Négociations en vue d'un accord de libre-échange avec la Nouvelle-Zélande

Politique commerciale

Mandats de négociation en vue d'un accord de libre-échange
avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM. Pascal Allizard et Didier Marie

COM (2017) 469 final ET COM (2017) 472 final
Textes E 12362 et E 12407

(Réunion du 18 janvier 2018)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle la communication de Pascal Allizard et Didier Marie sur les mandats de négociation en vue d'un accord de libre-échange avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie.

Nous avons mis en place un groupe de suivi conjoint avec la commission des affaires économiques et la commission des affaires étrangères sur les négociations commerciales. Ce groupe est appelé à mener un travail de fond dans la durée. Il pourra ainsi nous tenir informés sur l'état des négociations concernant les principaux projets d'accords commerciaux négociés par l'Union. Il veillera aussi aux conditions de mise en oeuvre d'accords déjà conclus.

Parallèlement, il nous revient d'être très vigilants sur les mandats que le Conseil est appelé à donner à la Commission européenne pour la négociation de nouveaux accords, en l'espèce avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie.

C'est ainsi que nous pouvons répondre à la double exigence pour le Sénat de faire valoir son point de vue le plus en amont possible et d'exercer ensuite une vigilance constante tout au long des négociations commerciales. Lundi matin nous avons vu à Bruxelles la Commissaire Malmström, qui nous a indiqué que la Commission était déterminée, vu le recul actuel du multilatéralisme, à conclure des accords bilatéraux. Elle considère d'ailleurs que celle-ci n'a pas à fixer les termes de ces accords avant que les Parlements nationaux n'aient élaboré le cahier des charges de chaque négociation. Aussi nous revient-il d'en débattre en amont, à la fois sur le plan technique, parfois complexe, et en veillant à la bonne information de nos concitoyens, et notamment de nos agriculteurs, à qui nous devons bien faire comprendre que l'agriculture n'est en aucun cas une variable d'ajustement. Avec Sophie Primas et Christian Cambon, j'ai demandé à ce que le Sénat débatte de ce sujet en séance publique ; sous réserve de la confirmation en conférence des présidents, ce débat pourrait se tenir le 21 février prochain. Je propose que notre commission demande à exercer les compétences attribuées aux commissions saisies pour avis.

M. Pascal Allizard. - L'année 2017 a été dense en matière de politique commercial en raison du nombre d'accords de libre-échange finalisés, de l'amélioration des capacités de défense commerciale de l'Union comme de la nouvelle démarche de transparence engagée par la Commission.

Le 21 septembre, l'Accord Économique et Commercial Global (AECG/CETA) avec le Canada est entré en vigueur à titre provisoire. Fin 2017, les accords de libre-échange (ALE) avec le Japon et le Mercosur et la modernisation de l'accord avec le Mexique étaient en voie de conclusion rapide. Dans quelques semaines, sous réserve de l'adoption par le Conseil des deux recommandations de la Commission autorisant l'ouverture des négociations, un double exercice s'ouvrira avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Ce sont les mandats de négociation annexés à ces projets de décisions qui font l'objet de notre proposition de résolution européenne (PPRE). A contrario, il faut dresser l'acte de décès du Partenariat Transatlantique pour le Commerce et l'Investissement (PTCI/TTIP) ; celui-ci était déjà bien fragile, mais le retrait des États-Unis de l'accord de Paris sur le climat lui aura donné le coup de grâce.

En second lieu, la dernière présidence de l'Union européenne est parvenue à dégager un consensus sur la défense commerciale sous deux aspects. D'abord, une nouvelle méthode de calcul a été adoptée pour les cas de dumping de la part de certains pays où l'État joue un rôle massif dans l'économie - en clair, mais pas seulement, la Chine. Ensuite, L'Union a modernisé ses instruments de défense commerciale, ce qui était un exercice proche du précédent mais où la principale avancée a été un aménagement important de la règle du « droit moindre ».

Dans leur résolution européenne de janvier 2017, nos collègues Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul avaient attiré l'attention du Sénat sur ces deux sujets. Le premier était le fait que la Chine voulait se voir reconnaître le statut d'économie de marché - elle ne l'aura pas obtenu, puisque la distinction entre économie de marché et non-économie de marché disparaît pour la nouvelle méthode de calcul. Le second était la nécessité de remettre à plat la règle du droit moindre en cas de dumping, car cette règle était inéquitable et peu efficace.

