Emballages et déchets d'emballages

Proposition de règlement relatif aux emballages et aux déchets d'emballages (COM (2022) 677) 

Le 30 novembre 2022, la Commission européenne a publié une proposition de règlement sur les emballages et déchets d'emballages ainsi qu'un cadre d'action relatif aux plastiques biosourcés, biodégradables et compostables. Cette proposition tend à actualiser le cadre législatif de l'UE pour les emballages et les déchets. Il s'inscrit dans le cadre du Pacte vert pour l'Europe et du nouveau plan d'action de l'UE en faveur de l'économie circulaire. Il constitue l'un des trois volets du deuxième paquet sur l'économie circulaire.

Ce texte s'inscrit dans un contexte où les emballages et les déchets d'emballages constituent une préoccupation environnementale majeure. Il a pour objectif d'inverser la tendance à l'augmentation continue des déchets d'emballages dans l'UE. Ainsi, en 2020, un Européen produisait 177 kg de déchets d'emballages, contre 154 kg en 2010. Or seuls 65 % des déchets d'emballages ont été recyclés. Ils représentent ainsi 36 % des déchets solides des communes. En effet, les emballages techniquement recyclables ne sont pas souvent recyclés en raison d'une indisponibilité ou d'un manque de rentabilité des processus de collecte, de tri et de recyclage. Près de 30 millions de tonnes de matériaux sont encore incinérées, mises en décharge ou abandonnées dans la nature.

Cette proposition vise ainsi à réduire le volume de déchets d'emballages produits, à promouvoir des solutions d'emballage réutilisables et rechargeables et à rendre tous les emballages recyclables à l'horizon 2030 au sein des États membres.

La Commission a fait le choix de présenter un règlement qui, étant d'application directe par les États membres, est plus contraignant, alors que ce dossier était jusqu'à présent traité dans le cadre d'une directive, laquelle implique une transposition des mesures dans les différents droits nationaux et donne ainsi plus de flexibilité au niveau national. Elle considère, en effet, que la directive n'a pas eu d'effet significatif et que sa mise en oeuvre par les États membres a conduit à l'adoption de règles nationales inégales qui n'ont pas permis d'atteindre les objectifs à l'échelle de l'UE. Certes, ce choix n'apporte pas autant de souplesse que la directive de 1994, mais il peut apparaître justifié au regard d'un besoin d'harmonisation des dispositifs nationaux ainsi que des objectifs de réduction de la pollution fixés par l'UE et de la tendance haussière de la production d'emballages et des déchets d'emballages, notamment liée au développement de la vente à emporter et du commerce en ligne. Cependant, le maintien d'une directive permettrait de préserver la flexibilité nécessaire pour la mise en oeuvre des mesures au niveau national sans remettre en cause les choix déjà engagés par les États membres dans le domaine de la réduction et du recyclage des déchets d'emballages.

La proposition se fonde, au même titre que l'actuelle directive de 1994 relative aux emballages et déchets d'emballages, sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui confère aux institutions européennes toute compétence pour arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. La Commission entend promouvoir un véritable marché intérieur des emballages tenant compte de l'ensemble du cycle de vie, de la production au recyclage ou réemploi des déchets. Toutefois, ce texte recouvre une dimension environnementale qui pourrait justifier qu'il soit aussi pris sur le fondement de l'article 192 du même traité, qui prévoit la manière dont est mise en oeuvre la politique de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement et qui constitue la base juridique des textes traitant de la gestion des déchets. Cette question d'une double base juridique est soulevée par un certain nombre d'États membres, dont la France, afin de permettre le maintien des dispositifs nationaux en matière de gestion des emballages et des déchets d'emballages.

La Commission européenne impose ainsi, pour la première fois, aux États membres un objectif de réduction des déchets d'emballage de 5 % d'ici 2030, de 10 % d'ici 2035 et de 15 % d'ici 2040 par rapport à 2018. La Commission estime que cela équivaut à une réduction globale des déchets d'emballages de 37 % en 2040 par rapport à un scénario sans modification de la législation. Pour ce faire, elle fixe des objectifs de recyclage, et plus particulièrement de certaines matières contenues dans les emballages (plastique, bois, fer, aluminium, verre, papier et carton) ainsi que des objectifs quantitatifs, pour certains secteurs, de réemploi et de recharge. Pour ce faire, elle établit un certain nombre d'obligations qui devront s'appliquer un an après l'entrée en vigueur du règlement.

La proposition établit des exigences de durabilité pour les emballages, notamment en termes de recyclage et de critères de fabrication, à l'égard des industriels. À partir de 2030, tous les emballages devront être recyclables. Le texte impose des obligations de recyclage et de compostage pour quatre formats d'emballage. Il fixe aussi des exigences en matière d'étiquetage, de marquage et d'information, qui doivent permettre de faciliter le tri par le consommateur ainsi que pour la mise sur le marché des emballages. Les emballages à usage unique seront interdits.

Elle fixe aussi des objectifs contraignants de réemploi et de recharge à partir de 2030 et 2040, à l'échelle de l'UE pour les opérateurs économiques pour un certain nombre d'activités (boissons, vente de repas à emporter, emballages de transport).

