Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. J’ajoute qu’une situation de déficit chronique ne peut que menacer la pérennité de notre système de protection sociale et servir de prétexte à sa remise en cause. Mais encore faut-il lui assurer un financement suffisant ! C’est là notre point de divergence majeur, monsieur le ministre.
Je rappelle, par exemple, que le déficit de la branche famille de la sécurité sociale apparu ces dernières années résulte exclusivement de décisions prises par le précédent gouvernement, lequel avait retiré à cette branche certaines recettes, tout en lui imposant des charges nouvelles liées à la réforme des retraites adoptée alors.
De même, et de façon tout à fait anormale, la branche accidents du travail et maladies professionnelles, dite « branche AT-MP », a connu un déficit durant plusieurs années, faute de volonté politique suffisante pour appliquer le principe spécifique à cette branche : l’équilibre des comptes par la cotisation des entreprises.
Pourtant, vous persistez dans la même voie, monsieur le ministre, puisque vous supprimez encore des cotisations sociales patronales, sans donner d’indication sur leur compensation. Figurera-t-elle dans le projet de loi de finances initiale ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ? Seule la lecture de la LOLF nous apprend que l’exonération de cotisations sociales doit être compensée. Mais cette compensation doit-elle être intégrale ? Nul ne le sait. Il semble donc important que vous nous apportiez des réponses sur ce point.
Plus globalement, nous devrions nous interroger sur les raisons pour lesquelles, malgré une augmentation récente des prélèvements, le déficit des comptes sociaux se résorbe aussi lentement. N’est-ce pas la conséquence directe du chômage massif et de la stagnation des salaires ? Les comptes publiés au mois de juin dernier montrent que les ressources des régimes de sécurité sociale sont loin de suivre la trajectoire prévue dans les lois de financement successives. Est-ce en persistant dans la voie de l’austérité, j’insiste sur ce terme, que l’on pourra enrayer une telle spirale dépressive ?
Les entreprises, quant à elles, vont bénéficier de 10 milliards d’euros d’allégements de cotisations supplémentaires, qui s’ajoutent aux 20 milliards d’euros d’exonérations en vigueur, sans parler du CICE. Cette politique d’exonération de cotisations sociales n’est pas nouvelle ; or l’expérience montre qu’elle n’a en rien enrayé la montée du chômage. Accordée sans contrepartie, sans ciblage des entreprises ou des secteurs bénéficiaires, au risque de créer de véritables effets d’aubaine, l’amplification du mouvement des allégements généraux va s’avérer coûteuse et rien ne garantit qu’elle aura la moindre incidence sur l’emploi.
La présentation par Michelle Demessine, ce matin, des conclusions de la mission commune d’information sur le coût des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises confirme que personne n’est en mesure de corroborer l’effet positif de cette politique sur l’emploi.
En outre, nous ignorons toujours comment des ressources équivalentes pourront être affectées à la sécurité sociale. Le Gouvernement va-t-il diriger une part supplémentaire de la TVA vers la sécurité sociale, ce qui reviendrait à rétablir, sans le dire, la TVA sociale que nous avons supprimée voilà deux ans ? Il serait bienvenu, dans un débat sur l’orientation des finances publiques, de répondre à cette question essentielle des compensations, monsieur le ministre.
Au reste, ces allégements supplémentaires vont infléchir le mode de financement de notre protection sociale. Un nouveau pas est franchi dans le désengagement progressif des entreprises, pour ce qui concerne tant leur contribution au financement de la politique familiale – politique dont elles profitent pourtant, qui permet de concilier vie familiale et vie professionnelle –, que l’ensemble de notre système de santé, en particulier la branche AT-MP, qu’elles financent aujourd’hui entièrement.
Qu’en sera-t-il demain ? Votre réponse sur les compensations nous intéresse grandement.
Si nous pouvons douter de la légitimité et de l’utilité de ces nouveaux allégements de cotisations patronales, il me paraît en revanche assez certain que le plan d’économies de 50 milliards d’euros ne restera pas sans effet sur le pouvoir d’achat et l’emploi.
Je rappelle que la sécurité sociale représente à elle seule 21 milliards d’euros de ce plan d’économies.
