Séance du 15 octobre 2014

compte rendu intégral des débats

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’y suis pour rien !

M. Jacques Mézard. Si, vous portez une large part de responsabilité dans ce qui a été dit. Nous pourrons nous en expliquer ailleurs, si vous le souhaitez.

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’accepte pas cela !

M. Jacques Mézard. C’est dit, et je l’assume !

Mme Françoise Laborde. Ce qui est dit est dit !

M. Jacques Mézard. J’en reviens à mon excellent amendement, madame la présidente. (Sourires.)

Comme je l’ai expliqué lors de la discussion générale, une mesure d’interdiction de sortie du territoire est effectivement une décision grave, qui ne peut être prise à la légère. Il faut donc être extrêmement prudent sur ce point. En effet, au-delà de l’usage qui pourrait en être fait pour résoudre les problèmes qui se posent actuellement, cette mesure doit être bien encadrée et son application doit faire l’objet d’un strict contrôle judiciaire, que ce soit par les tribunaux administratifs ou par les tribunaux judiciaires – je reviendrai ultérieurement sur la question des juridictions. En tout état de cause, nous n’avons pas l’habitude de tels dispositifs dans notre législation, ce qui peut poser problème.

Nous avons souhaité la mise en place d’une mesure coercitive envers un individu potentiellement dangereux mais n’ayant pas commis d’infraction et n’ayant donc pas encore été condamné. L’autorité judiciaire n’interviendra pas dans le contrôle de cette mesure. Quant au juge administratif, il pourra être saisi a posteriori, par le biais du référé-liberté.

Pour notre part, nous considérons donc qu’il faut renforcer les garanties procédurales octroyées à la personne concernée.

Le projet de loi initial prévoyait que le prononcé de la sanction intervenait avant d’avoir entendu la personne. Notre amendement vise à préciser que le prononcé de la mesure d’interdiction de sortie du territoire n’interviendra qu’après qu’elle a été en mesure de présenter ses observations. Cette précision de procédure permet de garantir le respect des droits de la défense, qui est un principe général de notre droit. Cette personne pourrait alors, comme cela était prévu, se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix.

Mme Françoise Laborde. Très bien !

Mme la présidente. L'amendement n° 59, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La décision d'interdiction de sortie du territoire est prononcée par le ministre de l'intérieur, après l’organisation d’un débat contradictoire, la présence d’un avocat étant de droit avec toutes les garanties effectives afférentes aux droits de la défense. Cette interdiction est prononcée pour une durée maximale de six mois à compter de sa notification. La décision est écrite et motivée. Elle est fondée sur des faits précis et circonstanciés.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Au travers de ce nouvel amendement de repli, nous entendons renforcer les garanties procédurales du dispositif prévu à l’article 1^er.

L’Assemblée nationale a apporté des précautions, notamment l’obligation de motivation de la décision d’interdiction de sortie de territoire. Mais tout cela nous semble encore insuffisant.

À ma connaissance, les textes internationaux et européens imposent que la décision d’interdiction de quitter le territoire soit assortie de garanties procédurales spécifiques. C’est pourquoi je pense qu’il ne peut être dérogé au principe du contradictoire, prévu à l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Nous ne pouvons pas nous dispenser de la mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable, qui est aussi un principe général du droit, parallèle à celui du respect des droits de la défense et dégagé de celui-ci depuis la moitié du vingtième siècle par la jurisprudence du Conseil d'État. Il nous semble que cette absence est injustifiable au regard de l’atteinte à la liberté d’aller et venir.

Mme la présidente. L'amendement n° 38, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 8, première phrase

Remplacer les mots :

six mois

par les mots :

quatre mois

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Dans sa rédaction actuelle, l’article 1^er prévoit que la décision d’interdiction de sortie du territoire peut être prononcée pour une durée maximale de six mois.

Nous considérons que cette interdiction constitue une atteinte grave à la liberté d’aller et venir, au principe de proportionnalité ainsi qu’au droit au respect de la vie privée et familiale.

Il apparaît donc plus raisonnable que la situation soit, a minima, réexaminée tous les quatre mois.

Mme la présidente. L'amendement n° 31, présenté par MM. Sueur, Bigot, Desplan, Leconte et Marie, Mme Tasca et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Alinéa 8, après la deuxième phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Elle est fondée sur des faits précis et circonstanciés.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Des précisions utiles ont d'ores et déjà été apportées à l’article 1^er du projet de loi.

