Séance du 26 novembre 2015

M. René Vandierendonck. Et oui !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … et de dotation budgétaire.

L’amendement n° II-207 du rapporteur pour avis Yves Détraigne a pour objet la médiation familiale. En effet, dans le cadre de cette réforme, un effort particulier est destiné à la promotion des modes alternatifs de règlement des litiges, notamment par la conciliation et la médiation.

La réforme de la justice civile contient des innovations particulières qui appellent des affectations d’emploi, en particulier de greffiers. Nous avons expérimenté et généralisé le service d’accueil unique du justiciable ainsi que le greffier assistant du magistrat, nouvelle méthode de travail par équipe permettant au magistrat de se concentrer sur ses fonctions juridictionnelles et au greffier de mieux valoriser ses compétences au sein de la juridiction.

Cette réforme de la justice civile prévoit encore la fusion des juridictions sociales. Alors que le Gouvernement a souhaité attendre la remise du double rapport de l’Inspection générale des services judiciaires et de l’Inspection générale des affaires sociales de façon à préciser les procédures et les périmètres de ces contentieux, vous avez souhaité aller plus loin, mesdames, messieurs les sénateurs, et, au lieu de nous accorder l’habilitation qui était demandée, vous avez décidé de décrire plus précisément la fusion des juridictions sociales, à savoir les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les tribunaux du contentieux de l’incapacité et une partie des contentieux des commissions départementale d’aide sociale.

Ce budget traduit les engagements du Gouvernement pour la justice civile, comme dans la lutte contre le terrorisme. Avant même le plan de lutte contre le terrorisme décidé et annoncé par le Premier ministre au mois de janvier, après les attentats horribles qui s’étaient produits à cette époque, un programme de lutte contre le terrorisme avait déjà été mis en place. Ainsi, j’ai diffusé une circulaire recensant les détenus particulièrement surveillés au mois de novembre 2012, qui a été actualisée en novembre 2013.

Par ailleurs, au mois de juin 2013, un plan de sécurisation des établissements pénitentiaires de 33 millions d’euros a été décidé, qui a été mis en place au second semestre de la même année. Il prévoyait un vaste programme de formation spécialisée sur les institutions de la République, sur la laïcité et la citoyenneté, sur les emprises sectaires, sur l’enseignement de la religion, à destination des personnels pénitentiaires et des aumôniers, assuré par des universitaires issus de l’École pratique des hautes études, la préfecture de police de Paris, l’École nationale d’administration pénitentiaire.

Ce programme de formation que nous avons développé dans le domaine pénitentiaire a été élargi : il entreprend également de former les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse ainsi que tous les personnels employés par le secteur associatif habilité. Nous avons déjà formé 3 800 personnes et, dans le cadre de la programmation triennale, nous en aurons formé 11 000.

M. René Vandierendonck. Très bien !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Pour la protection judiciaire de la jeunesse, nous avons mis en place un réseau de 69 référents laïcité et citoyenneté, comme Cécile Cukierman l’a rappelé dans son rapport. Il assure un encadrement et un support aussi bien aux services des éducateurs et des psychologues que nous avons recrutés également en surcroît qu’auprès des jeunes eux-mêmes.

Tous les engagements trouvent donc leur traduction dans le budget de la mission « Justice ». Certains avaient déjà été mis en place avant le plan de lutte contre le terrorisme et ont été poursuivis et renforcés après. Avant même ce premier plan, nous avions lancé à la mi-2014 un appel d’offres pour une recherche-action, c’est-à-dire une recherche qui produit en même temps des outils de mise en œuvre. Il a été remporté par l’Association française des victimes du terrorisme.

Engagée depuis le début du mois de janvier, cette action nous permet déjà, avec la formation qui est faite sur certains détenus, de déterminer des éléments permettant de mieux détecter les personnes qui sont en voie de radicalisation ou qui sont très fortement radicalisées. Je vous signale que les personnes très radicalisées sont mises à l’isolement et font l’objet de contrôles fréquents. Lorsque cela s’impose, elles font même l’objet de transferts d’un établissement à un autre aussi souvent que nécessaire. Pour les autres actions, un autre programme est prévu, notamment le programme des quartiers dédiés, qui permet une double séparation par rapport à la population carcérale et entre détenus radicalisés eux-mêmes, puisque ceux-ci se trouvent alors placés dans des cellules individuelles.

Dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme de janvier 2015, 950 emplois supplémentaires et 102 millions d’euros de crédits, hors masse salariale, ont été octroyés à la justice : 114 magistrats, 114 greffiers, ainsi que des assistants spécialisés, des assistants de justice ont été affectés aux juridictions. Des postes d’informaticiens et des traducteurs-interprètes ont également été affectés à l’administration pénitentiaire. De nouveaux métiers ont été créés, tel celui d’analyste-veilleur. Les moyens de la cellule pluridisciplinaire que nous avons mise en place pour accompagner le renseignement pénitentiaire ont été fortement renforcés. Cette cellule, dont les effectifs sont passés de 70 à 159 agents spécialisés, compteront 185 personnels l’année prochaine.

Si vous le voulez bien, je reviendrai tout à l’heure sur le nouveau plan de lutte antiterroriste lors de la présentation de mon amendement. Ce plan nous permettra de disposer de 2 500 emplois supplémentaires, ainsi que d’une dotation de 251 millions d’euros. Il s’appuiera sur l’action qui a été engagée avant et depuis le plan de 2015 en faveur tant des juridictions que de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse.

J’en viens maintenant à l’aide juridictionnelle, sur laquelle des choses essentielles ont été dites. La réforme trouverait sa source dans le mouvement des avocats… Oui et non. On sait depuis 2001 par de nombreux rapports, dont ceux de l’Assemblée nationale et du Sénat, qu’il s’agisse de celui de M. du Luart de 2006 ou de celui de Mme Joissains et de M. Mézard de 2014, que le système de l’aide juridictionnelle est à bout de souffle. Or rien n’a été fait entre 2001 et 2006.

Pour ma part, j’ai engagé depuis 2012 des discussions avec la profession sur la réforme de l’aide juridictionnelle. Cela ne nous a pas empêchés d’augmenter régulièrement, chaque année, le budget de l’aide juridictionnelle. Il est ainsi passé de 275 millions d’euros en 2010 à 394 millions d’euros cette année, après les répartitions auxquelles il a été procédé ces dernières semaines, au lieu des 400 millions d’euros initialement prévus. Il est toutefois à noter que ces nouvelles répartitions ne pénaliseront personne, la décision ayant été prise de différer la mise en œuvre de la contractualisation, à laquelle la profession préfère continuer de réfléchir.

Pour commencer, nous avons supprimé le droit de timbre de 35 euros, car cette taxe avait réduit l’accès au droit, à la justice. Dans certains ressorts, l’accès à la justice a ainsi connu une baisse de 10 %. Pour ma part, je ne suis pas indifférente au fait que, dans une période où la situation économique s’aggrave, où de plus en plus de nos concitoyens sont dans la précarité, certains d’entre eux aient moins accès au droit et à la justice. Les personnes qui étaient pénalisées par ce droit de timbre n’étaient pas en situation de faire appel à la justice pour des raisons financières. Les pertes résultant de la suppression de ce droit de timbre, qui rapportait 60 millions d’euros à l’aide juridictionnelle, sont compensées par l’État.

Nous avons ensuite relevé à 1 000 euros le plafond de ressources permettant aux justiciables de bénéficier de l’aide juridictionnelle. Un revenu de 1 000 euros, c’est modeste ! Ce relèvement permet à 100 000 personnes d’avoir accès à l’aide juridictionnelle à 100 %. De plus, nous avons indexé ce plafond sur l’évolution des prix hors tabac.

Nous avons par ailleurs décidé d’augmenter la rétribution des avocats par un relèvement de l’unité de valeur. Cette revalorisation, de 12,6 % en moyenne, sera applicable par référence à trois groupes de barreaux au lieu de dix actuellement. L’unité de valeur passera ainsi à 26,50 euros pour le premier groupe, à 27,50 euros pour le deuxième et à 28,50 euros pour le troisième.

Par ailleurs, comme je l’ai déjà indiqué, la profession a accepté de continuer à discuter de la contractualisation et de prendre sa part à la modernisation des outils, notamment Portalis, l’application civile pour la justice, et l’application pour la gestion de l’aide juridictionnelle.

Nous avons introduit des simplifications afin d’accroître l’efficacité de l’aide juridictionnelle, s’agissant notamment des procédures sur les niveaux de ressources. Nous travaillons sur l’accès aux informations sociales et fiscales de façon à réduire les délais d’instruction des dossiers d’aide juridictionnelle. Nous avons supprimé le prélèvement de 5 millions d’euros que nous avions prévu sur les produits financiers dégagés par les fonds des clients transitant par les CARPA. Nous avons maintenu la diversification des ressources et donc du financement de l’aide juridictionnelle. Nous continuons de discuter avec la profession, avec qui nous avons d’ailleurs signé un protocole le 28 octobre dernier.

Enfin, je dirai quelques mots sur l’aide aux victimes. Vous connaissez notre volontarisme dans ce domaine, car l’aide aux victimes est une responsabilité forte du ministère.

