Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances. Madame la présidente, madame la présidente de la mission commune d’information, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais d’abord vous remercier de vos travaux. Ils sont de qualité et contribuent à enrichir la position du Gouvernement dans les négociations internationales et européennes sur la régulation des agences de notation auxquelles notre pays participe aujourd’hui.
Avant d’en venir au sujet qui nous occupe, j’aimerais, d’ailleurs vos travaux m’y invitent, élargir un peu la focale. Selon moi, l’idée qui est apparue en filigrane au cours du débat est plus large que le champ sur lequel la mission commune d’information s’est penchée. Elle concerne le contrôle du risque, la juste place de la finance, ses mécanismes potentiellement déstabilisateurs – vous avez tous, avec des accents différents et c’est logique, insisté sur ce point – et son emprise excessive sur l’économie.
La réflexion sur le rôle et l’encadrement des agences de notation doit s’insérer dans une stratégie plus complète de réponse aux déséquilibres financiers que nous constatons depuis 2008. J’y travaille avec le Président de la République et le Premier ministre. Nous aurons l’occasion d’y revenir d’ici à la fin de l’année. Les agences de notation constituent seulement une pièce du puzzle.
Permettez-moi de vous indiquer l’état d’esprit du Gouvernement en matière de régulation des agences de notation. Il se résume simplement : il faut aller plus loin dans l’encadrement. Quand vous êtes venus me rendre visite, c’est un peu le message que je vous ai passé. C’est la position que nous portons au G20 et à Bruxelles, où la France est l’un des États les plus volontaristes sur le sujet.
On me demandait – je crois que c’est vous, madame Des Esgaulx – si je comptais poursuivre les efforts du précédent gouvernement. Je vais vous dire la vérité : franchement, nous espérons faire mieux ! La volonté qui a déjà été affirmée doit maintenant se traduire en actes. Elle implique de rassembler nos partenaires autour d’un compromis exigeant, avec la volonté partagée d’avancer ensemble. C’est cet impératif qui guidera notre action et la guide déjà.
Des progrès ont été réalisés depuis 2009, aux niveaux international et communautaire.
Depuis 2011, les travaux du G20 et du Conseil de stabilité financière ou Financial Stability Board, le FSB, qui œuvre à améliorer la coopération dans le domaine de la supervision et de la surveillance des institutions financières, mettent l’accent sur la réduction de la dépendance mécanique des acteurs financiers aux notations, idée, me semble-t-il, qui inspire vos propres réflexions.
Le FSB présentera un rapport au G20 qui se réunira en novembre pour faire le point sur ce chantier qui, reconnaissons-le, progresse moins rapidement que nous le souhaiterions en raison des difficultés à trouver des mécanismes de rechange crédibles et efficaces aux notations souveraines. Notez enfin que, lors du G20 de juin 2012 à Los Cabos, le souhait d’augmenter la transparence et la concurrence dans le secteur des agences a également été émis.
Au sein de l’Union, un premier texte européen – un règlement sur les agences de notation –, adopté en 2009 à la suite de la crise des subprimes, a permis de sortir du no man’s land qui prévalait jusqu’alors en matière de régulation des agences. Vous l’avez souligné, il donne un large pouvoir de supervision directe à l’Autorité européenne des marchés financiers et a déjà permis des avancées fondamentales dans la régulation des agences.
Toutefois – ce sont vos conclusions et je les partage –, il faut encore approfondir le cadre de régulation des agences, en tirant pleinement profit des opportunités offertes par la renégociation en cours de ce texte au niveau européen.
La Commission européenne a proposé, à l’automne 2011, de réviser le règlement européen sur les agences de notation. Les États membres ont adopté leur position sur ce texte en mai dernier. En l’occurrence, ils se sont prononcés en faveur d’un renforcement de l’encadrement des notations souveraines, de la mise en place d’un règlement européen de responsabilité civile des agences, d’une réduction de la dépendance réglementaire aux notations, d’une transparence et d’une indépendance accrues des agences.
Le Parlement européen s’est ensuite déterminé en juin dernier. Dans l’ensemble, nous pouvons convenir que ses positions sont ambitieuses, notamment en matière d’encadrement des notations souveraines, de réduction de la dépendance aux notations, de développement de la concurrence et de responsabilité civile.
