Contrats de service public dans le domaine des transports

La Commission doit adopter prochainement un Livre blanc sur la politique commune des transports, qui devrait être adopté dans le courant du mois de mai. Sans attendre ce document, dont la parution a d'ailleurs déjà été repoussée à de nombreuses reprises, j'ai souhaité procéder à un examen d'ensemble de la politique européenne des transports.

I. LES CINQ CONSTATS DE DÉPART

1. Premier constat : l'approfondissement continu du marché unique, le retour à la croissance dans tous les Etats membres et l'élargissement prochain de l'Union sont autant de facteurs structurels et durables de dynamisme de la demande de transports en Europe.

Sur la période 1990-1997, le PIB européen a augmenté annuellement de 1,8 % en moyenne, tandis que le trafic de passagers augmentait de 2 % par an et que le trafic de marchandises augmentait de 2,4 % par an. L'élasticité de la demande de transport par rapport à la croissance économique générale est donc nettement supérieure à 1.

2. Deuxième constat : l'accroissement des trafics concerne tous les modes de transport. Les transports entre l'Europe et le reste du monde se font essentiellement par la mer pour les marchandises, et par l'air pour les voyageurs.

Le trafic intérieur à l'Europe, pour les passagers, a augmenté entre 1970 et 1997 de 15 % par la route, de 3 % par le rail et de 58 % par l'avion.

Pour les marchandises, le trafic intérieur à l'Europe entre 1970 et 1997 a augmenté de 29 % par la route, de 22 % par la mer et de 10 % par le fluvial. Par le rail, il a diminué de 7 % sur cette même période. Mais le chemin de fer a retrouvé un trafic fret en croissance depuis 1994.

Il en résulte une évolution très nette de la répartition entre les différents modes. En 1970, le trafic intérieur de marchandises se faisait à 31 % par la route, à 21 % par le chemin de fer, à 8 % par la voie d'eau, à 5 % par pipe-line, et à 35 % par la mer. En 1997, la répartition était devenue la suivante : 43 % par la route, 9 % par le chemin de fer, 4 % par la voie d'eau, 3 % par pipe-line, et 41 % par la mer. La route et la mer accroissent de concert leurs parts relatives. Celles de la voie d'eau et du chemin de fer diminuent de moitié.

3. Troisième constat : l'espace européen des transports apparaît encore très fragmenté, tandis qu'une part croissante des infrastructures arrive à saturation.

Cette fragmentation et cette saturation concernent tous les modes : encombrement du ciel européen, concentration du trafic maritime dans les ports du Bénélux, difficultés du franchissement des Alpes et des Pyrénées, lenteur du fret ferroviaire...

4. Quatrième constat : les politiques nationales des Etats membres en matière de transports restent peu coordonnées.

Dans ce domaine, les égoïsmes nationaux restent très forts. En fait, la politique européenne des transports n'avance que par à-coups, sous la pression de crises successives. Pour le transport ferroviaire, cela a été la situation de quasi faillite simultanée de toutes les grandes entreprises ferroviaires européennes, au début des années 1990 ; pour le transport aérien, c'est l'encombrement actuel du ciel européen ; pour le transport routier, cela a été la fermeture du tunnel sous le Mont-Blanc en 1999, et c'est aujourd'hui la flambée du prix des carburants en Europe.

Les réseaux transeuropéens de transport arrêtés en 1996 sont révélateurs de ce défaut de coordination. Dans leur conception, ils résultent plus de la juxtaposition des schémas de transports nationaux que d'une véritable vision communautaire. Pour deux véritables succès que sont le Thalys et l'Eurostar, on compte surtout des échecs persistants. La France reste mal reliée au réseau fluvial européen, le franchissement des Alpes et des Pyrénées reste un problème, les corridors de fret ferroviaires n'ont pas suscité de forte demande...

5. Cinquième constat : l'intervention de l'Union européenne dans ce secteur est restée jusqu'à présent timide.

On peut en prendre pour preuve son caractère tardif. Bien qu'elle ait été prévue dès le début par le Traité de Rome, la politique communautaire des transports est restée longtemps en sommeil. Le réveil n'a eu lieu qu'en 1985, lorsque le Parlement européen a obtenu de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) la condamnation du Conseil pour défaut d'action dans le domaine des transports.

