Séance du 2 décembre 2014

M. Charles Revet. Et pour cause !

M. Daniel Laurent. Bien entendu, il n’est pas question de subir sans réagir et il nous faudra anticiper pour répondre aux attentes de nos concitoyens en matière de services publics.

M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Daniel Laurent. Pour ma part, je souhaite que l’État honore ses engagements, en renforçant la solidarité, en compensant les effets des différentes réformes fiscales et transferts de charge et en assurant une péréquation de répartition équitable et évaluée entre les territoires ainsi qu’une lisibilité et une stabilité institutionnelle.

En conséquence, monsieur le secrétaire d’État, je ne voterai pas les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Paul.

M. Philippe Paul. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, pour compléter ce qui a été dit par les orateurs précédents, ou la semaine passée, lors du congrès des maires, sur les inquiétudes, vives et justifiées, des élus locaux, je voudrais évoquer la situation de communes qui, loin d’être privilégiées, se retrouvent contributrices au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC.

Je suis depuis 2008 maire d’une ville de 15 000 habitants, Douarnenez, dont les finances sont particulièrement fragiles. Année après année, malgré un effort continu et soutenu de rationalisation des dépenses de fonctionnement, l’élaboration du budget est toujours plus ardue.

Au cours du dernier mandat, je n’ai pas souhaité augmenter les impôts locaux, nos taux étant déjà parmi les plus élevés de la strate, et la population composée pour une part non négligeable de foyers à faibles ressources. Le revenu fiscal moyen des ménages est ainsi inférieur aux moyennes départementale et nationale, et la proportion de foyers fiscaux imposés sur le revenu est inférieure de sept points au niveau national.

Pourtant, monsieur le secrétaire d’État, nous sommes contributeurs au FPIC, au motif, notamment, que la communauté de communes présente un potentiel financier agrégé nettement supérieur au seuil de déclenchement du prélèvement.

Toujours est-il qu’en 2013 Douarnenez a versé près de 80 000 euros au titre de ce fonds, puis 140 000 euros cette année.

En 2015, le prélèvement sera largement supérieur à 200 000 euros. Il pourrait approcher 250 000 euros, ce qui se traduirait par une multiplication par trois de notre contribution en l’espace de deux ans !

Mes chers collègues, à n’en pas douter, nous sommes tous ici favorables à la péréquation, mais encore faut-il que le mécanisme mis en œuvre soit juste.

Or, dans le contexte d’austérité qu’impose l’État aux collectivités, sans distinction aucune – preuve en est la diminution de DGF à hauteur de 1,84 % des recettes réelles de fonctionnement –, ce fonds prend là des allures de double peine, tout aussi difficile à accepter qu’à expliquer à nos concitoyens.

Aussi, je vous demande expressément, monsieur le secrétaire d’État, de bien vouloir vous pencher sur les dégâts – il n’y a pas d’autres mots ! – que provoque ce fonds dans le cas présent, et de permettre la recherche de solutions équitables pour ces communes qui, comme celle que j’ai l’honneur et le plaisir d’administrer, ne ménagent pas leurs efforts pour redresser leurs finances et se trouvent, dans le même temps, pénalisées par un dispositif, certes généreux dans son principe, mais brutal dans son application. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Didier Mandelli.

M. Didier Mandelli. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, en cette fin d’année, quels constats faisons-nous ? En 2014, l’investissement des collectivités locales a chuté de 7,4 %, alors que, en 2013, on observait une hausse de 4,8 %. Cette diminution est la plus significative depuis trente ans. On note, pour les communes dont la population est inférieure à 5 000 habitants, une baisse de 20 % des demandes de prêt par rapport à 2013. On a également constaté la plus importante chute de l’épargne brute des collectivités depuis 1982.

Le projet de loi de finances prévoit une baisse de 11 milliards d’euros en trois ans de la dotation de l’État aux collectivités territoriales. Dès 2015, les collectivités seront privées de 3,7 milliards d’euros. De nombreuses voix s’élèvent parmi les élus pour dénoncer ce nouveau coup de rabot. Notre collègue François Baroin, président de l’Association des maires de France, a souligné qu’il existait un danger réel, à terme, pour les collectivités locales : « À l’horizon 2017, le risque est majeur pour beaucoup de communes de ne plus pouvoir s’autofinancer. » L’Association des régions de France estime quant à elle qu’il y a deux poids, deux mesures dans le traitement des collectivités locales : « Le Gouvernement en ne traitant pas la problématique financière des régions fait peser un risque global sur l’économie. » Enfin, l’Assemblée des communautés de France s’interroge sur la « soutenabilité » des efforts demandés aux exécutifs locaux et réitère son appel à une grande vigilance face aux risques d’effets récessifs causés par un effondrement de l’investissement public local.