M. René Vandierendonck. C’est vrai !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. C’est une responsabilité que nous avons dû assumer dans des proportions sans précédent à la suite des attentats du 13 novembre. J’ai tenu, mesdames, messieurs les sénateurs, à vous apporter toutes les précisions sur la prise en charge des victimes de ces attentats devant la commission des lois, mais je n’ai pas assez de temps pour le faire aujourd'hui en séance publique. J’indiquerai simplement que, au début de notre quatrième année budgétaire aux responsabilités, le budget de l’aide aux victimes a doublé, pour atteindre 20 millions d’euros aujourd'hui, contre 10 millions d’euros précédemment.

Dans le cadre du plan de lutte antiterroriste, nous souhaitons renforcer les associations. À cet effet, nous vous proposons de voter une augmentation de 7 millions d’euros du budget de l’aide aux victimes, afin de le porter à 25 millions d’euros.

Nous avons mis en place un dispositif de prise en charge et d’accompagnement individualisé des victimes, que nous vous avons demandé d’inscrire dans la loi. Cela a été fait dans la loi du 17 août 2015, après que le dispositif a été expérimenté dans huit tribunaux de grande instance durant toute l’année 2014.

Nous continuons le déploiement sur tout le territoire du téléphone grand danger pour les femmes victimes de violences.

Nous avons ouvert dans tous les tribunaux de grande instance un bureau d’aide aux victimes, chargé de les accueillir, de les informer, de les accompagner et de leur permettre d’accéder à tous les dispositifs que nous avons mis en place.

Nous avons également créé avec les associations un réseau de référents pour les victimes du terrorisme sur l’ensemble du territoire.

Notre politique d’aide aux victimes est donc très volontariste, innovante et de qualité. Les crédits qui lui sont alloués sont très substantiels. Le dispositif qui a été expérimenté et généralisé est très intéressant pour les victimes.

En conclusion, je veux vous remercier de l’intérêt constant que vous portez au budget et à l’action du ministère de la justice, aux projets de loi que nous vous présentons, car ils nous permettent de mener très précisément les politiques publiques que nous souhaitons dans chaque secteur. Je vous remercie surtout pour la qualité de vos travaux. Les rapports que vous produisez nous servent beaucoup. Ils ont ainsi beaucoup servi à la préparation de la réforme pénale et du projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXI^e siècle, et ils continueront de nous servir. Encore une fois, merci pour la qualité du travail que vous produisez régulièrement ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – M. Henri Tandonnet applaudit également.)

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Justice », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. L'amendement n° II-240, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement pour la justice judiciaire nous permettront de disposer de 2 500 postes nouveaux, dont 1 175 seront attribués aux juridictions, en priorité au pôle antiterroriste évidemment, à la fois au siège et au parquet. Il s’agira de postes de magistrats et de greffiers, ces derniers étant importants pour les magistrats – je pense en particulier à la mise en place du greffier assistant du magistrat.

Quant à l’administration pénitentiaire, madame Assassi, elle bénéficiera de 1 100 postes, soit un peu moins que la justice judiciaire. La protection judiciaire de la jeunesse se verra octroyer 75 postes. Enfin, 150 postes seront affectés aux services généraux, notamment aux services informatiques, à la PNIJ, mais pas seulement, à la consolidation de Cassiopée et d’autres applications informatiques, que ce soit le casier judiciaire ou la gestion des détenus par exemple.

Il nous faut réellement faire un bond technologique et informatique afin d’être plus performants que les cyberterroristes et les cybercriminels. Il se trouve malheureusement que le ministère de la justice était très en retard d’un point de vue informatique. Le plan que j’ai décidé pour le ministère public a permis l’année dernière d’octroyer à titre expérimental des tablettes et des téléphones portables à des magistrats afin de leur permettre d’assumer les contraintes liées à leurs fonctions en termes de permanence et de mobilité. Cette année, nous en distribuerons 4 000.

L’expérimentation que nous avons menée nous a permis d’ajuster à la fois le niveau de sécurité et le type de matériels, d’apprécier et d’évaluer les logiciels, les bases de données et les fonds documentaires que nous y avons installés. Il y a un fort rattrapage à faire en matière informatique dans ce ministère. Telle est la raison pour laquelle nous avons décidé d’octroyer des crédits et des effectifs spécifiquement pour passer ce cap. Ce bond technologique permettra à nos juridictions d’être plus performantes encore. Alors que nous avons l’intelligence, l’expérience, la connaissance, la capacité d’anticipation, il serait dommage que nous soyons fragilisés parce que nous ne maîtrisons pas suffisamment l’informatique, quand d’autres, on le voit, savent parfaitement l’utiliser.

