Application transfrontière de la législation dans le domaine de la sécurité routière

M. Hugues Portelli :

1. Quel est l'objet de cette proposition de directive ?

Cette proposition a pour objet d'améliorer la sécurité routière au sein de l'Union européenne et prévoit à cette fin de faciliter l'exécution transfrontière des sanctions liées à quatre infractions routières commises avec des véhicules immatriculés dans des États membres autres que l'État d'infraction : l'excès de vitesse, la conduite en état d'ivresse, le non-port de la ceinture de sécurité et le franchissement d'un feu rouge.

La directive permettrait de combler la lacune consistant en la non-poursuite des auteurs d'infractions routières commises dans les États membres de la Communauté par un ressortissant d'un autre État membre. Afin d'atteindre cet objectif, l'article 3 de la proposition envisage de faire peser sur les États membres un certain nombre d'obligations. Dans un premier temps, il introduit une obligation pour l'État d'infraction d'envoyer à l'État de résidence des informations concernant le numéro d'immatriculation du véhicule et l'infraction. Dans un second temps, le texte met à la charge de l'État de résidence l'obligation de transmettre à l'État d'infraction les informations relatives au véhicule et au titulaire du certificat d'immatriculation du véhicule. Les autres dispositions du texte prévoient, notamment, la mise en place d'un réseau électronique au niveau de l'Union européenne, en vue de faciliter l'échange des informations (l'article 4) et réglementent le contenu et les modalités de notification d'infraction au titulaire du certificat d'immatriculation (l'article 5).

2. Quel est l'état d'avancement du processus décisionnel ?

La proposition de directive a été adoptée par la Commission européenne le 19 mars 2008.

Dans son avis du 18 juillet 2008, le service juridique du Conseil a estimé que ni la sécurité des transports (article 71, §1, c) du traité CE), ni « aucune autre disposition dudit traité ne confère à la Communauté les compétences nécessaires pour adopter la proposition de directive en l'absence de réglementation communautaire dont ces mesures pourraient assurer l'effectivité ». Dès lors, la proposition devrait prendre la forme d'un acte du 3e pilier.

Le Parlement européen, quant à lui, s'est montré favorable à la proposition. Il a approuvé le texte d'abord en commission des transports, le 9 septembre 2008, suivant largement son rapporteur, Inès Ayala Sender, puis en séance plénière le 17 décembre 2008.

Si l'objectif poursuivi par la proposition de directive fait l'objet d'un consensus au sein des institutions communautaires et des délégations des États membres, il existe un désaccord majeur sur le bien-fondé de la base juridique retenue.

Comme l'a rappelé le service juridique du Conseil de l'Union européenne, l'article 5 du traité CE ne confère à la Communauté qu'une compétence d'attribution, ce qui signifie concrètement qu'elle ne peut pas agir en l'absence de disposition du traité qui lui confère la compétence à cet effet.

Il s'agit de rechercher si l'article 71 §1, c) du traité CE, disposition qui confère la compétence à la Communauté en matière de sécurité des transports dans le cadre de la politique commune des transports, est une base juridique appropriée pour les mesures que le texte vise à introduire. Afin de répondre à cette question, je suivrai la manière dont la Cour de justice des Communautés (« CJCE ») apprécie le choix de la base juridique, à savoir en examinant le but et le contenu de l'acte.

Il me semble qu'il existe une inadéquation manifeste entre le but et le contenu de la proposition, d'une part, et la base juridique choisie, d'autre part.

3. La sécurité des transports constitue une base juridique inappropriée

Le bien-fondé de la base juridique retenue pour le texte est pour le moins douteux. Les termes du débat sont les suivants : quel instrument juridique, entre la directive relevant du 1er pilier, et la décision-cadre, relevant du 3e pilier, est le plus approprié pour la mise en oeuvre de l'objectif poursuivi par la proposition ?

- Le contenu et la finalité de la proposition présente des liens étroits avec la coopération policière et judiciaire en matière pénale (3e pilier)

L'objectif de la directive et son contenu peuvent être rapprochés de la poursuite des infractions et de ce fait, sont susceptibles d'être rattachés à la procédure pénale, ou pour le moins la coopération judiciaire.

? Le contenu de la proposition est de nature à faciliter la poursuite des infractions routières

Le dispositif que la proposition de directive vise à mettre en place, à savoir les procédés d'échange d'informations sur les auteurs des infractions routières, est indissociablement lié aux infractions elles-mêmes.

