( * ) . Cette mutualisation est destinée à fournir la capacité de financer des projets, cohérents avec la stratégie de gestion performante du patrimoine immobilier de l'Etat, que les ministères, individuellement, ne trouveraient pas les moyens de soutenir - notamment les ministères qui, ne disposant pas d'un vaste parc immobilier, ne peuvent procéder à un niveau de cessions suffisant pour dégager les fonds nécessaires à ces opérations.
Cependant, les 85 % des produits sont mutualisés en ce qui concerne les services déconcentrés compris dans le champ d'application de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE, qui a donné lieu à la mise en place de directions régionales et départementales interministérielles). Il convient de rappeler que cette réforme ne concerne pas les ministères de la défense et de la justice, ni la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui se trouvent engagés dans leurs propres restructurations au niveau déconcentré 7 ( * ) .
Par ailleurs, le produit des cessions du ministère de la défense et de biens situés à l'étranger , exonéré de contribution au désendettement, n'est pas non plus assujetti à la règle de mutualisation : la totalité de ces recettes est reversée aux ministères cédants .
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE DANS SA RÉDACTION INITIALE
Le présent article tend à modifier l'article 47, précité, de la LFI pour 2006, afin de mettre en place, dans sa rédaction initiale, deux séries d'aménagements du régime de la contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions immobilières de celui-ci. À cette occasion, il procède au « toilettage » de la loi en supprimant la disposition précitée, devenue obsolète, qui exemptait de contribution au désendettement de l'Etat les produits des ventes immobilières réalisées par le ministère chargé de l'équipement.
A. L'AFFECTATION DU PRODUIT DES CESSIONS D'IMMEUBLES DE LA DGAC AU DÉSENDETTEMENT DU BACEA
En premier lieu, il est proposé d'affecter les produits de la vente d'immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) - lequel, retraçant aujourd'hui la quasi-totalité des activités régaliennes et de prestations de services assurées par cette direction générale, connaît en effet un niveau d'endettement préoccupant ( plus d'un milliard d'euros fin 2009 8 ( * ) ).
Cette catégorie spécifique de recettes de cessions immobilières de l'Etat se trouvera ainsi soustraite au régime de droit commun, ci-dessus rappelé (la contribution au désendettement de l'Etat par le retour, au budget général, d'un minimum de 15 % selon les dispositions en vigueur) : les produits en cause seront intégralement versés au désendettement du budget annexe. La nomenclature des dépenses du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est modifiée en conséquence.
Selon l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent PLF, les versements du compte en faveur du BACEA seraient de 7 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2011-2013 , et de 8 millions d'euros dès 2011 . Il convient de relever que la DGAC dispose, en effet, d'un vaste parc immobilier : selon les renseignements fournis par le service France Domaine, elle occupe et gère quelque 855 bâtiments d'une surface hors oeuvre nette (SHON) de près de 1,26 millions de mètres carrés et 235 terrains d'une superficie de plus de 14,8 millions de mètres carrés ; ce patrimoine représente une valeur globale estimée à plus de 300 millions d'euros.
B. UNE EXEMPTION DE CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT POUR LE PRODUIT DES CESSIONS D'IMMEUBLES DOMANIAUX RÉALISÉES PAR CERTAINS ÉTABLISSEMENTS PUBLICS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE RECHERCHE
Le présent article, en second lieu, vise à exonérer de contribution au désendettement de l'Etat les produits de cession des immeubles domaniaux dont disposent deux catégories d'établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur et de recherche. L'annexe « Evaluations préalables » précitée indique que l'enjeu financier de cette dispense « devrait être moins important que celui de l'augmentation de la contribution de la DGAC , mais est difficilement chiffrable à ce stade ».
1. Les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ayant demandé la dévolution du patrimoine immobilier de l'Etat dont ils disposent
La mesure concerne d'abord les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, en particulier les universités, qui ont formulé, par une délibération de leur conseil d'administration, une demande de transfert en leur propriété du patrimoine immobilier de l'Etat dont ils ont la jouissance procédure dite de « dévolution », effectuée à titre gratuit ,sur le fondement des dispositions introduites dans le code de l'éducation par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités 9 ( * ) .
Il s'agit là, en quelque sorte, d'anticiper sur le régime qui sera applicable aux produits des cessions immobilières que réaliseraient ces établissements, une fois le transfert réalisé. En effet, ces produits, recettes patrimoniales des établissements et non pas de l'Etat, ne seraient pas imputables en recettes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ni, dès lors, soumis à l'obligation de contribuer au désendettement de ce dernier. Pendant la période « transitoire » qui s'étend de la demande de dévolution à son exécution juridique, l'Etat entend reverser l'intégralité aux établissements cédants .
