Création du ciel unique européen

Comme aux États-Unis, la libéralisation du transport aérien a permis en Europe un développement rapide de la circulation aérienne. Ainsi, le nombre des vols s'est accru de 40 % en Europe depuis 1997, et on prévoit un doublement du trafic tous les douze ans. La baisse conjoncturelle enregistrée après les attentats du 11 septembre 2001 ne semble pas remettre en cause cette tendance de fond.

Le problème est que cet accroissement du trafic dépasse les capacités d'absorption du système aérien. Aujourd'hui, un tiers des vols en Europe accusent du retard, la moitié de ces retards étant imputable à la saturation de l'espace aérien. La durée moyenne des retards est de vingt minutes.

Préoccupée par la saturation de l'espace aérien européen, la Commission a engagé depuis plusieurs années une réflexion sur la mise en place d'un « ciel unique européen ». Après avoir fait une première communication sur ce sujet en décembre 1999, elle a mis en place un groupe d'experts à haut niveau, civils et militaires, qui a remis son rapport en décembre 2000.

Le travail de la Commission s'est alors trouvé retardé un moment par la querelle entre l'Espagne et le Royaume-Uni à propos de l'aéroport de Gibraltar. Le Conseil européen de Göteborg ayant rappelé l'importance du projet, ces deux États membres se sont finalement mis d'accord pour exclure Gibraltar du futur « ciel unique », et la Commission a pu adopter, le 10 octobre 2001, un ensemble formé par une nouvelle communication et quatre propositions de règlements.

I. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

L'échéance fixée par la Commission pour la réalisation du ciel unique européen est le 31 décembre 2004.

1. La proposition de règlement-cadre sur le ciel unique européen prévoit une nouvelle organisation institutionnelle, qui confie à la Communauté européenne un rôle réglementaire. Ce rôle est complémentaire de celui exercé aujourd'hui par Eurocontrol, organisation internationale qui regroupe trente États européens. D'ailleurs, la Communauté devrait à terme adhérer à Eurocontrol.

Pour élaborer les réglementations en matière de circulation aérienne, la Commission s'appuiera sur un comité composé de représentants des États membres, à raison de deux par État. Il s'agit de pouvoir associer des militaires et des civils au sein du comité, car le groupe des experts à haut niveau a jugé nécessaire de parvenir à une meilleure coordination entre ces deux catégories d'utilisateurs de l'espace aérien.

2. La proposition de règlement sur l'organisation et la gestion de l'espace aérien a pour objet de créer un espace aérien sans frontières, en instituant une région unique d'information de vol (RIV).

Une RIV est une portion d'espace aérien dans laquelle sont fournis des services de trafic aérien, et dont les limites coïncident traditionnellement avec les frontières internationales. Chacune est soumise à des règles particulières, propres à chaque État responsable. Ainsi, les quinze RIV actuelles seront fusionnées en une seule portion d'espace aérien, à l'intérieur de laquelle les services de trafic aériens seront fournis selon les mêmes règles et procédures. Cette unification commencera par l'espace aérien supérieur, qui accueille la plupart des vols internationaux, avant d'être étendue à l'espace aérien inférieur.

La Commission élaborera les règles de gestion des flux de trafic aérien, en collaboration avec les prestataires de services de navigation, les aéroports et les utilisateurs de l'espace aérien. L'objectif visé sera d'optimiser l'utilisation des capacités de vol.

3. La proposition de règlement sur la fourniture de services de navigation aérienne concerne les services de contrôle du trafic aérien, les services de météorologie et les services de recherche et de sauvetage. Rien n'est dit sur le statut, public ou privé, des prestataires de services : chaque État membre reste compétent sur ce point.

Ce texte prévoit un système d'autorisation de fourniture de services et un mécanisme d'évaluation de leur conformité. Il impose une séparation entre la fonction de surveillance et la fonction d'exploitation, pour prévenir les conflits d'intérêts.

En ce qui concerne les redevances, il prévoit qu'elles doivent être fixées selon les principes de non discrimination et de transparence, et doivent refléter les coûts réels.

4. La proposition de règlement sur l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien a pour objectif d'assurer la compatibilité technique des différents systèmes et composants nationaux de ce réseau.

Ce texte prévoit l'adoption d'« exigences essentielles » s'imposant à tous les opérateurs et aux industriels, ainsi que la définition de standards européens. Il constitue une évolution importante par rapport à la situation actuelle, où les spécifications techniques élaborées par Eurocontrol ont un caractère non obligatoire.

II. OBSERVATIONS

1. Indéniablement, la fragmentation de l'espace aérien européen contribue à l'aggravation des retards. Toutefois, le manque de coopération des États membres en matière de contrôle aérien n'explique pas tout.

En effet, les pratiques commerciales des transporteurs aériens sont aussi l'une des causes de l'engorgement actuel. En multipliant les navettes assurées par de petits appareils sur les lignes les plus rentables, et en concentrant les correspondances en étoile à partir de hubs, les compagnies aériennes ont aussi une part de responsabilité dans la saturation des aéroports et la difficulté de programmation des vols.

