Système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre

Entré en vigueur en 2005 à la suite de l'adoption de la directive du 13 octobre 2003, le marché de quotas de CO2 - ou marché du carbone - est un des instruments mis en place par l'Union européenne pour atteindre les objectifs du protocole de Kyoto : baisser les émissions de gaz à effet de serre dans l'Union au cours de la période 2008-2012 de 8 % par rapport aux niveaux d'émission de 1990. Le marché de quotas est un instrument économique qui doit permettre de réduire au moindre coût les émissions de gaz à effet de serre dans l'industrie (métallurgie, cimenterie, production d'électricité, chimie, industrie manufacturière...).

Jusqu'à présent, les quotas sont alloués gratuitement aux principaux émetteurs industriels de CO2 en fonction de leurs émissions passées, ceux-ci pouvant ensuite échanger ces quotas sur le marché secondaire selon leurs besoins. La gratuité des quotas ne signifie pas que le système est sans effet sur les installations concernées. Lorsque ses émissions sont supérieures au total des quotas qui lui sont alloués gratuitement, l'entreprise doit en acquérir sur le marché de quotas. Et lorsque ses émissions sont inférieures à ce total, elle peut les vendre. La gratuité ne neutralise donc pas le jeu incitatif du marché.

En donnant aux émissions de gaz une valeur économique, le système des quotas alloués gratuitement incite en effet les pollueurs à les intégrer dans leurs décisions et à arbitrer entre deux stratégies : soit réduire les émissions et vendre les quotas non utilisés si le coût des investissements pour réduire les émissions est inférieur au coût des quotas équivalents, soit acheter des quotas supplémentaires si les investissements nécessaires à une réduction des émissions sont trop élevés.

Cet instrument économique a été préféré à d'autres, plus classiques : la fiscalité et la réglementation.

Précisons que la création d'une taxe carbone en France est un sujet distinct du marché de quotas qui ne concerne que les installations industrielles importantes. Si la taxe carbone poursuit le même objectif que le marché du carbone - inciter à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre -, cette taxe pèse sur les acteurs économiques non soumis au marché du carbone, c'est-à-dire pour l'essentiel les ménages, les transporteurs, les services, les collectivités territoriales, les agriculteurs... Ces acteurs sont beaucoup trop nombreux et diffus pour que l'on puisse mesurer exactement le volume de gaz à effet de serre qu'ils rejettent et les soumettre au système de quotas qui est mieux adapté aux installations industrielles.

Les nouvelles règles du marché des quotas à partir de 2013

Toutefois, la directive du 23 avril 2009 améliorant et étendant le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, adoptée dans le cadre du paquet « énergie-climat », va profondément changer les règles de fonctionnement du marché de quotas de CO2 pour la période 2013-2020. L'objectif visé est une baisse de 21 % des émissions en 2020 par rapport à 2005.

En effet, à compter du 1^er janvier 2013, les modalités d'attribution primaire des quotas d'émission seront différentes. Le principe général sera désormais celui de la mise aux enchères des quotas dès la première tonne de CO2 émise. La directive prévoit certes de nombreuses exceptions à ce principe. Mais il n'en reste pas moins que cette nouvelle règle ainsi que d'autres modifications (diminution linéaire du montant global de quotas alloués chaque année, intégration de nouveaux secteurs économiques dans le système...) vont profondément changer l'organisation et le fonctionnement du marché du carbone. Le coût de ce système pour les secteurs concernés sera donc beaucoup plus important.

Les faiblesses de ce marché

Au cours du premier semestre 2009, la commission des finances du Sénat a créé un groupe de travail sur la régulation des marchés de quotas de CO2 et la création d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières. Ce groupe de travail a rendu ses conclusions dans un rapport d'information en juillet dernier.

Ce rapport dresse plusieurs constats.

Le marché des quotas de CO2 a pris son essor depuis 2005 pour devenir le plus important marché carbone dans le monde, le second étant celui mis en place par dix États du nord-est des États-Unis. La liquidité et la profondeur du marché européen se sont continûment améliorées. Les volumes échangés ont ainsi plus que décuplé. Ouvert à tous les acteurs industriels et financiers, le marché demeure cependant animé par un nombre limité de participants actifs réguliers - environ 300.

Néanmoins, ce marché présente des faiblesses importantes. Il souffre en particulier d'une absence de régulation et d'un cadre normatif très léger. Il en résulte notamment une forte volatilité des cours des quotas, au comptant ou à terme, et des risques de fraude. Le cours actuel tourne aux environs de 13 euros contre 25 il y a un an.