Toutes sensibilités confondues, les acteurs sont unanimes pour dire que la baisse des dotations fragilise l’investissement public. Une étude du cabinet Klopfer estime que de 10 % à 15 % des communes et des départements seront dans une situation très difficile l’année prochaine. Or, nous le savons, si les collectivités ne sont plus en mesure d’investir, c’est la relance de l’économie qui est directement menacée.

Cette situation inquiétante aura rapidement des conséquences désastreuses pour l’emploi local. Les collectivités font souvent appel aux entreprises de leur territoire, pour lesquelles la commande publique représente une part importante du chiffre d'affaires. En conséquence, le secteur du bâtiment et des travaux publics va énormément souffrir. Dans mon département, la Vendée, 750 emplois sont menacés de disparition, en plus des 450 emplois déjà supprimés.

La baisse d’activité qui affectera tout le pays va également entraîner une réduction des recettes au titre des impôts sur l’activité économique et sur le revenu. Cette spirale négative a un effet anxiogène. Monsieur le secrétaire d'État, entendez-vous l’angoisse et l’incompréhension des élus locaux ?

Il est indéniable que les collectivités locales peuvent et doivent participer à l’effort de redressement des comptes publics, mais vous n’ignorez pas qu’elles font face à des charges nouvelles : la mise en place de la réforme des rythmes scolaires, les mises aux normes, la revalorisation récente des personnels de catégorie C…. À ce rythme, elles se trouveront bientôt dans l’obligation de réduire leur offre de services aux administrés et leurs investissements.

Quels sont les leviers dont disposent les collectivités pour compenser leurs pertes de recettes ? En matière de hausse de la fiscalité locale, on est arrivé à saturation. Seules les collectivités dont la population augmente – peu de communes rurales sont dans ce cas – pourront éventuellement accroître leurs ressources fiscales. L’autre levier est la mutualisation, mais ses effets sont limités : on évalue les économies potentielles à 2 % par an.

À cela s’ajoute l’impréparation de la réforme territoriale, qui crée un problème de lisibilité. Comment les départements pourraient-ils verser des subventions aux collectivités alors que leurs champs de compétence ne sont toujours pas clairement définis ?

Je souhaiterais enfin partager avec vous l’avis de Jean-Paul Delevoye, président du Conseil économique, social et environnemental : il estime qu’il est temps que les dotations récompensent les comportements budgétaires vertueux.

Pour conclure, monsieur le secrétaire d'État, les 36 000 maires de France, les présidents d’exécutif local, les 500 000 élus qui sont les fantassins de la République sont ébranlés et doutent. Ils auraient pu, dans un esprit de responsabilité, être vos alliés objectifs ; c’est une occasion manquée. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des finances, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, l’indispensable redressement des comptes publics de notre nation et le pacte de stabilité, qui prévoit 50 milliards d’euros d’économies sur trois ans, exigent de l’ensemble des acteurs publics – État, collectivités locales et organismes de sécurité sociale – un effort de maîtrise de leurs dépenses.

Dans ce cadre, très contraignant il est vrai, le niveau des dotations de l’État aux collectivités locales baissera de 11 milliards d'euros en trois ans, à raison de 3,67 milliards d’euros par an. Pour l’année 2015, la baisse est répartie entre les différents niveaux de collectivités selon leur poids dans les recettes totales : 2,07 milliards d'euros pour le bloc communal, 1,1 milliard d'euros pour les départements et 451 millions d'euros pour les régions.

L’effort de 11 milliards d'euros que nous demandons aux collectivités est très important – personne ne songe à le sous-estimer, pas plus au Gouvernement qu’au Sénat –, mais il est équitable, au regard des autres acteurs publics, car il est à la hauteur de leur part dans la dépense publique globale, à savoir 21 %, soit 250 milliards d'euros sur 1 250 milliards d'euros.

Cet effort représente en moyenne 1,6 % des recettes totales des collectivités en 2013. Certes, ce n’est pas neutre, je viens de le dire, mais ce n’est pas non plus l’étranglement que certains veulent bien décrire.