Enfin, ce sont aussi des limites matérielles et humaines qui expliquent la situation actuelle. Il ne sera pas possible de redonner plus de fluidité au trafic aérien en Europe sans faire l'effort d'investir dans les infrastructures aéroportuaires et de recruter davantage de contrôleurs aériens.

2. Sur le principe, la plupart des États membres reconnaissent la nécessité d'une action communautaire et s'accordent sur l'intérêt de mesures techniques, d'harmonisation, de sécurité et d'interopérabilité que pourrait prendre la Communauté. Toutefois, une majorité se montre attachée au maintien d'Eurocontrol et de ses prérogatives, et opposée à une duplication communautaire de tâches déjà accomplies par cette organisation internationale.

Doté d'une compétence à la fois civile et militaire, et d'une grande expertise technique, Eurocontrol coordonne l'action des États dans les domaines techniques et opérationnels. Il contribue également à la fluidité du trafic, avec son unité centrale de gestion des flux. Surtout, avec trente États membres, Eurocontrol déborde largement le territoire de l'Union et atteint ainsi une dimension paneuropéenne, essentielle en matière de circulation aérienne.

Une convention signée le 27 juin 1997 prévoit d'étendre les pouvoirs d'Eurocontrol dans le domaine de la gestion du trafic aérien et de rendre plus facile la prise de décision, en substituant la règle de la majorité à celle de l'unanimité (sauf invocation d'une clause de sauvegarde de sa sécurité nationale par un État membre).

L'adhésion de la Communauté à Eurocontrol doit donc être considérée comme une priorité. On ne peut que regretter que le différend entre l'Espagne et le Royaume-Uni au sujet de l'aéroport de Gibraltar l'ait jusqu'à présent empêchée.

3. Les propositions de la Commission ont parfois été perçues comme préparant le terrain pour une mise en concurrence des services de navigation aérienne en Europe. C'est notamment l'analyse faite par le rapporteur de la résolution adoptée par l'Assemblée nationale, M. Christian Bataille.

La commissaire chargée des transports, Mme Loyola De Palacio, s'en défend et souligne que ses propositions laissent les États membres parfaitement libres du choix du statut, public ou privé, de leurs prestataires de services de contrôle aérien. Il n'en reste pas moins qu'un certain nombre d'États membres, notamment le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Espagne et l'Italie, seraient favorables à la mise en concurrence des services civils de navigation aérienne.

4. L'exigence de séparation fonctionnelle entre les autorités de régulation et les organismes responsables de l'exploitation des services de navigation aérienne n'est pas vraiment motivée par la Commission. En fait, elle n'a de sens que dans un système où plusieurs opérateurs se retrouvent en situation de concurrence : il importe alors qu'aucun d'entre eux ne soit avantagé par le régulateur. Cette proposition est de nature à préparer l'ouverture à la concurrence des services de navigation aérienne, même si la Commission ne revendique pas pour le moment cet objectif.

Dans le cas de la France, la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) est en situation de monopole, et assure à la fois les deux fonctions de régulation et d'exploitation. L'exigence de séparation fonctionnelle prévue par la proposition de règlement implique-t-elle une modification de l'organisation institutionnelle française ? En pratique, il existe déjà une distinction au sein de la DGAC entre la Direction de la navigation aérienne, en charge de la définition des orientations et de la réglementation, et le Service du contrôle du trafic aérien, en charge de l'exploitation. Toutefois, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) considère que le partage des missions entre deux directions d'un même ministère ne peut être considéré comme une séparation fonctionnelle suffisante (arrêt CJCE « Decoster » du 17 octobre 1993).

Une évolution possible, afin de satisfaire à l'exigence de séparation fonctionnelle, pourrait être d'ériger le Service du contrôle du trafic aérien en établissement public administratif autonome. L'essentiel est que chaque État membre, en application du principe de subsidiarité, demeure libre d'organiser comme il l'entend son système de contrôle de la navigation aérienne.

5. L'une des mesures préconisées par la Commission pour rétablir la fluidité du trafic aérien en Europe est de modifier la répartition de l'espace aérien entre les utilisations civiles et militaires. Il s'agit d'introduire une certaine « flexibilité d'utilisation » de l'espace aérien afin que, dans les zones à forte densité de trafic, il n'y ait plus de zones réservées en permanence à des fins militaires.

La réduction des menaces militaires en Europe dans un contexte d'après-guerre froide peut justifier une certaine réorganisation de l'espace aérien des différents États membres, au profit de la circulation civile et aux dépens de la circulation militaire. Toutefois, les objectifs de rentabilité commerciale ne sauraient être considérés comme prioritaires par rapport aux enjeux de sécurité.

Il s'agit là d'une question qui se situe au coeur de la souveraineté des États membres. La coordination avec l'OTAN doit également être assurée. C'est pourquoi il semble difficile de donner en la matière le pouvoir de décision à la Commission, même si celle-ci compte s'appuyer sur un comité mixte, civil et militaire, d'experts représentant les États membres.

La nécessaire coordination entre les autorités militaires nationales pour l'utilisation de l'espace aérien européen ne peut intervenir que sur une base intergouvernementale, dans le cadre du « deuxième pilier » de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).