Avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2010

Budget communautaire

Avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2010

Texte E 4533

(Procédure écrite du 9 juillet 2009)

Ce texte constitue l'avant-projet de budget (APB) pour 2010 - le quatrième exercice budgétaire du cadre financier 2007-2013 -, que la Commission européenne a adopté le 29 avril dernier.

L'avant-projet de budget pour 2010 s'établit à 138,563 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 1,18 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne, en augmentation limitée de 1,5 % par rapport au budget 2009, et à 122,322 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui représente 1,04 % du RNB de l'Union, soit une hausse de 5,3 %.

Les crédits d'engagements sont répartis entre les six rubriques définies par le cadre financier 2007-2013 :

- La rubrique 1 « Croissance durable » représente 44,85 % de l'avant-projet de budget, avec 62,152 milliards d'euros, soit une quasi stabilité par rapport à 2009 (- 0,1 %).

La sous-rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi », qui concerne la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne (7^e programme-cadre de recherche, Éducation et formation tout au long de la vie et Erasmus Mundus, Réseaux transeuropéens, Galileo, Programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité...), est dotée de 12,769 milliards d'euros, soit un montant bien moindre que celui de la sous-rubrique 1b « Cohésion pour la croissance et l'emploi », consacrée aux fonds structurels et au Fonds de cohésion, soit 49,382 milliards d'euros.

La réduction apparente de 7,3 % des dotations de la sous-rubrique 1a est trompeuse, car elle tient compte des 2 milliards d'euros alloués dans le budget 2009 à des projets dans le domaine de l'énergie au titre du plan de relance. À périmètre constant, en effet, la sous-rubrique 1a connaît une hausse de ses crédits de 8,4 %, tandis que la sous-rubrique 1b voit ses dotations augmenter de 2,0 %, cette progression étant imputable au Fonds de cohésion, dont les crédits, soit 10,19 milliards d'euros, sont en hausse de 9,6 %, alors que les fonds structurels demeurent stables, à 39,19 milliards.

En 2010, la sous-rubrique 1a doit également permettre de financer ces projets énergétiques à hauteur de 1,98 milliard d'euros. Le financement de ce montant devrait toutefois être assuré, l'année prochaine, par un mécanisme de compensation dans le cadre de la procédure de concertation budgétaire, à la fin de l'année 2009.

- La rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » est dotée de 59,004 milliards d'euros, en augmentation de 4,0 % par rapport à l'année précédente. Elle représente 42,57 % de l'APB 2010. Cette rubrique couvre essentiellement les dépenses agricoles, pour un montant de 43,344 milliards d'euros, soit une hausse de 6,3 % par rapport à 2009, et les crédits au développement rural, à hauteur de 13,975 milliards d'euros, en diminution de 1,9 %. Il convient également de relever les crédits en faveur des affaires maritimes et de la pêche, pour 971 millions d'euros, pour la santé et la protection des consommateurs, à hauteur de 372 millions, et au titre de l'environnement, soit 342 millions.

Le plan de relance a prévu d'affecter 1 020 millions d'euros au développement rural, dont 600 millions en 2009 et 420 millions en 2010. Le financement de ce dernier montant sera, lui aussi, décidé lors de la procédure de concertation budgétaire, à la fin de l'année.

- La rubrique 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice », qui représente 1,19 % de l'APB 2010, voit ses crédits augmenter de 6,7 %, à 1,629 milliard d'euros.

Comme l'année dernière, les deux sous-rubriques connaissent une évolution divergente, puisque la dotation de la sous-rubrique 3a, qui concerne la gestion des flux migratoires, les droits fondamentaux et la justice, et la sécurité et la protection des libertés, augmente de 13,5 %, à 980,19 millions d'euros, tandis que celle de la sous-rubrique 3b, qui couvre les questions de santé publique, de protection des consommateurs, de protection civile, mais aussi des actions en faveur de la culture, de la communication et de la jeunesse, recule de 2,0 %, à 649,27 millions d'euros. Toutefois, cette réduction n'est qu'apparente, puisqu'elle tient compte des crédits inscrits au budget 2009 au titre du Fonds de solidarité. À périmètre constant, les dotations de la sous-rubrique 3b sont quasiment stables.

- La rubrique 4 « L'Union européenne acteur mondial », avec 7,921 milliards d'euros, en baisse de 2,3 %, représente 5,72 % de l'APB 2010. Toutefois, si l'on tient compte de la facilité alimentaire, instituée pour répondre aux conséquences de l'augmentation des prix alimentaires dans les pays en développement, et dont le coût s'élève à 1 milliard d'euros sur les années 2008 (262 millions), 2009 (568 millions) et 2010 (170 millions), les crédits de cette rubrique progressent de 1,8 %. Ces dépenses concernent essentiellement la coopération au développement, la politique de voisinage, la politique de préadhésion et l'aide humanitaire.