On peut en prendre également pour preuve l'absence de moyens budgétaires propres. Le financement des réseaux transeuropéens (RTE) reste très difficile : il repose quasi exclusivement sur les ressources budgétaires des Etats membres, dès lors que l'Union européenne n'a pas retenu l'idée avancée par Jacques Delors de recourir à un emprunt européen.

De ce fait, la contribution communautaire au financement des infrastructures de transports est modique. Outre les fonds structurels et de cohésion, qui peuvent apporter une contribution substantielle mais localisée, une fraction du programme-cadre de recherche est consacrée aux transports et un apport de 10 % maximum est possible pour les grands projets relevant des réseaux transeuropéens.

Le coût total des quatorze projets retenus au Conseil européen d'Essen est estimé à 103 milliards d'euros. A ce jour, le financement n'est assuré qu'à hauteur de 47,5 milliards d'euros, soit 46 % des besoins. Et le taux d'exécution effectif n'est encore que de 25 %.

II. QUATRE ORIENTATIONS À ENCOURAGER

1. Première orientation : la libéralisation

Jusqu'à présent, la politique des transports de la Communauté européenne a été essentiellement réglementaire, avec une priorité donnée à la libéralisation. Cette libéralisation a été organisée et complète dans le transport routier et fluvial, depuis 1993 pour les trajets internationaux et depuis 1998 pour le cabotage. Elle a été largement subie dans le transport aérien, sous la pression des Etats-Unis, qui ont commencé par multiplier les accords bilatéraux séparés, dits « open sky », avec les pays européens. La libéralisation du transport aérien est devenue totale à partir de 1993 pour les liaisons internationales, et à partir de 1997 pour le cabotage. La libéralisation reste difficile dans le transport ferroviaire. La directive de 1991 prévoit un accès aux réseaux nationaux limité aux regroupements internationaux d'opérateurs, ou à des « corridors de fret » bien définis. En pratique, le chemin de fer reste l'apanage de compagnies nationales en situation de monopole de fait, qui coopèrent avec plus ou moins de bonne volonté.

2. Deuxième orientation : l'harmonisation

La libéralisation réglementaire s'est accompagnée d'une politique d'harmonisation. Mais celle-ci est encore inégale. Elle a pu être assez poussée dans le domaine technique, relativement consensuel. Elle demeure timide dans les domaines fiscaux et sociaux, où les intérêts des Etats membres sont plus divergents. On vient d'en avoir encore une nouvelle illustration, lors du Conseil Transports de lundi dernier, avec l'impossibilité de parvenir à un accord sur le temps de travail des conducteurs routiers. Il en résulte des distorsions de concurrence de plus en plus gênantes entre pays et entre modes de transport. L'égoïsme des Etats l'emporte sur la logique communautaire.

3. Troisième orientation : la sécurité

Parallèlement à son action de libéralisation et d'harmonisation, il existe une politique communautaire de sécurité dans les transports, qui a produit des résultats inégaux. L'intervention communautaire apparaît peu nécessaire dans les transports aériens et ferroviaires, qui gèrent eux-mêmes efficacement et de façon internationale leur sécurité. Mais un danger nouveau est apparu avec la saturation des aéroports européens, qui pourrait favoriser les catastrophes aériennes si rien n'est fait pour y remédier. L'intervention communautaire apparaît très subsidiaire par rapport aux politiques nationales dans le transport routier. Les résultats en matière de sécurité routière restent globalement insuffisants. Ils sont surtout très disparates selon les Etats membres, la France se situant parmi les plus mauvais. Là aussi, comme pour le transport aérien, la saturation des infrastructures est un facteur de risque supplémentaire. Enfin, elle reste en situation d'échec dans le transport maritime, comme nous venons de le voir, même si nous pouvons espérer bientôt des améliorations. Mais il a fallu une dizaine de catastrophes maritimes majeures pour que l'on assiste à une véritable prise de conscience en Europe.

4. Quatrième orientation : la définition de grands axes européens

Les réseaux transeuropéens arrêtés en 1996 apparaissent plutôt décevants. Mais il ne faut pas abandonner cette voie pour autant. La coordination des infrastructures de transport décidée par les Etats membres reste plus que jamais une nécessité. La Commission vient d'élaborer une version actualisée des RTE, qui devrait être rendue publique en même temps que le Livre blanc.