Après avoir décidé, dans un premier temps, de reporter du 1er avril au 1er octobre la revalorisation des pensions de retraite, il est désormais prévu d’y renoncer purement et simplement pour celles qui sont supérieures à 1 200 euros mensuels. Cette mesure affectera un grand nombre de foyers modestes, dont le pouvoir d’achat est déjà réduit par l’instauration de la contribution de solidarité pour l’autonomie, ou CASA, et le gel des retraites complémentaires.
Il en ira de même du gel des rentes versées au titre des accidents du travail et des prestations familiales, qui, bien que ne figurant pas dans le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, reste prévu pour 2015.
Selon les documents qui nous sont présentés, la réduction du taux de l’ONDAM à moins de 2 % d’ici à 2017, soit environ 10 milliards d’euros d’économies, pourrait résulter de la seule réorganisation des soins. Je crains malheureusement qu’elle ne se traduise par une dégradation du fonctionnement de notre système de santé, à l’heure où les difficultés d’accès aux soins s’accentuent, où nos hôpitaux font face à des contraintes de plus en plus fortes, alors qu’il faut répondre aux besoins de santé liés au vieillissement de la population.
Je pourrais également évoquer les inquiétudes suscitées par la réduction des dotations aux collectivités locales qui ne sera pas sans conséquence sur les politiques de solidarité relevant de la responsabilité des départements, préoccupation très régulièrement abordée au sein de la commission des affaires sociales et partagée par l’ensemble de ses membres, quelle que soit leur appartenance politique.
Enfin, compte tenu des perspectives d’évolution du chômage que j’ai mentionnées, il me paraît difficile de justifier la diminution de 15 % en trois ans du budget du ministère du travail et de l’emploi et du dialogue social qui nous est annoncée par le Gouvernement.
En résumé, au moment où nombre de nos concitoyennes et concitoyens voient leurs difficultés s’aggraver et attendent de réelles perspectives en matière d’emploi et d’amélioration du pouvoir d’achat, je redoute les conséquences des options choisies par le Gouvernement.
Telles sont les observations dont je tenais à vous faire part, mes chers collègues, à l’occasion de ce débat, même si je suis consciente qu’elles ont peu de chance d’infléchir des décisions figurant déjà en partie dans les textes financiers inscrits à l’ordre du jour de la présente session extraordinaire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Michel Sapin, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, nombre d’entre vous ont tenu à prendre la parole et, parfois, à me poser des questions. Il me paraît donc non seulement courtois, mais aussi nécessaire de vous apporter quelques éléments de réponse dans le cadre de ce débat.
Vous avez en effet à examiner en l’espace de quelques jours plusieurs textes rassemblant toutes les questions posées. Celui dont nous débattons aujourd'hui relève du constat : il s’agit du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. D’autres textes – vous en avez examiné un la semaine dernière, vous discuterez d’un autre dans quelques heures – portent sur les décisions prises pour 2014, induites en partie, d’ailleurs, par le constat établi pour 2013. Enfin, le présent débat sur l’orientation budgétaire nous permet de nous projeter, pour ce qui concerne les finances publiques, en 2015 et au-delà.
Ce condensé de textes est l’occasion de formuler un certain nombre de constats et de propositions, mais aussi de critiques, ce qui est bien normal dans un hémicycle tel que le vôtre, mesdames, messieurs les sénateurs. Pour ce qui me concerne, j’établirai des constats et vous ferai part de mes convictions.
Premier constat, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, madame Bricq, les débats sur les budgets à venir nous obligent à une grande modestie. En effet, en matière de prévisions, tout le monde s’est trompé ! Vous, pendant des années ; nous, depuis quelques années !
M. Thierry Foucaud. C’est vrai !
M. Michel Sapin, ministre. Même lorsque Lionel Jospin était Premier ministre, on se trompait aussi. Je veux dire par là que les résultats étaient meilleurs que les prévisions. (Sourires.)
M. Alain Néri. C’était la cagnotte !
M. Michel Sapin, ministre. Quelqu’un a inventé à ce moment-là – grave erreur ! – le concept de cagnotte. Peut-être n’aurions-nous pas dû le traiter comme nous l’avons fait à l’époque !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C’est vrai !
M. Michel Sapin, ministre. Pour résumer ma pensée, les prévisions sont un art extrêmement difficile, surtout quand elles concernent l’avenir ! (Nouveaux sourires.)