Comme je le disais précédemment, il est important non seulement que la justice bénéficie d’effectifs, mais également qu’elle ait les moyens de conduire des enquêtes. Nous augmentons donc le budget des frais de justice de 54 millions d’euros de façon à ce que les magistrats puissent commander toutes les enquêtes et les expertises nécessaires.

Nous faisons un effort en faveur des JIRS. J’avais déjà décidé il y a deux ans de les renforcer considérablement, parfois même en affectant du personnel en surnombre dans les juridictions ; d’abord, parce que la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées est un objectif majeur ; ensuite, parce qu’il existe, nous le savons, une véritable interconnexion entre la criminalité organisée et le terrorisme. Il faut traquer les criminels et les terroristes par tous les chemins.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous enverrai au fur et à mesure les précisions sur les crédits de l’administration pénitentiaire, car nous sommes actuellement en discussion avec les représentants des personnels pénitentiaires. Nous faisons des efforts non seulement en termes d’effectifs, mais également de moyens logistiques et d’investissements immobiliers. Nous faisons également des efforts pour rendre les métiers attractifs et pour conserver les personnels, en travaillant sur les primes et le régime indemnitaire. Vous le savez, une compétition est possible entre le recrutement de policiers et celui de surveillants pénitentiaires. Il faut donc que le régime salarial et indemnitaire soit attractif pour ces derniers.

Voilà, pour l’essentiel, l’objet de cet amendement. Pour le reste, les chiffres traduisent les propos que je vous ai tenus à la tribune. Je vous demande donc de bien vouloir voter cet amendement, qui nous permet d’intégrer l’effort annoncé en termes budgétaires et en termes d’effectifs pour le ministère de la justice.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. La commission des finances a émis un avis favorable sur l’amendement du Gouvernement. Je formulerai toutefois plusieurs remarques.

Ce sont d’abord les juridictions qui voient leurs moyens augmenter grâce à cet amendement puisque 135 millions d'euros leur sont consacrés. J’avais recommandé dans le cadre du rapport spécial que, contrairement au plan de lutte antiterroriste renforçant très fortement les moyens de l’administration pénitentiaire, il soit donné davantage de moyens aux juridictions judiciaires. Le Gouvernement nous a entendus.

Concernant l’administration pénitentiaire, outre les 500 emplois prévus, la construction des trois établissements pénitentiaires sera accélérée. Pouvez-vous nous indiquer, madame la garde des sceaux, comment vous comptez accélérer de tels projets ? Par ailleurs, dans quelle mesure cette dépense pourrait-elle être prévue dans le budget initial ?

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Je vous confirme que la commission des finances a émis un avis très favorable sur cet amendement, notamment sur les créations d’emplois, à savoir 607 postes dans les services judiciaires et 500 postes dans l’administration pénitentiaire en 2016.

Je me demande cependant combien de temps nécessite la formation d’un magistrat ou d’un personnel pénitentiaire, en tenant compte de l’organisation des concours et du passage en école. Cette question permet de déterminer la correspondance entre le nombre de postes et la traduction budgétaire. Combien de temps la Chancellerie prévoit-elle pour que les magistrats et les personnels pénitentiaires soient effectivement en poste ?

M. Jean-Baptiste Lemoyne. Très bonne question !

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Monsieur le rapporteur spécial, treize établissements pénitentiaires sont concernés. Les 72 millions d'euros d’autorisations d’engagement et les 4 millions d'euros de crédits de paiement prévus pour 2016 vont permettre d’accélérer les études techniques pour lancer les marchés. Nous allons notifier les Baumettes et Koné. L’appel d’offres pour Lutterbach vient d’être lancé.

Au sujet des nouvelles constructions pénitentiaires, nous effectuons un travail que je veux mentionner brièvement devant vous. Nous avons vu les difficultés que suscite la conception de certains établissements ; vous en entendez parler à travers l’actualité.

En janvier 2013, j’ai mis en place le Conseil national de l’exécution des peines, composé de personnalités de très grande qualité, que je réunis, pas assez régulièrement à mon goût, et qui travaille avec l’administration pénitentiaire. Il s’agit de réfléchir à l’architecture pénitentiaire, à la localisation des établissements pénitentiaires, à leur dimension, au nombre de personnes détenues qu’ils accueillent.

Ces dernières années, par exemple, on a plutôt construit en dehors des villes, mais les endroits lointains comportent l’inconvénient majeur de compliquer les visites des familles. Or nous savons que le maintien des liens familiaux contribue à la réinsertion et, dans notre politique de prévention de la récidive, il est important de créer les conditions de la réinsertion.