D’abord, la commission des lois de l’Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur tendant à ce que la personne concernée soit assistée d’un avocat, d’un conseil ou d’un mandataire lors de l’audition par le ministre de l’intérieur ou son représentant. Ensuite, en séance publique, les députés ont adopté un amendement visant à ce que la décision soit écrite et motivée. Enfin, la commission des lois du Sénat a adopté un amendement de nos rapporteurs ayant pour objet de ramener à huit jours au lieu de quinze le délai maximal dans lequel la personne concernée doit pouvoir présenter ses observations, afin de lui permettre de les faire valoir le plus rapidement possible.

Il nous est apparu qu’il était utile de préciser encore les choses en indiquant que la décision prise sera « fondée sur des faits précis et circonstanciés ». En effet, les limitations à la liberté de mouvement ou à la liberté d’aller et de venir devant être justifiées par l’existence de faits ou de renseignements propres à persuader un observateur objectif que l’individu en cause se prépare à commettre l’une des infractions visées par les nouvelles dispositions, il convient de préciser que la décision prononçant l’interdiction de sortie du territoire doit reposer sur des critères objectifs, destinés à en permettre le contrôle.

Mme la présidente. L'amendement n° 73, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 8, troisième phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le ministre de l’intérieur ou son représentant met la personne concernée en mesure de lui présenter ses observations écrites ou orales, lesquelles doivent intervenir dans un délai maximal de 10 jours à compter de la notification de la décision.

La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Cet amendement de précision vise à revenir sur la rédaction de la commission des lois, plus en retrait par rapport à celle qui avait été adoptée par l’Assemblée nationale.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Alain Richard, rapporteur. Le point principal de cette discussion commune est évidemment l’exercice des droits de la défense, avant ou après la décision.

Comme il a été fait état du principe général des droits de la défense avant une décision administrative, je me permets de rappeler l’essentiel de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite DCRA, qui énonce ce principe général :

« […] les décisions individuelles qui doivent être motivées […] n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. […]

« Les dispositions de l’alinéa précédent ne sont pas applicables […] lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public ou la conduite des relations internationales ».

Le principe général est donc clair et les exceptions ont été prévues dès l’origine. Puisque des appels à la cohérence sont parfois lancés, je rappelle à la présidente Assassi et au président Mézard que leurs formations politiques, qui participaient à la majorité gouvernementale de l’époque, ont voté cette disposition.

Par conséquent, l’idée selon laquelle, dans un cas particulier où l’ordre public est clairement en jeu, la mise en œuvre des observations en défense intervient au moment où la décision est notifiée est non seulement logique par rapport à l’efficacité de la mesure, mais aussi parfaitement cohérente avec le principe général que nous avons tous approuvé et qui prévoyait, depuis l’origine, cette exception.

C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n^os 16 rectifié et 59.

La proposition de Mme Benbassa tendant, par l'amendement n° 38, à ramener de six mois à quatre mois au maximum la durée de l’interdiction de sortie du territoire ne nous paraît pas judicieuse. Un renouvellement au bout de six mois permet un nouvel examen de la situation, et c’est déjà un élément protecteur. De plus – j’y viendrai à propos d’un autre amendement –, il appartient toujours à l’intéressé, s’il estime que la situation a changé et qu’il présente des justifications, de demander à tout moment la levée de la mesure.

La commission n’a pas non plus été convaincue par l'amendement n° 31 de M. Sueur. Nous avons le sentiment que la formule « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser » revient à peu près au même que la condition posée à travers l’expression « fondée sur des faits précis et circonstanciés ». Nous écouterons l’avis du Gouvernement sur ce point, mais la commission n’a pas retenu cet amendement.

Quant à l'amendement n° 73 du Gouvernement, monsieur le ministre, je me permets d’émettre des doutes sur l’apport qu’il représente, que ce soit en termes d’efficacité ou de respect des droits de la défense, par rapport à celui que j’ai eu l’honneur de soumettre à la commission.