Or, la directive de 2009 qui va étendre considérablement le marché carbone ne prévoit à peu près rien pour encadrer et réguler ce marché. La directive renvoie la définition du calendrier, de la gestion et des autres aspects de la mise aux enchères des quotas à un texte ultérieur, devant être adopté le 30 juin 2010 au plus tard selon une procédure de comitologie. A propos de la régulation du marché proprement dite, après mise aux enchères, la directive dispose simplement que la Commission européenne, dont ce n'est pas le coeur de métier, « surveille le fonctionnement du marché européen des quotas de carbone ». Toutefois, la Commission ne dispose d'aucun pouvoir. Elle doit seulement remettre chaque année un rapport sur le fonctionnement du marché du carbone et examiner « avant le 31 décembre 2010, si le marché des quotas est suffisamment à l'abri des opérations d'initiés et des manipulations de marché [...] ». Elle ne clarifie donc ni le statut juridique des quotas (s'agit-il d'instruments financiers ou de biens physiques ?), ni l'organisation des enchères (quelles procédures suivre ?), ni la réglementation du marché carbone (marché réglementé avec une chambre de compensation ou non, désignation d'une autorité de régulation...).

Ces insuffisances ne sont pas acceptables à plusieurs titres.

Tout d'abord, ce marché de quotas a été conçu dans un but précis : réduire les émissions de gaz à effet de serre. Il ne répond pas à une simple logique d'offre et de demande émergeant des acteurs économiques. C'est un instrument créé pour atteindre un objectif arrêté au niveau politique. Il n'est donc pas concevable de l'abandonner, une fois créé, à la logique ordinaire des marchés financiers. Pour les industriels soumis au système des quotas, c'est aussi une nécessité. Les décisions des acteurs économiques en matière d'émission de gaz à effet de serre sont des décisions de long terme, compte tenu du montant des investissements en jeu. Il est donc essentiel que le cours du carbone soit suffisamment important et prévisible.

L'importance de ce débat doit être également replacée dans la perspective d'un marché mondial du carbone. Les conclusions du Conseil Environnement du 21 octobre 2009 appellent ainsi à « la création, dès que possible et de préférence d'ici 2015, d'un marché du carbone qui associe tous les pays de l'OCDE, en reliant entre eux des systèmes de plafonnement et d'échange qui sont comparables en termes d'ambitions et compatibles au niveau de leur conception, [...] ces mesures étant des étapes importantes vers la réalisation d'un marché mondial du carbone pleinement intégré ». Le marché européen étant de loin le plus important marché carbone dans le monde, l'Europe ne doit pas laisser passer sa chance de structurer ce marché mondial sur la base de son modèle.

A cet égard, les prochains mois constituent la fenêtre de tir idéale. Le marché européen du carbone est balbutiant, les acteurs peu nombreux. Il est donc encore possible d'imposer facilement des règles contraignantes à l'occasion de la mise en oeuvre de la directive de 2009. Après, cela sera beaucoup plus difficile de remettre en cause des situations établies, même si l'on s'aperçoit de dysfonctionnements graves.

Malheureusement, lors de mon déplacement à Bruxelles, j'ai pu constater que cette position n'était pas partagée par tous nos partenaires européens, notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni. Si les réflexions en cours de la Commission européenne sont plutôt favorables à une harmonisation poussée des règles de mise aux enchères des quotas, les partenaires précités pencheraient pour une organisation des enchères à un niveau strictement national. Quant à la réglementation du marché des quotas, il semble que la religion de la Commission ne soit pas encore faite. Ce flottement n'est pas de bon augure alors que la Commission doit présenter sa proposition de règlement sur les enchères avant la fin du premier semestre 2010.

C'est la raison pour laquelle je vous propose, dans le prolongement des travaux de la commission des finances, d'adopter une proposition de résolution afin de réclamer l'encadrement et la régulation du futur marché du carbone ainsi que l'harmonisation des règles relatives à la mise aux enchères des quotas.

Pour un marché carbone organisé au niveau européen

En premier lieu, il convient de préciser la définition juridique des quotas afin de savoir précisément quelle législation s'y applique et, en cas de carence de celle-ci, de la compléter. Actuellement, seuls les quotas à terme sont définis. Ils sont considérés comme des instruments financiers et entrent dans le champ des directives de 2003 relatives aux instruments financiers et aux avis de marché. Toutefois, ces directives ne s'appliquent qu'à la condition que ces quotas soient échangés sur un marché réglementé. Dans le même mouvement, il conviendrait d'harmoniser leur traitement fiscal.

En second lieu, les quotas mis aux enchères ayant vocation à être ensuite échangés sur le marché européen du carbone, les enchères devraient être organisées au niveau d'une plateforme européenne unique. Les quotas seraient ainsi adjugés à un prix unique. Ceci permettrait d'aboutir à un prix unique d'adjudication en Europe et d'éviter les jeux non coopératifs entre États membres. Cette organisation serait sans incidence sur la règle prévoyant que le produit des enchères est entièrement reversé aux États membres, au prorata des quotas leur revenant normalement.

Il convient d'encadrer beaucoup plus le marché, afin de limiter le pouvoir de marché et le risque de contrepartie. A minima, le passage par une chambre de compensation devrait être rendu obligatoire, comme c'est la règle aujourd'hui sur les marchés financiers. De manière plus ambitieuse, une autorité européenne, ou à défaut des autorités nationales existantes comme l'Autorité des marchés financiers en France, devrait être habilitée à surveiller ce marché et à assurer le respect des règles précitées. En outre, un comité de gestion ad hoc devrait être mis en place pour affiner régulièrement les règles du marché en fonction de ses transformations. Il n'est pas possible aujourd'hui de prévoir toutes les hypothèses. Ces autorités devraient être en capacité d'envoyer des signaux pour canaliser le cours des quotas en cas de baisse ou de hausse excessive. Il est intéressant de noter que les États-Unis réfléchissent à un prix plancher et à un prix plafond.

