Séance du 2 décembre 2019

Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Marc Laménie. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je félicite mes collègues rapporteurs, de la commission des finances et des autres commissions, pour le travail qu’ils ont accompli sur ces crédits multiples, relevant de quatre missions différentes, « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis », « Action et transformation publiques » et « Régimes sociaux et de retraite », et de deux comptes spéciaux, « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et « Pensions ».

Trois rapporteurs spéciaux et deux rapporteurs pour avis : on mesure l’ampleur du travail de fond mené sur ces postes de dépenses importants, dont certains – je pense aux retraites – particulièrement sensibles et d’actualité.

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » totalise 10,5 milliards d’euros ; sur le plan des moyens humains, avec 122 029 équivalents temps plein, elle se place au quatrième rang des missions de l’État, derrière les missions « Enseignement scolaire », largement en tête sous ce rapport, « Sécurités » et « Défense ». Ces effectifs baissent depuis de nombreuses années, comme les rapporteurs l’ont souligné. L’année prochaine, 1 563 équivalents temps plein seront malheureusement supprimés.

J’insiste sur cette dimension, parce que les moyens humains sont importants, s’agissant notamment du maillage par la DGFiP de l’ensemble de nos territoires, en métropole comme en outre-mer. Élu d’un département frontalier, les Ardennes, je tiens à souligner particulièrement l’importance de l’administration des douanes et droits indirects.

Sur ce plan des effectifs, on ne peut que regretter les baisses prévues. Pour avoir été maire d’un village, je connais la situation des trésoreries dans lesquelles il ne reste plus que deux ou trois agents… Ces structures sont fermées ou regroupées, et, monsieur le secrétaire d’État, il est question que ce processus se poursuive. Pourtant, les trésoreries sont importantes pour les maires et tous les élus locaux : elles sont nos interlocutrices de proximité dans le cadre du régime de séparation des ordonnateurs et des comptables.

En ce qui concerne le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », il faut souligner la complexité des chiffres relatifs à la politique immobilière. Alors que la valeur comptable de l’ensemble du patrimoine immobilier de l’État dépasserait 63 milliards d’euros, la direction immobilière de l’État, comme l’ont souligné les rapporteurs spéciaux, repose sur des moyens humains limités. Voilà qui interroge, car cette mission mériterait des effectifs en rapport avec son importance. Il y va des recettes de l’État et de ses engagements financiers.

En dépit des observations que j’ai formulées, le groupe Les Républicains votera ces crédits ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et Les Indépendants. – M. Olivier Cadic applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Monique Lubin.

Mme Monique Lubin. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, compte tenu de l’actualité, je centrerai mon propos sur les retraites.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » du projet de loi de finances pour 2020 bénéficie d’une dotation stable. Je ne reviendrai par sur les explications fort bien présentées par Mme la rapporteure spéciale.

L’an dernier, intervenant sur la même mission, j’avais signalé qu’une année singulière s’annonçait : 2019 devait être l’année de la réforme des retraites. Je m’étais fortement interrogée sur la possibilité et la pertinence de voter cette réforme avant 2020. Un an plus tard, où en sommes-nous ?

Pour la réforme envisagée, on part du principe qu’il faut supprimer les quarante-deux régimes de retraite différents, dont les fameux régimes qui seraient source de tous les maux du système actuel. Tout dans cette approche est contestable, de la démarche à sa justification, et singulièrement l’utilisation des régimes spéciaux à des fins de diversion : ils ont été identifiés par l’exécutif comme l’un des talons d’Achille d’un système de retraites que le Gouvernement veut à tout prix réformer.

Or certains de ces régimes sont fermés, et d’autres appelés à s’éteindre, comme celui des mines. En ce qui concerne la SNCF, systématiquement montrée du doigt comme expression de la pseudo-aberration de notre système (M. Emmanuel Capus s’exclame.), son régime spécial connaîtra dès l’année prochaine une évolution décisive, à la suite de la réforme mettant fin au statut des cheminots. Dramatiser cette problématique et plaider l’extinction plus rapide du régime sont un véritable piège. S’y résoudre, avec une nécessaire période de transition, coûterait presque une fois et demie de plus à l’État au cours de la période 2045-2070, d’après un rapport commandé par la SNCF en 2017, que la poursuite du système actuel !

