Défense contre les importations qui font l'objet d'un dumping de la part de pays non membres de l'UE et contre les importations qui font l'objet de subventions de la part de pays non membres

Politique commerciale

Instruments de défense commerciale

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul

COM (2016) 721 final et COM (2013) 192 final
Textes E 11641 et E 9841

(Réunion du 15 décembre 2016)

M. Jean Bizet, président. - Notre commission a beaucoup travaillé sur la politique commerciale de l'Union européenne avec, souvent, le sentiment d'une certaine naïveté de l'Union dans les négociations - qui accepte d'ouvrir largement ses marchés à des partenaires économiques qui, de leur côté, n'hésitent pas maintenir des barrières au commerce.

Nous voulons au contraire une Europe qui affiche sa puissance, certes ouverte sur les échanges commerciaux avec l'extérieur, mais apte à défendre ses intérêts et à utiliser, si nécessaire, des instruments de défense commerciale. Il est donc regrettable qu'à ce jour il n'y ait pas un consensus des États membres sur ce point. C'est donc tout l'intérêt de la proposition de résolution européenne que nous examinons aujourd'hui.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci de cette mise en perspective. Les termes de « défense » et « commerce » vous donnent bien le cadre de la proposition de résolution européenne que Daniel Raoul et moi-même vous soumettons aujourd'hui, dont l'objectif est que la politique commerciale de l'Union européenne vise davantage la défense des intérêts économiques européens. C'est un thème classique des réunions de notre commission. En d'autres termes, nous souhaitons faire en sorte que dans le cadre de son ouverture commerciale, l'Union européenne utilise des armes équivalentes à celles dont disposent ses partenaires pour des échanges équilibrés, réciproques et régulés.

J'évoquerai le renforcement des instruments dits de défense commerciale dont l'Union dispose, en particulier la lutte contre les pratiques commerciales déloyales qui faussent artificiellement les termes des échanges ; Daniel Raoul abordera ensuite l'établissement d'une réciprocité équilibrée dans l'accès aux marchés publics et moyens pour l'Union de contrer l'effet extraterritorial de certaines législations nationales, en clair certaines législations américaines - autre thème sur lequel nous nous sommes fréquemment mobilisés.

L'Organisation mondiale du commerce (OMC) a posé les règles de base des échanges commerciaux internationaux, parmi lesquelles figure la possibilité de contrer des pratiques commerciales déloyales et inéquitables. Les mesures antidumping, avec les instruments anti-subventions, sont les plus couramment utilisées.

Les premières s'attaquent aux importations de produits venant d'un pays tiers vendus à des prix inférieurs à une valeur dite « normale », dans la mesure où elles affectent les intérêts de l'Union.

Les secondes permettent de se protéger des subventions publiques massives qui donnent à l'exportateur de l'État tiers des avantages particuliers, avec le même résultat : la possibilité de vendre à un prix inférieur à la normale. Ces mesures de défense commerciale de l'Union européenne n'ont jamais été réellement actualisées depuis 1995 : leur modernisation fait l'objet d'une réflexion en cours.

Les textes de la Commission européenne débattus depuis trois ans au Conseil européen, jusqu'à présent sans résultats opérationnels, ont d'abord pour objectif de donner aux opérateurs concernés - importateurs et exportateurs - une pré-information d'un mois avant la mise en place des contre-mesures commerciales pour leur permettre de se préparer ou de réagir, et raccourcir de deux mois les délais d'enquête de la Commission afin de rendre les mesures plus efficaces.

Il est également prévu qu'afin d'éviter des mesures de rétorsion contre un producteur européen qui déposerait une plainte contre l'exportateur concurrent d'un pays tiers, la Commission européenne puisse ouvrir elle-même une enquête d'office, mettant ainsi l'entreprise concernée dans une position plus confortable.

Les propositions de modernisation visent également à faciliter l'action des PME dans des procédures de défense commerciale souvent longues et complexes.

Mais la réforme la plus importante concerne l'application de la règle dite du droit moindre. Pour justifier une mesure antidumping, il faut prouver la réalité de cette pratique et la causalité entre ce dumping et le préjudice subi par l'industrie - c'est la règle traditionnelle de la responsabilité en droit civil. Le droit antidumping établi correspond alors soit à la marge du dumping lui-même tel qu'il est objectivé, soit au niveau nécessaire pour éliminer le préjudice, si celui-ci est plus faible. En d'autres termes, nous appliquons deux règles et non une seule, et celle du droit moindre est retenue. C'est cette pratique qui a toujours été privilégiée par la Commission, contrairement à tous nos partenaires.