III. QUATRE PRIORITÉS À CLARIFIER

1. Première priorité : la connaissance statistique

La réflexion de la Commission européenne sur la politique des transports me paraît souffrir d'une lacune statistique. Elle ne dispose ni d'unités de mesure cohérentes, ni de données pertinentes pour le calcul de la tarification ou de la rentabilité des infrastructures de transport. En l'absence de chiffres, les propositions de la Commission reposent trop souvent sur des postulats non démontrés. La Direction générale des transports de la Commission a d'ailleurs engagé une réorganisation de son outil statistique et économétrique.

2. Deuxième priorité : la tarification

Dans son Livre blanc sur la tarification, la Commission européenne préconise de solliciter l'utilisateur plutôt que le contribuable, par une tarification au « coût marginal social ». Cette tarification intégrerait notamment dans les prix des transports les préoccupations environnementales.

Mais elle reste pour l'instant au stade des études et des voeux pieux. Aucune méthodologie commune n'a encore été arrêtée pour intégrer les aspects environnementaux dans les coûts des transports. On ne pourra rien faire si l'on n'a pas résolu le premier problème, celui de la connaissance statistique. En fait, les Etats membres semblent peu disposés à accepter les hausses de prix qui en résulteraient inévitablement, comme le débat actuel sur le prix des carburants en Europe vient de le montrer.

3. Troisième priorité : l'intermodalité

L'Union européenne affiche un souci de rééquilibrage entre les modes de transport. Cette orientation s'est exprimée dans deux directions :

- un encouragement à l'intermodalité en général, c'est-à-dire principalement entre le chemin de fer et la route ;

- une incitation au transport maritime à courte distance, afin de décongestionner les axes terrestres.

Ces orientations de la Commission me paraissent justifiées, mais peu réalistes. L'intermodalité est indispensable, notamment en milieu urbain, aux points de congestion, et pour le fret à longue distance. Mais elle manque encore trop souvent de souplesse et de fiabilité, et entraîne des surcoûts. Ses progrès seront forcément lents, car ils ne peuvent pas se fonder sur une réglementation coercitive, mais uniquement sur une offre adaptée aux besoins des acteurs économiques.

Une chaîne intermodale vaut ce que vaut son maillon le plus faible. Actuellement, le problème majeur est celui de la fiabilité du maillon ferroviaire, qui est fragilisé par le cloisonnement des réseaux nationaux de chemin de fer.

4. Quatrième priorité : les financements

La Commission européenne exerce un contrôle, dans le cadre de la politique de la concurrence, sur les interventions financières des Etats membres dans le secteur des transports.

Ce contrôle s'exerce dans tous les domaines : apurement de la dette des entreprises ferroviaires, subventions aux ports maritimes, affectation des redevances aéroportuaires, financement des concessions autoroutières... Tout récemment, nous avons vu la Commission s'inquiéter des aides que la France et d'autres Etats membres veulent fournir à leurs transporteurs routiers.

Cette action de contrôle est sans doute justifiée au regard de la politique de concurrence. Mais elle se traduit essentiellement par des interdictions, alors qu'une véritable politique européenne des transports nécessiterait surtout des actions positives.

Je suis favorable à une stricte application du principe de subsidiarité dans ce domaine. Chaque Etat membre doit pouvoir faire ce qu'il veut. Mais il est impératif que l'Europe se mobilise pour le financement des réseaux transeuropéens de transport.

IV. LES NOUVEAUX ENJEUX

1. Premier enjeu : l'élargissement

La situation des transports dans les pays candidats à l'adhésion est difficile, ce secteur étant concerné au premier chef par la restructuration économique engagée depuis 1989. Ces pays avaient hérité de la période sous tutelle soviétique une structure du marché des transports bien particulière par rapport à celle de l'Union européenne, avec une prédominance du rail. Entre 1990 et 1998, alors que le volume global des marchandises transportées diminuait de 21 % du fait de la récession économique traversée par les pays d'Europe centrale et orientale, le trafic routier a augmenté de 19,4 %. Dans le même temps, le trafic ferroviaire s'est effondré, enregistrant une diminution de 43,5 %.

