Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières

Nous sommes saisis d'une proposition de la Commission visant à créer une Agence européenne chargée de gérer la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union. Il s'agirait là d'une étape essentielle vers la création d'une police européenne des frontières, qui a été proposée par la France et l'Allemagne il y a déjà plusieurs années. Avant de décrire les missions et la structure de cette Agence et d'évoquer les difficultés qu'elle pourrait susciter, je voudrais revenir brièvement sur les origines de cette proposition.

I - L'ORIGINE DE LA PROPOSITION

La problématique de la sécurité aux frontières extérieures de l'Union n'est pas nouvelle. Elle est apparue avec les accords de Schengen, qui ont entraîné la levée progressive des contrôles aux frontières intérieures des États participants. Néanmoins, à l'exception de la création d'un mécanisme d'évaluation et d'un renforcement de la coopération bilatérale entre les États membres, il n'est pas apparu nécessaire à l'époque d'aller plus loin dans le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union. Chaque État membre a donc conservé la responsabilité du contrôle de ses frontières. Il convient de souligner que, au delà des questions de souveraineté, les systèmes nationaux de contrôle aux frontières restent très différents entre les États membres. Ainsi, selon les États, plusieurs services dépendant de différents ministères sont responsables des contrôles aux frontières et les tâches conférées à ces agents varient d'un État à l'autre. On peut notamment citer en France le cas particulier de la gendarmerie.

En réalité, l'idée de créer une police européenne des frontières trouve directement son origine dans le prochain élargissement de l'Union. Cet élargissement représente, en effet, un défi sans précédent pour la sécurité des frontières extérieures de l'Union. L'adhésion des dix pays candidats se traduira par un déplacement des frontières européennes vers l'Est et vers le Sud et ces frontières seront directement en contact avec les pays de l'ex-URSS, des Balkans ou de l'autre rive de la Méditerranée. Certains pays auront à faire face à des responsabilités particulières, comme la Pologne, qui a une frontière orientale de plus de 1100 kilomètres avec l'enclave russe de Kaliningrad, la Biélorussie et l'Ukraine. L'adhésion de Chypre et de Malte représente également un enjeu important du point de vue de la sécurité des frontières maritimes.

Certes, l'adhésion des dix pays candidats à l'Union le 1er mai 2004 n'entraînera pas automatiquement la levée des contrôles aux frontières intérieures avec les pays membres actuels. Lors des négociations d'adhésion, il a été, en effet, décidé de procéder en deux étapes à l'instar de ce qui avait été fait pour les élargissements précédents. Ainsi, l'adhésion d'un pays candidat à l'espace Schengen requerra une décision spécifique du Conseil, après une évaluation préalable du degré de sécurité de ses frontières. Ces pays ont, toutefois, vocation à adhérer à l'espace Schengen et la Commission évoque déjà la date de 2006 pour la levée effective des contrôles aux frontières avec ces États.

Or, d'après les différents rapports d'évaluation, les pays candidats d'Europe centrale et orientale sont encore loin de répondre aux standards requis en matière de contrôle des frontières. Les garde-frontières de ces pays connaissent encore de graves lacunes en matière de formation, de salaire ou d'équipements. En raison de leur faible rémunération, la corruption serait un phénomène assez courant. Les mentalités doivent également évoluer puisque, dans ces pays, les garde-frontières étaient surtout chargés d'empêcher leurs concitoyens de sortir de leur propre pays.

Plus généralement, l'élargissement implique un important transfert de charges et de responsabilités entre les actuels et les futurs États membres. Ainsi, l'Allemagne n'aura plus la responsabilité de contrôler les frontières extérieures, puisque sa frontière orientale sera désormais une frontière intérieure de l'Union. Les pays candidats à l'adhésion réclament donc un mécanisme de solidarité financière pour être en mesure de financer les équipements nécessaires. En ce qui concerne les actuels États membres, la question de la sécurité aux frontières extérieures est une préoccupation majeure des citoyens, pour lesquels les futures frontières de l'Union élargie apparaissent comme un maillon faible risquant d'affecter le niveau de sécurité intérieure. Ces préoccupations sont renforcées par la multiplication des menaces liées au franchissement des frontières, en particulier depuis le 11 septembre 2001. Ces menaces concernent tant l'immigration clandestine et les trafics divers, que la traite des femmes et des enfants et le terrorisme.

