Séance du 20 juin 2023

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-Claude Varaillas, pour présenter l’amendement n° 240.

Mme Marie-Claude Varaillas. Nous demandons nous aussi la suppression de l’article 2, pour des raisons très proches de celles que nous avons invoquées lors de l’examen du projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables et du projet de loi relatif à l’énergie nucléaire.

En toile de fond, on voit se dessiner une remise en cause générale des normes, comme si leur existence était finalement superflue, comme si l’on pouvait, demain, réduire les délais d’instruction tout en traitant un nombre croissant de projets.

Monsieur le ministre, je réitère mes critiques, au risque de vous paraître une nouvelle fois désagréable. Selon nous, le problème vient non pas tant des procédures, bien qu’elles soient parfois un peu lourdes et complexes, que du manque récurrent d’effectifs dans nos administrations d’État. Je pense en particulier aux directions départementales des territoires (DDT) et aux Dreal, qui viennent d’être citées, mais ce constat vaut pour la quasi-totalité de nos services publics.

Vous irez peut-être plus vite, mais ce sera nécessairement au détriment de la concertation censée accompagner l’instruction et de la qualité de nos aménagements, donc aux dépens de nos territoires.

Nous le disons avec force, si les délocalisations se sont multipliées par le passé et si la réindustrialisation tarde à venir, ce n’est pas à cause des collectivités territoriales ou du code de l’urbanisme, contrairement à ce que laisse à penser votre projet de loi, notamment cet article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission de l’aménagement du territoire ?

M. Fabien Genet, rapporteur pour avis. En parallélisant les phases d’examen et de consultation, l’article 2 accélère la procédure d’instruction des autorisations environnementales. Il cherche ainsi à renforcer l’attractivité industrielle de notre pays.

La nouvelle procédure de consultation permet également de répondre aux demandes de participation de nos concitoyens. Organisée plus tôt qu’aujourd’hui, cette étape aurait lieu en même temps que la phase d’instruction par les services.

Nous avons souvent entendu cette demande : faire en sorte que le public ne soit pas consulté sur un ensemble final de mesures qui n’est plus susceptible d’évoluer.

Un certain nombre de réunions publiques seraient obligatoires et la participation par voie électronique serait possible. Je remercie d’ailleurs les auteurs de ces amendements d’avoir relevé les améliorations apportées par la commission.

Pour l’ensemble des raisons que je viens d’exposer, la commission émet un avis défavorable sur ces trois amendements de suppression.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roland Lescure, ministre délégué. Je ne suis d’accord que sur un point avec les auteurs de ces amendements : cet article est un élément essentiel du présent texte. À l’évidence, nous devons en discuter, afin de clarifier nos désaccords. Avant tout, chacun doit bien comprendre l’étendue de ces dispositions.

Madame Varaillas, je vous rassure : vous n’êtes en rien désagréable ! Je salue d’ailleurs le débat démocratique et apaisé auquel le présent texte donne lieu dans cet hémicycle. C’est l’usage au Sénat, mais pas toujours dans d’autres chambres, que je ne citerai pas… (Sourires.)

Notre objectif est clair : faire mieux, plus et plus vite. En la matière, il existe bien sûr des exceptions, qui doivent devenir la règle. Toutefois, en moyenne, pour l’ouverture d’une usine, la procédure d’autorisation s’étale sur dix-sept mois en France, contre sept à huit mois en Allemagne.

Le Gouvernement entend porter ce délai de dix-sept à neuf mois garantis, sans fragiliser en quoi que ce soit les procédures actuelles.

Mesdames, monsieur les sénateurs, j’ai entendu que nous supprimions le rôle du commissaire enquêteur. Non, en aucun cas ! J’ai entendu que nous affaiblissions l’enquête publique. Bien au contraire, elle est renforcée : elle durera trois mois au lieu d’un et, au cours du dernier mois, tous les avis seront connus. Nous préservons donc la disposition actuelle.

En parallèle, nous modernisons la procédure. M. le rapporteur pour avis l’a rappelé, nous rénovons les consultations par voie électronique, qui existent déjà, mais sous une forme assez archaïque. Nous introduisons un débat public systématique au début et à la fin de la procédure. Nous allons sans doute – je le dis sans préjuger le vote du Sénat – accepter que les consultations soient également menées par voie postale. Un amendement, que nous examinerons dans la suite du débat, a été déposé à cette fin.

Bref, on ne supprime rien. On renforce et on améliore, afin d’être plus rapide.

Aujourd’hui, les investisseurs internationaux viennent en France : en soi, c’est déjà un succès, car auparavant ils n’avaient pas tendance à choisir notre pays. Et que nous disent-ils ? Qu’ils ont besoin de foncier et de rapidité. Ce sont, aujourd’hui, les véritables facteurs de différenciation. On l’a vu pour ACC (Automotive Cells Company). On l’a vu pour Holosolis. Il faut que de telles exceptions deviennent la règle. C’est l’enjeu majeur de cet article.