Quel que soit le résultat de la conférence de Copenhague, la question du bon fonctionnement du marché du carbone restera posée et les présentes propositions demeureront valables.

Pour la création d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières

Cette question est aussi liée à celle de l'instauration d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières, souvent désigné abusivement comme une « taxe carbone à la frontière ». Il s'agit du second point de la présente proposition de résolution.

Si le principe devient celui de la mise aux enchères des quotas, ce principe connaîtra une exception importante. En effet, parmi les secteurs d'activité entrant dans le champ du marché de quotas, la directive du 23 avril 2009 distingue entre les secteurs selon qu'ils sont exposés ou non à un risque important de fuite carbone. Par « fuite de carbone », il faut comprendre le risque de délocalisations hors de l'Union européenne motivées par le coût du carbone. Ces délocalisations seraient dommageables à un double titre : économiquement et socialement pour l'Union, écologiquement pour la planète. La directive dispose en conséquence que les secteurs exposés à un risque important de fuite de carbone continueront à bénéficier de quotas alloués gratuitement après le 1^er janvier 2013.

Par ailleurs, cette même directive prévoit qu'en fonction des résultats de la conférence de Copenhague, une mesure complémentaire pourrait être mise en oeuvre pour éviter les fuites de carbone : l'instauration d'un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières. Ce mécanisme consisterait à intégrer dans le marché de quotas les produits fabriqués en dehors de l'Union européenne et relevant des secteurs considérés comme exposés à des risques importants de « fuite de carbone ». Les importateurs d'acier par exemple devraient acquérir des quotas dans une proportion correspondant au contenu carbone des produits importés.

Si le principe de ce mécanisme aux frontières existe dans les textes, il n'est pourtant évoqué que du bout des lèvres par les autorités européennes. Les conclusions du dernier Conseil européen sont très prudentes : « Pour préserver l'intégrité environnementale des politiques de l'UE, en fonction du résultat des négociations internationales et des réductions des émissions mondiales de gaz à effet de serre qui pourraient en découler, il est possible d'envisager des mesures adéquates, dans le respect des règles du commerce international ».

En réalité, la stratégie privilégiée consiste à arrêter une très longue liste des secteurs bénéficiant de quotas gratuits. Or, cette stratégie n'est pas sans inconvénient. En premier lieu, elle n'incite pas ces entreprises à développer des méthodes de production peu émettrices de gaz à effet de serre. En deuxième lieu, elle n'incite pas les entreprises extra-européennes non soumises à des contraintes analogues dans leurs États d'origine à réduire leurs émissions. En troisième lieu, pour les États membres, elle réduit considérablement les recettes attendues de la mise aux enchères. En 2013, environ 40 % des quotas seront alloués gratuitement. En dernier lieu, au moment où l'on met en place la taxe carbone qui va peser sur les ménages, il est difficile d'expliquer que les principaux pollueurs recevront des quotas gratuits.

Par conséquent, il serait plus judicieux d'inverser la stratégie en instaurant un mécanisme d'inclusion carbone aux frontières tout en réduisant simultanément le nombre de secteurs bénéficiant de quotas gratuits. De la sorte, les États tiers qui ne mènent pas de politique volontariste de lutte contre le réchauffement climatique seraient incités à réduire les émissions de leurs industries. Simultanément, du fait de la réduction du nombre de secteurs bénéficiant de quotas gratuits, nos partenaires étrangers percevraient moins le mécanisme aux frontières comme une barrière à l'importation. Enfin, les recettes des enchères seraient plus importantes pour les États membres.

Certes, la Commission européenne apparaît très réticente à mettre en oeuvre ce mécanisme pour des motifs de complexité technique et par crainte de représailles de la Chine ou de l'Inde. A cet égard, je souligne qu'un rapport conjoint du secrétariat de l'OMC et du Programme des Nations unies pour l'environnement conclut à la compatibilité de ce mécanisme avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce.

J'observe que les réticences de la Commission sont paradoxales, puisque le principe de ce mécanisme est prévu très clairement dans la directive de 2009. En outre, si je ne disconviens pas que mesurer le contenu carbone d'un produit complexe reste très difficile aujourd'hui, à l'avenir cela sera certainement plus facile. L'évolution prévisible des réglementations nationales pousse en effet dans ce sens : meilleure étiquetage des produits à l'attention des consommateurs, certification et labellisation, développement des marchés du carbone ou des taxes carbone. Pour conclure, j'ajouterai que ce mécanisme augmentant le champ et la taille du marché de quotas ainsi que le nombre des participants, un marché du carbone bien encadré et régulé sera encore plus nécessaire.