En effet, la directive fournit des outils permettant de rendre la poursuite des auteurs des infractions effective et efficace, ce qui, à mon avis, fait bloc avec la poursuite elle-même. La proposition de directive met à la charge de l'État de résidence une obligation de communiquer les coordonnés de la personne-auteur présumé de l'infraction routière. Il s'agit bien d'une obligation et non pas d'une simple faculté. Or, ce caractère contraignant de communication des informations sur le titulaire du certificat d'immatriculation, pour le moins, associe l'État de résidence à la recherche (« dénonciation ») de l'auteur de l'infraction (ce qui fait incontestablement partie de la procédure pénale, au regard, par exemple, de l'article 41 du Code de procédure pénale français), voire paralyse le privilège dont dispose tout État d'apprécier l'opportunité des poursuites des infractions. Créer une obligation à la charge de l'État de résidence de contribuer à poursuivre l'auteur des infractions, n'est-ce pas une espèce d'injonction de poursuivre ?

Si la qualification, pénale ou administrative, des infractions routières varie selon les États membres, « la procédure d'exécution de ces sanctions devrait être considérée comme relevant dans tous les cas de la catégorie des règles de procédure pénale » (avis du service juridique du Conseil du 18 juillet 2008, §12).

? La finalité de la proposition est de nature répressive

L'objectif même de la proposition - réduire le nombre des tués sur les routes - a une coloration pénale, ou pour le moins répressive. Les mesures envisagées ont une finalité préventive et dissuasive, mais ont également pour but « de faciliter l'exécution des sanctions à l'encontre des automobilistes qui commettent une infraction dans un autre État membre que celui où leur véhicule est immatriculé ».

Quelques éléments supplémentaires révélateurs de la véritable intention du législateur communautaire sont fournis par les communiqués de presse du Parlement européen :

- le communiqué du 8 septembre 2008 : la commission des transports du Parlement européen est en faveur d'une législation garantissant que « tous les auteurs... puissent être identifiés et sanctionnés financièrement partout dans l'Union européenne » ;

- le communiqué du 16 décembre 2008 : « une proposition de directive visant à s'assurer que les contrevenants pourront être identifiés et condamnés à des amendes pour les infractions... qu'ils commettent dans toute l'Union ».

- Le contenu et la finalité de la proposition n'ont qu'un lien très faible avec la politique commune des transports (1er pilier)

La coloration répressive de la proposition est difficilement conciliable avec la finalité traditionnelle de la politique commune des transports, à savoir la libéralisation des transports de marchandises au sein de la Communauté, dans le cadre de la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur. Il n'existe qu'un lien très faible entre cette politique des transports, de nature économique et à finalité marchande, et la finalité de prévention des morts des personnes, de nature extrapatrimoniale et à coloration pénale.

En effet, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de Justice que la politique commune des transports vise essentiellement à assurer la loyauté de la concurrence entre divers opérateurs, ainsi que de préserver la sécurité des transports routiers par le biais de l'introduction des dispositions sociales harmonisées (portant notamment sur la durée maximale de conduite ininterrompue, le repos hebdomadaire et autres) des conducteurs assurant les transports intra-communautaires. Je vous renvoie, à ce titre, à l'arrêt Fritz Schumalla du 28 novembre 1978 ou encore à l'arrêt Ministère public c/ Trinon du 30 novembre 1982. Certaines dispositions couvertes par la sécurité des transports portent, le cas échéant, sur les sanctions fixées à l'occasion de ces règles harmonisées en matière sociale, mais aucune disposition communautaire ne vise à harmoniser les infractions routières.

Il résulte de ces éléments que le rattachement des mesures contenues dans la proposition à la sécurité des transports est pour le moins artificiel et inapproprié. De la même manière, la Commission européenne pourrait-elle rattacher, par exemple, la réglementation de la prévention et de la poursuite des accidents de travail à la libre circulation des travailleurs !

Même si l'article 71 §1 c) du traité CE était une base juridique appropriée, les mesures prévues par la directive ne seraient pas conformes aux conditions auxquelles la Cour de justice subordonne la compétence de la Communauté en matière pénale.