Une position de compromis entre deux positions maximalistes exprimées par les États membres - supprimer la règle ou n'y rien changer - a été proposée au Conseil. Elle consiste, sans l'abroger, à laisser cette règle de côté dans deux cas bien délimités, les plus graves au point de vue commercial : des subventions publiques massives, et surtout une distorsion manifeste des coûts de production d'un bien exporté résultant d'un prix artificiel des matières premières ou de l'énergie payé dans le pays de référence. Autant de pratiques qui alimentent les surcapacités sur les produits sidérurgiques mais aussi, demain, des produits à base d'aluminium et - au grand dam de l'Italie - de céramique. Un document joint précise la position de compromis soumise par la Présidence slovaque : un abandon, dans certaines conditions très encadrées, du droit moindre.

Au Conseil de l'Union européenne, à 14 États contre 14, la position de compromis était possible compte tenu du poids respectif de chaque État dans le calcul de la minorité de blocage, la France et l'Allemagne étant partisans de l'abandon de la règle. Avant-hier, au Conseil, les États membres ont finalement trouvé un accord sur la proposition slovaque de compromis. Il semble que l'Estonie et les Pays-Bas, pourtant un pays à tradition libérale, aient fait pencher la balance du côté de la position défendue par l'Allemagne et la France.

Deuxième élément, que l'on pourrait appeler le paquet « Chine » : le nouveau mode de calcul de mesures antidumping à l'égard d'entreprises chinoises qui le pratiquent à grande échelle. En effet, certaines dispositions du protocole d'adhésion de la Chine à l'OMC étant venues à échéance le 11 décembre dernier, le mode de calcul des pratiques de dumping d'entreprises devra changer. Vous avez exprimé vos inquiétudes à ce sujet. Il va de soi que la Chine ne saurait, comme elle le réclame, être considérée comme une économie de marché, ce qui aurait réduit drastiquement les capacités de défense de l'Union européenne. Avec le nouveau mode de calcul, cette dernière aura au contraire des éléments de réponse.

La Chine a, dès lundi 12 décembre, déposé un recours à l'OMC. Cependant, la position juridique de l'Union européenne est plus solide que si elle avait conservé le statu quo. Économiquement enfin, ses capacités de défense devraient rester au moins aussi protectrices qu'aujourd'hui grâce aux deux bornes que j'ai présentées, alors que l'octroi du statut d'économie de marché à la Chine les aurait réduites, selon nos interlocuteurs, de 90 % au moins.

M. Daniel Raoul. - Vous évoquez, monsieur le Président, la naïveté de la Commission européenne ; je parlerais plutôt d'inertie. L'échéance du 11 décembre était connue depuis longtemps.

L'ouverture des marchés publics européens doit désormais être conditionnée à une meilleure réciprocité - je tiens à ce terme - de la part de nos pays partenaires. En 2012, la Commission européenne avait adopté une proposition de règlement assez offensive - peut-être trop - sur ce sujet. Elle prévoyait par exemple, dans le cas de marchés publics où l'Union européenne n'avait pas pris d'engagements internationaux, la possibilité pour un adjudicateur européen d'exclure une offre émanant d'un pays tiers où il n'y avait pas de réciprocité ; ainsi que la possibilité pour la Commission européenne, après enquête et négociation, de fermer son marché ou de décider des pénalités de prix.

J'avais eu l'occasion de rapporter et de défendre, au nom de la commission des affaires économiques, la proposition de résolution européenne du Sénat soutenant cette option, mais elle n'a jamais franchi l'étape du Conseil : il était difficile d'obtenir une majorité sur une position aussi volontariste, compte tenu de la culture de certains États membres.

C'est pourquoi, en janvier dernier, la Commission a proposé une nouvelle approche plus consensuelle consistant, tout en excluant une fermeture complète de nos marchés publics, à maintenir la sanction par le prix : le soumissionnaire d'un pays peu ouvert aux offres européennes verra ainsi son offre enchérie d'autorité de 20 %.

Cette pénalité de prix serait appliquée d'office sauf si l'offre de l'entreprise soumissionnaire n'est constituée qu'à moins de 50 % de produits ou de services originaires de son pays. Par ailleurs, les entités fédérées d'un pays, ou ses municipalités, pourront être expressément impactées si elles pratiquent de leur côté une discrimination à l'endroit de soumissionnaires européens. Ce sujet a été abordé dans les discussions sur l'accord avec le Canada et son application par les provinces. Cet instrument ne vise que les marchés publics dits « non couverts » par les accords internationaux auxquels l'Union européenne est partie (l'accord multilatéral sur les marchés publics dit AMP) ; l'Union européenne respecte donc les engagements pris dans ce cadre-là, au demeurant assez restrictifs.

