Capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (directive)

Les textes COM 850 à 854 constituent un paquet dédié à révision de la législation prudentielle européenne applicable aux banques. Les versions françaises des cinq textes, présentés uniquement en anglais le 23 novembre dernier, ont été soumises courant janvier à la commission des affaires européennes du Sénat au titre de contrôle de subsidiarité.

La proposition de règlement COM (2016) 850 modifie le règlement 575/2013/UE sur les exigences de fonds propres en ce qui concerne notamment certains ratios (levier, financement stable net) et certaines exigences en matière de fonds propres, d'engagements éligibles, de risque de marcheì, d'expositions sur contreparties centrales, sur organismes de placement collectif et les exigences de déclaration et de publication modifiant le règlement 648/2012 /UE sur les produits dérivés. La proposition de règlement COM (2016) 851 modifie le règlement instituant le mécanisme de résolution unique (directive MRU). La proposition de directive COM (2016) 852 modifie la directive 2014/59/UE sur le redressement et la résolution des banques (directive BRRD) en ce qui concerne la capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit. La proposition de directive COM (2016) 853 modifie la directive 2014/59/UE sur le redressement et la résolution des banques (directive BRRD) en ce qui concerne le rang des instruments de dette non garanties dans la hiérarchie en cas d'insolvabilité. La proposition de directive COM (2016) 854 modifie la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres en ce qui concerne les entités exemptées,

Ce paquet s'inscrit dans la lignée de la communication de novembre 2015 de la Commission sur l'achèvement de l'Union bancaire et constitue la traduction concrète de la feuille de route adoptée par le Conseil Ecofin en juin dernier. Il s'agit de progresser en parallèle sur les deux thèmes mutualisation des risques et réduction des risques.

C'est ce dernier aspect qui est traité par ce paquet à travers notamment la prise en compte:

- des derniers éléments de "Bâle 3" (ratios de liquidité long-terme et ratio de levier),

- de la norme sur la capacité totale d'absorption des pertes des banques systémiques (TLAC-Total Loss Absorbing Capacity) agréée au G20 sur la résolution, en cohérence avec l'exigence européenne préexistante dite MREL (Minimum Required Eligible Liabilities),

- de mesures de proportionnalité à travers la la réduction du champ d'application de la supervision en identifiant des exclusions, formalisée au cas par cas par des actes délégués de la Commission.

Le paquet prend la forme de modifications des directives et règlements existants pour lesquels la justification de l'action à l'échelle européenne n'a pas été remise en cause au moment de leur adoption.

Pour autant, l'octroi d'exemption aux règles prudentielles repose sur la logique selon laquelle la juxtaposition de législations nationales considérées comme équivalentes permettrait tout aussi bien d'atteindre les objectifs recherchés. Une telle approche est d'autant plus sujette à caution que le cadre législatif prudentiel applicable aux banques est très largement harmonisé au sein de l'Union européenne depuis d'adoption du règlement et de la directive sur les exigences en fonds propres. Ainsi, il semble difficile de concevoir des cas de législations nationales qui pourraient légalement déroger à ce cadre et qui nécessiteraient de la part de la Commission un jugement d'équivalence fondé sur les effets similaires du cadre national et du droit de l'Union. Il convient dès lors de s'interroger sur le bien-fondé de cette disposition qui est de nature à créer une inégalité de traitement entre les États membres et porter atteinte à l'intégration du marché financier européen et pour laquelle l'analyse d'impact de la Commission paraît très insuffisante au regard des conséquences de la proposition sur la stabilité financière. Ce d'autant plus que'octroi éventuel d'exemptions par la Commission prendrait la forme de simples actes délégués.

Il apparaît donc que, si le paquet législatif proposé par la Commission européenne ne paraît pas susceptible de remettre en cause le principe de subsidiarité, il serait toutefois opportun de demander à la Commission, dans le cadre du dialogue politique, des précisions sur les points évoqués ci-dessus. Sous cette réserve, il a été décidé de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

Économie, finances et fiscalité

Règlementation prudentielle en matière bancaire

Avis politique de Mme Fabienne Keller et M. Richard Yung

COM (2016) 850 final, COM (2016) 851 final, COM (2016) 852 final, COM (2016) 853 final et COM (2016) 854 final - Textes E 11804,
E 11780, E 11781, E 11736 et E 11782

