Achèvement du marché intérieur des services postaux de la Communauté

En février dernier, la COSAC a décidé d'organiser une première expérimentation dans la perspective de la mise en place d'un contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux. Dans ce cadre, deux textes ont été retenus :

- le premier est la proposition de règlement sur la compétence et les règles relatives à la loi applicable en matière matrimoniale, qu'a analysée notre collègue Monique Papon le 19 septembre dernier ;

- le second est la nouvelle directive postale qu'a présentée la Commission le 18 octobre dernier.

C'est sur ce second texte que porte ma communication. Elle n'a pas vocation à traiter du fond. Elle se bornera à un examen de la proposition au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, conformément à l'expérience menée par la COSAC. À cet égard, je vous indique que la commission des affaires économiques, dont les travaux passés sur les services postaux font autorité, devrait se saisir de ce texte, cette fois sur le fond, dans les prochaines semaines, comme elle l'avait fait par le passé à l'occasion de la deuxième directive postale. Pour notre part, nous devons respecter le délai limite fixé par la COSAC, c'est-à-dire le 11 décembre prochain, pour répondre sur le seul plan de la subsidiarité.

1. L'objet du texte

Je vous rappellerai brièvement l'objet du texte, avant de l'analyser au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

L'Union européenne s'est engagée, depuis 1989, dans une politique de libéralisation et d'harmonisation des services postaux. Cette démarche a été marquée par deux directives (celle de 1997 et celle de 2002), la proposition de directive de la Commission devant constituer la troisième et dernière étape de l'ouverture des services postaux.

Les deux premières directives ont établi un cadre réglementaire visant à concilier l'ouverture progressive à la concurrence et la prise en compte de la mission d'intérêt général fournie par les opérateurs postaux. Pour cela, la réglementation européenne a agi dans une double direction :

- d'une part, elle garantit aux citoyens européens un « service universel » comprenant au moins une distribution et une levée de courrier par jour, cinq jours par semaine, en tout point du territoire de l'Union ;

- d'autre part, elle limite progressivement la portée du monopole des opérateurs nationaux. Ainsi, le champ du « secteur réservé », qui concernait les envois de moins de 350 grammes en 1997, n'a plus concerné que ceux de moins de 100 grammes après 2002, puis ceux de moins de 50 grammes depuis le premier janvier 2006.

La directive, telle que modifiée en 2002, retient l'échéance de 2009 pour une ouverture totale à la concurrence. Mais elle prévoit une « clause de rendez-vous », la Commission devant confirmer avant fin 2006 cette échéance et en préciser les modalités sur la base d'une étude prospective.

C'est là l'objet de la présente proposition de directive qui s'accompagne d'une étude d'impact, d'un rapport sur l'application de la directive précédente et d'une étude prospective. La proposition, qui ne comprend en définitive qu'un nombre relativement limité de modifications à la directive actuelle, s'articule principalement, au-delà de certaines mesures techniques, autour de trois points principaux.

Premièrement, elle supprime le « secteur réservé » et consacre l'ouverture du marché postal à la concurrence pour 2009, y compris pour les plis de moins de 50 grammes. On notera que plusieurs États, d'Europe du Nord principalement, ont d'ores et déjà libéralisé leur secteur postal ou sont sur le point de le faire : c'est le cas de l'Allemagne, du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de la Suède ou du Danemark.

Deuxièmement, elle maintient les obligations qui incombent aux États membres d'assurer un service universel - dont le contenu n'est pas modifié - et permet aux États membres de maintenir des tarifs uniques pour les particuliers ou des raisons d'intérêt général (envoi de presse par exemple).

Troisièmement, elle détermine les possibilités offertes aux États membres pour assurer le financement des prestations de service universel dans ce nouveau contexte.

