Modification de la directive 2005/35/CE relative à la pollution causée par les navires

Pour lutter contre les pollutions maritimes causées par les navires, l'Union européenne a décidé d'élaborer un ensemble de règles définissant le régime applicable aux infractions de « rejets illicites ».

En 2005, elle adopta deux instruments : une directive du 7 septembre 2005, définissant l'infraction de rejet illicite et la nature des sanctions applicables, et une décision-cadre du 12 juillet 2005, harmonisant les peines applicables aux faits de pollution maritime les plus graves et fixant les règles de compétence juridictionnelle en la matière.

En filigrane de ce dispositif apparaît la volonté des États membres d'assurer une approche pénale commune du phénomène des pollutions maritimes, et surtout d'éviter de créer les conditions d'une pénalisation à géométrie variable des infractions de pollution dans les zones maritimes européennes.

Rappelons d'ores et déjà que cette décision-cadre visait, de manière expresse, la responsabilité pénale des personnes morales. C'est d'ailleurs l'un des ses points les plus importants : assurer la mise en oeuvre d'une responsabilité pénale qui s'étende à toute la chaîne de transport, allant de l'éventuelle personne morale commanditaire à la personne physique, le capitaine du navire par exemple, auteur en dernier lieu de l'infraction.

Ce dispositif allait cependant être la victime, quelques mois après son adoption, d'une querelle juridique intéressante concernant les délimitations des compétences de la Commission européenne en matière d'harmonisation des législations pénales applicables dans la Communauté.

Le débat juridique était le suivant : la Commission européenne est-elle compétente pour édicter des normes minimales en matière pénale applicable dans tous les États membres ? Dans un arrêt historique du 13 septembre 2005, la Cour de Justice des Communautés européennes a en effet considéré que s'il est vrai, en principe, que la législation pénale ne relève pas de la compétence de la Communauté, cela n'empêche pas le législateur communautaire de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États membres qu'il estime nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes qu'il édicte en matière de protection de l'environnement, laquelle figure parmi l'un des objectifs essentiels de la Communauté selon l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne.

Sous réserve du principe de subsidiarité, qui empêche l'édiction précise d'une échelle de normes applicables dans tous les États, la Commission peut donc inviter les États membres à adopter des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives dans le domaine de la protection de l'environnement.

C'est sur le fondement de cette même jurisprudence que, le 23 octobre 2007, la Cour de justice des Communautés européennes a annulé, à la demande de la Commission, la décision-cadre que j'évoquais ; considérant que certaines de ses dispositions concernaient le rapprochement des législations pénales des États membres, elles auraient dû être adoptées sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne et non sur celui du titre VI du traité sur l'Union européenne.

Ainsi, la Cour de justice rappelle encore une fois que la Commission européenne peut inclure, dans une proposition de directive, des mesures en relation avec le droit pénal des États membres si elle estime que ces règles sont nécessaires pour garantir la pleine effectivité des normes européennes en matière de protection de l'environnement.

La Commission a décidé, suite à cet arrêt, de réintégrer dans la directive de 2005 les dispositions annulées de la décision-cadre.

C'est l'objet de la proposition de directive modifiant la directive de 2005 sur les pollutions maritimes et sanctionnant les personnes responsables des pollutions causées par les navires.

1. La proposition de directive modifiant la directive de 2005

En dépit de nombreuses avancées, par exemple en ce qui concerne l'obligation pour les États membres de prévoir une incrimination pénale de l'infraction de « rejet illicite », ou l'obligation de pénaliser les sanctions lorsqu'une telle infraction est commise par une personne physique, cette proposition de directive pose néanmoins une difficulté : elle est muette sur la question de la nature des sanctions encourues par les personnes morales. Ainsi, il n'est pas prévu, de manière explicite, que les personnes morales devront faire l'objet de sanctions pénales, alors même qu'il s'agit de l'objet de la directive : la mise en oeuvre d'un cadre répressif contre les pollutions maritimes.

Des sanctions à géométrie variable seront donc appliquées selon l'État qui est compétent. Les États membres qui ne reconnaissent pas la responsabilité pénale des personnes morales dans leur droit national ne seront donc pas obligés de modifier leur droit interne et il faut craindre que ces mêmes États deviendront des « eldorados du dégazage » puisque l'impunité des personnes morales y est organisée.

La nouvelle directive organise ainsi un nivellement vers le bas de la protection contre la pollution maritime : au lieu de poser en principe la pénalisation des sanctions contre les personnes morales, en réalité elle pose le principe de la liberté des États de choisir le type de sanctions à leur égard.

Cette démarche n'est pas, dans le domaine de la protection de l'environnement, propre à assurer une protection effective des zones maritimes européennes, eu égard à la nature particulière de l'infraction qui est visée : les atteintes à l'environnement sont rarement isolées. Elles concernent souvent de nombreux États, à l'image de la catastrophe de l'Erika. Seule l'harmonisation des règles de responsabilité pénale des personnes morales en cas de rejet illicite à l'échelle européenne est susceptible d'éviter les « fuites de pollution » rendues possibles par la disparité des sanctions applicables dans l'espace européen.