L'annexe « Evaluations préalables » précitée indique que l'impact financier de cette dérogation en faveur des universités ayant opté pour la dévolution se révèle « difficile à évaluer », le potentiel de cessions afférent n'étant « pas connu avec précision à ce jour » 10 ( * ) . Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, aucun transfert n'a encore été effectué mais neuf universités se sont déclarées candidates , auxquelles le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a proposé d'entamer une démarche de réflexion préalable à cette opération ; il s'agit des universités d'Avignon, de Cergy-Pontoise, de Clermont I, de Marne-la-Vallée, de Paris II, de Paris VI, de Poitiers, de Toulouse I et, dans un cadre juridique différent, de Corte 11 ( * ) . La valeur des bâtiments de l'Etat qu'elles occupent a été estimée par France Domaine, au total, à plus de 1,7 milliard d'euros.
La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, le 5 novembre dernier, a précisé devant la presse que Clermont I, Corte, Paris VI, Poitiers et Toulouse I sont les cinq premières universités sélectionnées pour aboutir à une dévolution , étant jugées « les plus avancées » dans le processus ; Clermont I, Poitiers et Toulouse sont même considérées comme « très avancées », de sorte que le transfert les concernant devrait être finalisé dès le début de l'année 2011. Pour les cinq établissements, la dévolution vise au total une surface de près de 5 millions de mètres carrés, dont la valeur est estimée à plus de 1,3 milliard d'euros. Une seconde vague de transferts est prévue à partir de 2012, pour les quatre autres universités candidates (Avignon, Cergy-Pontoise, Marne-la-Vallée et Paris II), dont le montage des projets nécessite ce délai.
2. Les établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche implantés dans le périmètre de l'opération d'aménagement du plateau de Saclay
La même mesure d'exonération vise les établissements publics exerçant des missions d'enseignement supérieur ou de recherche, implantés ou désireux de s'établir dans le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d'aménagement du plateau de Saclay , tel que défini par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 (environ 7 000 hectares répartis sur 27 communes, entre le département de l'Essonne et celui des Yvelines), pour ce qui concerne la part de produits de cession d'immeubles de l'Etat destinée au financement de leurs projets immobiliers dans ce périmètre.
Ces ressources viendraient compléter, notamment, les produits issus du placement de la dotation non consomptible de 850 millions d'euros qui a été attribuée à Saclay dans le cadre du plan « Campus », porté par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, visant à moderniser le patrimoine immobilier des universités (la rémunération étant escomptée à hauteur de 4 % par an, elle devrait s'élever à 34 millions d'euros chaque année). En outre, la majorité des fonds levés par l'« emprunt national » qu'a autorisé la LFR du 9 mars 2010, à hauteur d'un milliard d'euros, en faveur du pôle de Saclay, doit également se trouver affectée aux projets d'investissement immobilier des établissements ou groupes d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche déjà présents sur le plateau de Saclay ou souhaitant s'y implanter.
Il s'agit de permettre aux projets de bénéficier de la totalité des fonds mobilisables, alors que la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a organisé le développement du plateau de Saclay en « pôle scientifique et technologique » 12 ( * ) .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. DES CORRECTIONS RÉDACTIONNELLES
À l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez , rapporteur général, l'Assemblée nationale a apporté deux corrections rédactionnelles au présent article. Elles concernent, respectivement, les alinéas 8 et 9 de la rédaction initiale de celui-ci, devenus alinéas 9 et 10 dans la rédaction issue du vote de l'Assemblée.
B. UN RELÈVEMENT PROGRESSIF DU TAUX DE LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT DES RECETTES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES
Sur le fond, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement qui, insérant un nouvel alinéa 4 dans le présent article, tend à porter le taux de la contribution des recettes de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013 , contre 15 % dans le droit en vigueur rappelé ci-dessus. L'article 47, précité, de la LFI pour 2006 est modifié à cet effet. En 2011, le taux resterait inchangé , afin de sécuriser le montage financier des projets d'ores et déjà arrêtés d'investissements immobiliers financés à partir de produits de cessions.
Cette initiative concrétise l'annonce d'un renforcement de la contribution au désendettement des recettes de cessions que le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat avait faite, en sa qualité de ministre chargé du domaine, lors de la réunion tenue le 6 octobre dernier par le Conseil de l'immobilier de l'Etat. Le dispositif voté par nos collègues députés se conforme pour partie à l'avis que cette instance, saisie du sujet, a rendu au Gouvernement en date du 20 octobre.