Jusqu'à présent, c'est en effet l'existence d'un « secteur réservé » qui permet bien souvent le financement du service universel par l'opérateur public. Demain, selon la Commission, les États membres auront à choisir entre différentes options qu'il serait d'ailleurs possible de combiner : aides d'État, passation de marchés publics, fonds de compensation, partage des coûts entre opérateurs. Cette liste n'est pas limitative, la proposition de directive se limitant à interdire le financement par le secteur réservé et à proscrire toute solution pouvant constituer une « distorsion disproportionnée du fonctionnement du marché ».

Ainsi, au gré des différentes options, il serait possible de maintenir un régime d'autorisation, au travers de marchés publics, en liant l'octroi de l'autorisation à une obligation de participation à un fonds de compensation ou au respect des obligations de service universel. De son côté, le fonds de compensation, destiné à financer le coût net du service universel, pourrait être alimenté par des contributions budgétaires, des taxes sur l'usager ou des contributions des différents opérateurs. A ce propos, je vous rappelle que, en France, la loi postale du 20 mai 2005 a d'ores et déjà prévu le principe d'un tel fonds de compensation, destiné à assurer le financement du service universel dans l'hypothèse où la disparition du monopole ne le permettrait plus. Pour sa part, le partage des coûts relèverait d'un mécanisme dit de « pay or play », exigeant de tous les opérateurs soit l'exercice du service universel (« play »), soit l'acquittement d'une contribution (« pay »).

2. L'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité

· Pour ce qui concerne la subsidiarité, il faut relever que la Commission ne fait guère d'effort pour justifier sa proposition au regard de ce principe. Que ce soit dans l'exposé des motifs de la directive, ou dans ses considérants, elle se contente de formules « passe-partout ». Sans doute considère-t-elle qu'en l'occurrence, la légitimité d'une intervention communautaire est évidente. Nous en sommes en effet à la troisième directive postale, et il s'agit de gérer le marché intérieur unique dans un domaine comportant une dimension transfrontalière.

C'est dans un document de travail qui nous a été transmis par ailleurs par la Commission qu'on trouve un réel examen du problème de la subsidiarité. Dans ce document, intitulé « résumé de l'analyse d'impact », la Commission se pose la bonne question : un nouveau texte est-il nécessaire ? Que se passerait-il en l'absence d'une nouvelle directive ? Or, en l'occurrence, un nouveau texte paraît indispensable. En effet, la directive postale actuelle contient une clause de caducité : sa validité expire au 31 décembre 2008. En l'absence d'un nouveau texte, les services postaux rentreraient dans le droit commun de la libre prestation de services ; par exception, chaque État membre pourrait fixer les conditions d'un service universel sur son territoire, sous le contrôle de la Commission européenne. On se retrouverait ainsi dans une situation de grande insécurité juridique, et finalement c'est la Cour de justice qui serait amenée à trancher. Le résultat serait donc un cadre juridique moins stable, moins homogène, et vraisemblablement moins protecteur pour les services postaux.

J'ajouterai que, lors de la discussion de la directive « services », nous avons plaidé pour que des directives sectorielles s'appliquent dans les domaines présentant des caractères spécifiques, ce qui est manifestement le cas des services postaux avec la problématique du service universel.

Donc, du strict point de vue de la subsidiarité, la proposition de directive ne me paraît pas critiquable.

· J'en viens à la proportionnalité. Le point peut paraître plus délicat. À première vue, la directive respecte parfaitement ce principe : elle ne contraint pas les États membres plus que nécessaire, puisque - comme je l'ai indiqué tout à l'heure - elle leur laisse un large choix quant à la manière de financer le service universel.

Nos collègues de l'Assemblée nationale ont cependant estimé que la liberté laissée aux États membres n'était pas suffisante. Selon eux, en supprimant la possibilité de financer le service universel grâce à l'existence d'un secteur réservé, la proposition de directive excède ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs.

L'argumentation de nos collègues ne me paraît guère convaincante. On peut naturellement sur le fond être favorable au maintien d'un secteur réservé. Mais vouloir justifier ce maintien en invoquant le principe de proportionnalité me paraît quelque peu tiré par les cheveux. J'observe d'ailleurs que nos collègues évitent d'être trop catégoriques en formulant leurs conclusions.