Pour autant, si des difficultés apparaissent dans la négociation d'accords bilatéraux - c'est le cas du TTIP -, l'existence de cet instrument serait en quelque sorte l'épée de Damoclès pesant sur le pays partenaire, s'il n'y a pas d'entente sur la réciprocité des marchés publics. Je ne sais pas si nous aurons à nous en servir, mais c'est le principe de la dissuasion.

Il importe par conséquent que le Conseil valide rapidement un dispositif qui rétablisse un peu d'équilibre là où la disparité est aujourd'hui flagrante. Malheureusement la France est très seule dans ce débat : certains pays ont peur des rétorsions que pourraient subir leurs entreprises.

Le dernier point abordé par notre proposition de résolution européenne est l'application extraterritoriale de certaines lois nationales de pays tiers.

Là encore, la Commission européenne avait, en 1996, au lendemain de l'adoption par le Congrès américain des législations sanctionnant toute relation commerciale ou financière avec Cuba ou avec l'Iran et la Libye, adopté un dispositif dit de « blocage » de l'effet extraterritorial de ces lois.

Ce texte, assez fort, est devenu caduc ; il a fait l'objet d'une refonte formelle en 2015, mais son adoption en Conseil semble malheureusement fort peu probable. Dans l'exposé des motifs, nous rappelons que, pour les États-Unis, il n'y a pas d'extraterritorialité, en raison de leur définition très extensive du lien de rattachement territorial. La définition d'une « US person » (« personne américaine ») est particulièrement floue ; et le dollar jouant un rôle prépondérant dans les transactions mondiales, les places financières américaines sont le lieu obligé de toute compensation ou transaction finale dans cette monnaie. Or cela suffit pour que le lien territorial soit considéré comme établi par la justice américaine. Ainsi, les transactions franco-iraniennes se faisant en dollars, les entreprises concernées s'exposent à des sanctions. C'est ce qui est arrivé à la BNP qui n'est pas, à ma connaissance, une entité américaine...

L'Union européenne ne peut envisager de promulguer à son tour des législations extraterritoriales comparables qui, pour l'essentiel, sont contraires aux règles internationales et à celles de l'OMC. En revanche, l'existence d'un bouclier juridique robuste contre leur application aurait un sens. Malheureusement, comme dans le cas précédent, la France est bien seule à promouvoir cet instrument.

Force est donc de laisser sur ce sujet complexe un espace à la coopération et au dialogue, en particulier avec l'Ofac (Office of Foreign Assets Control) qui gère les sanctions économiques édictées par les États-Unis. Confier, en plus des démarches nationales, à une instance de l'Union européenne le rôle d'interlocuteur unique européen pour déminer les procédures susceptibles de frapper nos entreprises en recherche de marchés serait utile - en particulier en Iran, où persistent encore certaines sanctions américaines anciennes, voire demain en Russie. Le fait que les sanctions édictées par l'Union européenne relèvent d'une action intergouvernementale et que leur impact économique concerne la politique commerciale, compétence exclusive de l'Union européenne, complique la donne. Ce rôle doit-il être confié au Service européen d'action extérieure (SEAE), les sanctions étant un instrument de la politique étrangère et de sécurité commune, ou à l'Office européen antifraude (OLAF) ? Notre proposition de résolution européenne ne tranche pas, mais prône la systématisation d'une coopération qui peut être mutuellement bénéfique.

La notion de protection contre des abus manifestes de puissance, tout comme la défense des intérêts de l'Union européenne, sont des valeurs politiques que nous devons promouvoir. Elles s'appliquent aux trois sujets que nous venons d'évoquer et qui inspirent l'essentiel de cette proposition de résolution européenne que nous vous demandons d'adopter.

M. Jean Bizet, président. - Je me félicite que la France soit en première ligne, mais je déplore qu'elle y soit isolée... Notre partenaire allemand est-il susceptible de nous rejoindre sur ces positions ?

Je suis sensible au principe du dialogue avec l'Ofac : on évite ainsi le couperet. Certes, l'heure est plutôt au bilatéralisme - on connaît les difficultés du multilatéralisme, entre les 164 pays qui composent l'OMC - mais les fondamentaux de cette organisation restent, notamment le règlement des différends. Nous allons le voir bientôt, avec la procédure d'appel lancée par la Russie pour défendre son embargo sanitaire.