Toutefois, il convient de noter que, dans cet avis, le Conseil de l'immobilier de l'Etat a préconisé de poursuivre jusqu'à l'année 2014 incluse le relèvement de 5 % par an du taux de contribution au désendettement, pour porter ce taux, in fine , à 30 %. Cette proposition s'est trouvée écartée du fait du choix du Gouvernement de circonscrire le dispositif aux exercices couverts par la programmation budgétaire triennale des années 2011 à 2013.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. DES MESURES INÉGALEMENT OPPORTUNES
1. L'augmentation bienvenue de la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement
a) Le désendettement de l'Etat
La mesure adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, consistant dans le relèvement du taux de contribution des recettes de cessions immobilières de l'Etat au désendettement de celui-ci à hauteur de 20 % en 2012 et de 25 % en 2013, contre 15 % actuellement , s'inscrit pleinement dans le sens des préconisations répétées de votre commission des finances. L'intensification de cette contribution constitue en effet, depuis la création du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », une demande constante du titulaire du rapport spécial correspondant notre ancien collègue Paul Girod jusqu'au PLF pour 2009, notre collègue Nicole Bricq depuis. Les cessions domaniales ne sauraient résumer une gestion immobilière digne de ce nom, dont le but est la rationalisation des coûts et des implantations, mais leur réalisation doit avant tout viser à assainir nos finances publiques.
En pratique, alors qu'au cours des cinq années de la période 2005-2009 l'Etat a encaissé 3,1 milliards d'euros de produits de cessions immobilières , il a consacré à son désendettement , sur ce montant, moins de 440 millions d'euros , soit seulement 14 % en moyenne .
Il est vrai que, comme le fait apparaître le tableau ci-après, ce résultat tient aux particularités de l'exécution pour 2009 : l'année dernière, sur le produit global de 475 millions d'euros de cessions, seuls 22,8 millions, soit 4,8 %, ont été affectés au désendettement. Cette faible contribution s'explique par l'importance relative des cessions réalisées par le ministère des affaires étrangères et européennes à l'étranger, le ministère de la défense et le ministère chargé de l'équipement : ces ventes ont représenté 79 % des encaissements de l'exercice sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », alors que les trois ministères précités étaient exemptés de contribuer au désendettement à partir du produit de leurs cessions (pour les seuls biens situés à l'étranger en ce qui concerne le ministère chargé des affaires étrangères, et pour la dernière année en ce qui concerne le ministère chargé de l'équipement). Entre 2005 et 2008 , le taux de contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières de l'Etat s'est établi, chaque année , à plus de 15 % .
Contribution au désendettement de l'Etat des produits de cessions immobilières
(en millions d'euros)
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2005-2009 |
|
|
Produits de cessions |
634,6 |
798,9 |
820,8 |
395,2 |
475,0 |
3.124,5 |
|
Part de ces produits affectée au désendettement |
100,0 soit 15,7 % |
120,8 soit 15,1 % |
131,7 soit 16,0 % |
61,8 soit 15,6 % |
22,8 soit 4,8 % |
437,1 soit 14 % |
Source : rapport annuel de performances de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009
Pour 2010 , la LFI a prévu l'encaissement sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » de 900 millions d'euros de produits de cessions et une contribution de ces recettes au désendettement limitée à 30 millions. En effet, un produit de 700 millions d'euros était initialement attendu en provenance de ventes réalisées par le ministère de la défense, qui se trouvent exonérées de contribution au désendettement : cette dernière a été calculée à hauteur de 15 % des produits hors cessions militaires, soit une base de 200 millions d'euros. Toutefois, cette prévision s'avère remise en cause : d'une part, le plan de cession visant certaines des emprises du ministère de la défense dans Paris a dû être révisé 13 ( * ) ; d'autre part, eu égard au récent rétablissement du marché immobilier, France Domaine anticipe, d'ici la fin de cette année, un niveau de produits de cessions autres que militaires supérieur à 200 millions d'euros 14 ( * ) .