De plus, les réformes successives ont contribué à la banalisation de ces régimes spéciaux, pour les adapter aux nécessités de la société contemporaine. Ainsi, je rappelle que la dernière réforme des retraites, celle de Marisol Touraine, touche aussi ces régimes spéciaux, puisque le nombre d’annuités est passé à quarante-trois pour tout le monde pour la génération 1973. De fait, cette réforme joue sur l’augmentation de la durée de cotisation pour tous les salariés, quel que soit leur régime : désormais, pour les générations nées à partir de 1958, ce paramètre augmentera d’un trimestre tous les trois ans à partir de 2020, pour atteindre quarante-trois ans en 2035.

Par ailleurs, les travailleurs entrant dans la vie active et encore susceptibles de bénéficier de ces régimes spéciaux ne dérogent pas à la règle commune. Ils entrent eux aussi plus tard dans la vie active : le bénéfice qu’ils tirent du système actuel s’éteindra donc rapidement.

En réalité, ce sont les caractéristiques propres de ces régimes qui intéressent le Gouvernement, à des fins d’instrumentalisation. Pourtant, chacun d’entre eux est le fruit de luttes et de négociations liées à des conditions de travail particulières. Ils font partie d’un édifice social que certains se plaisent à décrire comme baroque, mais qui trouve son sens au regard de l’histoire et des conditions de travail de leurs bénéficiaires.

En tout état de cause, passer à un système à points n’éteindrait pas du jour au lendemain les régimes spéciaux concernés, et l’État devrait continuer à débourser des sommes importantes pendant un certain temps.

Dans son entreprise radicale de réforme, l’exécutif a sollicité le Conseil d’orientation des retraites (COR) : le Premier ministre lui a demandé de lui fournir un état de la situation financière de l’actuel système de retraite à l’horizon de 2030 et d’éclairer les voies et moyens d’un équilibrage financier en 2025. L’espoir du Gouvernement était de voir établir que des mesures de correction s’imposeraient avant 2025, date envisagée pour la mise en œuvre de la retraite par points.

Or, dans l’introduction de son étude, le COR précise bien : « Le fait que ce rapport présente l’impact chiffré de potentielles mesures ne signifie pas que celles-ci soient considérées comme opportunes par tous. » Alors que la nouvelle concertation devait s’appuyer sur son rapport, cet organisme a fait l’objet d’une attaque en règle par le président de l’Assemblée nationale, lequel s’est permis ce propos fort contestable : « Le COR, c’est quand même un drôle d’organisme »…

J’insiste aussi sur l’avertissement que le COR n’a pas manqué de lancer dès l’introduction de ce rapport publié à la demande expresse du Gouvernement : il se livre à une prospective, fondée sur pas moins de trois conventions comptables qui, elles-mêmes, déclinent différents scenarii. En d’autres termes, quelle que soit sa rigueur, extrême, cet organisme ne peut pas prédire l’avenir ; la finesse de ses projections et leur diversité ne peuvent être assimilées à une capacité de divination. On lui demande de soumettre des hypothèses, c’est ce qu’il fait.

Quoi qu’il en soit, si le système par points est présenté comme plus lisible que l’actuel, il n’est pas pour autant porteur en lui-même d’une promesse de pérennité. En effet, lui aussi sera lié à des contraintes démographiques et économiques, dont on ne maîtrise pas forcément l’évolution. On peut donc se poser la question du remplacement d’un système complexe, mais qui fonctionne, par un autre, en apparence plus simple, mais dont les effets demeurent largement méconnus.

Ce propos ne procède pas d’une volonté de ne jamais rien changer : nous demeurons mobilisés pour la mise en place du système le moins producteur d’inégalités possible. Mais nous ne sommes pas prêts à donner un blanc-seing au Gouvernement sur un projet qui plonge la société française dans un climat anxiogène dont elle n’a pas besoin !

Au regard de ces remarques et de celles qui ont déjà été présentées sur la gestion de la fonction publique d’État, mon groupe votera contre ces crédits.

Mme la présidente. La parole est à Mme le rapporteur pour avis, qui nous a rejoints. (M. Marc Laménie applaudit.)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous prie d’excuser mon retard.

Le projet de loi de finances pour 2020 semble enregistrer l’abandon de l’objectif de suppression de 50 000 équivalents temps plein dans la fonction publique d’État, comme le Président de la République l’a laissé entendre au sortir du grand débat. Vous-même, monsieur le secrétaire d’État, avez confirmé le renoncement à toute démarche globale, évoquant « des réductions de postes ministère par ministère à condition qu’elles ne conduisent pas à un recul de la qualité du service ».

Ainsi, seuls 47 équivalents temps plein seront supprimés l’année prochaine dans la fonction publique d’État, beaucoup moins que les 4 164 de cette année. Depuis 2017, 5 871 équivalents temps plein seulement auront été supprimés.