J’ajoute que les collectivités les plus fragiles seront préservées grâce au renforcement de la péréquation, c'est-à-dire de la solidarité. Le Gouvernement propose de doubler la hausse de l’effort de péréquation en 2015 par rapport à 2014. Cela représente un surcroît de péréquation verticale de 208 millions d'euros pour le bloc communal et de 20 millions d'euros pour les départements.

Les recettes globales des collectivités devraient continuer à croître en 2015 malgré la baisse des dotations de l’État, du fait notamment de la revalorisation de 0,9 % des bases fiscales. Cela représente 1 milliard d'euros supplémentaires. Il faut aussi tenir compte de l’augmentation du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, qui, selon les derniers chiffres disponibles, devrait atteindre 2,7 % ; le bloc communal perçoit un quart de ce produit.

Les mesures relatives au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, le FCTVA, à savoir la suppression de la réfaction de 0,905 point et surtout la sortie de l’augmentation du FCTVA de l’enveloppe normée en 2015, représentent, quant à elles, respectivement 26 millions d'euros et 166 millions d'euros, soit 192 millions d'euros au total.

Nous proposons également de pérenniser la possibilité, pour les départements, d’augmenter les droits de mutation à titre onéreux, les DMTO, ce qui devrait engendrer 130 millions d'euros de recettes supplémentaires. La revalorisation du barème de la taxe de séjour pourrait quant à elle rapporter 150 millions d'euros supplémentaires aux communes.

J’ai souhaité non pas relativiser la baisse des dotations de l’État, mais la resituer dans un contexte plus général, en rappelant de nouveau que le Gouvernement est bien conscient des efforts qu’il demande aux collectivités.

Quelle sera l’incidence de la baisse des dotations sur l’investissement ? La grande question est là. Certains redoutent une chute des investissements publics locaux, qui représentent environ 70 % de l’investissement public en France.

Selon le rapport de 2014 de l’Observatoire des finances locales, les dépenses d’investissement des collectivités locales, hors remboursement de dettes, se sont établies à 58 milliards d'euros en 2013, en progression de 5,4 % par rapport à 2012. Après avoir chuté en 2010 à la suite de la crise, le niveau des dépenses d’équipement poursuit ainsi sa tendance à la hausse amorcée en 2011.

Cet effort d’investissement est largement porté par le secteur communal, qui représente de 65 % à 70 % de l’investissement local, en partie du fait du cycle électoral. Ce cycle, que l’on observe depuis des décennies, pourrait conduire à une baisse de l’investissement communal de 9 % en 2014 et de 4 % en 2015. En effet, de nombreuses équipes municipales reconduites par les électeurs avaient beaucoup investi au cours de l’année précédant les élections, et ont donc moins besoin d’investir aujourd'hui. Quant aux équipes nouvellement élues, elles doivent se mettre en place avant de lancer leurs plans d’investissement.

Le Gouvernement a inscrit dans ce projet de loi de finances plusieurs mesures en faveur de l’investissement local.

Il s’agit d’abord de la suppression de la réfaction de 0,905 point appliquée depuis de nombreuses années dans le calcul du remboursement du FCTVA : le taux passe donc de 15,482 % à 16,404 %, ce qui représentera 26 millions d'euros supplémentaires en 2015 et plus de 300 millions d'euros par an à compter de 2016.

Il s’agit ensuite de la prise en charge hors enveloppe normée de l’évolution spontanée du FCTVA en 2015 ; cela signifie que 166 millions d'euros ne seront pas compensés par une baisse de même montant des concours financiers de l’État.

Enfin, le Premier ministre a annoncé la semaine dernière, devant le congrès de l’Association des maires de France, l’augmentation de 200 millions d'euros de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, et de 100 millions d'euros de l’aide aux maires bâtisseurs, ce qui représente 2 000 euros de plus par logement construit. Deux amendements du Gouvernement permettront d’intégrer ces mesures au projet de loi de finances.

S'agissant de la réforme des rythmes scolaires, le Premier ministre a annoncé, toujours devant le congrès de l’Association des maires de France, la pérennisation de l’aide de 400 millions d'euros visant à faciliter la prise en charge des nouvelles activités périscolaires au-delà de l’année 2015-2016, sous réserve de la signature d’un plan éducatif territorial. Cette aide de l’État représente 50 euros par élève, et même 90 euros dans les communes défavorisées.

La réforme de la dotation globale de fonctionnement devrait intervenir dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016. Il nous reste donc un peu moins d’un an pour la préparer. Dès 2015, le Gouvernement propose de consolider les différentes composantes de la dotation forfaitaire des communes et de celle des départements. Il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une réforme de la DGF, mais d’une mesure de simplification, qui répond aux deux objectifs suivants.