Dans une période de grave crise économique, comme jamais la France n’en a connu depuis la guerre, puis une période de sortie de crise extrêmement progressive, trop timide, accompagnée de toutes les incertitudes que ce type de situation inédite engendre, dans notre pays comme sur l’ensemble du continent européen, comment les prévisions pourraient-elles être intégralement respectées ? C’est impossible !
Ce n’est pas uniquement la modestie qui me fait parler ainsi. Vous avez en effet eu l’aimable cruauté – nous avions eu la même auparavant ! – de nous dire que, nos prévisions ne s’étant pas réalisées, nous nous étions donc trompés. Non, le contexte lui-même veut qu’il en soit ainsi ! Nous ne pouvons agir, construire des politiques, avec le soutien de notre majorité, sans faire de prévisions et nous fixer des objectifs : tous les gouvernements, de droite comme de gauche, doivent en passer par là ! Ensuite, il faut confronter ces prévisions avec la réalité, et constater les différences.
C’est à ce moment, monsieur Marini, que les rectifications nécessaires peuvent être apportées. Certes, vous avez posé des questions éminemment légitimes. Toutefois, je ne suis pas favorable à une application notariale, quand bien même celle-ci serait morale, de toutes les règles comptables possibles et imaginables.
Je suis pour un pragmatisme efficace, qui nous permettra, selon moi, de mieux nous retrouver les uns et les autres.
Cela étant, les résultats de l’année 2013 ne correspondant pas aux prévisions établies, il convient de prendre un certain nombre de décisions, qui sont d’ailleurs mises en œuvre dès 2014. Vous me demandiez ce que nous avions prévu pour 2015. J’y répondrai ! Je tiens auparavant à préciser que, dès 2014, avec la loi de financement rectificative de la sécurité sociale et la loi de finances rectificative – même si vous ne les adoptez pas, il y a une majorité à l’Assemblée nationale pour le faire –, nous vous proposons des mesures permettant de réaliser les économies nécessaires – soit 4 milliards d’euros supplémentaires – pour compenser une partie du décalage constaté par rapport aux prévisions pour 2013. C’est un pas sur le chemin que nous nous étions fixé.
Il en va de même pour 2015 – j’y reviendrai plus attentivement s’agissant de l’évolution des dépenses –, puisque le plus « gros morceau » affectera cette année-là. En effet, le rattrapage qui devra être effectué en 2015 sera un peu plus important, ce qui rend nécessaire des économies plus substantielles qu’en 2016 et 2017.
Deuxième constat – ou conviction –, en tant que membre du Gouvernement ou du Parlement, il faut examiner ce qu’il est possible de faire, et ce que l’on porte soit un jugement positif – merci à tous ceux et toutes celles ici qui ont apporté leur soutien à l’action gouvernementale –, soit un regard critique – merci également à tous ceux, qu’il s’agisse de Mme David ou des sénateurs siégeant sur le côté droit de cet hémicycle qui ont expliqué les raisons de leur désapprobation concernant certaines décisions.
On agit tout d’abord sur les recettes. C’est ce qui fut fait pendant plusieurs années successives : un peu en 2010, beaucoup en 2011, avant de mettre une double couche en 2012 avec la loi de finances initiale, que vous avez votée à la fin de l’année 2011, puis la loi de finances rectificative, que certains d’entre vous ont d’ailleurs rejetée, et enfin une nouvelle couche en 2013. Au total, nous avons décidé d’une bonne soixantaine de milliards d’euros d’impôts supplémentaires, produisant des effets sur les entreprises et les ménages, dont le pouvoir d’achat a diminué, et je ne parle pas seulement des ménages les plus aisés. Pourtant, nous avions fait très attention, contrairement aux pratiques de la période précédente, à ce que cet effort soit mieux réparti et supporté davantage par les ménages les plus aisés. Il n’empêche que l’ensemble des ménages français a apporté sa contribution au rééquilibrage des finances publiques.
Quels ont été les effets de ces mesures ? Elles ont permis, vous l’avez constaté avec une grande honnêteté, quelles que soient les travées sur lesquelles vous siégez, de diminuer notre déficit.
On nous dit toujours que celui-ci a baissé moins vite que prévu. J’entends même parfois parler d’une augmentation du déficit par rapport à la prévision ! Pour ma part, j’essaie de faire des comptes simples. Le déficit de 2013 est-il inférieur à celui de 2012 ? Oui, il a baissé ! Le déficit de 2012 est-il inférieur à celui de 2011 grâce aux mesures que nous avons prises? Oui ! Le déficit de 2014 doit-il être inférieur à celui de 2013 ? La réponse est également « oui » ! Nous diminuons le déficit de la France, grâce aux efforts fournis.