S'agissant de la reprise de l'acquis communautaire, les demandes de périodes transitoires sont nombreuses et se concentrent dans le transport routier. Seule la Slovénie n'a fait aucune demande de période transitoire. A l'inverse, les transporteurs de l'Ouest de l'Europe craignent la concurrence que leur feront leurs homologues de l'Est, grâce à des coûts salariaux sans commune mesure.

S'agissant des infrastructures, la Commission a mis sur pied un processus d'évaluation des besoins en infrastructures de transport visant à identifier les priorités et les projets d'intérêt commun pour l'extension du réseau transeuropéen aux pays candidats. Les investissements nécessaires sont estimés à 90 milliards d'euros pour les quinze prochaines années.

2. Deuxième enjeu : le projet de navigation par satellite Galileo

Il existe actuellement dans le monde deux réseaux satellitaires de navigation, l'un américain (GPS), l'autre russe (GLONASS). Tous deux ont été conçus pour permettre de repérer avec une grande précision la position d'objectifs militaires. Ces réseaux peuvent être utilisés pour des besoins civils, mais ils présentent plusieurs insuffisances majeures : une absence de garantie et d'engagement de responsabilité de la part de leurs opérateurs ; une fiabilité qui n'est pas totale, notamment en ville et dans les régions aux extrêmes latitudes Nord de l'Europe.

Le projet Galileo consiste à lancer, avec le soutien de l'Agence spatiale européenne, une série d'au moins vingt satellites, qui seront placés en orbite à 20.000 km et suivis par un réseau de stations de contrôle au sol, pour assurer une couverture mondiale. A la différence des systèmes existants, Galileo offrira les garanties et les engagements de responsabilité actuellement manquants, dans un cadre comportant trois niveaux de service :

- un service de base gratuit pour des applications destinées au grand public, notamment dans le domaine des loisirs ;

- un service payant à accès restreint pour des applications commerciales et professionnelles nécessitant des performances supérieures et une garantie de service ;

- un service très restreint de haut niveau, également payant, pour des applications qui ne doivent subir aucune interruption ni aucune perturbation pour des raisons de sécurité.

Toute la difficulté est de mettre en place un nouveau système de navigation par satellite, dont les prestations seront en partie payantes, alors que les Etats Unis mettent déjà gratuitement leur GPS à la disposition des utilisateurs. Les nouvelles normes développées par l'Union européenne ne pourront s'imposer que par leur avance technique, qui donnera aux industries européennes qui y auront participé un avantage commercial sur leurs concurrentes.

Le coût de développement et de mise en service de Galileo est d'environ 3 milliards d'euros. On estime que ses retombées créeront pour les entreprises européennes un marché nouveau d'équipement et de services de l'ordre de 80 milliards d'euros au cours des quinze premières années. Le coût de l'investissement initial devrait donc être très rapidement et largement compensé par cet impact macro-économique.

Comme pour Ariane et Airbus, le développement initial de Galileo sera principalement financé par le secteur public. Lors du Conseil Transports du 5 avril 2001, les Etats membres les plus réticents à engager des fonds publics dans le projet Galileo (Pays-Bas, Royaume-Uni, Danemark, Allemagne) ont obtenu la garantie que le passage de la phase de développement à la phase de déploiement ne serait pas automatique, mais subordonné à un engagement clair du secteur privé. Ils ont également eu confirmation qu'aucun fonds public supplémentaire ne sera nécessaire en phase opérationnelle.

V. LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION

Le Livre blanc qui sera bientôt publié devrait, pour l'essentiel, rappeler les axes et priorités traditionnels de la politique commune des transports. Il devrait néanmoins comporter également certaines orientations plus nouvelles dans la réflexion de la Commission.

1. Première orientation : l'assainissement du transport routier

Malgré sa domination commerciale écrasante par rapport aux autres modes de transport terrestres, la situation du secteur du transport routier reste fragile, comme sont venus le rappeler récemment les mouvements de protestation des routiers français, belges, néerlandais, britanniques et allemands. Ce secteur est composé d'un grand nombre de petites entreprises, qui ne peuvent pas faire face aux pressions exercées pour abaisser les prix en dessous du niveau qui serait nécessaire pour assurer leur stabilité financière. Ainsi, l'augmentation inattendue du prix des carburants n'a pas pu être répercutée par les entreprises de transport routier, du fait de la pression exercée par les chargeurs, entraînant une réduction significative des marges des transporteurs.