2. Les prémisses

Dans ce contexte, le projet de créer une police européenne aux frontières a été lancé par la France et l'Allemagne, au cours de l'année 2001, avec le soutien de la Belgique, de l'Espagne et de l'Italie. Pour la France, il s'agirait de moyens policiers mobiles, composés de contingents nationaux, qui pourraient se rendre sur les points difficiles pour évaluer la situation, conseiller et encadrer temporairement les polices locales, ou les soutenir en cas de crise. L'Allemagne serait, pour sa part, plutôt favorable à l'idée d'une structure centralisée. La Commission européenne s'est également prononcée en faveur d'un modèle centralisé. Dans une communication du 7 mai 2002 intitulée « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne », elle a préconisé l'élaboration d'un corpus commun de législation, la mise en place d'un système de partage du fardeau entre les États membres et la création, à moyen terme, d'un Corps européen de garde-frontières. D'après la Commission, ce Corps européen de garde-frontières pourrait assurer des missions de contrôle aux points de passage frontaliers, comme le contrôle des pièces d'identité, l'interception des navires ou l'interpellation d'une personne. Les agents de ce corps disposeraient donc de prérogatives de puissance publique même s'ils n'ont pas la nationalité de l'État concerné.

Plusieurs États membres, comme le Royaume-Uni et les pays scandinaves restent, cependant, réticents à la création d'une police européenne aux frontières. Ils s'opposent, en particulier, à l'idée de reconnaître sur leur sol des prérogatives de puissance publique à des agents d'une autre nationalité et ils invoquent des obstacles d'ordre constitutionnel et démocratique à ce projet. Le Conseil des ministres a donc adopté une démarche beaucoup plus prudente que celle de la Commission dans son « plan pour la gestion extérieure des frontières des États membres » de juin 2002. Si ce plan retient, en effet, plusieurs suggestions émises par la Commission, il ne se prononce pas clairement en faveur d'une police européenne des frontières. Parmi les idées reprises par le Conseil, on peut mentionner, en particulier :

- la création d'une Instance commune de praticiens aux frontières extérieures. Cette unité, composée des chefs des services de contrôle aux frontières des États membres, a notamment pour fonction d'agir comme « la tête » de la gestion des frontières extérieures pour l'évaluation des risques et un « chef d'orchestre » pour coordonner les actions opérationnelles de terrain. Elle a commencé à fonctionner à la fin de l'année 2002.

- les opérations conjointes aux frontières extérieures. Ce sont des opérations ponctuelles de contrôle frontalier réalisées par au moins deux États membres sur une base volontaire. Plusieurs opérations ont déjà été réalisées, tant dans le domaine des frontières terrestres, que maritimes ou aériennes. On peut citer notamment l'opération « Ulysse », en janvier 2003, qui visait à lutter contre l'immigration clandestine en Méditerranée. Elle a mobilisé plusieurs patrouilleurs de la Guardia civile espagnole, de la marine nationale française et du service des douanes britanniques et elle aurait permis d'intercepter quinze navires transportant plus de 450 immigrants clandestins. Dans ce cadre, la France s'est aussi imposée comme le fer de lance d'une initiative axée sur le rapatriement des immigrés clandestins, grâce à des « vols groupés » vers les pays d'origine.

- la création de centres opérationnels ad hoc. Plusieurs centres ont été créées, comme le centre pour les frontières terrestres à Berlin ou le centre d'analyse des risques situé à Helsinki. Deux centres devraient être créés prochainement concernant les frontières maritimes.