Le premier objectif est de clarifier la répartition de la dotation entre les collectivités, en limitant le nombre d’étapes de calcul et en utilisant des critères simples et objectifs : pour les communes, l’accroissement de la population, le potentiel fiscal et les recettes réelles de fonctionnement ; pour les départements, le revenu par habitant et le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le second objectif est d’améliorer l’équité de la répartition de la dotation. Pour les communes, les nouveaux emplois de la DGF étaient financés jusque-là par un écrêtement interne à cette dotation portant sur deux composantes, le complément de garantie et la dotation de compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. À compter de 2015, la consolidation de la dotation forfaitaire, qui sera écrêtée pour financer les emplois internes à la DGF, permettra d’élargir l’assiette de la contribution, indépendamment du poids de telle ou telle composante historique de la dotation forfaitaire. Toutefois, la contribution de chaque commune sera plafonnée à 3 % de sa dotation forfaitaire, aux termes du texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, de façon à éviter un prélèvement trop élevé. Pour les départements, le fait de réaliser l’écrêtement sur une assiette plus large, à savoir la dotation dans son ensemble, permettra à la fois de mieux répartir l’effort entre collectivités et d’en diminuer le taux.

La réforme de la DGF, qui s’inscrira dans le projet de loi de finances pour 2016, sera préparée tout au long de l’année 2015. Elle s’appuiera notamment sur les travaux d’une mission parlementaire. Mme Pires-Beaune a été désignée par l’Assemblée nationale ; nous attendons la nomination d’un sénateur. Nous devrons proposer ensemble une réforme qui soit cohérente avec nos grands objectifs : davantage de péréquation, c'est-à-dire de solidarité, une meilleure incitation à la mutualisation des moyens, une lisibilité et une prévisibilité des attributions maintenues pour les collectivités locales.

Monsieur Patient, vous vous êtes exprimé sur la réforme de la DGF. Pourquoi ne pas étudier, par exemple au sein d’un groupe du Comité des finances locales, le CFL, dédié à cette réforme, l’idée d’introduire de la péréquation dans la répartition de la quote-part DSU-DSR outre-mer ? Cette quote-part, la dotation d’aménagement des communes et circonscriptions territoriales d’outre-mer, la DACOM, est actuellement répartie en fonction du nombre d’habitants, et non en fonction de critères de ressources et de charges, comme c’est normalement le cas pour les dotations de péréquation.

J’ajoute que le projet de loi de finances prévoit que le Gouvernement rendra l’an prochain un rapport sur le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC. La préparation de ce rapport sera l’occasion d’examiner la répartition de la quote-part et de comparer ses effets à ceux qu’aurait l’application du droit commun dans les outre-mer.

La proposition de modifier la redevance des mines pour aller vers un taux variable en fonction des cours de l’or mérite quant à elle un examen approfondi, en lien avec le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

S'agissant toujours de l’outre-mer, je veux vous rappeler, monsieur Patient, que la baisse de la DGF votée par l’Assemblée nationale est ramenée à 0,61 % des recettes totales pour les régions d’outre-mer, contre 1,91 % pour les régions de métropole ; elle représente 4,6 euros par habitant dans les outre-mer, contre 7 euros par habitant en métropole.

Concernant la majoration de 200 millions d’euros de la DETR, elle pourrait profiter à l’outre-mer à hauteur de 3,6 millions d’euros, contre 2 millions d’euros cette année.

Enfin, le budget du ministère des outre-mer augmente de 7,6 % sur le triennal, le taux du CICE, le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, est majoré outre-mer et les crédits alloués par l’État au titre des contrats de plan État-région, qui atteindront 980 millions d’euros sur la période 2015-2020, progressent de 180 millions d’euros.

Nous le mesurons tous, l’effort demandé aux collectivités locales est important. Je sais que vous êtes, sur toutes les travées, en alerte, car sollicités par les maires et les conseillers généraux, les inquiétudes étant un peu moins fortes au sein des exécutifs régionaux. J’espère vous avoir démontré que le Gouvernement est attentif à vos préoccupations.