(Réunion du 23 février 2017)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen de l'avis politique sur la réglementation prudentielle en matière bancaire préparé par Fabienne Keller et Richard Yung. Depuis la crise financière, l'Union travaille à un meilleur encadrement des activités bancaires - Richard Yung nous en a rendu compte à plusieurs reprises. C'est indispensable, et l'on peut s'inquiéter de certaines déclarations faites outre-Atlantique, qui iraient dans le sens d'une dérégulation. Nous essaierons de nous habituer à cette communication par tweets... Pour autant, nous devons être attentifs à l'articulation entre la réglementation européenne et les réglementations nationales. La commission des finances a auditionné hier M. William Coen, secrétaire général du Comité de Bâle, et M. Edouard Fernandez-Bollo, secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

M. Daniel Raoul. - C'était la langue de bois !

M. Jean Bizet, président. - Je me demande si les débats sur les différences entre les modalités de financement - et les états d'esprit - des deux côtés de l'Atlantique ne cachent pas une volonté réelle de créer des distorsions de concurrence entre les deux rives.

M. Richard Yung. - Le premier paquet, dont nous vous avions rendu compte il y a deux, trois ans, concernait les banques, leurs bilans et les mécanismes de résolution. Il a été adopté, et s'applique désormais à tout le système bancaire européen, sous la houlette de Mme Nouy, qui préside le conseil de supervision au sein de la Banque centrale européenne (BCE) et contrôle de ce fait les quelque 6 000 banques de la zone euro, et notamment celles dites d'importance systémique - appellation trompeuse, car le risque peut fort bien venir d'un établissement de taille plus modeste.

Ce paquet traite d'une part de la supervision et des règles prudentielles applicables aux établissements de crédit et, de l'autre, du redressement et de la résolution bancaires, c'est-à-dire des cas où une banque ne peut plus faire face à ses obligations.

La révision du cadre réglementaire prudentiel consiste à traduire dans la législation européenne les dernières normes adoptées par le comité de Bâle, qu'on regroupe sous l'appellation de « Bâle 3 ». Ce comité réunit des représentants des pays du G20 et de quelques autres : les gouverneurs de leurs banques centrales se réunissent pour adopter des recommandations qui ont vocation ensuite à être intégrées aux législations nationales. C'est un lieu de conflit important, notamment entre l'approche américaine et celle des Européens, quoi qu'en dise M. Coen, qui nous a expliqué hier que c'était là une vision simpliste des choses.

On demande donc aux banques une meilleure gestion de leurs besoins de liquidité, qui devront être garantis à un an en plus de l'exigence à un mois. On redéfinit aussi la charge en capital, c'est-à-dire les fonds propres, à mettre en regard des activités de marchés. D'autres ajustements sont proposés directement par la Commission, sous forme de directives et de règlements. C'est le cas de l'obligation faite aux filiales européennes de banques de pays tiers de se regrouper sous une holding intermédiaire implantée dans l'Union. Pour le coup, nous rendons aux Américains la monnaie de leur pièce, puisque ceux-ci obligent déjà les filiales des banques françaises qui opèrent chez eux à se regrouper en holding.

M. Jean Bizet, président. - Nous sommes pour le parallélisme des formes.

M. Richard Yung. - Ainsi, ces filiales seront contrôlées plus facilement. La Commission prévoit aussi une meilleure intégration des groupes bancaires transfrontaliers en demandant l'exonération, par le superviseur national, de contraintes de liquidités pour les filiales situées dans différents États membres. Elle propose une clarification des conditions de suspension de versement de dividendes, coupons et bonus. Là encore, ce n'est que du bon sens ! Il s'agit de restreindre la distribution de dividendes et autres bonus lorsque la banque n'est pas en bonne santé. Mais même pour une telle mesure, il faut une réglementation européenne...

Nous formulons sur ce paquet deux critiques. D'abord, il y a peu ou pas d'études d'impact. Il est vrai que le comité de Bâle ne s'en préoccupe guère. Puis, des exceptions sont prévues, comme toujours... En général, elles sont demandées par l'Angleterre, mais pour une fois c'est plutôt l'Allemagne qui en est à l'origine. Il s'agit des mesures de proportionnalité, qui autorisent la réduction du champ d'application du cadre législatif prudentiel ainsi que des exemptions, formalisées au cas par cas par des actes délégués de la Commission, au profit de certains établissements coopératifs et mutualistes. Ces dérogations profiteront notamment aux banques d'investissement des Länder, qui ressemblent un peu à nos sociétés de développement régional (SDR) et sont en tous cas très liées aux collectivités locales allemandes.