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Fernique, pour explication de vote.

M. Jacques Fernique. Monsieur le ministre, il s’agit en effet d’un débat important.

Une opinion a du sens quand elle est émise en connaissance de cause. Or si ces étapes sont parallélisées – je reprends le terme figurant dans le présent texte –, on aboutit à la confusion, qui plus est en l’absence d’un avis clair et étayé du commissaire enquêteur.

L’ordonnance de 2016, la loi pour un État au service d’une société de confiance (Essoc) de 2018, puis la loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap) de 2020 ont fortement allégé les procédures de participation du public, mais ces réformes successives n’ont pas été vraiment évaluées.

De grâce, finissons-en avec cette rengaine !

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 64, 112 et 240.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 309 :

Le Sénat n’a pas adopté.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 139 rectifié n’est pas soutenu.

L’amendement n° 197 rectifié ter, présenté par MM. Marseille, Bonnecarrère, Folliot et Laugier, Mme Devésa, M. Levi, Mmes Vérien et Billon, M. Détraigne, Mme Saint-Pé, M. Moga, Mme Jacquemet, MM. Cigolotti et Canévet, Mmes Guidez et Gatel, MM. Janssens et Longeot, Mme Létard, M. Lafon, Mme Perrot, M. Kern, Mme Vermeillet, MM. Henno et Cazabonne, Mme Férat, MM. Duffourg et S. Demilly, Mme Herzog et MM. L. Hervé, Le Nay et Capo-Canellas, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 24

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Si, pendant la phase d’examen et de consultation, le demandeur envisage des modifications substantielles de son projet de demande d’autorisation, liées aux observations recueillies, il peut solliciter une prorogation de la durée de la phase d’examen et de consultation. » ;

La parole est à M. Olivier Henno.

M. Olivier Henno. Avec cet amendement, nous poursuivons le débat relatif aux délais.

Dans son avis sur le présent texte, le Conseil d’État estime que les dispositions de cet article sont de nature à assurer une participation effective du public. À son sens, elles ne soulèvent pas de difficultés au regard de l’article 7 de la Charte de l’environnement et de l’article 6 de la directive 2011/92/UE, dès lors qu’elles s’attachent à concilier une association précoce du public au processus de décision et la possibilité, pour le public, d’être éclairé par les avis remis avant de produire ses propres observations, en allongeant le délai de consultation à trois mois.

Néanmoins, le caractère raisonnable du délai de trois mois fixé pour le déroulement simultané des phases d’examen et de consultation paraît peu opérant si l’on se place du point de vue du pétitionnaire. En effet, les observations et propositions parvenues pendant la phase de consultation devront être prises en considération par le maître d’ouvrage, qui pourra ainsi être tenu d’adapter son projet.

Les réponses et propositions de modifications qui devront être apportées par le pétitionnaire auront toute leur importance, car elles seront réputées faire partie du dossier de demande.

Or la prise en compte au fil de l’eau des observations du public et avis des autorités par le pétitionnaire pour apporter des réponses et précisions ou modifier son projet paraît difficile à envisager dans un délai fixe de trois mois : dans certains cas, on risque de dépasser le délai raisonnable.

Une grave difficulté surgirait donc si les avis rendus au cours des phases fusionnées d’examen et de consultation devaient impliquer une modification importante.

Le demandeur pourrait se trouver dans l’incapacité de procéder aux importantes modifications requises, faute de temps. Il s’exposerait ainsi, à l’expiration du délai de trois mois, à un rapport défavorable du commissaire enquêteur et à un refus d’autorisation, ce qui n’irait pas dans le sens recherché, à savoir l’accélération.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission de l’aménagement du territoire ?

M. Fabien Genet, rapporteur pour avis. Mon cher collègue, nous comprenons tout à fait les arguments que vous venez de développer. Nous avons nous-mêmes réfléchi à cette question.

Il ne nous semble pas souhaitable d’ouvrir une possibilité de prorogation. La phase accélérée d’instruction créée par cet article est adaptée à des projets déjà arrivés à maturité, appelant de simples ajustements.

Si les modifications à apporter sont d’une ampleur telle qu’elles ne permettent pas de tenir le délai de trois mois et trois semaines, mieux vaudrait sans doute, pour l’exploitant, recommencer la procédure, qui est très courte. Le service instructeur et le public consulté pourraient ainsi se prononcer sur le dossier final.

Je le répète, nous nous plaçons dans l’hypothèse où les modifications apportées, réellement substantielles, sont susceptibles de modifier l’économie générale du projet.

De plus, la rédaction proposée semble quelque peu imprécise : non seulement la durée de la prolongation n’est pas assortie d’une limite, mais la notion de modification substantielle n’est pas définie.