Un rapport d'évaluation de la présidence grecque sur ces différentes initiatives a, cependant, mis en évidence des résultats contrastés. Certains projets se seraient soldés par un échec et l'absence de véritable coordination opérationnelle se ferait cruellement sentir.

II - LA PROPOSITION DE LA COMMISSION ET LA POSITION DU CONSEIL

1. La proposition de la Commission

La proposition de la Commission répond directement à l'invitation du Conseil européen de Thessalonique, des 19 et 20 juin 2003. En effet, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont alors demandé à la Commission d'examiner s'il est nécessaire de créer de nouveaux mécanismes institutionnels, y compris une structure opérationnelle communautaire, afin de renforcer la coopération opérationnelle en matière de gestion des frontières extérieures.

Dans ce projet de règlement, la Commission européenne propose la création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, qu'il s'agisse des frontières terrestres, maritimes ou aériennes. Cette Agence se substituerait à l'Instance commune de praticiens des frontières extérieures qui, d'après la Commission, n'aurait pas fait la preuve de son utilité. Selon la Commission, la création de cette Agence représenterait une étape importante vers la création d'un corps européen de gardes frontières. La nouveauté réside cependant moins dans les missions et les pouvoirs reconnus à cette Agence, que dans sa structure et son mode de financement.

a) Les missions et les pouvoirs de l'Agence

L'Agence reprendrait, pour l'essentiel, les missions confiées à l'Instance commune, c'est-à-dire :

- la coordination de la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures ;

- l'assistance aux États membres qui auraient à faire face à une situation exigeant le déploiement de moyens opérationnels et techniques renforcés à leurs frontières extérieures.

La seule nouveauté par rapport à l'Instance commune consisterait à confier à l'Agence la tâche de coordonner et d'organiser des opérations d'éloignements groupés de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Elle reprendrait également à son compte la tâche de la formation des gardes frontières nationaux, qui est actuellement dévolue au Centre de coopération situé à Vienne.

L'agence n'aurait pas vocation à se substituer aux autorités nationales pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures. Elle aurait plus modestement deux fonctions. D'une part, un rôle d'expertise dans les domaines transversaux de l'analyse du risque, de la formation et de la recherche en équipements. D'autre part, un rôle d'assistance pour des opérations conjointes de contrôle aux frontières extérieures, en particulier en cas de crise aux frontières extérieures, tel qu'un afflux massif d'immigrés clandestins. Dans ce type de situation, l'Agence pourra évaluer ou proposer de sa propre initiative l'organisation d'opérations conjointes et apporter un cofinancement. Elle pourra également mettre ses experts et ses équipements techniques (comme des radars par exemple) à la disposition de l'État ou des États concernés. Il est précisé, toutefois, dans l'exposé des motifs, que « le personnel de l'Agence, y compris les experts nationaux détachés par les États membres, ne dispose, au départ, d'aucun pouvoir répressif dans les États membres et n'effectue donc pas de contrôle aux frontières extérieures ».

b) La structure et le budget de l'Agence

La véritable innovation proposée par la Commission réside dans la création d'une Agence communautaire qui se substituerait aux instances dépendantes du Conseil. Il s'agirait d'une Agence indépendante et spécialisée, dotée de la personnalité juridique et jouissant d'une large autonomie juridique, administrative et financière. Bien qu'elle soit une structure centralisée, elle aurait la possibilité d'établir dans les États membres des bureaux spécialisés avec l'accord des États membres concernés.

Cette Agence serait dotée d'un conseil d'administration comprenant douze membres nommés par le Conseil et deux représentants de la Commission. Celui-ci adopterait à une majorité des trois-quarts le programme de travail. Les autres décisions seraient arrêtées à la majorité simple. Le Président du Conseil d'administration serait élu parmi ses membres. Le conseil d'administration nommerait également, sur proposition de la Commission, le directeur exécutif de l'Agence pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois. Il est précisé que le directeur exécutif serait un fonctionnaire totalement indépendant dans l'exercice de ses fonctions « ne sollicitant ni n'acceptant aucune instruction d'aucun gouvernement ni d'aucun autre organisme ».