Quant à la Fondamental Review of Trading Books (FRTB), c'est une recommandation du Comité de Bâle qui touche aux aspects centraux des contraintes en fonds propres. Le comité de Bâle estime le besoin d'augmentation des fonds propres liés aux activités de marché à 40 %.

En effet, chaque superviseur peut ajouter son propre ratio aux autres. Par exemple, le fonds de résolution, dirigé par Mme König demande des coussins supplémentaires qui portent le total au-delà de 18 %. Les banques gémissent ! Nous savons qu'elles peuvent vivre avec 18 %, et sans doute même avec 20 %, ou 22 %. Mais si l'on passe à 24 % ou à 26 %, nous arriverons dans des zones difficiles... Or, la vitalité de notre système bancaire doit nous importer. Le nôtre est le plus puissant d'Europe, et nos grandes banques ont remarquablement traversé la crise. Tout ce débat, à Bâle, est en fait une tentative par les Américains d'imposer leurs règles pour que le système bancaire européen, et notamment français, soit gêné, et donc moins compétitif.

M. Jean Bizet, président. - C'est clair.

M. Richard Yung. - Il y a autour du Président Trump quatre ou cinq conseillers issus de Goldman Sachs, et qui savent très bien ce qu'ils font.

M. Daniel Raoul. - Et comment !

Mme Fabienne Keller. - Le second volet du paquet réglementaire comporte une révision de la directive sur le redressement et la résolution des banques dite BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) ainsi que du règlement instaurant le Mécanisme de Résolution Unique (MRU) dans le cadre de l'Union bancaire.

Depuis le 1^er janvier 2016, la directive BRRD a rendu applicable le renflouement interne au sein de l'Union européenne. Désormais, les pertes d'une banque en difficultéì seront supportées prioritairement par les actionnaires et certaines catégories de créanciers plutôt que par l'État. Du coup, les banques doivent émettre des montants suffisants de dettes éligibles au renflouement (Minimum Requirement of Eligible Liabilities - MREL) et la définition des dettes éligibles ainsi que l'ordre d'éligibilité doivent être harmonisés au sein de l'Union européenne. En parallèle, le Conseil de stabilité financière a élaboré un mécanisme d'absorption des pertes dit TLAC (Total Loss-Absorbing Capacity) spécifique aux banques d'importance systémique mondiale (Global Systematically Important Banks-GSIB's) qui sont huit dans l'Union bancaire, dont quatre en France : BNP Paribas, Société Générale, Crédit Agricole et BPCE. Constitué de titres de dettes pouvant être effacées ou converties en capital, le TLAC, comme le MREL, a vocation à protéger les contribuables du coût engendré par le redressement des banques en cas de difficultés. Il était dès lors opportun de faire converger les deux dispositifs et d'intégrer le TLAC dans le cadre réglementaire européen.

Trois textes distincts sont présentés par la Commission.

Une révision de la directive BRRD est proposée, qui concerne le rang des instruments de dettes non garanties et établit un régime harmonisé de hiérarchie des dettes éligibles en cas d'insolvabilité. La Commission a retenu la récente réforme française de hiérarchie des créanciers en proposant de créer une nouvelle classe de dette senior. Deux options étaient possibles : subordonner rétroactivement le stock existant de titres de créance, ou créer une nouvelle catégorie de titres de créance contractuellement subordonnés. La France a retenu la deuxième solution et l'Allemagne la première. L'articulation avec la réforme allemande adoptée sur ce sujet peut rester problématique car cette hétérogénéité risque de fragmenter le marché européen de la dette bancaire et de fausser, au moins sur une période limitée, la concurrence entre les établissements bancaires. Cette proposition devrait probablement faire l'objet d'un accord anticipé par rapport à la négociation qui s'annonce longue sur les autres propositions du paquet.