La Commission devrait estimer nécessaires des mesures d'assainissement et d'amélioration de la profession de transporteur routier. Ces mesures apparaissent d'autant plus urgentes que l'élargissement de l'Union européenne se traduira par l'entrée sur le marché de concurrents dont les charges d'exploitation sont nettement moins élevées que celles en vigueur dans la Communauté.

Parmi les mesures envisagées par la Commission, pourraient figurer :

- l'établissement de garde-fous contractuels afin de protéger les transporteurs vis-à-vis de la pression des chargeurs ;

- la révision à la hausse des conditions financières d'accès aux licences d'exploitation et la mise en place d'un système de formation des entrepreneurs et des conducteurs ;

- l'encouragement au regroupement des micro-entreprises et des patrons-routiers et à leur diversification vers des activités complémentaires de logistique ;

- le renforcement des systèmes nationaux de contrôle et de sanction de l'application de la législation sociale et de sécurité. Le non respect des législations en vigueur représente une distorsion de concurrence vis-à-vis des autres modes de transport et un danger pour la sécurité des autres utilisateurs des infrastructures routières.

L'analyse de la Commission sur les conséquences néfastes de l'atomisation du secteur routier et de l'excès de concurrence qui y règne n'est pas fausse. Je crois toutefois qu'il faudra demeurer attentif à ne pas le priver, sous prétexte de l'assainir, de la souplesse qui constitue actuellement sa grande force.

2. Deuxième orientation : l'optimisation du potentiel des nouvelles technologies

Le développement des systèmes de transport intelligents devrait être rapide et durable au cours de la décennie à venir : surveillance de l'infrastructure, gestion et contrôle du trafic, information avant et pendant le voyage, navigation et guidage, conduite automatique, gestion de fret et de flottes, billetterie et péage électronique, etc.

L'enjeu essentiel, selon la Commission, est de faire converger les processus de programmation financière de telle sorte que les systèmes de transport intelligents puissent être mis en place de manière synchronisée. Faute d'une telle coordination, une mosaïque de services fragmentaires à l'échelle régionale ou nationale risquerait d'apparaître, constituant un obstacle nouveau au bon fonctionnement du marché intérieur des transports.

La Commission paraît être dans son rôle en s'inquiétant du risque d'un cloisonnement supplémentaire de l'espace européen des transports qui résulterait, paradoxalement, du développement des nouvelles technologies. En revanche, ce serait pécher par optimisme que de compter uniquement sur ces dernières pour apporter une solution à la saturation du réseau transeuropéen de transport. Des investissements supplémentaires sont à l'évidence indispensables, qui doivent encore trouver leur financement.

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A l'évidence, les réalisations de la politique commune des transports ne sont pas à la hauteur des ambitions affichées. L'effort constant de libéralisation du marché des services de transport engagé à partir de 1985 ne peut seul en tenir lieu, s'il ne s'accompagne pas d'une harmonisation des conditions de concurrence, d'une intégration des considérations environnementales et de sécurité, et de la réalisation des infrastructures nécessaires.

Quelles sont les raisons de ce retard persistant ? Les fondateurs de la Communauté européenne avaient pourtant bien conscience de l'importance pour l'unification du continent européen d'une politique commune des transports, qu'ils ont veillé à inscrire expressément dans le traité d'origine. Mais il s'agit d'un domaine de souveraineté particulièrement sensible pour les Etats membres, conditionnant le dynamisme de leurs économies et l'aménagement de leurs territoires. Par ailleurs, le secteur des transports est organisé sur un mode corporatiste ; et toute réforme trop hardie est susceptible d'entraîner des mouvements sociaux capables de bloquer un pays entier. Ceci explique qu'il y ait eu pendant longtemps au Conseil un consensus implicite pour ne rien faire, et que les négociations en matière de transports y soient aujourd'hui encore particulièrement difficiles.