Vous proposez de fixer un délai maximal de dix jours pour que l’intéressé rende ses observations. Au lieu d’instaurer une contrainte de droit ouvert à la charge de l’administration, vous conjuguez, dans le même texte, une contrainte à l’encontre de l’administration et à l’encontre de l’intéressé. La formule logique, adoptée dans tous les textes de procédure administrative, consiste à donner un délai à l’administration pour permettre à l’intéressé de présenter ses observations, lequel peut répondre instantanément ou huit jours après. Il me semble donc que la formule adoptée par la commission est mieux équilibrée et plus orthodoxe.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Le Gouvernement considère que les amendements n^os 16 rectifié de M. Mézard et 59 de Mme Assassi, s’ils étaient mis en œuvre, priveraient la mesure de son efficacité. Pour m’en expliquer, je vais prendre un exemple concret, auquel nous n’avons pas été confrontés précisément parce que la disposition n’existait pas.

Vous vous souvenez que, voilà quelques mois, une mère est partie avec ses enfants de Barcelone pour la Syrie. Nous nous trouvions donc dans une impossibilité totale d’empêcher ce départ parce que la mesure que nous vous proposons d’adopter n’existait pas. Parmi les enfants de cette femme, certains n’étaient pas du père qu’elle allait rejoindre sur le théâtre des opérations terroristes. Cette personne ne faisait l’objet d’aucune mesure de contrôle judiciaire, et nulle intervention du juge des enfants ne protégeait ceux-ci de façon qu’ils ne se retrouvent pas sur un tel territoire. Au passage, cela montre bien que la mesure que nous proposons n’est en rien liberticide : c’est une mesure de protection de gens qui peuvent se trouver exposés à des risques extrêmes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Eh oui !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Ce cas concret illustre parfaitement cette réalité.

Si nous avions dit à cette personne que nous allions organiser un débat contradictoire avant la notification de l’interdiction de sortie du territoire, elle aurait profité du temps qui nous séparait de l’organisation de ce débat et de l’édiction de la mesure pour partir.

Par conséquent, le débat contradictoire est bien entendu possible dès lors que la mesure est prise. Le délai est très bref, vingt-quatre heures, puisque le recours devant le juge se fait en référé, entre l’édiction de l’interdiction de sortie du territoire et la possibilité d’engager le débat contradictoire. Si nous l’organisons avant, nous prenons le risque de rendre la mesure inopérante.

Pour cette raison, je ne puis donner un avis favorable sur les amendements n^os 16 rectifié et 59.

Je ne suis pas favorable non plus à l'amendement n° 38 de Mme Benbassa, qui prévoit un réexamen de la situation tous les quatre mois. La mesure, pour être retenue, doit être opératoire. Or, compte tenu du nombre de dossiers qui sont susceptibles d’être traités, un délai de quatre mois entre chaque interdiction risquerait de nous conduire à ne pas pouvoir traiter au fond chacun des dossiers soumis à notre examen. Par conséquent, nous adopterions une mesure insatisfaisante parce que trop difficile à mettre en pratique.

L’amendement n° 31 de M. Sueur reçoit un avis favorable du Gouvernement. Je l’ai dit tout à l’heure, l’expression « raisons sérieuses de penser » ne nous pose pas de problème. Elle n’est nullement dérogatoire et ne relève pas d’un droit d’exception ; elle a été employée à plusieurs reprises, dans un certain nombre de textes. J’ajoute que la précision rédactionnelle proposée par M. Sueur n’enlève à notre texte rien de sa force, de sa cohérence, de son efficacité. Par conséquent, nous n’avons pas de raison de la refuser.

Je voudrais maintenant approfondir la discussion avec le rapporteur Alain Richard, qui, manifestant l’esprit d’extrême rigueur et de précision que nous lui connaissons, apporte des arguments méritant une réponse précise et circonstanciée.

D’abord, nous considérons que l’amendement que nous proposons institue une procédure plus conforme à la loi DCRA du 12 avril 2000 en ce qu’il permet à la personne concernée de présenter des observations écrites ou orales en étant assistée, le cas échéant, de la personne de son choix.

Ensuite, il augmente le délai utile permettant à la personne concernée de préparer sa défense en le portant de huit à dix jours à compter de la notification de la mesure d’interdiction de sortie du territoire, qui est le délai communément admis par le juge administratif.

Enfin, en précisant que cette procédure doit être menée à bien dans un délai maximal de dix jours à compter de la notification de la décision, il permet au ministre de revenir rapidement, le cas échéant, sur une décision, dès lors que les éléments apportés par l’intéressé le justifieraient.