Deux autres textes, une directive et un règlement, modifient respectivement la directive BRRD et le règlement MRU. Ils transposent l'exigence TLAC appliquée aux banques mondialement systémiques et l'articulent avec l'exigence MREL applicable à toutes les autres banques. Au titre du TLAC, les banques systémiques européennes devront disposer en 2022 d'un encours de fonds propres et de dettes éligibles égal au minimum à 18 % de leurs actifs pondérés, auquel il conviendra d'ajouter 4,5 % de coussins réglementaires, soit un total de 22,5 %. Au titre de l'exigence MREL, désormais aussi exprimée en pourcentage des actifs pondérés, toutes les banques européennes, y compris les banques systémiques, devront disposer d'un encours de 18,5 % auquel il faudra ajouter 4,5 % de coussins réglementaires, soit un total de 23 %. Les autorités de supervision européennes peuvent imposer des exigences complémentaires au cas par cas et ne donnant lieu à aucune sanction automatique en cas de non-respect. Au sein de l'Union bancaire, le conseil de résolution unique est en charge de fixer les futurs objectifs de MREL spécifiques à chaque établissement. Le texte de la Commission prévoit toutefois, afin de réduire le risque d'une prise de décision arbitraire, l'obligation d'une concertation entre la banque et le conseil de résolution unique sur tout supplément de MREL, la charge de la preuve reposant sur l'autorité de résolution. La vigilance reste toutefois de mise sur un risque de surinterprétation des exigences de MREL en ce qui concerne les banques systémiques européennes car cela rendrait la concurrence inéquitable entre les GSIB's européens et leurs homologues non-européens.

Cette importante révision réglementaire poursuit des objectifs liés à la transposition des recommandations prudentielles internationales, mais aussi à la prise en compte de mesures spécifiques de nature très diverse qui conditionnent les activités bancaires, le fonctionnement des marchés financiers, et donc globalement le financement de l'économie européenne. Ces propositions interviennent dans un contexte particulier. Les banques européennes de financement et d'investissement se trouvent en situation compétitive défavorable vis à vis de leurs concurrentes, notamment américaines, qui détiennent désormais 50 % du marché européen. Le transfert de capacité financière des banques d'investissement européennes vers les banques non-européennes s'est considérablement accru ces dernières années. La situation globale du secteur financier européen, qu'il s'agisse du financement bancaire ou des marchés de capitaux, est de plus fragilisée par les incertitudes pesant sur le contexte réglementaire américain et les négociations avec le Royaume-Uni.

Il paraît dès lors plus que jamais nécessaire de conforter les conditions d'une concurrence équitable avec les pays tiers et de renforcer la cohérence et la compétitivité du marché financier intérieur européen. Il convient pour cela d'éviter les distorsions de concurrence non seulement entre l'Union européenne et les pays tiers, mais aussi au sein de l'Union. Cette révision devrait aussi être l'occasion de conforter la crédibilité de l'Union bancaire en la considérant comme une juridiction unique au regard de certaines contraintes prudentielles : liquidité, MREL... Le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009 avait souligné la nécessité d'élaborer un règlement uniforme applicable à tous les établissements de crédit et à toutes les entreprises d'investissement exerçant des activités sur le marché intérieur. L'ambition initiale ne doit pas être oubliée. C'est dans cet esprit qu'il vous est proposé d'examiner notre proposition d'avis politique. En somme, nous devons organiser l'union bancaire, mais sans créer des exigences si fortes qu'elles pénalisent nos établissements.

M. Jean Bizet, président. - Merci pour ce rapport sur un sujet complexe. Lorsque vous dites que « les banques européennes de financement et d'investissement se trouvent en situation compétitive défavorable vis à vis de leurs concurrentes, notamment américaines, qui détiennent désormais 50 % du marché européen », cela ne peut que nous interpeller. On connaît les modalités de financement de l'industrie américaine... D'où l'importance du point 12.

M. Daniel Raoul. - La formulation des points 13 à 16 est trop douce. J'aurais interverti les points 14 et 15, en remplaçant les mots « Relève que » par « Or ». Et, au point 16, je substituerais le mot « Demande » au mot « Souhaite ».

M. Richard Yung. - Pourquoi pas ?

M. Jean Bizet, président. - Pourquoi ne pas écrire alors « Relève cependant » ?

M. Daniel Raoul. - « Or » serait plus fort.

Mme Fabienne Keller. - Pour des raisons formelles, il faut commencer la phrase par un verbe.