L’avis budgétaire « Fonction publique » porte prioritairement sur la fonction publique d’État, plus précisément sur le programme 148, destiné à compléter les actions des ministères en matière de ressources humaines.

Ce programme est doté de 211,21 millions d’euros, un montant en hausse de 2,74 % par rapport à 2019. Les neuf dixièmes des crédits de formation, soit 76,46 millions d’euros, en baisse de 3,55 %, sont destinés aux instituts régionaux d’administration (IRA), dont la subvention baisse de 9 % pour s’établir à 40 millions d’euros, et à l’École nationale d’administration (ENA), qui poursuit la mise en œuvre de son plan de transformation pour revenir à l’équilibre budgétaire en 2020 et dont la subvention s’établit à près de 30 millions d’euros.

Le budget de l’action sociale interministérielle s’établit à 126 millions d’euros, en hausse de 6,23 %. Trois aides concentrent plus de 80 % des crédits : les chèques vacances, les chèques emploi service universels et les places en crèche.

Il est regrettable que, depuis 2019, les aides pour le recrutement d’apprentis dans la fonction publique d’État ne figurent plus dans le programme 148, mais soient réparties dans les budgets des différents ministères, ce qui amoindrit leur lisibilité.

Néanmoins, la commission des lois a émis un avis favorable sur les crédits du programme 148.

Plus largement, je souhaite évoquer l’organisation des concours administratifs, qui, conformément au statut, demeurent la voie d’accès traditionnelle à la fonction publique, malgré la loi de transformation de la fonction publique.

On constate une érosion de l’attractivité des concours dans tous les versants de la fonction publique : le nombre de candidats chute très nettement depuis 2014, les organisateurs rencontrent de grandes difficultés pour la constitution des jurys et on observe un fort taux d’absentéisme, dû notamment aux multi-inscriptions. Le coût par lauréat de l’organisation des concours – elle peut s’avérer délicate – est très élevé dans certaines filières.

Face à ce constat, je propose une série de mesures. En particulier, il serait intéressant de passer en revue l’ensemble des concours pour en simplifier les conditions d’organisation, par exemple en centralisant sur une plateforme les coordonnées et les profils des membres de jury, en prévoyant des épreuves mutualisées entre plusieurs concours pour faciliter la conception et la correction des sujets et en généralisant la dématérialisation des corrections.

Par ailleurs, comme aux concours des IRA et de l’ENA, des épreuves pratiques et des épreuves collectives de mise en situation pourraient être proposées. Le calendrier des concours pourrait être publié sur le site « Place de l’emploi public », qui regroupe déjà les offres d’emplois publics. Il est important aussi de créer rapidement l’outil de lutte contre les multi-inscriptions prévu à l’article 89 de la loi de transformation de la fonction publique.

Enfin, il est essentiel de revoir les concours qui posent le plus de difficultés, comme le concours interne d’agent territorial spécialisé des écoles maternelles (Atsem) ou les concours de la filière artistique, et de développer les concours sur titre, afin d’assouplir le processus de recrutement, comme le prévoit la loi du 6 août 2019.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie le Sénat de son analyse approfondie des crédits des missions relevant du ministère de l’action et des comptes publics et des différentes remarques et propositions formulées par les orateurs.

Je ne m’engagerai pas dans une discussion sur la réforme des retraites, bien qu’elle ait été abondamment abordée. Elle est au cœur de l’actualité et des débats, mais le sera davantage encore au cours des prochaines semaines.

Le ministère de l’action et des comptes publics poursuivra l’année prochaine la transformation de son action et de son fonctionnement, avec un certain nombre de réformes structurelles. Nous nous modernisons et travaillons à revoir nos process, notamment pour dégager un certain nombre d’économies d’échelle ou de marges de manœuvre, ce qui fait de notre ministère le premier contributeur à l’effort gouvernemental de réduction des emplois publics. À l’échelle du quinquennat, 10 000 agents environ ne seront pas remplacés après leur départ à la retraite, dont 1 653 en 2020 – 1 666 si l’on compte les opérateurs, comme l’ont souligné les rapporteurs spéciaux, MM. Nougein et Carcenac.

À la suite de sa mise en œuvre réussie, le prélèvement à la source poursuit son déploiement, parallèlement à d’autres projets de transformations majeurs tels que la suppression définitive de la taxe d’habitation, la fin du paiement en numéraire et la déclaration tacite.

Comme les rapporteurs spéciaux l’ont souligné, nous avons fait le choix d’investir dans la transformation numérique des missions. Cela nécessite un effort, que nous accomplissons et qui devra perdurer, en matière de modernisation informatique, tant de nos logiciels que de nos process.