Cette nouvelle rédaction permet donc une meilleure conciliation - et vous savez que c’est mon obsession - entre les droits de la défense et la préservation de l’ordre public. Monsieur le rapporteur, la réponse que je fais à votre intervention, comme à l’accoutumée très pertinente, apporte la démonstration de la volonté absolue du Gouvernement de préserver l’équilibre entre sécurité et liberté, entre mesure de police administrative et reconnaissance des droits de la défense.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Mes chers collègues, vous avez précédemment repoussé les amendements n^os 67, 68 et 57. Vous vous souvenez que ces amendements portaient sur les conditions de la légalité de l’interdiction de sortie du territoire.

Nos collègues qui ont présenté ces amendements estimaient que l’expression « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser » – de penser qu’un Français projette des déplacements à l’étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes – n’était pas suffisamment précise et qu’elle laissait un trop large pouvoir d’appréciation à l’administration.

Notre rapporteur, approuvé par le ministre, nous a convaincus par ses explications que la juridiction administrative qui serait saisie de toute contestation apprécierait la nature et la pertinence des raisons de penser que le déplacement se ferait dans le cadre de projets d’activité terroriste. Et c’est bien la pratique de la juridiction administrative que de veiller à ce que des mesures de contrainte soient strictement justifiées par des raisons suffisantes. Au cas par cas, le juge administratif a pour mission, pour devoir et pour habitude de vérifier l’adéquation des motifs à la mesure qui est prise.

Ayant été convaincus par ces arguments, comment pourrions-nous ne pas être convaincus par les mêmes arguments qui s’opposent à l'amendement n° 31, présenté par M Sueur et visant à ajouter l’exigence de fonder sur des faits précis et circonstanciés la mesure qui va être prise ? S’il était nécessaire d’apporter cette précision, c’est que, a contrario, la formule qui existe dans le projet de loi présenté par le Gouvernement ne serait pas suffisante pour que le juge administratif exige que la mesure soit fondée sur des faits précis et circonstanciés.

Il me semble donc, monsieur le ministre, permettez-moi de vous le dire, que la position dont vous avez fait part sur cet amendement n’est pas cohérente avec celle que vous avez exprimée sur les précédents amendements. Je ne vois aucune raison pour notre assemblée d’avoir rejeté ces amendements-là et d’admettre celui-ci, sauf à considérer que l’amendement de notre collègue Jean-Pierre Sueur « ne mange pas de pain » et ne fera pas de torts puisque, de toute façon, il faut bien des faits précis et circonstanciés.

Toutefois, si nous rédigeons la loi avec des dispositions inutiles qui « ne mangent pas de pain », c’est la négation même de notre travail de législateur !

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Monsieur le président Bas, je veux bien tout sauf nier les compétences de législateur de cette assemblée, car j’ai trop de plaisir à les voir s’exercer.

Il n’y a pas de contradiction dans ma position ; je vais brièvement vous dire pourquoi.

Les amendements que vous avez rejetés et auxquels je n’étais moi-même pas favorable visaient à substituer une autre expression à la formule « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser », qui a déjà été utilisée à plusieurs reprises dans notre droit. Dans le cas présent, il n’y a pas de substitution : la formule en question demeure. Il s’agit de la préciser en ajoutant une phrase. Donc, il n’y a pas de contradiction. Ce que propose M. Sueur, c’est de préciser, en la confortant, une intention du Gouvernement.

Je le répète, les amendements précédents visaient à substituer une nouvelle rédaction à une formule maintes fois usitée, en la faisant disparaître. Il n’y a donc pas d’incohérence : pour ma part, je souhaite que demeure la bonne formule, qui n’est en rien exceptionnelle ou dérogatoire aux habitudes juridiques, contrairement à ce qui a pu être dit il y a quelques instants.

L’amendement de M. Sueur n’enlève rien à la portée de cette formule. Il vise à préciser l’intention du Gouvernement, qui n’est évidemment pas de remettre en cause les libertés publiques et les droits de la défense en prenant des mesures discrétionnaires par trop imprécises.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Il n’y a donc pas d’incohérence. Au contraire, nous sommes face à une démarche cohérente, qui vise en toutes choses à créer les conditions d’équilibre de ce texte. Je ne manquerai aucune occasion de le réaffirmer, afin de bien témoigner de la sincérité de ma démarche.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien ! Voilà qui est extrêmement clair !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est du commentaire ! M. Sueur adore ça…

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote sur l’amendement n° 16 rectifié.