En ce qui concerne 2011 , le présent PLF prévoit que les cessions immobilières de l'Etat donneront lieu à 400 millions d'euros de produits, dont 60 millions devraient être consacrés au désendettement. Il convient de souligner que ce dernier montant correspond à 15 % de l'ensemble des recettes attendues l'année prochaine sur le compte d'affectation spéciale, y compris les recettes exemptées de contribuer au désendettement , soit en vertu du droit déjà existant (pour les ventes du ministère de la défense et de biens situés à l'étranger), soit en vertu des nouvelles dérogations proposées par le présent article (pour les établissements ayant demandé la dévolution prévue par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités et les établissements publics d'enseignement supérieur ou de recherche implantés sur le plateau de Saclay). Les autres catégories de produits sont donc appelées à contribuer au désendettement à un niveau supérieur au minimum fixé par la loi.
b) Le désendettement du BACEA
L'affectation de l'intégralité du produit des ventes d'immeubles occupés par la DGAC au désendettement du BACEA , telle que la prévoit le présent article, représente quant à elle un utile concours à cet effort. Cette mesure de désendettement « ciblé », au reste, participe directement à la réduction de la dette globale de l'Etat lui-même .
Votre rapporteur général, cependant, observe que les recettes escomptées (7 millions d'euros par an en moyenne entre 2011 et 2013) apparaissent très modestes en regard du besoin de désendettement du budget annexe (plus d'un milliard d'euros fin 2009). Elles ne dispenseront donc pas des nécessaires réformes internes par ailleurs entreprises par la DGAC afin d'optimiser son fonctionnement.
2. L'exonération contestable de contribution au désendettement prévue pour les cessions domaniales de certains établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche
Dans son principe, la finalité que poursuit la double dispense de contribution au désendettement de produits de cessions domaniales proposée par le présent article est louable. En effet, comme on l'a vu, d'un côté au bénéfice des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, en particulier les universités, qui ont demandé la dévolution des immeubles de l'Etat dont ils disposent , on anticipe sur l'une des conséquences du transfert en propriété du patrimoine en cause ; de l'autre en faveur de ceux qui exercent des missions d'enseignement supérieur ou de recherche et destinent le produit de la cession de tels immeubles au financement de projets immobiliers sur le plateau de Saclay , on favorise le développement du futur pôle scientifique et technologique voulu par le législateur. Dans chaque cas, il s'agit de soutenir l'investissement des établissements précités.
Néanmoins, force est d'abord de constater que ces dispositions, par nature, vont à l'encontre de l'intensification de la contribution au désendettement des recettes de cessions immobilières de l'Etat prônée par votre commission des finances. Elles paraissent d'ailleurs contradictoires avec les dispositions en ce sens introduites dans le présent article, par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement lui-même.
En outre, votre rapporteur général partage les importantes réserves qu'ont exprimées nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont , respectivement rapporteur spécial et rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » 15 ( * ) : compte tenu des inégalités entre établissements, liées aux bâtiments eux-mêmes, à leur localisation ou au nombre d'usagers, les possibilités de cession varient fortement de l'un à l'autre . On peut donc craindre que seules les universités les mieux dotées en locaux sollicitent une dévolution, celles qui seraient « à l'étroit » dans les leurs ne trouvant aucun intérêt financier à l'opération. De même, tous les établissements d'enseignement supérieur et de recherche présents ou susceptibles de s'implanter sur le plateau de Saclay ne pourront pas bénéficier dans les mêmes conditions du dispositif offert par le présent article.
Dans un souci d'équité, nos collègues précités ont souscrit aux propositions présentées, dès 2007, par l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), tendant à organiser une forme de péréquation entre les établissements. Il s'agirait de mutualiser une partie limitée du produit des cessions auxquelles des universités pourront procéder à partir du parc domanial qui leur aura été transféré, pour la redistribuer aux autres. De plus, en considérant la situation des finances publiques, nos collègues se sont interrogés sur l'opportunité de faire contribuer ces futures recettes des universités, même a minima , à la réduction de la dette de l'Etat.
Le présent article ne compromet pas, formellement, la mise en oeuvre éventuelle d'un tel dispositif, car il concerne une période préalable à la dévolution. Toutefois, il s'éloigne, à l'évidence, de la dernière option proposée - associer les universités cédantes à l'effort de désendettement de l'Etat -, dans la mesure où il exempte de contribuer au désendettement le produit des cessions qui seraient réalisées avant ce transfert, postérieurement à sa demande, afin que l'Etat le reverse intégralement aux établissements concernés.