Selon la Commission européenne, la structure de l'Agence devrait être légère. Elle envisage que cet organisme soit doté d'un effectif d'une trentaine d'experts nationaux détachés ou d'agents recrutés directement. En ce qui concerne le budget de l'Agence, la Commission envisage une montée en puissance progressive, avec près de 6 millions d'euros en 2005, 10 en 2006 et 15 en 2007. Étant donné que le financement de l'Agence serait assuré principalement par le budget communautaire, le Parlement européen disposerait d'un large droit de regard sur son fonctionnement. Enfin, la question du siège de l'Agence est laissée en suspens.

2) La position du Conseil

Bien que la Commission n'ait présenté sa proposition que le 11 novembre 2003, le Conseil Justice et Affaires intérieures du 27 novembre dernier, a adopté des conclusions qui font état d'un accord politique des États membres sur les principaux points du texte. Si, de manière générale, les ministres des Quinze ont accueilli favorablement les grandes lignes du projet de la Commission, on peut cependant relever qu'ils ont souhaité apporter certaines précisions et même des infléchissements.

Ainsi, concernant les éléments institutionnels, les conclusions précisent que « la conception de la politique et de la législation en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures continue de relever de la responsabilité des institutions de l'Union européenne, en particulier du Conseil » et que « d'une façon plus générale, il conviendrait de garantir une coordination étroite entre l'Agence et ces institutions ».

Par ailleurs, elles indiquent que « chaque État membre devrait disposer d'un représentant au sein du conseil d'administration de l'Agence, qui devrait se composer des chefs opérationnels des autorités répressives nationales chargées de la gestion des frontières ». De plus, le Conseil estime que « afin de pouvoir fonctionner efficacement, le Conseil d'administration devrait statuer à une majorité qui reste à définir ».

Enfin, sur les aspects budgétaires, il est précisé que « le Conseil est d'avis qu'il convient de procéder à un examen plus approfondi, notamment en ce qui concerne les ressources humaines nécessaires pour que l'Agence soit totalement opérationnelle et réellement efficace ».

Le projet de règlement devrait prochainement être examiné par le groupe de travail compétent du Conseil. L'adoption définitive ne pourra intervenir que lorsque le Parlement européen aura donné son avis. Les chefs d'État et de Gouvernement ont souhaité, lors du Conseil européen de Bruxelles du 12 décembre 2003, que l'Agence soit opérationnelle au 1^er janvier 2005.

III - LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR CETTE PROPOSITION

Elles sont de trois ordres :

1) En dégageant un accord politique quelques jours seulement après la publication de la proposition de la Commission, le Conseil n'a-t-il pas méconnu les prérogatives des parlements nationaux ?

Alors que l'Assemblée Nationale et le Sénat n'ont été saisis de la proposition de la Commission que le 25 novembre dernier, le Conseil des ministres a dégagé un accord politique sur ce texte lors de sa réunion des 27 et 28 novembre, soit deux jours seulement après la saisine du Parlement français.

Il est vrai que le Conseil européen de Bruxelles lui avait demandé de dégager un accord politique sur ce dossier avant la fin de l'année et que la Commission européenne a tardé à présenter sa proposition. Toutefois, on ne peut que regretter, une fois encore, que le Conseil n'ait pas tenu compte du délai de six semaines prévu par le protocole annexé au traité d'Amsterdam pour permettre aux parlements nationaux de faire valoir utilement leurs observations.

Il aurait été préférable que les conclusions du Conseil fassent état de l'existence de « réserves parlementaires ».