Cet attentisme n'est désormais plus de mise. L'unification du marché européen des transports rend insoutenables les distorsions de concurrence résultant du manque d'harmonisation sociale et fiscale. L'érosion des parts de marché des modes de transport les plus économes en énergie et les plus respectueux de l'environnement démontre l'insuffisance des mesures adoptées jusqu'à présent pour corriger les évolutions spontanées. Les perspectives d'augmentation des besoins de mobilité, liée à la croissance économique et à l'élargissement, et la saturation des infrastructures existantes soulignent l'inadéquation des moyens financiers consacrés aux transports en Europe.

Il est donc temps que la politique commune des transports passe à la vitesse supérieure. Une telle relance de l'Europe des transports implique que les instances communautaires satisfassent une condition préalable, qui est de connaître les données de base ; endossent une responsabilité, qui est de décider sur les points cruciaux ; répondent à une urgence, qui est d'harmoniser les conditions de concurrence ; et lèvent une contrainte, qui est de financer les infrastructures.

1. Un préalable : connaître les données de base

Il s'agit d'abord d'harmoniser et de compléter l'outil statistique de la Commission, qui a perdu de sa précision avec la suppression des déclarations aux frontières et qui se fonde sur des unités de mesure pas toujours pertinentes. Plutôt qu'en tonnes/kilomètres, il peut être aussi intéressant de raisonner en valeur ajoutée ou en volume d'encombrement.

Il s'agit ensuite d'analyser les trafics et de calculer les coûts. Sur le premier point, la mise en oeuvre du réseau de navigation par satellite Galileo et de systèmes de transport intelligents devrait permettre un suivi fin et en temps réels des trafics. Sur le second point, l'établissement de méthodes de calcul communes à tous les Etats membres constitue le préalable à une tarification au coût marginal social.

Il s'agit enfin de renforcer la transparence financière. Actuellement, les bilans sectoriels des différents modes de transport restent volontairement confus, les Etats membres cherchant à dissimuler le montant exact de leurs contributions publiques.

2. Une responsabilité : décider sur les points cruciaux

Il s'agit d'abord d'établir un schéma cohérent des réseaux transeuropéens de transport. La Commission prépare actuellement une actualisation de celui arrêté en 1996. Le résultat de son travail devra être apprécié à l'aune de son autonomie par rapport aux diverses priorités nationales et de la prise en compte des liaisons réellement structurantes pour le continent européen, telles que les liaisons Est-Ouest qui doivent préparer l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale.

Il s'agit ensuite de lever les obstacles au renouveau du rail. Les réformes structurelles engagées depuis 1991 n'ont pas encore fait la preuve de leur efficacité. Le débat entre accès des tiers aux réseaux ou coopération entre entreprises ferroviaires apparaît théorique, l'essentiel devant être la qualité de l'offre faite aux chargeurs.

3. Une urgence : harmoniser les conditions de concurrence

Il s'agit d'abord de réduire les distorsions de concurrence dans les domaines techniques, fiscaux et sociaux. Celles-ci ont été avivées par la réalisation du marché unique des transports, et risquent de s'accroître encore après l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale.

Il s'agit aussi, après avoir défini des principes communs de tarification pour les infrastructures de transport, de les mettre en pratique de manière harmonisée dans les différents Etats membres.

4. Une contrainte : financer les infrastructures

Il s'agit d'abord de tenir compte des rentabilités réelles. De ce point de vue, le transport routier possède l'avantage de pouvoir autofinancer ses infrastructures par les péages ou les recettes fiscales induites. A l'inverse, les infrastructures ferroviaires ou portuaires nécessitent un apport extérieur massif en contributions publiques.

Il s'agit aussi de concentrer les financements communautaires sur les maillons du réseau transeuropéen de transport les plus stratégiques. Le taux de participation communautaire actuel de 10 % apparaît insuffisant, et pourrait être relevé pour les investissements visant à lever certains goulots d'étranglement.

Une politique commune des transports digne de ce nom nécessite des milliards d'euros d'investissements, qui relèvent bien davantage des budgets nationaux que du budget communautaire. Il est donc essentiel que chacun des Etats membres dégage les financements nécessaires, en maîtrisant ses dépenses de fonctionnement et ses déficits publics. Un recours raisonné à l'emprunt apparaît également concevable, en bonne théorie économique, s'agissant de dépenses d'infrastructure susceptibles de bénéficier aux générations futures.