Au demeurant, les modalités de la dévolution sont encore à préciser. À cet effet, une circulaire conjointe du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et du ministère chargé du budget est en cours de finalisation ; elle sera adressée aux recteurs et aux trésoriers-payeurs généraux. Or, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général, et sous réserve d'ultimes arbitrages, il est prévu que l'Etat, une fois la dévolution réalisée, versera aux établissements bénéficiaires, chaque année, une contribution aux nouvelles charges immobilières qui résulteront pour eux du transfert . Ce faisant, il financera, pour une part, les besoins du parc en cause en termes de gros entretien et de renouvellement des bâtiments, tandis que les travaux requis pour la mise en sécurité donneront lieu à un financement ponctuel complémentaire 16 ( * ) . La ministre de l'enseignement supérieure et de la recherche, le 5 novembre dernier, a indiqué à la presse que la partie récurrente de cette contribution tiendra compte de l'activité de chaque université, et non seulement des surfaces ou de l'évaluation des bâtiments ; elle devrait évoluer en fonction d'indicateurs d'activité et de performance.
Dans ce contexte, votre rapporteur général estime qu' il n'est pas justifié de faire bénéficier les établissements concernés d'une « prime » à la demande de dévolution - ce que le présent article, en dernière analyse, tend à instaurer en permettant à l'Etat de verser auxdits établissements un montant de produits de cessions immobilières soustrait à l'obligation de contribuer au désendettement.
Par ailleurs, pour les projets immobiliers des établissements d'enseignement supérieur et de recherche du plateau de Saclay , comme mentionné plus haut, le plan « Campus » assure déjà un financement à hauteur de 34 millions d'euros par an (produit escompté du placement des 850 millions d'euros attribués au pôle à titre de dotation non consomptible 17 ( * ) ) et la majeure part du milliard d'euros levé en faveur de ce pôle par l'emprunt national doit également se trouver consacrée à des dépenses immobilières.
En conséquence, votre rapporteur général vous propose de supprimer les dispositions du présent article (ses alinéas 9 et 10 dans la rédaction issue du vote de l'Assemblée nationale) qui tendent à créer une exemption de contribution au désendettement de l'Etat des recettes de cessions domaniales, tant en ce qui concerne les établissements qui ont demandé à bénéficier d'une dévolution que pour ceux du plateau de Saclay. La nécessité de ces dérogations, en effet, n'est pas établie.
B. LE BESOIN D'UNE RÉFORME GLOBALE DE L'AFFECTATION DES RECETTES DE CESSIONS IMMOBILIÈRES DE L'ETAT
En programmant un relèvement progressif de la contribution au désendettement des produits de cessions immobilières, le présent article, dans sa version amendée par le Gouvernement, fait figure de « premier pas » dans la bonne direction. Toutefois, des réformes paraissent encore s'imposer, à plus ou moins brève échéance, en matière d'affectation de ces produits, en vue de conforter la politique mise en oeuvre ces dernières années en faveur du patrimoine immobilier de l'Etat.
Dans cette perspective, trois mesures essentielles devront être mises en oeuvre.
1. La mutualisation intégrale des produits
En premier lieu, il faut abroger l'actuel régime d'intéressement aux cessions immobilières organisé sur un fondement règlementaire, comme indiqué ci-dessus, afin d'inciter les ministères à ces ventes qui constitue une entrave substantielle à la reconnaissance d'un authentique « Etat propriétaire » .
Certes, on peut raisonnablement estimer que l'intensification progressive de la contribution au désendettement des recettes de cessions, telle qu'elle est prévue par le présent article, est de nature à conduire, à partir de 2012, à la réduction à due concurrence du droit de « retour » des ministères sur le produit des ventes dont ils ont pris l'initiative. En effet, pour s'en tenir au régime de droit commun et si l'on suppose constante la règle de mutualisation en vigueur, les ministères ne pourront plus bénéficier de façon automatique de ce produit, pour le financement de leurs investissements immobiliers, qu'à hauteur de 60 % en 2012 et de 55 % en 2013. Néanmoins, le maintien d'un tel régime d'intéressement contribue à entretenir les différentes administrations qui occupent des immeubles domaniaux dans un statut de « quasi-propriétaires » qui n'est pas souhaitable.
La mutualisation des produits de cessions mise en place depuis 2009 reste encore très limitée : comme on l'a relevé, elle ne concerne ni les ventes du ministère de la défense, ni celles d'immeubles situés à l'étranger et, lorsqu'elle s'exerce, ce n'est, sauf le cas de la RéATE, qu'à hauteur de 20 % des produits. Or seule une mutualisation interministérielle complète des recettes patrimoniales de l'Etat permettra au service France Domaine de piloter véritablement les opérations immobilières de celui-ci. Pour l'heure, les ministères, au-delà des contrôles de conformité aux critères de performance auxquels ils sont assujettis, se révèlent pratiquement souverains sur des budgets d'investissement établis à partir de « leurs » produits de cession.