Cette divergence dans les systèmes pénaux permet à une entreprise d'ordonner un dégazage dans les eaux territoriales d'un État qui, en tout état de cause, n'engagera pas la responsabilité pénale de l'entreprise commanditaire, mais exclusivement celle du capitaine du navire.

La disparité des sanctions pénales, quand elles existent, est également un problème : si le montant des amendes est dissuasif dans les eaux territoriales d'un État comme la France, dans d'autres, il est littéralement attractif, si bien que les entreprises préfèrent dégazer et payer une amende, pour la simple et bonne raison que cette amende est moins élevée que ce que lui coûterait le vidage des cuves dans le respect des normes.

Pour illustrer cette disparité, je souhaite évoquer le droit pénal applicable, en France, aux personnes morales auteurs d'infractions de pollution maritime.

2. Le dispositif français de mise en oeuvre de la responsabilité pénale des personnes morales en matière de pollution maritime

En France, nous disposons d'un cadre juridique répressif complet depuis 2001, qui a été complété par la loi du 9 mars 2004 dite « loi Perben II » relative à l'adaptation de la Justice aux évolutions de la criminalité et par la loi du 1^er juillet 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.

Si l'on a pu déplorer, dans le cadre du débat relatif à cette dernière loi, certaines lacunes du dispositif qui a été adopté, il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là de l'un des cadres répressifs les plus sévères dans l'espace européen.

Nous avons pris le parti d'intégrer, dans le champ des personnes responsables pénalement, tous les acteurs de la chaîne de transport, y compris les personnes morales impliquées dans la gestion ou la marche du navire.

L'article L. 218-19 du code de l'environnement dispose en effet que sont passibles de sanctions pénales « le propriétaire, l'exploitant ou leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, ou toute autre personne que le capitaine ou responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ».

Cet article permet de sanctionner toute la chaîne de transport, c'est-à-dire toutes les personnes qui ont une responsabilité dans la conduite du navire, y compris l'affréteur et le commanditaire du fret.

C'est d'ailleurs la position qui a été adoptée par nos tribunaux, en l'absence même de dispositions spécifiques, lors de l'affaire Erika, qui a sombré le 12 décembre 1999 au large des côtes françaises. Il est intéressant de constater que le tribunal de grande instance de Paris a, le 15 janvier 2008 et en l'absence de textes clairs, eu l'audace de mettre en cause la responsabilité de l'affréteur, la société Total, en le condamnant à une amende maximale de 375 000 euros, pour « faute d'imprudence », caractérisée par le fait que l'affréteur Total n'a pas tenu compte de l'âge du navire - près de vingt-cinq ans - et de « la discontinuité de sa gestion technique et de son entretien ».

Ce dispositif complet dénote un engagement poussé de la France à assurer, dans le cadre de sa législation, une protection optimum contre la pollution de ses eaux territoriales. Mais cette position n'est pas sans conséquences.

La question s'était posée de savoir si, en imposant des normes trop strictes, nous ne risquions pas de provoquer des délocalisations (changement d'État du pavillon), mais, surtout, de favoriser un détournement des eaux territoriales, sans que ces mêmes zones ne soient épargnées par les pollutions. En effet, les « fuites de pollutions » sont au coeur de nos préoccupations. Et il aurait été souhaitable que tous les États aient le même niveau d'exigence que la France dans ce domaine. Ce n'est pourtant pas le cas, et la proposition de directive modifiée constitue, dans ces circonstances, une occasion manquée. C'est ce constat qui nous a amené à déposer une proposition de résolution européenne.

3. Le dépôt d'une proposition de résolution européenne

En proposant de supprimer toute référence à la pénalisation des sanctions contre les personnes morales, la proposition de directive crée en réalité toutes les conditions pour que de telles fuites de pollution puissent être organisées en toute impunité dans l'espace européen.

Si la France a décidé de s'engager dans un dispositif rigoureux, et de porter des exigences environnementales fortes, elle ne peut rester insensible au sort qui est réservé aux pollueurs dans les autres pays européens, et notamment dans l'espace méditerranéen.

Si une harmonisation de l'échelle des sanctions pénales applicables n'est pas possible, il reste dans la compétence de la Communauté d'assurer que les personnes morales devront faire l'objet de sanctions pénales suffisamment fortes pour dissuader les pollueurs maritimes. Il est de notre responsabilité de ne pas créer de zones d'impunité pour les pollueurs maritimes. C'est pour cette raison que nous avons entrepris, avec le soutien important du groupe socialiste du Sénat, de déposer une proposition de résolution européenne.

Son objet est double :

D'une part, amener le Sénat à se prononcer sur la nécessité d'une mise en oeuvre homogène de la responsabilité pénale des personnes morales en cas de pollution maritime dans tout l'espace européen.

D'autre part, demander au Gouvernement français, en dépit de la qualité de notre législation dans le domaine et dans l'intérêt collectif européen, de tout faire pour que ce principe ne soit pas évacué de la directive.

Pour conclure, je souhaite vous faire part de mon regret que cette proposition de résolution européenne n'ait pas pu faire l'objet d'un examen par notre Commission. Cette communication me permet néanmoins d'attirer toute votre attention, mes chers collègues, sur la pertinence des points qu'elle soulève, qui demeurent d'actualité tant que la proposition de directive n'a pas fait l'objet d'une adoption formelle par le Conseil.