M. Jean Bizet, président. - En tous cas, vos remarques sont de bon sens.

M. François Marc. - Merci de votre rapport, sur un sujet très sensible pour notre économie. Le modèle financier européen diffère de celui qui prévaut outre-Atlantique. Chez nous, 70 % de l'épargne des ménages et des institutions est liquide ou placée en obligations d'État. En période d'incertitude, de ralentissement, la prise de risque ne s'accroît pas, au contraire : les épargnants délaissent les actifs à risque.

Attention à l'aspect pro-cyclique du dispositif renforcé : en cas de freinage de l'activité, les coûts des banques vont s'accroître, ce qui mènera à une contraction de l'offre de crédit bancaire. Validé au niveau international, ce dispositif pénalisera davantage notre économie que celle des États-Unis car notre modèle de financement est plus exposé aux incertitudes. Nous devons insister. Si nous voulons affaiblir notre économie, il n'y a qu'à continuer. Nous savons bien que les entreprises américaines empruntent en majorité sur les marchés financiers. On nous répondra que nous n'avons qu'à changer notre modèle...

M. Richard Yung. - C'est ce qu'a dit hier M. Coen.

M. François Marc. - Je me rallie à cet avis politique, et souhaite même qu'il insiste davantage sur ce danger.

M. Richard Yung. - Le grand problème est que le modèle de financement de l'économie est différent. Chez nous, 70 % du financement des entreprises est effectué par les banques. Et nous n'avançons pas sur ce point. L'union des marchés de capitaux est au point mort. Les États-Unis ont beau jeu, dès lors, de considérer que nous devons accueillir favorablement un renforcement de la régulation bancaire, et de nous recommander de développer le financement par le recours aux marchés de capitaux. De surcroît, nos banques de financement et d'investissement sont faibles, leurs homologues américaines ont déjà capté 50 % des parts de marché. Nous avons trop laissé se dégrader ce qui est pourtant le bras séculier de notre finance.

Mme Fabienne Keller. - Merci à M. Raoul pour sa lecture attentive. Le dilemme est complexe. Nous voulons être le moteur d'une réglementation protégeant notre système bancaire et l'isolant du contribuable, mais ne souhaitons pas appliquer à nos propres établissements, européens et français, des règles plus sévères que celles dont relèvent leurs concurrents. Les banques de financement et d'investissement sont, pour l'essentiel, installées au Royaume-Uni. Une harmonisation s'impose donc, pour éviter toute distorsion de concurrence entre les États membres. Ce rapport peut sembler difficile d'accès, il n'en touche pas moins des aspects essentiels de notre économie.

M. Richard Yung. - Les marchés de capitaux européens sont complètement balkanisés, parce que chaque pays protège vigoureusement son épargne nationale. Cela empêche d'investir les liquidités abondantes qui s'accumulent en Allemagne ou en France dans les pays qui en auraient besoin, comme l'Italie. Verboten !

M. Yves Pozzo di Borgo. - Cela vient-il des États, et des établissements bancaires, ou de l'environnement juridique européen, notamment sur la concurrence, qui empêche la constitution de grands ensembles ?

M. Richard Yung. - Ce n'est pas le droit européen, non. J'ajoute que la faiblesse des taux n'encourage pas nos banques à investir. Pourquoi iraient-elles, par exemple, racheter un réseau bancaire italien ? Et la faible circulation de l'épargne est imputable aux banques centrales. En Allemagne, il s'agit de conserver à l'intérieur des frontières les liquidités censées garantir les retraites. Pas question de les investir dans des pays du Sud, d'où elles pourraient ne jamais revenir !

M. Jean Bizet, président. - Merci encore. La balkanisation des marchés de capitaux est un aspect de l'insuffisance du développement du marché unique. Hier, l'audition de Pierre Sellal à l'Assemblée nationale nous a appris que les échanges entre États sont quatre fois plus importants aux États-Unis qu'entre les 27 membres de l'Union européenne. La mondialisation rend la question des divergences entre modèles de financement de plus en plus importante. Nous ne changerons pas le nôtre en un claquement de doigt. Et nous n'avons pas évoqué le shadow-banking, majoritairement anglo-saxon. Je vous propose de publier un communiqué, et de mettre l'accent sur ce thème dans nos travaux sur le Brexit : la place de Paris est chef de file dans le processus de renforcement des règles prudentielles.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, l'avis politique suivant qui sera transmis à la Commission européenne.