Enfin, la Commission européenne s'est engagée à davantage de transparence dans sa politique commerciale. Dans son discours sur l'état de l'Union en septembre, M. Juncker a décidé que la Commission publierait systématiquement les projets de mandats de négociation, avant leur lancement, qui étaient jusqu'à présent confidentiels à ce stade du processus. A également été mis en place un groupe consultatif sur les accords commerciaux, destiné à établir un dialogue avec les représentants des secteurs économiques, les syndicats, les ONG et les organisations de consommateurs. Ce groupe, composé de 28 représentants, se réunira une première fois au mois de février 2018.

Il faut se féliciter de cette prise de conscience, par la Commission, du malaise engendré par le secret qui présidait jusqu'à présent aux négociations qu'elle conduit. Ce malaise a généré désinformation et suspicion qui, conjuguant leurs effets, ont fini par inquiéter légitimement l'opinion.

Deux documents ont aussi contribué à placer la politique commerciale de l'Union européenne en bonne place dans l'agenda de 2017.

D'abord, l'avis de la Cour de Justice rendu le 16 mai dernier, en réponse à une demande de la Commission, sur le caractère mixte ou non de l'ALE conclu avec Singapour en 2013. Cet avis était très attendu car il établit clairement la ligne de partage entre ce qui relève de la compétence exclusive de la Commission ou ce qui ressort des compétences partagées. En somme, l'enjeu n'est rien moins que la possibilité ou non pour les parlements nationaux de se prononcer sur les accords de libre-échange. Pour résumer, tout dans un ALE relève de la compétence exclusive de la Commission, sauf, pour l'essentiel, le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États.

Le deuxième document fut le plan d'action sur le CETA publié par le Gouvernement à la suite du rapport de la commission indépendante, dite commission « Schubert » du nom de sa présidente. Ce rapport n'abordait qu'une thématique, mais importante : l'impact du CETA sur l'environnement, le climat et la santé. Prenant acte des faiblesses du CETA en la matière, identifiées par le rapport, le plan d'action préconise, pour les accords futurs, de donner force exécutoire aux dispositions concernant le développement durable. Cela consisterait à intégrer dans l'accord un système de règlement des différends interétatiques pour sécuriser juridiquement l'efficacité des dispositions concernées.

Tel est le contexte dans lequel s'annonce la négociation de ces deux accords de libre-échange avec l'Australie et avec la Nouvelle-Zélande. Didier Marie précisera les enjeux de ces projets, au stade de la proposition de mandat de négociation, proposition qui émane de la Commission mais qui doit être validée par le Conseil dans les prochaines semaines.

M. Didier Marie. - Le calendrier s'accélère, puisque le Conseil doit se prononcer le 26 février sur ces deux propositions. Pour la première fois en effet nous sommes, en tant que Parlement national, en situation de connaître et d'évaluer des mandats de négociations avant le début de celles-ci. Leurs contenus ne sont pas très différents de celui du CETA ou d'autres ALE de nouvelle génération conclus récemment. Pour autant, une innovation d'importance est à souligner. Si ces propositions de mandat sont adoptées en l'état par le Conseil, nous serons en présence de deux accords de compétence exclusive de la Commission. En conséquence, après conclusion de l'accord et l'aval du Conseil et du Parlement européen, les parlements nationaux ne seraient pas concernés par leur approbation. C'est également d'ailleurs le cas de l'ALE avec le Japon qui a été finalisé à la fin de l'année dernière. De même le Conseil ne devra plus se prononcer sur l'accord final à l'unanimité mais à la majorité qualifiée.

Comme le disait Pascal Allizard, c'est la conséquence de l'avis de la Cour de Justice, qui a clarifié les domaines de compétence exclusive et de compétence partagée. L'accord ne comportera donc pas de mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États, ce mécanisme relevant des compétences partagées. Il est paradoxal qu'un accord traite des investissements directs étrangers sans qu'un mécanisme de règlement des différends l'accompagne. Dans l'attente, qui peut durer, de la mise en place d'un tribunal multilatéral chargé du règlement des différends en matière d'investissements, il est important de prévoir un tel système à titre bilatéral, à l'instar de ce qui figure dans l'accord économique et commercial global avec le Canada. Ce dispositif améliore déjà sensiblement le précédent Règlement des Différends Investisseur/Etat (RDIE/ISDS), notamment en renforçant le droit des États à réguler, en prévoyant un mécanisme d'appel et en définissant et publiant, au préalable, une liste de juges professionnels. C'est l'un des points abordés par notre proposition.

