Proposition de règlement (CE) du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture

Les propositions E 1203 et E 1230 concernent deux aspects distincts mais complémentaires de la politique commune de la pêche. Il est donc apparu souhaitable que la délégation les examine simultanément et que le Sénat puisse, le cas échéant, se prononcer globalement à leur sujet. Avec ces deux textes, la Commission européenne a en effet entrepris une réforme importante du cadre communautaire de la pêche.

Il convient de rappeler que le tonnage de la pêche française représente à peu près 10 % du tonnage communautaire. Dans ce domaine, la France se situe approximativement à égalité avec le Royaume-Uni, mais loin derrière l'Espagne ; il en est de même si l'on considère la puissance de la flotte. La production nationale est de l'ordre de 870.000 tonnes, dont les trois quarts proviennent de la pêche et un quart des cultures marines. La contribution de la pêche au produit intérieur brut est certes modeste ; cependant, on ne doit pas sous-estimer son importance en termes d'aménagement du territoire. Par ailleurs, la pêche emploie 22.000 personnes en métropole (les emplois induits étant estimés à quelque 50 à 60.000) et environ 10.000 personnes dans les différentes collectivités d'outre-mer. La plupart des entreprises de pêche françaises sont de taille réduite et souffrent d'une faiblesse chronique de fonds propres. Dans ce contexte, la production nationale n'a pas suivi la croissance de la demande en produits de la mer, qui a pratiquement doublé en vingt ans. Le déficit de la balance commerciale dans ce domaine est donc aujourd'hui très élevé, de l'ordre de 10,5 milliards de francs. D'une manière générale, la filière « pêche » française se trouve dans une situation fragile. Ces éléments doivent être pris en compte dans l'appréciation des propositions de réforme présentées par la Commission européenne.

I - La proposition E 1203 : actions structurelles dans le secteur de la pêche

La proposition de règlement n° COM (1998) 728 final tend à remplacer le règlement n° 3699/93 qui avait défini les conditions d'intervention de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP), fonds structurel propre à ce secteur d'activité.

Les objectifs assignés aux actions structurelles dans le domaine de la pêche sont de contribuer à atteindre un équilibre durable entre les ressources halieutiques et leur exploitation, de renforcer la compétitivité des entreprises dans une perspective de filière, d'améliorer l'approvisionnement en produits de la pêche et de l'aquaculture, de valoriser ces produits, et de contribuer à revitaliser les zones dépendantes de la pêche.

Les principales mesures prévues pour réaliser ces objectifs sont :

- un nouveau système de renouvellement de la flotte, comprenant un système permanent de contrôle des entrées et sorties ;

- un renforcement des sanctions à l'encontre des Etats membres en cas de non-respect des obligations communautaires ;

- des mesures relatives aux « sociétés mixtes » (sociétés commerciales constituées avec un ou plusieurs partenaires d'un pays tiers, ayant pour objet une activité commerciale dans le secteur de la pêche dans les eaux relevant de ce pays, le navire étant enregistré dans celui-ci) ;

- des mesures relatives à la petite pêche côtière ;

- des mesures concernant les organisations de producteurs ;

- des mesures d'accompagnement socio-économiques.

Certains points du dispositif proposé ont suscité de sérieuses réserves de la part du Gouvernement français.

Le régime de contrôle permanent des entrées et sorties, tout d'abord, paraît excessivement rigide. Il aboutit à une gestion individuelle des navires, puisque chaque construction ou remotorisation à puissance supérieure devra être accompagnée de la radiation d'un navire de capacité au moins équivalente en puissance et en jauge, le navire radié ne pouvant par ailleurs ni être transféré vers un autre Etat membre, ni vers un pays tiers. Or, la France a toujours plaidé pour une gestion globale des flottes de pêche, qui apporte une souplesse nécessaire à la gestion d'une flotte aussi hétérogène que la flotte française. Une gestion individuelle des navires n'étant pas nécessaire à la réalisation des objectifs des programmes d'orientation pluriannuels (POP), la proposition de la Commission paraît, sur ce point, clairement contraire au principe de subsidiarité.