M. Jacques Mézard. Notre collègue Richard, dont j’ai écouté les observations avec attention, s’est étonné de me voir présenter cet amendement. Il a rappelé que la sensibilité que j’ai l’honneur de représenter ici avait, en son temps, voté un texte de loi précisant que le principe général du droit auquel je me réfère ne s’applique pas en cas de circonstances exceptionnelles.

Je ne lui ferai pas l’affront de relever tous les textes relatifs à la sécurité que la sensibilité politique qui est la sienne a votés, et ce jusqu’en 2012... (Mme Éliane Assassi opine.) Je n’en dresserai pas la liste, parce qu’il ne s’agit pas d’un argument de fond et que nous risquerions de nous renvoyer la balle pendant des heures !

Plus sérieusement, un véritable problème se pose. Il est ici question d’un principe général du droit. Or, même en cas de circonstances exceptionnelles, il me paraît difficilement acceptable de n’autoriser la personne concernée à formuler des observations écrites ou orales qu’une fois la décision prise. Voilà une curieuse conception du respect de nos principes fondamentaux !

Lorsqu’il y aura des cas litigieux, et il y en aura, je ne doute pas qu’un certain nombre de nos collègues ou de journalistes du Monde et de Libération s’en saisiront pour en faire des pages et des pages. Nous sommes heureusement dans un pays tout à fait démocratique. Je ne suis donc pas particulièrement inquiet de l’application concrète de ce dispositif.

En revanche, sur le plan des principes, nous entrons dans un système qui pourra se décliner et s’étendre à d’autres cas, tels que celui auquel M. le ministre a justement fait référence. Nous connaissons la détresse des familles, qui voient certains de leurs membres partir à l’étranger dans des circonstances très difficiles et douloureuses. Inéluctablement, des pressions se feront jour pour étendre ce système et utiliser la même méthode.

Je dirai un mot du recours à la justice administrative. J’entends bien que d’éminents collègues ont ici une attention toute particulière pour la qualité de la justice administrative, qu’il s’agisse des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel ou même du Conseil d’État…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Dans l’intérêt général !

M. Jacques Mézard. Bien évidemment, mon cher collègue ! Toutefois, pour avoir pratiqué longtemps le noble métier d’avocat devant toutes ces juridictions, je ne partage pas exactement votre vision.

Le fonctionnement de la procédure administrative est parfois déroutant, et l’on peut être surpris de découvrir les positions du rapporteur public. Je pourrais à nouveau en dresser une liste assez longue…

Le véritable juge des libertés sera toujours le juge judiciaire, quoi que l’on en pense. Si le ministère de l’intérieur se réfugie derrière le juge administratif, c’est bien qu’il préfère s’adresser à lui, plutôt qu’au juge judiciaire.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Monsieur le sénateur, j’ai moi-même exercé la profession d’avocat, et, compte tenu de la longévité moyenne des ministres sous la V^e République, il y a de fortes chances que je l’exerce encore. (Sourires.)

Comme vous, je suis attaché au droit, au respect du droit, à la passion du droit… Toutefois, je ne partage pas vos propos sur les avantages comparatifs du juge administratif et du juge judiciaire au regard de la nécessité de défendre les libertés publiques. Ce n’est pas en ma qualité de ministre de l’intérieur que je m’y oppose, mais bien parce qu’ils ne correspondent pas à la réalité du droit français.

Le juge administratif a su démontrer, dans des circonstances parfois extrêmement difficiles, y compris sur le plan politique, alors qu’il était confronté à des pressions très fortes, sa capacité à préserver de façon intraitable les libertés publiques.

Je pourrais citer des exemples dans lesquels les juges judiciaires, dans certaines circonstances, n’ont pas fait preuve de la même détermination à l’égard des libertés publiques…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. À certaines époques…

M. Bernard Cazeneuve, ministre. En matière juridique, les juges sont comme les avocats et les ministres : ils ne sont pas infaillibles. Si certains problèmes peuvent toujours survenir, le républicain que je suis fait une même confiance aux juges judiciaires et administratifs, à l’institution judiciaire et à l’institution administrative, pour protéger les libertés publiques.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 16 rectifié.