Comment se pose en réalité le problème ? Nous devons considérer que la proposition de directive poursuit deux objectifs :

- d'une part, parachever la réalisation du marché intérieur des services postaux ;

- d'autre part, garantir le service universel à un prix abordable.

Les mesures proposées doivent être proportionnées à ces deux objectifs. Elles doivent assurer un équilibre.

Si nous maintenons la possibilité d'avoir un secteur réservé - c'est-à-dire en clair un monopole sur une partie des services postaux -, nous améliorons certes la palette des solutions pour financer le service universel ; mais nous ne réalisons plus vraiment un marché unique des services postaux : dans certains pays, un monopole subsistera pour certains services postaux, tandis que, dans d'autres pays, tout sera ouvert.

Donc, il me semble que, si nous tenons compte à la fois des deux grands objectifs de la directive, la solution retenue apparaît proportionnée à ces deux objectifs.

Si on regarde de plus près l'argumentation de nos collègues, on voit d'ailleurs que leur souci principal porte sur la crédibilité des différents modes de financement du service universel qui sont autorisés par le texte. Ils craignent que ces nouveaux modes de financement ne soient pas aussi sûrs que l'existence d'un secteur réservé. C'est une interrogation légitime, mais nous entrons alors, me semble-t-il, dans la discussion du fond même du texte : nous sommes dans des questions de faisabilité et d'opportunité. Nous ne sommes plus dans la problématique de la subsidiarité et de la proportionnalité, qui seule doit nous occuper aujourd'hui.

La commission des Affaires économiques examinera le moment venu le fond du texte. Rien ne nous empêchera à ce moment-là d'examiner de plus près la question du financement du service universel, pour nous assurer que les différentes solutions proposées sont une réponse suffisante. Si ce n'est pas le cas, il faudra demander que la proposition de directive soit revue sur le fond.

Mais, pour s'en tenir à la seule question à laquelle nous devons répondre aujourd'hui, ma conclusion sera que le texte ne porte pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

En novembre 2006, notre délégation avait examiné, au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, sur le rapport de notre collègue Pierre Fauchon, la proposition de directive portant achèvement du marché intérieur des services postaux.

Nous avions conclu que cette proposition respectait le principe de subsidiarité, mais que pour satisfaire au principe de proportionnalité elle devait garantir de manière effective un financement approprié du service universel postal. Lors de notre réunion du 9 mai 2007, nous avions considéré que les premières réponses apportées par la Commission européenne à nos observations étaient décevantes et nous nous étions engagés à assurer un suivi de ce texte.

Par ailleurs, sur le rapport de notre collègue Pierre Hérisson, la commission des affaires économiques, examinant le texte au fond, avait adopté une proposition de résolution, devenue résolution du Sénat le 7 février dernier. Par cette résolution, qui vous a été distribuée, notre assemblée estimait indispensable de garantir à tous les Français l'accès à un service universel postal de qualité, demandait une analyse de l'impact d'une ouverture complète à la concurrence des marchés postaux et exigeait que le financement du service universel soit assuré de manière pérenne. Elle jugeait également essentiel de maintenir une date butoir unique d'achèvement du marché intérieur des services postaux dans toute l'Union européenne.

Aujourd'hui, j'ai souhaité refaire le point avec vous sur l'élaboration de cette directive car, après d'importants débats internes, le Parlement européen vient d'adopter le texte en première lecture, sur le rapport du député allemand Markus Ferber (PPE). Le Conseil est désormais saisi des amendements du Parlement européen et devrait se prononcer à la rentrée. Il est donc nécessaire de savoir, d'ores et déjà, si les préoccupations du Sénat ont pu être entendues.

Comme je l'ai indiqué, les débats internes au Parlement européen ont été vifs, au point, par exemple, que notre collègue député européen Gilles Savary (PSE), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques et monétaires, a démissionné de ses fonctions lorsque la commission à laquelle il appartient a voté contre son projet de rapport.