- La rubrique 5 « Administration », qui concerne les dépenses de l'ensemble des institutions communautaires, connaît une hausse de 2,1 % par rapport à 2009, pour atteindre 7,858 milliards d'euros, soit 5,67 % de l'APB 2010. On notera l'évolution modérée des dotations de la Commission, soit 0,9 %.

Conformément à son engagement, la Commission ne demande aucun nouveau poste en 2010, les 850 postes prévus au titre de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie sur la période 2006-2009 ayant été créés. Une réduction de 48 postes au tableau des effectifs est même prévue, ainsi que 600 redéploiements internes en fonction des priorités politiques de la Commission.

- Enfin, il convient de noter que la rubrique 6 « Compensations », à laquelle étaient inscrits des crédits destinés à contribuer à l'amélioration de la trésorerie de la Roumanie et de la Bulgarie et à financer de façon temporaire des mesures de contrôle aux nouvelles frontières extérieures de l'Union, n'est plus dotée à compter de l'exercice 2010.

L'avant-projet de budget fait également l'objet, depuis le budget 2004, d'une présentation basée sur les activités, qui permet de visualiser les dotations en crédits et en ressources humaines allouées à chacun des 32 domaines politiques.

Ainsi, l'agriculture et le développement rural constituent le premier domaine politique en termes de crédits, avec 57,614 milliards d'euros, soit 41,58 % de l'APB. Viennent ensuite la politique régionale, avec 38,894 milliards d'euros (28,07 %), puis l'emploi et les affaires sociales, soit 11,243 milliards d'euros (8,11 %).

L'APB pour 2010 suscite un certain nombre d'observations.

La discussion qui s'engage sur l'avant-projet de budget revêt parfois un caractère virtuel, la proposition de la Commission devant être complétée ultérieurement pour répondre à des besoins d'ores et déjà identifiés, en ce qui concerne les crédits de la rubrique 4 par exemple. En effet, selon la Commission, « les dispositions relatives au processus de paix au Moyen-Orient, à Cuba, à la Géorgie, au Kosovo, au soutien au processus de réunification de Chypre et au changement climatique seront fonction de l'évolution de la situation dans les mois à venir. La Commission précisera ses demandes au cours de la procédure budgétaire 2010 ». Il serait possible d'ajouter l'Afghanistan et le Pakistan comme sujets de mobilisation potentiels de la marge. Une lettre rectificative devrait vraisemblablement intervenir à l'automne. Il est donc essentiel de mettre en réserve des crédits pour des priorités politiques déjà identifiées, à moins de fragiliser la position du Conseil dans les négociations à venir avec le Parlement européen, traditionnellement très critique sur le calibrage des crédits de la rubrique 4.

Les modalités de financement de la seconde tranche du plan de relance, d'un montant global de 2,4 milliards d'euros en 2010, ne font l'objet d'aucune assurance. Le financement des projets énergétiques de la deuxième tranche du plan de relance n'est pas sécurisé, puisqu'environ 2 milliards d'euros restent à trouver. De fortes tentations pour financer ces projets au détriment des crédits de la rubrique 2 restent donc à craindre, dès avant la traditionnelle lettre rectificative agricole de l'automne pour s'assurer du juste calibrage des besoins budgétaires.

Une déclaration commune des trois institutions, adoptée à l'époque des débats sur le financement du plan de relance, insistait clairement sur le fait que le mécanisme de compensation devait être sans préjudice des programmes déjà adoptés en codécision. Le Parlement européen devrait être particulièrement vigilant quant au respect de cet engagement.

Le budget communautaire continue à se caractériser par une sous-exécution importante, qui affecte plus particulièrement les crédits de la politique de cohésion. Cette situation est en grande partie liée au retard dans l'adoption des systèmes de gestion et de contrôle de cette politique. D'autres rubriques sont également concernées par la sous-exécution, la rubrique 3 par exemple.

Le reste à liquider (RAL) a ainsi continué de croître ; il est passé, entre fin 2007 et fin 2008, de 138,7 milliards d'euros à 155,0 milliards, soit une hausse de 11,8 %, après + 5,3 % en 2007 et + 11,0 % en 2006. Le RAL est principalement imputable aux fonds structurels, au Fonds de cohésion et au développement rural.

La crise économique complique le déroulement de la procédure budgétaire. En effet, la sous-exécution des fonds structurels justifie généralement la réalisation de réductions de crédits, qui seront plus délicates à justifier dans le contexte actuel, la politique de cohésion pouvant jouer un effet de stabilisateur économique pour certains États membres très touchés par la crise, même si le rôle conjoncturel du budget communautaire est limité par nature.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur l'avant-projet de budget pour 2010.