Le texte prévoit une responsabilité élargie des producteurs, avec notamment la mise en place d'un registre pour contrôler la conformité des producteurs d'emballage, et l'obligation pour ces derniers de s'enregistrer dans chaque État membre où ils disposeraient d'outils de production.

Des systèmes de consignation sont également prévus. Dans ce cadre, la Commission européenne prévoit la mise en place d'un système de consigne obligatoire pour les bouteilles en plastique et les cannettes en aluminium. Une exemption à cette obligation sera toutefois possible pour les États membres dotés d'un système de collecte sélective s'ils peuvent atteindre 90% de l'objectif de collecte sur la période 2026-2027. Or une telle mesure relève de la responsabilité des États et ne tient pas compte des choix différents opérés dans le cadre notamment des législations nationales, ce qui est le cas de la France. Cette disposition est donc de nature à soulever une interrogation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Rappelons que le Sénat avait estimé, lors de l'examen de la loi AGEC, que la consigne pour recyclage des bouteilles en plastique serait une régression écologique et une double peine pour le consommateur et le contribuable local.

La volonté d'harmonisation de la Commission européenne tend ainsi à remettre en cause les dispositifs déjà mis en place par les États membres en matière de collecte, de recyclage et de réemploi des déchets, qui ont fait l'objet d'investissements importants, notamment de la part des collectivités territoriales. La mise en oeuvre du règlement ne devrait pas ignorer les politiques et spécificités nationales dans le domaine de réduction des déchets.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil
relatif aux emballages et aux déchets d'emballages, modifiant le règlement (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2019/904, et abrogeant la directive 94/62/CE

COM (2022) 677 final - Texte E17561

Le 30 novembre 2022, la Commission européenne a publié une proposition de règlement sur les emballages et déchets d'emballages ainsi qu'un cadre d'action relatif aux plastiques biosourcés, biodégradables et compostables. Cette proposition tend à actualiser le cadre législatif de l'UE pour les emballages et les déchets. Il s'inscrit dans le cadre du Pacte vert pour l'Europe et du nouveau plan d'action de l'UE en faveur de l'économie circulaire. Il constitue l'un des trois volets du deuxième paquet sur l'économie circulaire.

Ce texte s'inscrit dans un contexte où les emballages et les déchets d'emballages constituent une préoccupation environnementale majeure. Il a pour objectif d'inverser la tendance à l'augmentation continue des déchets d'emballages dans l'UE. Ainsi, en 2020, un Européen produisait 177 kg de déchets d'emballages, contre 154 kg en 2010. Or seuls 65 % des déchets d'emballages ont été recyclés. Ils représentent ainsi 36 % des déchets solides des communes. En effet, les emballages techniquement recyclables ne sont pas souvent recyclés en raison d'une indisponibilité ou d'un manque de rentabilité des processus de collecte, de tri et de recyclage. Près de 30 millions de tonnes de matériaux sont encore incinérées, mises en décharge ou abandonnées dans la nature.

Cette proposition vise ainsi à réduire la quantité d'emballages mis sur le marché et par conséquent le volume de déchets d'emballages produits, à promouvoir des solutions d'emballage réutilisables et rechargeables et à rendre tous les emballages recyclables à l'horizon 2030 au sein des États membres.

La Commission a fait le choix de présenter un règlement qui, étant d'application directe par les États membres, est plus contraignant, alors que ce dossier était jusqu'à présent traité dans le cadre d'une directive, laquelle implique une transposition des mesures dans les différents droits nationaux et donne ainsi plus de flexibilité au niveau national. Elle considère, en effet, que la directive n'a pas eu d'effet significatif et que sa mise en oeuvre par les États membres a conduit à l'adoption de règles nationales inégales qui n'ont pas permis d'atteindre les objectifs à l'échelle de l'UE. Certes, ce choix n'apporte pas autant de souplesse que la directive de 1994, mais il peut apparaître justifié au regard d'un besoin d'harmonisation des dispositifs nationaux ainsi que des objectifs de réduction de la pollution fixés par l'UE et de la tendance haussière de la production d'emballages et des déchets d'emballages, notamment liée au développement de la vente à emporter et du commerce en ligne. Cependant, le maintien d'une directive permettrait de préserver la flexibilité nécessaire pour la mise en oeuvre des mesures au niveau national sans remettre en cause les choix déjà engagés par les États membres dans le domaine de la réduction et du recyclage des déchets d'emballages qui ont fait l'objet d'investissements importants, notamment de la part des collectivités territoriales.

La proposition se fonde, au même titre que l'actuelle directive de 1994 relative aux emballages et déchets d'emballages, sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui confère aux institutions européennes toute compétence pour arrêter les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur. La Commission entend promouvoir un véritable marché intérieur des emballages tenant compte de l'ensemble du cycle de vie, de la production au recyclage ou réemploi des déchets. Toutefois, ce texte recouvre une dimension environnementale qui pourrait justifier qu'il soit aussi pris sur le fondement de l'article 192 du même traité, qui prévoit la manière dont est mise en oeuvre la politique de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement et qui constitue la base juridique des textes traitant de la gestion des déchets. Cette question d'une double base juridique est soulevée par un certain nombre d'États membres, dont la France, afin de permettre le maintien des dispositifs nationaux en matière de gestion des emballages et des déchets d'emballages.