En définitive, le vote du Parlement européen, acquis à une large majorité (512 voix pour, 155 contre et 13 abstentions), car fruit d'un compromis entre les trois principaux groupes politiques, modifie peu l'équilibre général du projet de directive, dont les grands objectifs sont approuvés, mais aménage certaines dispositions. Les principales modifications adoptées par le Parlement européen sont les suivantes :

- la date butoir de l'ouverture à la concurrence des services postaux serait repoussée du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2010. Un délai « exceptionnel » de deux ans supplémentaires serait de surcroît accordé aux nouveaux États membres, aux États « faiblement peuplés » et aux États qui ont une topographie difficile, par exemple ceux qui comptent un nombre élevé d'îles, à condition d'en informer la Commission trois mois avant la date d'entrée en vigueur de la directive. Ce délai supplémentaire ne concernerait évidemment que le « service universel », entendu comme la levée, le tri, le transport et la distribution des envois ordinaires de correspondance dans la limite de 50 grammes et d'un tarif défini.

- innovation importante, une « clause de réciprocité » serait introduite : les marchés postaux ouverts à la concurrence dans les États membres qui auront déjà libéralisé pourraient être fermés aux opérateurs bénéficiaires du secteur réservé et aux sociétés qui les contrôlent dans les États membres qui bénéficieraient du délai supplémentaire.

- pour ce qui concerne le financement du service universel, aucune modification importante n'est introduite, à l'exception de la possibilité qui serait offerte aux opérateurs postaux de choisir entre une contribution financière au fonds de compensation et une participation directe aux obligations du service universel. De plus, les États membres pourraient confier aux opérateurs des missions de service public qui excèderaient le service universel postal.

- enfin, pour prendre notamment en compte l'avis critique de la commission de l'emploi et des affaires sociales, un rapport sur le niveau et les conditions générales d'emploi dans le secteur postal devrait être publié dans les trois ans suivant la libéralisation.

Par ailleurs, il faut ajouter que le Parlement européen a ajouté de nombreuses dispositions, non pas dans le texte de la directive elle-même, mais dans ses nombreux considérants, qui n'ont pas la même valeur juridique, mais qui donnent des orientations. Par ses amendements, le Parlement européen invite ainsi la Commission à publier des « lignes directrices » pour le calcul du coût net du service universel. Les États membres ont également de nombreuses obligations à remplir : ils devront prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer un service postal de qualité, s'assurer « en particulier » que le nombre de points d'accès aux services postaux en zone rurale ne décline pas et notifier leur plan de financement du coût net du service universel à la Commission européenne.

En conclusion, le vote par le Parlement européen en première lecture satisfait certaines préoccupations exprimées par le Sénat, parmi lesquelles le rappel de la nécessité de garantir un service universel postal de qualité, la possibilité de confier aux opérateurs postaux des missions de service public complémentaires au service universel postal, et le souhait de définir plus précisément la méthode à retenir pour le coût net du service universel. Par contre, les modalités et garanties de financement du service universel postal ne sont toujours pas précisées dans la directive, et l'hypothèse du maintien d'un secteur réservé, soutenue par notre collègue Gilles Savary, a été clairement rejetée. Ainsi, les « lignes directrices » que pourrait présenter la Commission seront déterminantes pour juger de la garantie de financement du service universel postal. Il conviendra donc de rester vigilant sur ce thème. Par ailleurs, alors que le Sénat souhaitait une date unique de libéralisation, le délai supplémentaire de deux ans accordé par le Parlement européen à certains États et pas à d'autres, contrebalancé par une clause de réciprocité, semble complexe à mettre en oeuvre et devrait sans doute faire l'objet d'un réexamen approfondi par le Conseil afin d'éviter toute distorsion de concurrence entre États membres.

Enfin, on observera, à travers les positions prises par le Parlement européen, que si toute la responsabilité du maintien de la qualité du service postal universel, de la cohésion sociale et territoriale, de l'emploi, est clairement imputée à l'action des États membres, seules des dispositions communautaires adéquates leur permettront de continuer de faire face dans de bonnes conditions à leurs obligations de service public.