M. Daniel Raoul. - Matthias Fekl m'a dit hier que l'Allemagne soutiendrait nos positions.

M. Claude Kern. - Ce serait une bonne chose.

M. Jean Bizet, président. - Nous travaillons sur le sujet avec le Gouvernement, les membres de la société civile et les responsables de la Direction générale du Trésor, qui sont particulièrement compétents et ouverts sur le sujet. Il serait en effet bienvenu que l'Allemagne nous emboîte le pas.

M. Philippe Bonnecarrère. - La politique commerciale relève de la compétence exclusive de l'Union européenne ; d'autre part, nos concitoyens y sont très sensibles. Le thème de la protection est très présent dans notre vie publique. L'Union européenne améliore ses éléments de protection en restreignant l'utilisation du droit moindre, que les États-Unis ne pratiquent pas.

D'après nos correspondants du Trésor, l'Allemagne est plus réticente sur la réciprocité en matière de marchés publics. Je croyais que l'explication résidait dans l'atypique système allemand, sur lequel la Cour de justice de l'Union européenne s'est penchée, grâce auquel les entreprises municipales échappent aux procédures de délégation de service public. Ainsi, leurs marchés publics sont moins vulnérables que les nôtres. Mais en réalité, la réticence allemande va plus loin : nos partenaires craignent de froisser la Chine. Siemens, en particulier, souhaite éviter les mesures de rétorsion dans les appels d'offres internationaux. Beaucoup de travail reste à faire.

L'extraterritorialité des règles américaines ne touche pas que les grandes entreprises ; son impact est ressenti dans le quotidien de notre vie économique. Ainsi, un projet de reprise d'une entreprise de métallurgie installée près d'Albi par des investisseurs russes, homologué par le tribunal de commerce, se heurte au refus des succursales bancaires locales d'ouvrir un compte à la société russe. Le monde bancaire est traumatisé par les procédures de contrôle, mais aussi par les sanctions... Il convient que les entreprises en contact avec des partenaires russes ou iraniens puissent se tourner vers un guichet pour savoir ce qu'il leur est possible de faire. C'est le sens de la proposition, détaillée par mon co-rapporteur, de création d'un organisme européen coordonnant la réponse aux régulations extraterritoriales.

Mme Pascale Gruny. - Merci pour cet exposé très intéressant. La protection est un sujet économique majeur. Comment l'application du paquet juridique contre le dumping sera-t-elle contrôlée ? Les entreprises ont recours à des montages juridiques, notamment des holdings, très opaques. Le contrôle au sein de l'Union européenne est parfois abrupt ; qu'en est-il dans les pays tiers ?

Le point 21 de la proposition de résolution envisage un cadre permanent de dialogue entre l'Union européenne et les États-Unis dans le domaine commercial. Est-ce un voeu pieux ?

M. Philippe Bonnecarrère - Il y a déjà un dialogue bilatéral sur les effets de l'extraterritorialité, même s'il conviendrait que les entreprises soient mieux informées de ce qu'elles doivent faire vis-à-vis des sanctions. Les agents du Trésor ont obtenu des éléments de réponse de leurs homologues américains. Rappelons que le montant de l'amende infligée à la BNP était justifié par le fait que celle-ci n'aurait pas respecté les dispositions retenues dans le cadre des discussions engagées entre les deux pays.

Le calcul des coûts de production des exportateurs issus d'un pays tiers n'a pas vocation à être effectué par un organisme équivalent à notre direction de la concurrence ; ce sont les entreprises elles-mêmes qui peuvent constater des prix anormaux et saisir directement les autorités compétentes, ou passer par la Commission européenne dans le cadre d'une saisine d'office qui les protègera des mesures de rétorsion. Le calcul est effectué sur la base d'une analyse par la Commission de la part des matières premières et de l'énergie dans le coût total du produit. Ce sont des données de marché ; il n'est pas nécessaire d'examiner les comptes des entreprises visées. L'objectif est de contrer les industries sidérurgiques de pays comme la Chine, qui jouent sur les coûts.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté à l'unanimité la proposition de résolution européenne ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.

M. Jean Bizet, président. - Nos concitoyens ont fortement ressenti un manque de protection de l'Europe. Je me félicite que les mesures que vous avez présentées soient mises en place, avec la France en première ligne, même s'il est un peu tard... Elles ont pour objet de nous retrancher derrière des frontières, mais de définir une politique agressive dans le cadre du fair trade et de la réciprocité.

Je propose que cette proposition de résolution européenne fasse l'objet d'un communiqué ; nous montrerons ainsi que les choses changent. Enfin, une suggestion : nous pourrions écrire, les deux auteurs et moi-même, un courrier demandant au ministère de l'économie des éclaircissements sur la situation de l'entreprise albigeoise.