La Commission européenne impose ainsi, pour la première fois, aux États membres un objectif de réduction des déchets d'emballage de 5 % d'ici 2030, de 10 % d'ici 2035 et de 15 % d'ici 2040 par rapport à 2018. Pour ce faire, elle fixe des objectifs de recyclage, et plus particulièrement de certaines matières contenues dans les emballages (plastique, bois, fer, aluminium, verre, papier et carton) ainsi que des objectifs quantitatifs, pour certains secteurs, de réemploi et de recharge. Pour ce faire, elle établit un certain nombre d'obligations qui devront s'appliquer un an après l'entrée en vigueur du règlement.

La proposition établit des exigences de durabilité pour les emballages, notamment en termes de recyclage et de critères de fabrication, à l'égard des industriels. À partir de 2030, tous les emballages devront être recyclables. Le texte impose des obligations de recyclage et de compostage pour quatre formats d'emballage. Il fixe aussi des exigences en matière d'étiquetage, de marquage et d'information, qui doivent permettre de faciliter le tri par le consommateur, ainsi que pour la mise sur le marché des emballages. Les emballages à usage unique seront interdits.

Elle fixe aussi des objectifs contraignants de réemploi et de recharge à partir de 2030 et 2040, à l'échelle de l'UE pour les opérateurs économiques dans un certain nombre d'activités (boissons, vente de repas à emporter, emballages de transport).

Le texte prévoit une responsabilité élargie des producteurs, avec notamment la mise en place d'un registre pour contrôler la conformité des producteurs d'emballage, et l'obligation pour ces derniers de s'enregistrer dans chaque État membre où ils disposeraient d'outils de production.

Des systèmes de consignation sont également prévus. Dans ce cadre, la Commission européenne prévoit la mise en place d'un système de consigne obligatoire pour les bouteilles en plastique et les cannettes en aluminium. Une exemption à cette obligation sera toutefois possible pour les États membres dotés d'un système de collecte sélective s'ils peuvent atteindre 90 % de l'objectif de collecte sur la période 2026-2027.

Il apparaît que les retards accumulés par de nombreux États membres dont la France en matière de prévention des déchets et de lutte contre la pollution liée aux plastiques nécessitent une action forte et harmonisée au sein de l'UE. Mais comme l'a rappelé le Sénat à plusieurs reprises, l'UE doit préserver les spécificités et les politiques nationales mises en oeuvre dans le domaine de réduction des déchets.

Ainsi la commission des affaires européennes a adopté, le 12 avril 2023, une proposition de résolution européenne, devenue résolution du Sénat le 24 avril 2023, portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement relatif aux emballages et aux déchets d'emballages. Elle a fait valoir que la mise en place obligatoire de systèmes de consigne pour les bouteilles en plastique et les canettes en aluminium d'ici à 2029, à défaut de pouvoir atteindre les objectifs très élevés de collecte, était de nature à modifier les règles du jeu en cours d'exercice, et qu'il était encore trop tôt pour tirer un bilan des investissements déjà réalisés par les États membres, et en particulier par les collectivités territoriales, dans ce domaine. Outre des considérations d'efficacité de ce dispositif, la commission des affaires européennes a aussi estimé qu'une telle disposition dérogeait au principe de neutralité technologique. Elle a rappelé que les États membres doivent pouvoir conserver des marges de manoeuvre et une forme de flexibilité quant aux moyens. En conséquence, elle a considéré que le texte proposé par la Commission européenne ne respectait pas le principe de subsidiarité. Force est de rappeler que sous l'influence du Sénat, le dispositif de consigne avait déjà été écarté lors de la transposition du paquet « économie circulaire » dans le cadre de l'examen du projet de loi AGEC, pour des raisons économiques, environnementales et financières. Après le lancement d'une concertation sur ce sujet, prévue par la loi, le Gouvernement a finalement, à la fin du mois de septembre 2023, décidé de renoncer à mettre en oeuvre la consigne des bouteilles en plastique pour recyclage.

Enfin, il convient d'indiquer que la commission de l'aménagement du territoire et du développement a conduit une mission d'information sur la réduction, le réemploi et recyclage des déchets, qui a donné lieu à la publication d'un rapport d'information le 5 juillet 2023^1(*). Ce rapport formule vingt-huit propositions afin de réduire considérablement la quantité d'emballages mis sur le marché en France et d'engager un changement structurel des modes de production et de consommation.

Le Parlement européen doit adopter sa position sur la proposition de règlement lors de sa réunion plénière de novembre prochain, tandis que la Présidence espagnole souhaite pouvoir aboutir à une orientation générale lors du Conseil environnement de décembre prochain, afin de pouvoir engager les négociations en trilogue.

Compte tenu de ces observations, il est donc proposé de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-4 de la Constitution.