Outre ce point, essentiel, notre proposition aborde plusieurs sujets.

La question de la viande ovine et surtout bovine ainsi que, en l'espèce, celle des sucres spéciaux sont, de façon récurrente, un sujet de préoccupation pour les filières françaises concernées. Le résumé de l'étude d'impact est éloquent. L'étude elle-même - exclusivement en anglais, ce qui pose un problème de transparence - l'évoque plus en détail. Les secteurs de la viande bovine, ovine et des sucres spéciaux seront ceux où la hausse des importations australiennes sera la plus élevée : les exportations australiennes de viandes bovine et ovine seraient multipliées par cinq. Pour la Nouvelle-Zélande, outre les viandes, les produits laitiers, les fruits et légumes sont concernés, mais dans une moindre proportion. Notre proposition souligne cette préoccupation.

Comme l'a rappelé Pascal Allizard, les leçons tirées du CETA ont beaucoup porté sur les sujets environnementaux, insuffisamment traités dans les ALE précédents. Les deux mandats de négociation abordent le sujet, sans aller toutefois jusqu'à évoquer une procédure contraignante. Notre proposition propose d'avancer sur le sujet, en cohérence avec les conclusions de la Commission Schubert et du plan d'action CETA.

C'est aussi dans cette perspective que nous invitons l'Australie et la Nouvelle Zélande à ratifier des conventions majeures de l'OIT même si, dans les faits, les législations sociales de ces pays en assurent le respect.

Enfin, nous avons cru important d'aborder, dans cette proposition, trois sujets qui dépassent les deux mandats de négociation mais qui doivent guider, à notre avis, la politique commerciale de l'Union européenne et ses conséquences.

D'abord, la transparence à l'égard de tous les acteurs concernés, au premier rang desquels les parlements nationaux, a fortiori si la nouvelle architecture des accords de libre-échange ne prévoit plus nécessairement leur approbation finale. En second lieu, le suivi des accords passés. Négocier et conclure sont une chose. Superviser leur mise en oeuvre et en communiquer l'évaluation aux parlements en est une autre, qui a été jusqu'à présent trop négligée. Enfin la gestion des impacts négatifs de ces accords. Il y a certes de nombreux secteurs économiques français, européens, dont les intérêts offensifs sont valorisés. Il reste qu'il y a des perdants parmi des secteurs déjà fragilisés. À l'échelle européenne, le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation a pour vocation de réguler les effets négatifs de l'ouverture commerciale. Il doit être adapté aux nouveaux enjeux, dans ses ressources comme dans ses règles de fonctionnement.

M. Jean Bizet, président. - Merci. Ces sujets montrent bien l'importance de notre commission. Tous les élus ne se sont pas penchés dessus, mais dès que la presse s'en empare, tout s'enflamme ! D'où l'intérêt d'un travail sérieux en amont. Les ministres successifs du commerce extérieur ont toujours eu à coeur de nous tenir informés. Face à la vague protectionniste, au repli américain, à l'essoufflement du multilatéralisme, l'Europe a tout intérêt à prendre l'initiative. Si la filière laitière s'en sort plutôt bien, la filière viande rouge se trouve fragilisée
- mais c'est surtout parce qu'elle ne se réforme pas.

M. Simon Sutour. - Il est important que le Parlement se saisisse de ces questions. Je me rappelle que nous avions commencé à le faire en débattant du mandat de négociation pour le TTIP. Nous avions demandé de la transparence, relayant en cela une exigence des associations. Cette proposition est excellente, mais je souhaiterais que nous manifestions davantage d'enthousiasme face à ces accords commerciaux, que nous avons trop tendance à aborder sur la défensive. Après tout, les chiffres de nos échanges économiques avec la Nouvelle-Zélande et l'Australie ne sont pas si impressionnants. Et pour conclure un accord avec un autre pays, il faut bien accepter d'ouvrir notre marché ! En principe, cela bénéficie à tous.