Par ailleurs, l'insertion, dans un texte concernant les actions structurelles, de dispositions relatives à l'élaboration et au suivi des POP, à l'ajustement des efforts de pêche, et aux sanctions en cas de non-respect des obligations communautaires, paraît difficilement acceptable. Une telle approche revient en effet à vider par avance de leur substance les négociations sur le POP V, qui ne porteraient plus que sur les taux de réduction des flottes de pêche sans aucune marge d'action sur les conditions dans lesquelles elle s'effectuerait.

Les dispositions de l'article 5, prévoyant un large transfert de compétences du Conseil à la Commission pour l'élaboration des POP, paraissent également étrangères à l'objet du texte.

En outre, les mesures relatives aux aides au renouvellement et à la modernisation de la flotte sont exagérément restrictives. En effet, la Commission européenne propose que l'octroi d'aides à la construction de navires, et plus généralement à la création de nouvelles capacités, soit subordonnée à la destruction d'une capacité égale à 130 % de la capacité créée, en jauge et en puissance. Ainsi, seul un renouvellement s'accompagnant d'une diminution de la capacité de pêche du navire pourrait bénéficier d'une aide, ce qui pourrait en pratique freiner voire bloquer la modernisation de la flotte.

Enfin, la proposition prévoit une réduction du barème des interventions communautaires dans les zones « objectif 2 », ce qui est, là également, de nature à freiner la modernisation de la flotte.

Au total, trois points paraissent particulièrement de nature à justifier une intervention du Sénat pour inviter le Gouvernement à une ferme vigilance :

- le principe de subsidiarité doit être respecté dans la gestion de chaque flotte de pêche, chaque Etat devant pouvoir choisir le moyen le mieux adapté à la réalisation des objectifs du POP ;

- il n'est pas souhaitable d'adopter aujourd'hui des mesures qui prédétermineraient le résultat des négociations sur le POP V ;

- il est nécessaire de s'opposer aux mesures risquant de paralyser le renouvellement de la flotte.

II - La proposition E 1230 : organisation commune des marchés (OCM) des produits de la pêche et de l'aquaculture

La proposition de règlement COM (1999) 55 final tend, quant à elle, à remplacer le règlement 3759/92 traitant du volet « marché » de la politique commune de la pêche. Les objectifs de la réforme proposée sont :

- de contribuer à une « gestion responsable » des ressources halieutiques ;

- de favoriser la transparence des marchés ;

- de donner un rôle accru aux organisations de producteurs (OP) et d'encourager les partenariats entre les acteurs de la filière, afin d'adapter dans la durée l'offre à la demande ;

- de rénover les mécanismes d'intervention, de manière à réduire au minimum les « retraits définitifs » du marché (en clair les destructions) et à privilégier le « retrait report » ;

- de réformer la politique tarifaire de l'Union au nom de la nécessité de « mieux répondre aux besoins de l'industrie de transformation ».

Pour atteindre ces objectifs, la Commission européenne propose un ensemble de mesures :

- des règles plus strictes pour l'information des consommateurs (dénomination du produit, méthode de production, lieu de capture) ;

- l'obligation, pour les OP, de mettre en oeuvre préventivement des mesures de gestion de l'offre ; un soutien financier temporaire est prévu à cet effet ;

- un encouragement financier aux OP pour la recherche de nouveaux débouchés et la conclusion d'accords avec les acheteurs avant les campagnes de pêche ;

- une reconnaissance des organisations interprofessionnelles ;

- une diminution des aides et des quantités éligibles pour le « retrait-destruction » (qui ne pourraient excéder 8 % de la production contre 14 % à l'heure actuelle), et à l'inverse une augmentation des quantités éligibles à l'aide au « retrait-report » (qui passeraient de 6 à 12 % de la production) s'accompagnant d'une amélioration du régime de cette aide (montant, durée du stockage) ;

- des mesures de suspension tarifaires d'une durée indéterminée concernant certaines espèces pour lesquelles l'offre communautaire est jugée insuffisante ou est inexistante.