Aussi, votre rapporteur général invite le Gouvernement à mettre fin à des mécanismes d'intéressement aux cessions qui ne se justifiaient, à titre d'incitation des ministères à vendre, que dans les premiers temps de la rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat . Le cas échéant, l'intéressement des ministères à la rationalisation des moyens immobiliers mis à leur disposition doit désormais changer de niveau, et ne plus s'opérer sur le plan des cessions mais sur celui des conditions de leur occupation domaniale, par des mesures incitatives à une gestion optimale.
Ces préconisations rejoignent celles qu'ont exprimées tant notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale 18 ( * ) , que le Conseil de l'immobilier de l'Etat 19 ( * ) .
2. L'abrogation des régimes dérogatoires
En deuxième lieu, à la fois pour consolider la construction de « l'Etat propriétaire » et pour intensifier la contribution des recettes patrimoniales de celui-ci à son désendettement , il convient de planifier la disparition des régimes d'exemption de contribution au désendettement existant pour les produits de cessions immobilières du ministère de la défense et à l'étranger .
Comme on l'a indiqué ci-dessus, ce régime dérogatoire, en ce qui concerne le ministère de la défense, a été expressément limité par le législateur à l'échéance du 31 décembre 2014. Cette borne temporelle est articulée à la période d'application de la loi de programmation militaire du 29 juillet 2009, et liée aux projets d'investissements immobiliers pris en compte par ce texte ; il ne semble donc pas opportun de la remettre en cause pour anticiper le retour dans le droit commun des cessions militaires. En revanche, pour les ventes d'immeubles situés à l'étranger qui concernent au premier chef le ministère chargé des affaires étrangères, mais également d'autres ministères aucun terme n'a été fixé à la dispense.
Par conséquent, en rejoignant là encore des propositions émises par la rapporteure spéciale et par le Conseil de l'immobilier de l'Etat 20 ( * ) , votre rapporteur général :
- d'une part, quant aux cessions du ministère de la défense , recommande de ne pas renouveler l'exonération au-delà du 31 décembre 2014 (ou, au plus tard, au-delà de la fin d'exécution de la loi de programmation militaire en vigueur, dans l'hypothèse où celle-ci devrait être prorogée) ;
- d'autre part, quant aux cessions à l'étranger , vous propose d'inscrire dans la loi la même limite d'application dans le temps pour cette exonération, dans un souci d'égalité entre ministères.
3. Une normalisation de l'affectation au désendettement
En dernier lieu, eu égard à une situation budgétaire durablement contrainte, on doit s'interroger sur l'existence même d'un taux de contribution au désendettement, donc une règle de contribution par exception , visant les recettes de cessions immobilières de l'Etat.
Bien sûr, comme on l'a précisé, il ne s'agit que d'un taux minimum ; et le fait qu'entre 2005 et 2008 plus de 15 % de ces recettes aient été consacrées au désendettement, chaque année, en dépit de l'existence de régimes d'exonération pour certains produits (ceux des ventes à l'étranger, du ministère de la défense et, alors, du ministère chargé de l'équipement) signifie, en effet, que c'est sensiblement plus de 15 % des autres produits qui ont été employés à cette fin. Cependant, ces ressources ne devraient-elles pas être affectées par principe à la résorption de la dette de l'Etat, leur mobilisation pour le financement de dépenses immobilières devenant alors l'exception 21 ( * ) ?
Les premiers jalons en ce sens ont été posés par les modifications au présent article votées par l'Assemblée nationale, prévoyant que les cessions immobilières contribueront au désendettement à hauteur de 20 % (au moins) de leurs produits en 2012 et de 25 % (au moins) en 2013. Votre rapporteur général, toutefois, estime qu'il est non seulement possible mais d'ores et déjà utile d'aller plus loin : il vous propose d'inscrire dès à présent dans la loi que ce taux, en 2014, sera à nouveau augmenté de 5 %, et donc porté à 30 % . De la sorte, l'intensité de la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement se trouverait doublée, entre 2011 et 2014 ; cette croissance paraît de nature à signifier clairement une volonté politique de mieux lier les ventes d'immeubles de l'Etat à la résorption de sa dette. Cette proposition, à nouveau, peut s'appuyer sur les préconisations de la rapporteure spéciale et du Conseil de l'immobilier de l'Etat.