Ce travail de réflexion que nous avons engagé depuis plus de deux ans nous permet aujourd'hui de savoir comment mieux construire. Les résultats s’en ressentiront aussi bien sur la qualité des conditions de travail des personnels que sur les conditions d’activité et de vie à l’intérieur des établissements pénitentiaires, donc sur les conditions de réinsertion sociale.

Vous m’avez interrogée, monsieur le rapporteur général, sur la durée des formations. C’est un vrai sujet, au point que, voilà près de deux ans, on m’avait demandé de la réduire, ce que j’ai absolument refusé de faire.

Ce qu’il faut retenir surtout, en plus de ces créations de postes, c’est que nous avons réalisé d’importants efforts de promotions depuis le début de la législature, en sachant qu’il faut trente et un mois pour former un magistrat.

Aujourd'hui, lorsque je dis, par exemple, que je renforce la lutte antiterroriste sur Paris en augmentant les effectifs de 16 % en janvier 2016, je déplace évidemment des magistrats professionnels en exercice ailleurs. Cependant, cet ailleurs-là ne sera pas complètement dépouillé dans la mesure où l’arrivée des nouvelles promotions permet de remédier aux vacances de postes.

Depuis 2013, nous organisons des promotions de plus de 300 élèves magistrats. Ils étaient 354 élèves en 2013. En 2010, j’ai les chiffres en tête, ils étaient 144 élèves. Or, sur la totalité de la législature, 1 500 départs à la retraite sont prévus, soit en moyenne 300 départs à la retraite par an. Pour simplement combler ces 300 départs à la retraite, il aurait fallu, sous le précédent quinquennat, compte tenu de la durée de formation des magistrats de trente et un mois, prévoir chaque année des promotions de 300 magistrats, voire d’un nombre supérieur pour augmenter le corps de la magistrature. Nous, nous constituons des promotions de 354 magistrats en 2013, 368 en 2014, 382 en 2015 et même 482, ce qui est absolument sans précédent, l’année prochaine.

Nous commençons à être récompensés de nos efforts puisque, pour la première fois cette année, nous avons plus d’arrivées que de départs dans les juridictions. Ce solde positif est modeste - quarante-neuf - parce qu’il a fallu combler beaucoup de retard, mais il s’élèvera à une centaine de magistrats l’année prochaine. Nous compensons les départs et nous commençons à augmenter le corps de la magistrature.

Effectivement, il faudra trente et mois pour former les magistrats pour les postes que nous créons. Cependant, l’augmentation des promotions depuis 2013 nous permet de combler les vacances et de pourvoir ces nouveaux postes.

Pour ce qui est des personnels pénitentiaires, la durée de la formation est moins importante, puisqu’elle est de huit mois pour les surveillants. Les recrutements seront donc assez rapides, madame Assassi. (Sourires.)

M. le président. La parole est à M. René Vandierendonck, pour explication de vote.

M. René Vandierendonck. Je comprends très bien la question sur la gestion prévisionnelle des effectifs. C'est la raison pour laquelle je m’étais permis de suggérer l’existence d’un travail en commun. D’autres sujets pourraient également être mis sur la table. Je pense, par exemple, au financement de l’immobilier, au partenariat public-privé. Le PPP, c’est un beau sujet, sur lequel un rapport d’information a d'ailleurs déjà été produit. Nous sommes à votre disposition pour un travail en commun de ce type.

Le groupe socialiste votera cet amendement, mes chers collègues.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-240.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je constate que cet amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

L'amendement n° II-207, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. Cet amendement a pour objet d’abonder les crédits prévus pour la médiation, notamment la médiation familiale et les espaces de rencontre, au sein du programme « Accès au droit et à la justice ».

Je rappelle que l’un des axes du projet de loi pour la justice du XXI^e siècle est le développement des modes de traitement des contentieux non juridictionnels, tels que la médiation. C’est une formule qui évite les lenteurs d’un procès. Les juridictions se trouvent soulagées d’un certain nombre de litiges, et c’est un mode alternatif de traitement qui obtient de bons résultats.

Il vous est donc proposé, au travers de cet amendement, d’abonder de 300 000 euros l’action Médiation familiale et espaces de rencontre du programme 101, « Accès au droit et à la justice », en diminuant d’autant les crédits de l’action Évaluation, contrôle, études et recherche du programme 310, « Conduite et pilotage de la politique de la justice ». Ce transfert représente un prélèvement d’un peu moins de 2 % sur ces derniers, mais une augmentation de près de 10 % des crédits de l’action que nous souhaitons développer.