Mme Fabienne Keller. Un tout petit peu !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Pas assez !
M. Michel Sapin, ministre. Je comprends tout à fait que l’on dise que cela ne va pas assez vite ni assez loin. Je remarque toutefois que, durant plusieurs années successives, le déficit n’a pas cessé d’augmenter.
M. Alain Néri. Plus de 800 milliards d’euros en cinq ans !
M. Michel Sapin, ministre. Or, depuis quelques années, il ne cesse de diminuer. À ceux qui réclament une baisse toujours plus importante, je demande quelles dépenses, précisément, ils ont à l’esprit.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Toutes les dépenses !
M. Michel Sapin, ministre. Il est extraordinairement facile d’enfiler des chiffres supplémentaires, mais extrêmement difficile, pour les uns comme pour les autres, de définir exactement les dépenses qu’il conviendrait de diminuer.
J’en reviens à ma double conviction. S’agissant des recettes, les impôts ont augmenté, trop aux yeux de certains, mais c’est terminé ! On ne va pas continuer à diminuer le déficit et à financer des politiques nouvelles par ce biais ! D’ailleurs, dès cette année, vous le savez, bien que vous ayez refusé de voter une telle mesure, nous commençons à baisser l’impôt sur le revenu des ménages les plus modestes.
M. Alain Néri. C’est très bien !
M. Michel Sapin, ministre. Il faudra continuer, et c’est ce que nous avons l’intention de faire.
Par conséquent, pour ce qui concerne les recettes, il ne nous reste qu’une seule chose à faire : lutter contre la fraude fiscale et l’optimisation fiscale, et plusieurs d’entre vous ont fait allusion à cette question. À cet égard, nous comptons énormément sur vous tous, mais surtout sur notre majorité. C’est un chemin qu’il faut parcourir jusqu’au bout. Je ne reviens pas sur les mesures que nous avons prises ni sur l’efficacité de celles-ci s’agissant des comptes considérés comme anonymes à l’étranger, particulièrement dans un pays vallonné et parfois montagneux. Ainsi, aujourd'hui, chaque contribuable français, quand bien même son capital serait détenu à l’étranger, a intérêt à déclarer ses revenus, quitte à payer les impôts qui correspondent à sa situation en termes de revenus et de capital.
C’est donc en agissant sur les dépenses que nous pouvons aujourd'hui mettre en œuvre des mesures nouvelles en faveur, d’une part, des entreprises, afin de rétablir marges, investissement et emploi, et, d’autre part, du pouvoir d’achat des ménages.
Plusieurs questions m’ont été posées. D’abord, monsieur le président de la commission des finances, vous vous demandez à quoi correspond le chiffre magique de 50 milliards d’euros. Il n’a pas été inventé par je ne sais quel polytechnicien, énarque, ou normalien littéraire, sans faire allusion à quiconque ! Il est le résultat d’un calcul extrêmement simple, qui fait toute la différence entre, d’un côté, l’austérité et, de l’autre, la rigueur ou le sérieux budgétaire.
Dans la plupart des pays confrontés à des situations extrêmement graves – Portugal, Espagne, Irlande ou Grèce –, c’est une diminution en valeur absolue des dépenses publiques qui a été imposée ou, parfois, voulue. Là où il y avait 100 hier, il y a 90 aujourd'hui. Cela, c’est l’austérité, qui entraîne la récession, comme nous avons pu le constater dans plusieurs pays, qui sont entrés dans cette spirale.
Pour notre part, nous proposons une maîtrise, et non une baisse, j’en conviens, des dépenses : là où il y a 100 aujourd'hui, il y aura 100 en 2017. Tel est le sens de ces 50 milliards d’euros. Mais il s’agit déjà d’un effort sans précédent. Citez-moi une seule année – il faut remonter, me semble-t-il, jusqu’en 1998 – où un tel principe a été respecté. Cela ne s’est jamais produit !
M. Vincent Delahaye. Malheureusement !
M. Michel Sapin, ministre. Et ce n’est pas l’austérité, c’est justement la rigueur, le maintien du niveau actuel.
Ensuite, deuxième question, la répartition est-elle équitable ? Certains ont dit que nous demandions plus d’efforts aux collectivités territoriales qu’à l’État. C’est inexact !
Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de revenir très brièvement sur ce que nous vous proposons.
Quelle va être l’évolution de la principale dépense publique, qui concerne non pas l’État ou les collectivités locales, mais la sécurité sociale d’une manière générale ? Elle sera à la hausse. Pour 100 aujourd'hui – je ne donne pas de chiffres précis, car j’ai peur que la corrélation ne soit pas exacte du point de vue mathématique –, il y aura plus de 100 en 2017. La raison en est très simple : même en faisant des efforts importants de maîtrise des dépenses de la sécurité sociale, nous devons faire face à une démographie positive. De façon presque mathématique, si j’ose dire, nous devons faire en sorte que notre sécurité sociale vise une population grandissante, que ce soit en nombre d’enfants, en nombre de foyers, notamment de jeunes foyers, ou encore en nombre de personnes retraitées, auxquelles il faut pouvoir apporter les solidarités nécessaires de la nation.
Donc, l’effort demandé à la sécurité sociale est légitimement inférieur en proportion à la part que celle-ci représente dans la dépense publique.
L’effort demandé aux collectivités locales est-il supérieur à ce que représentent leurs dépenses dans la dépense publique ? Non, il est exactement comparable. Pour 100 aujourd'hui, les collectivités territoriales auront 100 en 2017. Il n’y a pas, pour employer des termes simples, de baisse du pouvoir d’achat des collectivités territoriales.
Mme Fabienne Keller et M. Vincent Delahaye. C’est faux !
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Elle est bien bonne ! Il y a quand même une baisse des dotations !
M. Alain Gournac. C’est la meilleure !
M. Michel Sapin, ministre. Regardez les chiffres avec attention !
J’ai, au cours de ma vie d’élu, exercé quasiment toutes les responsabilités locales imaginables. Sous l’autorité du président Pinton, j’ai été conseiller général et j’ai donc pu comprendre ce qu’était un budget de département. J’ai été président de région et j’ai été maire pendant presque vingt ans ou adjoint au maire dans les périodes où la loi ne me permettait pas d’être maire. Je sais donc exactement ce qu’est le budget d’une collectivité locale, quelle qu’en soit la nature. (M. Alain Gournac s’exclame.)
Et même si nous nous sommes habitués les uns et les autres, au cours de l’exercice de nos responsabilités à la tête des collectivités territoriales, à avoir des recettes qui augmentaient fortement et naturellement, aujourd'hui, l’effort que nous vous demandons est exactement équivalent à ce que représentent les dépenses des collectivités territoriales par rapport à la dépense publique.
M. Alain Gournac. Non !
M. Michel Sapin, ministre. … celui qui va permettre une augmentation de la dépense de la sécurité sociale plus rapide que ce que représente cette dépense dans le budget et les finances publiques.
Telles sont les réalités. Elles peuvent être contestées…
M. Alain Gournac. Qui va financer la réforme des rythmes scolaires !
M. Michel Sapin, ministre. On peut bien sûr m’opposer tout un tas de sujets, mais, au-delà des polémiques – elles font aussi partie du débat –, regardez les choses objectivement : vous verrez que l’effort qui est demandé est justement partagé par l’ensemble des acteurs de la dépense publique.
M. René-Paul Savary. C’est faux !
M. Michel Sapin, ministre. Tels sont les éléments du débat d’aujourd'hui. On peut être pour, on peut être contre, on peut vouloir plus, mais nous, nous faisons cet effort, y compris dans le budget de l’État, en respectant les priorités fondamentales qui sont les nôtres.
Nous le faisons en respectant la priorité donnée à la jeunesse, c'est-à-dire à l’éducation nationale, en respectant la priorité donnée à la sécurité, c'est-à-dire à la justice, à la police, à la gendarmerie, en respectant donc les grandes priorités qui sont les nôtres, notamment en termes de présence et de capacité d’engagement de la France et de son armée là où il est nécessaire qu’elle soit présente. Voilà les réalités.
Certes, cela demande plus d’efforts à certains ministères qu’à d’autres. Mais c’est cela aussi gouverner : c’est faire des choix, vous les présenter, en vous demandant de bien vouloir les adopter. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur quelques travées du RDSE.)
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !
M. le président. Le débat commun est clos.
(M. Charles Guené remplace M. Jean-Léonce Dupont au fauteuil de la présidence.)