- A supposer même que la sécurité des transports soit une base juridique appropriée, les conditions de la compétence communautaire fixées par la jurisprudence de la Cour de justice ne seraient pas remplies

A supposer que les mesures prévues par la proposition revêtent une qualification pénale (la recherche des auteurs des infractions faisant partie intégrante de la procédure pénale), à quelles conditions la Communauté serait-elle habilitée à intervenir ?

En principe, la Communauté n'a pas de titre à intervenir dans le domaine pénal, elle est incompétente pour créer des incriminations ou fixer des peines. « En principe, la législation pénale tout comme les règles de procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté » (en ce sens, voir l'arrêt Casati du 11 novembre 198 et l'arrêt du 13 septembre 2005, Commission c/ Conseil).

Toutefois, la Cour de Justice a récemment admis une exception à ce principe d'incompétence pour les mesures pénales simplement accessoires et indispensables à l'efficacité des actes relevant du champ de compétence de la Communauté. Tel est le cas par exemple des sanctions pénales attachées aux actes portant atteinte à l'environnement. Par son arrêt du 13 septembre 2005, Commission c/ Conseil, la Cour a énoncé que « le législateur communautaire, lorsque l'application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l'environnement, peut imposer aux États membres l'obligation d'instaurer de telles sanctions pour garantir la pleine efficacité des normes qu'il édicte dans ce domaine ».

Tout d'abord, il convient de s'interroger sur la possibilité de transposer ce raisonnement suivi par la Cour dans le domaine de la protection de l'environnement au domaine de la sécurité des transports

Sur ce point, je soutiens la position de Jean-Pierre Puissochet sur la portée de l'arrêt du 13 septembre 2005. Je considère que « l'arrêt est strictement cantonné à la protection de l'environnement et se fonde expressément sur la spécificité de cette matière », en dépit de la prétention de la Commission à la généralisation de la solution.

L'arrêt du 23 octobre 2007, Commission contre Conseil, ne fournit pas non plus un précédent susceptible d'être utilement invoqué pour la présente directive. Si la Cour a décidé que la Communauté était compétente pour prendre les mesures de nature pénale en vue d'améliorer la sécurité des transports maritimes, elle l'a fait également sur le fondement de la protection de l'environnement (les deux fondements étant cumulatifs). La sécurité des transports n'apparaît pas ici de manière autonome, pouvant présenter en soi une politique fondamentale et essentielle, au même titre que la protection de l'environnement. Mon opinion va dans le sens du maintien de la spécificité du domaine environnemental dans cette décision de la Cour.

A supposer même que la jurisprudence la Cour sur la compétence de la Communauté en matière pénale soit applicable à la sécurité des transports, les conditions posées par la Cour ne sont pas remplies par la proposition de la directive.

Quelles sont les conditions posées par la jurisprudence de la Cour pour la compétence de la Communauté en matière pénale ? Tant en 2005 qu'en 2007, il s'agissait des sanctions pénales censées accompagner un acte communautaire préexistant et relevant d'un domaine de compétence de la Communauté. La Cour exige en effet que les mesures en relation avec le droit pénal soient « indispensables et nécessaires pour garantir la pleine efficacité des normes qu'il (législateur communautaire) édicte... (en matière de protection de l'environnement) ». Il résulte de cette jurisprudence de la Cour que la Communauté ne peut intervenir que pour mettre à la charge des États une obligation de prévoir des sanctions pénales applicables aux violations des règles édictées par la Communauté dans son champ de compétence.

Or, pour qu'il y ait de telles règles préexistantes en ce qui concerne l'objet de la présente proposition de directive, il faudrait que la Communauté intervienne dans l'harmonisation des infractions routières au niveau communautaire. Il faudrait en réalité que la Communauté procède d'abord à une définition uniforme des incriminations (définition des faits constitutifs d'infractions routières) et/ou à une fixation des peines applicables, et seulement après cela elle pourrait prendre un acte visant à rendre ces sanctions effectives. En l'état du droit positif, la Communauté est dépourvue de compétence de fixer des incriminations et des peines et il n'existe pas de réglementation communautaire substantielle en matière d'infractions routières. Dès lors, la jurisprudence de 2007 est insusceptible de justifier la compétence de la Communauté de fixer des règles ayant un rapport étroit avec la recherche et la poursuite des auteurs des infractions routières.

A l'appui de ces considérations, je vous renvoie aux observations de l'avocat général de la Cour de justice, M. Jan Mazâk, dans un arrêt de la Cour de justice du 23 octobre 2007, Commission contre Conseil.