Nous sommes actuellement – pardonnez-moi ce jargon – dans la phase de « trilogue ». Ce terme désigne les négociations européennes au cours desquelles le Conseil et le Parlement cherchent à concilier leurs vues, l’objectif, auquel nous souscrivons, étant d’aboutir à un accord d’ici à la fin de 2012.
Le Gouvernement s’emploie à tenir ce calendrier – je veux vous rassurer à ce sujet, madame la présidente de la mission –, mais aussi à rassembler les États membres autour d’un compromis ambitieux. C’est un combat, je ne vous le cache pas, même en l’absence de corde ! (Sourires.) Certains progrès importants n’ont fait l’objet d’un accord parmi les États membres du Conseil qu’après un effort déterminé de persuasion de la France auprès de certains de ses partenaires, plus attentistes, plus conservateurs ou plus indifférents à ce thème.
Nombre des progrès acquis au Conseil convergent avec ceux que la mission appelle de ses vœux. Vous avez visé juste. Je veux les énumérer rapidement pour vous dire dans quelle direction nous nous orientons.
D’abord, au sein du Conseil, les États membres se sont accordés pour réduire la dépendance réglementaire aux notations en demandant aux acteurs financiers de conduire leur propre analyse du risque au lieu de se reposer uniquement sur les notations externes. Cela participe de ce que vous avez appelé dans vos travaux la « désintoxication ».
Ensuite, les États membres se sont également accordés pour mettre en place un régime européen de responsabilité civile pour faute intentionnelle ou négligence grave, excluant les clauses exonératoires de responsabilité. S’il voyait le jour, ce régime serait un peu moins ambitieux que celui que vous proposez, mais il resterait toutefois exigeant. Nous avons en effet obtenu de haute lutte, face à la vive opposition de certains de nos partenaires, que le texte européen reprenne le régime français adopté à l’automne 2010 dans la loi de régulation bancaire et financière.
Je développerai en quelques mots ce point, afin de vous répondre, monsieur le rapporteur.
Comme votre rapport le souligne, il existe un vrai risque d’arbitrage réglementaire entre pays européens en fonction de leur degré de sévérité quant à la responsabilité civile des agences. C’est pourquoi nous sommes convaincus, comme vous, qu’un régime européen de responsabilité civile est nécessaire. Déjà, nous avons obtenu au niveau européen un régime large, puisqu’il bénéficie à la fois aux investisseurs et aux émetteurs, et un régime strict, puisqu’il interdit les clauses exonératoires de responsabilité. Le Conseil n’a toutefois pas accepté le renversement de la charge de la preuve et n’est pas allé jusqu’à proscrire les clauses limitatives de responsabilité. Les autres États membres, déjà extrêmement rétifs au principe même d’un régime européen de responsabilité civile, n’acceptent pas une telle évolution et la refusent toujours dans le cadre du trilogue.
Enfin, l’encadrement des notations souveraines, et notamment des échéances de publication, a retenu l’attention des États membres, comme la vôtre. Au niveau européen, les discussions se sont concentrées sur les horaires de publication des notations, sur l’obligation et les délais de pré-notification à l’émetteur, ainsi que sur la publication d’informations plus complètes en accompagnement de la notation.
Vous m’avez interpellé, madame la présidente de la mission, sur les « surprises » des calendriers de notation.
Dans les fonctions que j’occupe, je crains les surprises, et celles que je rencontre parfois sont souvent de mauvaises surprises, qui tiennent non pas à la notation elle-même, mais au moment où celle-ci est rendue publique. J’y reviendrai tout à l’heure en évoquant un cas précis.
La recommandation que vous faites, partagée par le Parlement européen, vise un objectif légitime, mais suscite les réserves de certains États membres et de la Commission.
J’ai bon espoir que les échanges que nous menons en trilogue se concluent par un accord sur un calendrier préétabli, mais probablement en autorisant la publication de notations hors dates préétablies en cas d’événement majeur justifiant une modification rapide de notation. Somme toute, cela peut se concevoir. Ce compromis assez raisonnable permettrait la prévisibilité en général, mais aussi la surprise quand elle est nécessaire.