Vous rappelez que l'Australie et la Nouvelle-Zélande partagent nos valeurs et promeuvent, comme nous, une approche multilatérale des relations internationales. Cet aspect géopolitique est fondamental. Notre monde compte désormais sept milliards d'habitants ! Et tout ne se décide pas à Paris. Nous ne devons pas nous isoler. J'ai appris hier que les sanctions personnelles décidées contre la Russie, dont certaines sont très excessives, n'ont guère d'impact, mais que les sanctions commerciales poussent les Russes à réformer leur agriculture et à mettre en place des circuits commerciaux dont nous serons exclus. Il y a dans le monde des pays dont nous sommes proches. C'est le cas de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, comme aussi des pays d'Amérique latine. Certes, notre filière viande rouge connaît des difficultés, mais elles ne sont pas dues au commerce international ! La filière viticole se porte à merveille, par exemple, parce qu'elle a su se réformer, ce qui lui a permis de profiter pleinement de la reprise économique. Souvent, les difficultés dues à l'absence de réforme structurelles sont imputées à Bruxelles, ou aux échanges commerciaux.

Bref, faisons preuve de courage politique et manifestons davantage d'enthousiasme pour ces négociations - car le repli à l'intérieur de nos frontières n'est certainement pas une option.

M. Benoît Huré. - Je salue cette initiative, tout en restant modeste - ce qui n'empêche pas notre assemblée d'étudier en amont les projets d'accords commerciaux. Nous avions évoqué récemment le risque du nationalisme et de la défiance des opinions publiques dans la perspective des élections européennes. Les parlements nationaux ont un rôle pour y faire face. Hier, le Président du Sénat annonçait des initiatives avec les parlements d'autres États-membres. Il faudra trouver la bonne articulation avec l'action du Parlement européen.

Certes, le monde est devenu un village. Pas question d'emboîter le pas aux États-Unis en se repliant sur nous-mêmes ! D'ailleurs, la plupart de nos filières économiques n'ont rien à craindre de l'ouverture internationale, pourvu que nous veillions à ce que nos normes environnementales et sociales soient respectées. Les préoccupations qu'elles expriment sont un enjeu de premier ordre à l'échelle mondiale. Et la COP 21 ne suffira pas.

Mme Gisèle Jourda. - C'est vrai qu'il ne faut pas être frileux ou craintif. Mais nous voyons bien que la question des produits agricoles sensibles sera le noeud gordien. Pour le sucre, je me rappelle que les sucriers-betteraviers de chez nous nous avaient longuement expliqué que certains accords étaient parfaits : ils l'étaient pour eux ! Mais ils ont beaucoup nui à la filière sucrière d'outre-mer, alors même que l'Union européenne y avait beaucoup investi. Comme notre collègue député européen Éric Andrieu, j'appelle à la plus grande vigilance. Nous pénétrons peu le marché australien. Soyons positifs, oui, mais en gardant les yeux ouverts.

M. Michel Raison. - En politique, il y a le temps des élections et le temps de l'action. De même, en économie, il y a le temps des négociations et celui de l'adaptation. Dès 2014, j'avais fait observer que les principaux facteurs expliquant le succès sont souvent à rechercher dans l'exploitation elle-même. La coopération a toujours fait défaut dans la filière viande, alors qu'elle fonctionne très bien dans le lait ou les céréales - sans doute parce que le stockage et la vente y sont plus faciles. De plus, la recherche sur les souhaits du client y est inexistante. Comment, dès lors, adapter la production ? Dans l'automobile, nous pouvons être fiers d'avoir deux constructeurs français. C'est qu'ils se sont adaptés. Or une race ne se sélectionne pas en deux ans... Ayons le courage de dire à ceux qui imputent leurs difficultés à la banque ou à l'ouverture internationale que cette logique les conduit à leur perte : les difficultés ne proviennent que d'un défaut d'adaptation !

M. Philippe Bonnecarrère. - L'aspect géostratégique est en effet fondamental. Il y a un quart de siècle, nos relations avec ces deux pays étaient catastrophiques. La France, avec la Nouvelle-Calédonie, y était vue comme un des derniers pays colonialistes et la question du nucléaire avait refroidi les ardeurs.

M. Simon Sutour. - Sans parler du Rainbow Warrior...

M. Philippe Bonnecarrère. - La situation a radicalement changé, grâce à notre gestion intelligente de la crise en Nouvelle-Calédonie, à l'arrêt des essais nucléaires physiques et à l'émergence de la menace chinoise, qui a conduit l'Australie à nous acheter des sous-marins. Il est donc logique d'aller plus loin sur le plan commercial.