Nous allons aussi mettre à profit 2020 pour mener des travaux de modernisation de la gestion budgétaire et comptable, renforcer la performance des chaînes d’achats et de dépenses. L’expérimentation d’unification de la chaîne de la dépense, engagée cette année pour les services d’administration regroupant le centre de services partagés et le service facturier, en constitue une illustration. Au cours du débat sur les amendements, j’aurai peut-être l’occasion d’aborder aussi l’unification du recouvrement, en application des préconisations du rapport dit Gardette.

Ces réformes sont conduites en prenant en compte plusieurs priorités.

Notre objectif premier sera de renforcer la présence et l’accessibilité des services publics sur le territoire. Nous avons proposé une réforme de l’organisation territoriale de la DGFiP, avec la volonté d’augmenter de 30 % le nombre de lieux d’accueil offerts par cette direction. Nous voulons changer de méthode, car, pendant longtemps, alors que les plans annuels de réorganisation du réseau ont conduit à la fermeture de 1 200 perceptions depuis 2010, les engagements pris d’une année sur l’autre n’étaient pas nécessairement tenus. Nous souhaitons aboutir à des cartes cibles et des conventions pluriannuelles, pour que la présence de l’État dans les territoires à travers la DGFiP soit stabilisée et qu’une lisibilité soit offerte aux élus, aux agents, aux organisations syndicales et aux territoires.

Nous nous appuierons évidemment sur le réseau des maisons France services : plus de 450 ont été labellisées, et nous tiendrons l’objectif de 2 000 d’ici à la fin du quinquennat. Nous prendrons appui aussi sur d’autres formes de présence, comme des permanences arrêtées de manière pluriannuelle dans les différents territoires.

Nous devons prêter une attention particulière à la question de l’accès aux services numériques, en ayant à l’esprit que 13 millions de nos concitoyens en sont éloignés, faute soit de réseau soit de pratique. D’où l’importance d’une présence humaine et du maintien d’une médiation pour garantir l’accès aux services.

Nous travaillons aussi sur une autre forme de présence : il s’agit de renforcer notre déploiement territorial via le réseau des débitants de tabac. Comme vous le savez, nous sommes en train de conclure un accord avec les buralistes pour rendre possible le recouvrement d’impôts et taxes par leur intermédiaire, de manière évidemment anonyme et en protégeant les données fiscales.

Un fonds de modernisation leur est consacré depuis 2018, qui sera doté de 80 millions d’euros pour la période 2019-2022 : il vise à accompagner les 25 000 points de vente du premier réseau de commerce de proximité en France, notamment pour aider les buralistes à diversifier leur offre.

La déconcentration des services a été évoquée. À cet égard, nous avons identifié 6 000 emplois de l’État qui pourront être délocalisés dans différents territoires : pour environ 3 000 d’entre eux, les ministères travaillent avec des cibles géographiques et des potentialités identifiées ; pour les 3 000 autres emplois, ceux qui relèvent du ministère de l’action et des comptes publics, nous avons ouvert un appel à projets, comme les rapporteurs spéciaux l’ont expliqué. À ce jour, entre 225 et 230 collectivités territoriales ont déposé leur candidature, et nous devrons rapidement mettre en place un comité de sélection pour déterminer les meilleures implantations possible et les meilleures conditions pour les agents comme pour l’État, en liaison avec les projets des territoires.

Par ailleurs, d’importants moyens ont été alloués à la direction générale des douanes et des droits indirects pour préparer le Brexit. Ainsi, 700 emplois supplémentaires ont été créés : 250 l’ont été en 2018, 350 en 2019 et 100 le seront en 2020. Hors crédits de personnel, 20 millions d’euros ont été alloués sur la période 2018-2022 pour l’équipement des nouveaux agents et les évolutions informatiques et immobilières rendues indispensables par le rétablissement de la frontière.

En ce qui concerne le fonctionnement interne du ministère, nous souhaitons préserver nos capacités à accompagner la transformation et à moderniser nos outils de travail. De ce point de vue, nous partageons la nécessité, soulignée par les deux rapporteurs spéciaux, MM. Nougein et Carcenac, d’être attentif aux attentes du personnel. C’est le sens de la consultation que nous avons lancée auprès des agents pour élaborer une feuille de route en matière de simplification et d’amélioration des conditions de vie au travail, donc aussi de l’efficacité des services.