Pour toutes ces raisons, je vous prie de bien vouloir retirer cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roland Lescure, ministre délégué. Monsieur le sénateur, je comprends moi aussi votre intention : simplifier la vie d’un porteur de projet qui, lors du déroulement normal de la procédure, découvrirait d’importantes modifications à apporter.

Toutefois, notre volonté d’accélérer vaut pour tout le monde. Les services de l’État, on l’a rappelé, vont accomplir d’importants efforts pour accélérer les procédures d’installation. Comme l’a relevé M. le rapporteur pour avis, en cas d’aménagements mineurs n’affectant pas de manière significative l’équilibre économique du dossier, les porteurs de projet doivent eux aussi réagir vite.

C’est en s’assurant que tout le monde va vite que l’on parviendra réellement à accélérer. Si les changements à apporter sont de trop grande ampleur, la nouvelle procédure, plus rapide, permettra de constituer un nouveau dossier, qui sera examiné dans les meilleurs délais.

À mon tour, je sollicite donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Monsieur Henno, l’amendement n° 197 rectifié ter est-il maintenu ?

M. Olivier Henno. Oui, je le maintiens, madame la présidente.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 197 rectifié ter.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 63 est présenté par MM. Fernique, Salmon, Breuiller, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Gontard, Labbé et Parigi et Mmes Poncet Monge et M. Vogel.

L’amendement n° 78 rectifié bis est présenté par Mme Préville, M. Montaugé, Mme Briquet, MM. Marie et J. Bigot, Mme Bonnefoy, M. Devinaz, Mme M. Filleul, MM. Gillé, Houllegatte et Jacquin, Mmes Artigalas et Blatrix Contat, MM. Lurel et Mérillou, Mme Monier, MM. Redon-Sarrazy, Stanzione, Kanner et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jacques Fernique, pour présenter l’amendement n° 63.

M. Jacques Fernique. Puisque l’article 2 n’a pas été supprimé, admettons au moins que son alinéa 11 va trop loin !

Le référé-suspension automatique permet aujourd’hui d’obtenir une suspension de la décision pendant l’instruction par le juge. Cette mesure, qui bénéficie à tous les acteurs, permet de prévenir des atteintes illégales à l’environnement : la simplification ne doit pas être menée au détriment des garanties contentieuses.

Or, si cet alinéa entrait en vigueur, le juge ne pourrait plus suspendre un projet contesté soumis à un référé-suspension. C’est là une porte ouverte aux atteintes illégales à l’environnement. Ainsi, un projet industriel pourrait être lancé, puis déclaré illégal quelques mois plus tard, mais le mal serait fait : les travaux auraient été effectivement engagés.

La suspension automatique a précisément ce rôle : empêcher l’ouverture de travaux sérieusement susceptibles d’être illégaux.

Mme la présidente. La parole est à Mme Angèle Préville, pour présenter l’amendement n° 78 rectifié bis.

Mme Angèle Préville. L’alinéa 11 de l’article 2 supprime, pour toutes les enquêtes publiques, la possibilité dont dispose le juge de suspendre une décision prise sans enquête publique ou participation du public.

Les sénateurs du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain estiment qu’il s’agit d’une grave régression. Ils sont favorables au maintien du référé-suspension automatique, d’autant que, en vertu de l’article L. 123-16 du code de l’environnement, il peut être décidé « après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ». On en déduit que le projet en question pose difficulté.

L’enjeu est simple : si le référé-suspension automatique venait à être supprimé, des chantiers pourraient être lancés pendant la phase de contentieux. Or, on le sait, cette dernière peut durer des mois, voire des années, et il est très difficile d’interrompre un projet déjà engagé.

Il faut conserver ces dispositions du code de l’environnement, qui apportent de la sécurité aux différents acteurs concernés.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission de l’aménagement du territoire ?

M. Fabien Genet, rapporteur pour avis. Le présent texte renforce sensiblement la procédure de consultation du public.

Au moins deux réunions publiques doivent être organisées en présence du pétitionnaire, qui répondra aux interrogations formulées. Le commissaire enquêteur, quant à lui, joue un rôle différent ; il assure la bonne tenue des échanges entre le pétitionnaire et le public. Ses conclusions n’emportent donc plus les mêmes conséquences juridiques.

Le référé-suspension automatique est quant à lui de nature à allonger les délais d’installation. Cela étant, les citoyens peuvent toujours demander au juge des référés de suspendre la décision d’autorisation environnementale. De même, dans sa décision, le juge administratif peut toujours prendre en compte les conclusions motivées du commissaire enquêteur.

Pour ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur les amendements identiques n^os 63 et 78 rectifié bis.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roland Lescure, ministre délégué. Mesdames, messieurs les sénateurs, votre volonté de préserver le référé-suspension est satisfaite par le présent texte.