2) Avec cette Agence, ne risque-t-on pas de reproduire le précédent d'Europol ?

L'option choisie par la Commission consistant à créer une Agence européenne autonome pour la gestion de la coopération opérationnelle des contrôles aux frontières extérieures peut prêter à discussion.

Cette proposition trouve son origine dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne du 25 juillet 2001, dans lequel la Commission recommandait la création d'agences de régulation à l'échelle de l'Union. A la suite de ce Livre blanc, ces agences se sont multipliées, à l'image de l'Agence européenne pour l'environnement, l'Autorité européenne de sécurité alimentaire, l'Agence européenne de sécurité maritime ou l'Agence européenne de l'armement.

Si la création de ces agences représente souvent un progrès, elle soulève cependant la question du contrôle démocratique. Comme le soulignait Jérôme Vignon, lors de son audition devant la délégation sur ce sujet, « il revient aux parlements de vérifier que les mandats de délégation confiés à ces nouveaux organes sont correctement assurés, respectés, et que le contrôle que l'exécutif doit exercer à l'égard de ces agences est bien exercé ». La question du contrôle démocratique de ces agences se pose avec une acuité particulière lorsque les missions en cause touchent à des prérogatives de puissance publique et à l'exercice des libertés fondamentales.

De plus, le précédent d'Europol devrait inciter à la prudence, tant en termes de contrôle que d'efficacité. Compte tenu de ces éléments, il me semble qu'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union peut représenter un progrès, sous certaines conditions.

Tout d'abord, il ne paraît pas souhaitable de conférer au directeur de l'Agence une indépendance statutaire. Au contraire, il me semble que le directeur de l'Agence devrait être responsable devant le Conseil des ministres et qu'il devrait rendre compte de son action directement devant lui. Le Conseil des ministres est, en effet, la seule instance capable de définir des orientations politiques et stratégiques et l'Agence doit entretenir des liens étroits avec les autorités compétentes des États membres.

Je crois aussi qu'il est indispensable de prévoir un contrôle parlementaire des activités de cette Agence, qui ferait intervenir les Parlements nationaux. Or, la proposition de la Commission reste muette sur cette question, de même que les conclusions du Conseil. Le contrôle des frontières extérieures de l'Union est, pourtant, une question sensible qui touche directement à la souveraineté et à l'exercice des libertés publiques.

Les parlements nationaux devraient pouvoir être informés des activités de cette Agence et avoir leur mot à dire sur son fonctionnement. Une commission composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pourrait être créée à cette fin, sur le modèle de ce qui avait été préconisé pour Europol.

3. Peut-on aller plus loin vers la création d'une police européenne des frontières ?

Telle que proposée par la Commission européenne, l'Agence n'aurait, dans un premier temps, aucun rôle opérationnel dans le domaine du contrôle des frontières. On reste donc très loin du projet de créer une police européenne des frontières.

À cet égard, le projet de Constitution européenne élaboré par la Convention est, sur ce point, assez décevant. En effet, il se borne prudemment à mentionner la mise en place progressive d'un système intégré de gestion des frontières extérieures. La France et l'Allemagne avaient pourtant proposé, à nouveau, la création d'une police européenne des frontières dans leur contribution commune à la Convention. Mais de nombreux États sont restés réticents à ce projet.

Compte tenu de ces réticences et face aux enjeux majeurs soulevés par la question du renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, je pense que le dispositif des « coopérations renforcées » trouverait là matière à s'appliquer. La France et l'Allemagne pourraient ainsi proposer à leurs partenaires européens, y compris aux futurs États membres, de prendre des initiatives pour créer une véritable police européenne des frontières.

Les accords de Schengen ont d'ailleurs ouvert la voie et le Président de la République a explicitement cité les questions de justice et de sécurité, avec la défense, comme les domaines privilégiés des coopérations renforcées, lors de sa conférence de presse à l'issue du Conseil européen de Bruxelles de décembre dernier.