Comme on l'a relevé ci-dessus, le Gouvernement a suivi l'avis rendu par cette instance, en ce qui concerne les années 2012 et 2013, mais n'a pas proposé de disposition allant au-delà, afin de caler l'évolution du taux de contribution au désendettement sur la période couverte par la programmation budgétaire triennale 2011-2013. Toutefois, rien n'empêchera la programmation triennale suivante de prendre en compte un taux fixé, pour 2014, dès maintenant.
Par ailleurs, conscient que certains des projets d'investissement immobilier de l'Etat prévus risqueraient de pâtir d'une modification des règles d'affectation des produits de cessions décidée à la fin de l'année 2010, votre rapporteur général ne propose pas d'avancer à 2011 le démarrage de cette intensification de la contribution au désendettement.
En revanche, il tient à relayer la recommandation récemment adressée au Gouvernement par le Conseil de l'immobilier de l'Etat 22 ( * ) d'examiner, pour le projet de loi de finances de l'année 2012, les conditions dans lesquelles les règles d'exécution budgétaire des dépenses immobilières pourront être simplifiées et unifiées, afin de stabiliser la gestion du compte d'affectation spéciale et son articulation avec les autres programmes budgétaires mobilisables au titre de l'investissement immobilier.
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Examen en commission
M. Philippe Marini , rapporteur général . - L'amendement n° 27 permet d'allonger à 2014 la perspective d'augmentation du taux de contribution du désendettement de l'État à partir du produit des cessions immobilières.
L'amendement n° 27 est adopté.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - L'amendement n° 28 tend à aligner le régime d'affectation des produits de la vente d'immeubles de l'État à l'étranger sur celui des recettes issues de ventes immobilières à l'initiative du ministère de la défense.
Mme Nicole Bricq . - Je ne peux que suivre le rapporteur général sur ces deux amendements, puisque j'ai formulé des recommandations similaires en ma qualité de rapporteure spéciale.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - La commission des finances de l'Assemblée nationale permet aux amendements du rapporteur général d'être cosignés. Je ne vois aucun inconvénient à ce que vous puissiez cosigner ces amendements.
M. Jean Arthuis , président . - Le voulez-vous ?
Mme Nicole Bricq . - Cela ne me gênerait pas !
M. Jean Arthuis , président . - Ces amendements seront donc cosignés : il faut innover !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - L'amendement n° 29 propose de supprimer les dispositions qui créeraient de nouvelles exemptions de contribution au désendettement des cessions immobilières de l'Etat. Nos sommes toujours dans la même logique.
Mme Nicole Bricq . - La loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) a ouvert la possibilité pour certaines universités de demander le transfert à titre gratuit des immeubles domaniaux dont elles disposent actuellement. Quelques unes vont faire valoir ce droit, mais l'État verserait une contribution annuelle pour l'entretien des bâtiments. Cela veut dire qu'elles vont être propriétaires mais que, pendant quelques années, elles bénéficieront d'une dotation de l'État. C'est quand même curieux !
M. Jean Arthuis , président . - Il faudra que la dotation d'entretien soit inscrite au budget des établissements d'enseignement supérieur. Les universités, dès lors qu'elles deviennent autonomes, doivent pouvoir s'approprier leur patrimoine immobilier. À elles, ensuite, de le gérer.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - L'amendement propose d'en rester au droit commun de toutes les cessions immobilières de l'Etat, avec pour le moment une affectation des produits au désendettement à hauteur de 15 %. Encore une fois, pourquoi sanctuariser. À la longue, on crée ainsi de petites baronnies qui finissent par détruire l'État. La solution que je préconise créera aussi moins de distorsion entre universités : au lieu de leur reverser la totalité des produits, on leur en reversera moins.
Mme Nicole Bricq . - Je crains que le Gouvernement ne soit pas d'accord.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Il est vrai que si la cohérence des opérations n'est pas dans ses vues... Voyez ce que M. Jégou a essayé de faire, pour le financement des organismes sociaux.
Mme Nicole Bricq . - Je crains des inégalités entre établissements.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - À l'État d'équilibrer.
L'amendement n° 29 est adopté.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 3 Le détail de ces travaux a été retracé par notre ancien collègue Paul Girod dans son rapport n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12 (PLF pour 2007). Il s'agit notamment du rapport d'information publié en juillet 2005 par notre ancien collègue député Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics (A.N., n° 2457, XII e législature).
* 4 Cf. la synthèse présentée par notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale, à l'occasion de son rapport sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » dans le présent PLF.
* 5 Ces produits figurent au titre de recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances, ligne 2211.