Si ces dispositions vous ont été mal présentées, je vous prie de nous excuser. J’y insiste, l’alinéa 5 de cet article précise bien que le juge administratif des référés fait droit à toute demande de suspension d’une décision prise, sans que la participation du public mentionnée à l’article L. 123-1-1 ait eu lieu, alors qu’elle était requise.

Nous nous contentons de transférer la mention du référé-suspension d’un article du code de l’environnement vers un autre, justement pour bien inclure la nouvelle procédure de consultation. Nous ne l’affaiblissons en aucun cas ; a fortiori, nous ne le supprimons pas. Nous assurons une simple mise en cohérence avec les dispositions du présent texte.

En conséquence, je sollicite le retrait de ces deux amendements identiques. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 63 et 78 rectifié bis.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 138 rectifié n’est pas soutenu.

Les deux amendements suivants sont identiques.

L’amendement n° 57 rectifié est présenté par MM. Sautarel, Burgoa et Cambon, Mme Belrhiti, M. Panunzi, Mme Dumont, M. Reichardt, Mmes Goy-Chavent, Bellurot et Ventalon, MM. Tabarot et E. Blanc, Mme Gruny, MM. Brisson, Lefèvre, Meurant, Klinger, Mouiller, Gueret, Charon, Belin, Laménie, Anglars, Mandelli, Darnaud, Bascher, C. Vial, Bouchet et de Nicolaÿ, Mme Gosselin et MM. B. Fournier, Piednoir et Rapin.

L’amendement n° 122 rectifié est présenté par Mme N. Delattre, MM. Artano, Roux, Fialaire, Guiol, Requier, Bilhac, Cabanel et Gold et Mme Guillotin.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

I. – Alinéa 16

Compléter cet alinéa par les mots :

du public, qui sont groupées et menées concomitamment

II. – Alinéa 18

Compléter cet alinéa par les mots :

du public, groupées et menées concomitamment

La parole est à M. Stéphane Sautarel, pour présenter l’amendement n° 57 rectifié.

M. Stéphane Sautarel. Cet amendement vise à clarifier la rédaction de l’article en énonçant, aux alinéas 16 et 18, la concomitance des phases d’examen et de consultation.

Mme la présidente. La parole est à M. Henri Cabanel, pour présenter l’amendement n° 122 rectifié.

M. Henri Cabanel. L’article 2 du projet de loi modifie l’article L. 181-9 du code de l’environnement, afin que les phases d’examen et de consultation du public soient parallélisées et qu’elles démarrent simultanément.

Il s’agit de mener une consultation de meilleure qualité, en recueillant plus tôt l’avis du public, et d’assurer une instruction plus rapide. La lenteur des procédures est en effet une difficulté récurrente pour la mise en œuvre de projets industriels.

En juxtaposant les termes « examen » et « consultation », la rédaction actuelle permet déjà de comprendre que ces phases seront regroupées. Toutefois, l’on gagnerait encore en clarté en précisant qu’elles sont simultanées et concomitantes. On lèverait ainsi toute ambiguïté.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission de l’aménagement du territoire ?

M. Fabien Genet, rapporteur pour avis. Mes chers collègues, vous cherchez légitimement à clarifier l’organisation parallèle des phases d’examen et de consultation du public. Toutefois, la rédaction actuelle ne laisse pas de place à l’ambiguïté quant à l’organisation simultanée des deux phases.

En vertu de l’alinéa 15, la phase d’examen commence dès que le dossier est jugé complet et régulier. L’autorité administrative organise alors une consultation du public. Quant à l’alinéa 42, il précise que l’expiration d’un délai de trois semaines après la clôture de la consultation du public met fin à la phase d’examen et de consultation, en ouvrant la phase de décision.

De même, l’ajout des termes « du public » après « la consultation » ne semble pas pertinent, les collectivités territoriales et les associations étant elles aussi entendues pendant cette phase.

La commission émet donc un avis défavorable sur ces amendements identiques.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roland Lescure, ministre délégué. Une fois encore, je suis surpris que des amendements sénatoriaux tendent à mettre en cause la consultation des collectivités territoriales : si nous avons opté pour une formulation générale, c’est parce qu’il est prévu de les entendre également.

Une telle précision serait donc excessive : voilà pourquoi je suggère le retrait de ces deux amendements identiques. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. Stéphane Sautarel. Je retire mon amendement, madame la présidente !

M. Henri Cabanel. Je retire également le mien !

Mme la présidente. Les amendements identiques n^os 57 rectifié et 122 rectifié sont retirés.

Mes chers collègues, nous avons examiné sur ce texte 93 amendements au cours de l’après-midi ; il en reste 235.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Mme la présidente. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt heures, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Valérie Létard.)