Je m'interroge toutefois sur les compensations pour les filières en difficulté. Il est normal que tout accord fasse des gagnants et des perdants - même si ce ne sont pas toujours ceux qu'on pense. Clairement, la Nouvelle-Zélande et l'Australie représentent un risque pour notre filière viande. Le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation devrait être mobilisé, mais son montant ne dépasse pas les 150 millions d'euros et ses conditions d'accès sont centrées sur l'aide à l'emploi, avec un seuil de déclenchement à 500 licenciements. Bref, il sera inopérant dans le cas où des exploitations agricoles seraient conduites à la faillite. Aussi faut-il à la fois le doter plus largement et assouplir ses conditions d'emploi.

M. André Reichardt. - Merci pour ce rapport exhaustif, qui donne lieu à une proposition équilibrée. Que signifie votre point 38 ? Les flux commerciaux entre ces deux pays et la France sont assez faibles, sauf dans certains secteurs sensibles. Pour être président d'une agence régionale d'attractivité, je peux vous dire que l'Australie et la Nouvelle-Zélande sont trop éloignées pour présenter de véritables opportunités économiques pour nos PME. En aval de l'accord, il faudra inciter davantage de secteurs économiques à s'intéresser à ces deux pays, afin que nous tirions tous les bénéfices de ses dispositions.

M. René Danesi. - Cette proposition est en effet très équilibrée, et très complète. Il serait utile de disposer d'une étude d'impact de ces accords, pour évaluer leur influence sur l'économie de notre pays. La filière viande était déjà opaque il y a cinquante ans, et les Gouvernements successifs n'ont jamais réussi à y mettre bon ordre. Certainement, le statu quo sert les intérêts de quelques-uns ! Même remarque sur la filière bois, où rien n'a changé depuis quarante ans : alors que nous avons les plus belles forêts d'Europe, nous nous contentons d'exporter la matière première, qui nous revient sous forme de produit fini. Là aussi, la France n'y trouve pas son compte, mais certains acteurs, oui. Du reste, voilà des années que la France se désindustrialise. Quant au climat, il a toujours changé, même avant que les hommes ne découvrent le CO₂. Je ne nie pas le réchauffement, mais est-il complètement imputable à l'homme ? J'en doute. Développement durable ? Chacun n'a qu'à adapter ses usages alimentaires aux saisons : on ne m'a jamais vu acheter du raisin en février... Je trouve étrange que les écologistes poussent à la disparition des derniers bergers français pour faire place au loup, ce qui nous conduit à importer de la viande ovine de Nouvelle-Zélande.

M. Pascal Allizard. - Ce qui est nouveau, c'est que cette proposition intervient en amont et s'adresse davantage à l'Union européenne qu'à l'Australie ou la Nouvelle-Zélande. Ses attendus ne témoignent, je crois, d'aucune frilosité, mais nous avons quelques messages forts à adresser à l'Union européenne.

M. Didier Marie. - Je retiens de toutes vos interventions la volonté de prendre les accords commerciaux avec optimisme, tout en étant vigilants. Chaque accord comporte des avantages et des inconvénients. En les multipliant, l'Union européenne tire parti du retrait américain et rééquilibre ses relations commerciales vers l'Orient en se montrant offensive dans les secteurs les plus porteurs. Ainsi, elle s'affirme comme la première puissance économique du monde. La libéralisation des échanges impose un encadrement, et la dénonciation du manque de transparence a fait évoluer les choses dans la bonne direction. Reste à assurer un suivi convenable des accords. Quant aux filières en difficulté, l'Union européenne doit les aider à se restructurer.

Notre point 18 insiste sur l'aspect positif des accords, monsieur Sutour. La remarque de Mme Jourda sur les sucres trouve un écho au point 29. Les points 33 et 34 insistent sur la nécessité de re-doter et de réformer le fonds européen évoqué par M. Bonnecarrère car son champ d'application n'autorise pas à l'utiliser pour aider à la restructuration d'une filière. Le point 38 demande la fixation d'un cadre clair et partagé sur le développement durable sur lequel le tribunal pour les différends Investisseur/État puisse s'appuyer. Enfin, le point 18 indique que la simplification des procédures commerciales ou réglementaires facilitera l'action des PME : la distance n'empêche pas qu'il existe des niches pouvant les intéresser. Enfin, les points 25 et 35 mentionnent la nécessité de suivre les négociations.

M. Jean Bizet, président. - Nous serons attentifs à la création du groupe consultatif sur les accords commerciaux.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.