Transposé à la présente proposition, ce raisonnement confirmerait l'incompétence de la Communauté de prendre des mesures portant sur « l'échange d'informations sur la commission d'une infraction », ce qui est précisément le but des articles 3 à 5 du texte.

Dès lors, le choix de la directive, instrument du 1er pilier, paraît inapproprié au vu du contenu et des objectifs de la proposition de la Commission européenne.

Les arguments juridiques que je viens de présenter sont susceptibles d'être renforcés par un dernier argument tenant à la nécessaire cohérence du choix des instruments juridiques portant sur le même sujet.

- Le choix d'une décision-cadre serait plus cohérent, compte tenu de l'existence d'un instrument de reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires (décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil)

La Commission européenne, dans l'exposé des motifs de la proposition de directive, prétend justifier le recours à une directive par le fait qu'elle « n'empiète pas sur le champ d'application de la décision cadre 2005/214/JAI du Conseil sur la reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires ». Selon la Commission, « la directive proposée intervient avant la sanction, alors que la décision-cadre entre en jeu après la sanction ». Un tel dépeçage me paraît artificiel : peut-on légitimement dissocier le volet préventif du volet répressif, le stade d'identification et de poursuite de l'auteur de l'infraction du stade de la sanction effective ?

Il serait plus cohérent de réglementer les deux stades, à défaut d'instrument juridique unique, par des actes de même nature.

Cette logique est d'ailleurs suivie par la Cour de justice. Cette dernière a annulé la décision-cadre 2005/667/JAI par son arrêt du 23 octobre 2007, au motif que cet instrument était pris sur une base légale erronée (3e pilier et non dans le cadre du 1er pilier), alors que le traité CE conférait à la Communauté la compétence de légiférer en matière de protection de l'environnement. La logique défendue par la Cour dans cette affaire est celle de l'unité entre la compétence de fixer les règles de fond de protection et celle de réglementer la nature des sanctions qui s'attachent à la violation de ces règles de fond. Une fois fixées par une directive, les règles de protection de l'environnement peuvent être assorties de sanctions dont la nature pénale est imposée par une directive. A contrario, en l'absence de règles de fond relevant du 1er pilier en matière des infractions routières, la Communauté n'a pas non plus de titre à réglementer la poursuite de ces infractions.

Au-delà des arguments juridiques, l'impératif de cohérence exigerait ainsi que les mesures facilitant l'identification et la poursuite des infractions routières soient contenues dans un instrument juridique analogue à celui qui réglemente les sanctions infligées à l'occasion de ces mêmes infractions (et cet instrument existe bien !). La décision cadre 2005/214/JAI du Conseil sur la reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires du 24 février 2005 précise, dans son article 5 §1, qu'elle s'applique, notamment, aux décisions se rapportant aux infractions routières. L'article 6 de la décision-cadre établit le principe de « reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires infligées par les autorités judiciaires et administratives des États membres ».

Il serait dépourvu de logique de mettre en oeuvre cette décision-cadre dans le domaine particulier des infractions routières par un instrument juridique de nature différente - une directive. À mon avis, un parallélisme des formes devrait être respecté ; un acte plus spécifique dans son champ devrait être de la même nature que l'acte plus général applicable à la question, dès lors qu'on qualifie les amendes infligées pour les infractions routières de sanctions pécuniaires, ce qui semble faire l'objet d'un consensus.

Par ailleurs, certaines mesures que la proposition de directive vise à mettre en oeuvre relèvent du champ d'application de la récente décision 2008/615/JAI du Conseil du 23 juin 2008 relative à l'approfondissement de la coopération transfrontalière, notamment en vue de lutter contre le terrorisme et la criminalité transfrontalière (dite « décision Prüm »). Cette dernière prévoit un système d'échange d'informations sur l'immatriculation des véhicules.

A la lumière des considérations ci-dessus, il me semble que la proposition de la Commission européenne est fondée sur une base juridique inappropriée. Elle aurait dû prendre la forme d'une décision-cadre relevant du 3^e pilier.

Ma position se trouve renforcée du fait de la convergence avec la position d'autres États membres de l'Union : le Danemark, la Suède, le Luxembourg, la Pologne, la Roumanie, la République Tchèque et la Finlande ont manifesté leurs réticences quant au choix de la base juridique, l'Allemagne et le Royaume-Uni se sont montrés hostiles à la proposition.