Des mesures nouvelles ont été annoncées par le Premier ministre la semaine dernière lors du congrès des maires. L’effort de redressement qui s’impose à tous – collectivités locales, État et organismes de sécurité sociale – exige la maîtrise des dépenses publiques, notamment en matière de fonctionnement. Comme vous, je relève que les choses bougent beaucoup sur nos territoires et que les élus sont capables d’une grande créativité. Les mutualisations se multiplient, par exemple entre le département du Loiret, monsieur Doligé, et ceux d’Eure-et-Loir et du Loir-et-Cher, ou entre le département de la Drôme, monsieur Guillaume, et celui de l’Ardèche. Au titre des initiatives prises par les intercommunalités et les communes, j’évoquerai aussi les communes nouvelles, chères au sénateur Mercier.

Au nom du Gouvernement, je salue les efforts considérables de rigueur et de maîtrise des dépenses consentis par les élus locaux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Michel Mercier applaudit également.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures quarante-cinq, est reprise à dix-huit heures cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

relations avec les collectivités territoriales

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’état B.

État B

M. le président. L'amendement n° II-287, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Cet amendement vise un double objectif.

Le premier objectif est d’ordre technique. Il s’agit d’ajuster le montant des compensations de plusieurs transferts de compétences au vu des données les plus récentes dont dispose le Gouvernement. Ces ajustements sont d’ampleur limitée, puisqu’ils atteignent au total 10,8 millions d’euros. Il s’agit essentiellement de la compensation au bénéfice des régions d’outre-mer des charges liées aux transferts des compétences en matière de formation professionnelle –8,1 millions d’euros – et de l’ajustement des droits à compensation liés à des transferts de compétences plus anciens, concernant notamment les ports départementaux et les ports d’intérêt national, pour 2,7 millions d’euros.

Le second objectif est lié à la volonté du Gouvernement de soutenir l’investissement local, en particulier dans les communes rurales. Conformément aux annonces faites la semaine dernière par le Premier ministre lors du congrès des maires, nous proposons de majorer la dotation d’équipement des territoires ruraux de 200 millions d’euros en autorisations d’engagement. Cette augmentation se traduit par une majoration de 35,4 millions d’euros de crédits de paiement : 29,4 millions d’euros correspondent à la première année de consommation des autorisations d’engagement ainsi ouvertes, auxquels s’ajoutent 6 millions d’euros pour prendre en compte l’accélération des montants versés au titre du fonctionnement des espaces mutualisés de services publics.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean Germain, rapporteur spécial. La commission est favorable à cet amendement, qui vise à concrétiser l’engagement pris par le Premier ministre devant le congrès des maires de majorer de 200 millions d’euros le montant de la DETR.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Je souhaiterais obtenir la confirmation que cet argent est pris sur les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, les FDPTP.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Non, cet argent proviendra de ce que l’on appelle, dans le jargon des spécialistes, une taxation interministérielle, hors enveloppe normée des dotations aux collectivités locales.

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier, pour explication de vote.

M. Pierre Jarlier. C’est une bonne nouvelle pour le secteur rural dès lors que la somme en question ne sera pas prélevée sur les FDPTP, ce qui était l’une de nos grandes inquiétudes, expliquant la faible acceptation du dispositif.

Dans la mesure où nous avons l’assurance que cet argent ne sera pas pris sur d’autres dotations, nous pouvons nous féliciter de la volonté du Gouvernement d’encourager l’investissement dans le secteur rural. Cela répond à une grande attente des élus. Nous le savons tous, dans le monde rural, l’investissement est bien souvent remis en cause en raison de l’extrême faiblesse des dotations. Je voterai donc cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-287.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° II-58, présenté par MM. Guené et Germain, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Charles Guené, rapporteur spécial.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. Cet amendement vise à revenir sur la baisse de 1 million d’euros des crédits de travaux divers d’intérêt local qui a été votée à l’Assemblée nationale, à l’occasion de la seconde délibération, et viendrait s’ajouter à la réduction déjà importante des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Il s’agit ainsi de rétablir le montant des crédits prévu dans la version initiale du projet de loi de finances.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Cet amendement tend à revenir sur la diminution de 1 million d’euros du montant de ce que l’on appelle communément la réserve parlementaire, votée en première lecture à l’Assemblée nationale. Cette minoration s’explique par la nécessité de gager les dépenses nouvelles votées par les députés lors de l’examen en première lecture du projet de loi de finances. L’imputation de cette minoration de 1 million d’euros sur les travaux divers d’intérêt local est justifiée par les moindres besoins anticipés au titre de cette dotation en 2015.

En effet, une moindre consommation des autorisations d'engagement depuis 2012 a entraîné une diminution des besoins en crédits de paiement, la réserve parlementaire fonctionnant selon une logique pluriannuelle.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.