* 6 Par ailleurs, en 2009, la différence de taux de retour des produits qui existait, jusqu'alors, en fonction du caractère occupé ou inoccupé des immeubles vendus a été abandonnée.
* 7 Respectivement, le nouveau plan de stationnement des forces armées, la révision de la carte judiciaire et l'unification des réseaux des anciennes directions générales de la comptabilité publique (DGCP) et des impôts (DGI).
* 8 En intégrant les 250 millions d'euros d'emprunts supplémentaires prévus par la LFI pour 2010, la dette du BACEA aura augmenté de plus de 30 % entre 2008 et 2010. Cf. la contribution de notre ancien collègue Alain Lambert et de nos collègues François Fortassin, Fabienne Keller et Gérard Miquel, rapporteurs spéciaux, au rapport n° 587 (2009-2010), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009.
* 9 Article L. 719-14 du code de l'éducation (créé par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et modifié par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : « L'Etat et l'Etablissement public de Paris-Saclay peuvent transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat ou à l'Etablissement public de Paris-Saclay qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'Etat ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'Etat. Les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public . »
* 10 Le rapport d'information de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont n° 578 (2009-2010), sur la dévolution du patrimoine immobilier aux universités, relève qu'au 31 décembre 2009, la SHON de l'ensemble des établissements universitaires (universités à proprement parler, mais aussi écoles d'ingénieurs, instituts d'études politiques, grands établissements d'enseignement et de recherche...) s'élevait à près de 18,6 millions de mètres carrés, dont 15,2 millions étaient la propriété de l'Etat, répartis sur plus de 6 350 bâtiments, et le foncier non bâti à 5 945 hectares. Les 35 % de ce patrimoine sont estimés vétustes. France Domaine précise que les 15,2 millions de mètres carrés de bâtiments appartenant à l'Etat sont estimés à 20 milliards d'euros et que, pour le reste des locaux, 2,95 millions de mètres carrés appartiennent aux collectivités territoriales, seulement 450 000 m2 étant détenus en propre par les établissements.
* 11 Les bâtiments de l'université de Corte appartiennent à l'assemblée territoriale de Corse.
* 12 Sous l'impulsion et la coordination d'un nouvel établissement public à caractère industriel et commercial, l'Etablissement public de Paris-Saclay ; cf. le rapport n° 366 (2009-2010) de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, au nom de la commission spéciale, sur le projet de loi relatif au Grand Paris.
* 13 Opération menée dans la perspective du regroupement à la fin de l'année 2014 des états-majors des armées et des services centraux du ministère, sur le site dit « Balard », dans le XV e arrondissement de la capitale. Ses modalités ont été revues à la suite de l'abandon, début 2010, du projet d'une cession exceptionnelle de gré à gré, « en bloc », à un consortium qui aurait uni la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) : l'Etat d'une part et la Caisse des dépôts et la SOVAFIM d'autre part n'ont pas trouvé d'accord sur le prix. La vente des immeubles en cause a désormais vocation à être effectuée, en principe, à l'unité et selon une procédure d'appel d'offres. Cf. le rapport d'information n° 503 (2009-2010) de nos collègues François Trucy et Didier Boulaud, sur la politique immobilière du ministère de la défense.
* 14 Toutes ventes confondues, les encaissements du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » devraient excéder sensiblement les 400 millions d'euros à la clôture de l'exercice en cours.
* 15 Rapport d'information précité (juin 2010), p. 52.
* 16 L'article L. 719-14, précité, du code de l'éducation prévoit en effet que la dévolution « s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire ». Le coût d'un transfert à l'ensemble des universités du patrimoine domanial dont elles disposent actuellement reste incertain mais, dans les conditions précitées et d'après les calculs de nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont sur la base de la LFI pour 2010, il nécessiterait en tout état de cause un effort budgétaire supplémentaire, de la part de l'Etat, à hauteur d'au moins 125 millions d'euros par an. Cf. le rapport d'information précité, p. 66.
* 17 Le plan « Campus », au total, mobilise 5 milliards d'euros. Le pôle de Saclay, à lui seul bénéficie de 17 % de ces ressources.
* 18 Cf. en dernier lieu le rapport précité sur le présent PLF.
* 19 Cf. l'avis également précité du 20 octobre 2010.
* 20 Ibidem .
* 21 Une observation semblable a été exprimée, notamment, par notre collègue Denis Badré, à l'occasion du débat qui a suivi le rapport à votre commission des finances, le 20 octobre dernier, de notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » dans le présent PLF.
* 22 Avis précité du 20 octobre 2010.