L'accroissement des dépenses de l'OCM serait de l'ordre de 20 millions d'euros.

Le Gouvernement français a porté un jugement positif sur plusieurs aspects de ces propositions : étiquetage minimal obligatoire des produits jusqu'à la vente au détail, reconnaissance des organisations interprofessionnelles, rôle accru des organisations de producteurs, rénovation du régime des interventions. Il a cependant souhaité que les encouragements financiers aux actions des OP soient d'un niveau plus élevé, et que la réduction des possibilités de « retrait-destruction » soit moins forte.

Enfin, il s'est opposé au nouveau régime de suspensions tarifaires suggéré par la Commission, en estimant qu'un approvisionnement à bas prix devait certes être assuré chaque fois que cela s'avérait clairement nécessaire à l'approvisionnement de l'industrie de transformation et à la préservation de sa compétitivité, mais que les importations ne devaient venir qu'en complément de la production communautaire disponible, ce qui s'opposait à la mise en place d'un dispositif permanent de suspensions tarifaires.

Le nouveau régime tarifaire proposé par la Commission européenne paraît effectivement le point le plus critiquable du texte E 1230. Il revient à remplacer des contingents tarifaires autonomes -c'est-à-dire des suspensions de droits portant sur des quantités délimitées, pour une durée déterminée- par des suspensions tarifaires, c'est-à-dire des mesures permanentes et sans limite de quantité. Comme les produits de la pêche sont partiellement substituables entre eux, une telle mesure reviendrait en réalité à organiser une concurrence à très bas prix à certains secteurs de la pêche communautaire. La cohérence de la politique communautaire de la pêche disparaîtrait : à quoi bon soutenir la filière pêche et encourager une « gestion responsable » de la ressource, si l'on adopte par ailleurs une politique commerciale compromettant la survie de cette filière en lui faisant subir de plein fouet la concurrence de pays tiers qui sont affranchis, pour leur part, de la plupart des contraintes pesant sur les producteurs européens ? Certes, les intérêts de l'industrie de transformation doivent être pris en compte. Mais la technique des contingents tarifaires, déterminés à partir de bilans d'approvisionnement faisant apparaître l'état des besoins et des disponibilités, permet de le faire en assurant un équilibre avec la protection des intérêts des producteurs communautaires.

Par ailleurs, il paraît souhaitable d'insister sur l'importance de l'exigence de qualité des produits, aussi bien pour accroître la satisfaction des consommateurs et développer leur demande que pour assurer la viabilité de l'ensemble de la filière. Cette exigence concerne certes la production, mais aussi la commercialisation qui, à l'heure actuelle, s'effectue trop souvent dans des conditions qui ne mettent pas suffisamment en valeur les produits frais de la pêche communautaire face aux produits concurrents. La proposition E 1230 attribue à cet égard un rôle possible aux organisations interprofessionnelles, habilitées (article 13) à engager des actions pour améliorer la qualité des produits, favoriser leur valorisation, protéger des appellations d'origine, labels de qualité et indications géographiques. Sans doute conviendrait-il de mettre davantage l'accent sur ces orientations -la proposition E 1230 privilégiant trop exclusivement la gestion de la ressource halieutique- et de prévoir des efforts accrus d'incitation dans ce domaine.

Enfin, dès lors qu'est assignée aux organisations de producteurs la mission (article 5) de « promouvoir les modes d'exploitation des pêcheries les plus respectueux de l'équilibre des ressources et de la biodiversité », il serait utile de préciser que cette mission doit englober la limitation de la pêche minotière, en elle-même dangereuse pour l'équilibre de la ressource halieutique.

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En conclusion, je voudrais regretter que l'examen de ces deux textes, malgré leur importance, ne donne qu'une vue partielle de la politique commune de la pêche - qui comprend également les problèmes des mesures techniques, des normes de commercialisation, des contrôles, des limitations des captures - alors que la cohérence d'ensemble de cette politique paraît insuffisamment assurée. Une réflexion plus globale serait nécessaire.