Entre autres outils destinés à améliorer la qualité de vie au travail, nous avons décidé d’une préservation des crédits de la direction générale des douanes et des droits indirects et d’une augmentation de ceux de la DGFiP pour faire face aux besoins de couverture de la dette technique. Je confirme l’appréciation des rapporteurs spéciaux sur la pertinence de cette hausse.

Au-delà de ses besoins propres, le ministère de l’action et des comptes publics pilote l’accompagnement de la transformation des autres ministères.

Mme la rapporteure pour avis a mentionné la loi de transformation de la fonction publique : celle-ci apportera très certainement de nombreuses réponses aux attentes du sénateur Delahaye, notamment en matière de possibilités de recrutement de contractuels et de respect du temps de travail de 1 607 heures annuelles dans les trois versants de la fonction publique.

La mise en œuvre opérationnelle de cette loi par la direction générale de l’administration et de la fonction publique est en cours, et nous respecterons les dates arrêtées par le Parlement, puisque l’ensemble des mesures applicables en 2020 feront l’objet de décrets d’application au plus tard à la fin du mois de janvier prochain, en tenant compte du rythme d’instruction de ces différents textes. Les ordonnances seront évidemment élaborées dans les temps, et les mesures prévues pour 2021 feront l’objet de décrets d’application au cours de l’année 2020.

Nous sommes déterminés à poursuivre la réforme et à veiller à ce que la loi que vous avez adoptée soit pleinement appliquée.

Nous disposons aussi d’outils financiers, comme le Fonds pour la transformation de l’action publique. En écho aux interrogations des rapporteurs, je confirme ce qu’a indiqué M. Bargeton : 32 projets ont été sélectionnés en 2018 et sont entrés en phase de réalisation ; 16 lauréats ont été sélectionnés à la fin du mois de juin de cette année et 16 en septembre dernier.

Nous avons engagé 350 millions d’euros sur les 700 millions d’euros prévus à l’échelle du quinquennat. Je confirme que la totalité des crédits pour 2019 ne seront pas engagés, mais nous avons relancé l’appel à projets pour 2020, de manière à sélectionner de nouveaux projets de transformation. Nous avons d’ailleurs adapté les critères de retour sur investissement pour favoriser la modernisation par rapport aux retours à court terme, qui ont pu être privilégiés pour les premiers projets.

À titre complémentaire, le Fonds pour l’accélération du financement des start-up d’État finance le développement de produits et services numériques innovants. Nous continuerons de le mobiliser en 2020, pour réussir le passage à l’échelle de cette dynamique nouvelle.

Par ailleurs, le fonds d’accompagnement interministériel des ressources humaines, doté de 50 millions d’euros, vise à accompagner les administrations qui devront se moderniser, leur restructuration, leur réorganisation et la mobilité de leurs agents. Nous veillerons à ce que la future agence de reconversion et de reclassement puisse le mobiliser plus aisément.

Enfin, pour répondre à l’une des interrogations de MM. les rapporteurs spéciaux, je précise que nous avons un plan de 1 milliard d’euros sur cinq ans en faveur de la rénovation des cités administratives. Trente-neuf projets sont concrètement lancés : ils sont entrés en phase opérationnelle à la fin de cette année ou y entreront l’année prochaine – j’ai à l’esprit les projets d’Orléans, Colmar, Mâcon, Tulle, Alençon, ou encore Albi. Notre objectif est de privilégier la rénovation thermique, les économies d’énergie et la qualité de vie au travail de nos agents.

Cela dit, mesdames, messieurs les sénateurs, je compléterai mes réponses à l’occasion de la discussion des amendements.

Mme la présidente. Nous allons entamer l’examen des treize amendements portant sur les crédits des missions et les articles rattachés.

Mes chers collègues, je vous signale que je serai dans l’obligation de suspendre la séance à vingt heures, pour que nos travaux reprennent à vingt et une heures trente. La conférence des présidents ayant inscrit l’examen des crédits de la mission « Défense » à la suite de celui des missions dont nous débattons actuellement, et comme la séance devra être levée au plus tard à minuit trente en raison de la séance de questions orales prévue demain à neuf heures trente, j’invite tous les orateurs à la concision, pour que nous puissions pousser nos travaux le plus loin possible avant la suspension.

gestion des finances publiques et des ressources humaines

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.

ÉTAT B

Mme la présidente. L’amendement n° II-16, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(En euros)

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. La mesure proposée, bien connue du Sénat, qui l’a adoptée chaque année, consiste à aligner le temps de travail dans la fonction publique sur le temps moyen travaillé dans le secteur privé. C’est une question d’équité et un enjeu d’efficacité, via l’amélioration de la productivité. C’est le moyen de maintenir le service public !