Les États membres veulent étendre le champ d’application du règlement européen pour qu’il couvre non seulement les agences de notation, mais aussi les perspectives de notation, qui ont également un impact sur les décisions d’investissement.
Un travail important a été fait sur l’indépendance des agences de notation et la prévention des conflits d’intérêts, par le biais de dispositions de transparence sur l’actionnariat des agences.
Les États membres souhaitent améliorer la transparence de l’organisation des agences, en matière de tarifs et d’allocation d’équipes notamment. Leurs propositions vont dans le sens de vos préconisations, me semble-t-il.
Je note vos inquiétudes, madame la présidente de la mission, concernant la qualité des équipes des agences et de leur formation. À l’évidence, il s’agit là d’un point majeur. Mais il n’est pas démontré que l’Autorité européenne des marchés financiers ne contrôle pas les ressources humaines de manière satisfaisante à l’heure actuelle. Il est vrai que le contraire n’est pas établi non plus !
Un accord a également été trouvé au Conseil pour renforcer la concurrence dans le secteur des agences de notation. Vos travaux font état de défaillances sur le marché des agences, marché dont vous avez souligné le caractère oligopolistique. La rotation, c'est-à-dire l’obligation pour les émetteurs de produits de « retitrisation » de changer d’agences tous les quatre ans, permettra de dynamiser utilement le secteur, la question étant de savoir comment l’européaniser.
Il est prévu que la Commission européenne évalue l’opportunité d’étendre cette obligation à d’autres produits. Je me permets d’insister sur ce point, car c’est une volonté forte de notre part de soutenir toutes les initiatives qui permettront de renforcer la concurrence dans le secteur et l’émergence, que vous avez appelée de vos vœux, de nouveaux acteurs qui ne soient pas tous américains.
M. de Montesquiou a mis en exergue, à cet égard, la proposition de la mission de publier les cotations réalisées par les banques centrales de la zone euro et les notations internes réalisées par les banques commerciales. Cette proposition légitime vise à augmenter la diversité des analyses disponibles pour les investisseurs. Elle nécessite toutefois, comme votre rapport le précise, d’être techniquement approfondie.
Enfin, la Commission européenne présentera d’ici à la fin de 2012 un rapport sur le modèle de financement des agences, pour en apprécier les forces, mais aussi les faiblesses. Celui-ci devrait particulièrement retenir votre attention, monsieur le rapporteur de la mission.
J’ai pris note de votre remarque sur le modèle investisseur-payeur, avec un passage obligatoire par une plateforme centralisant l’ensemble des informations, pour ce qui concerne les produits structurés. L’idée d’une plateforme rassemblant les informations relatives à ces derniers a été soutenue sans succès par la France à la fin de 2010 dans le cadre de la première révision du règlement communautaire sur les agences. Toutefois, la proposition européenne en cours d’examen répond à la préoccupation d’augmenter la transparence et la qualité des notations des produits structurés. Elle fait obligation aux émetteurs de ces produits de recueillir deux notations et de publier les informations qui les sous-tendent.
Ces propositions vont plutôt dans le bon sens et permettent d’augmenter la fiabilité des notations et de renforcer la capacité des investisseurs à les contre-expertiser.
Voilà la liste rapide et non exhaustive des progrès en matière de régulation et de supervision des agences, sur lesquels les États membres ont pu s’entendre au Conseil, sous l’impulsion de la France, notamment.
La négociation européenne est exigeante. Nous devons consentir des compromis, tout comme nos partenaires, qu’ils portent, ou ne portent pas, d’ailleurs, des propositions.
À ce stade, la perspective de la création d’une agence de notation européenne, que la France appuie avec le Parlement européen, ne rencontre ni l’adhésion de la Commission ni celle de l’écrasante majorité des États membres. Nous continuons à défendre cette proposition face aux hésitations et aux réticences de certains de nos partenaires, qui doutent de la crédibilité et de l’efficacité d’une agence qui résulterait d’une mobilisation politique, a fortiori si elle est financée sur fonds publics.
Je veux néanmoins souligner que, si les avancées obtenues par la France auprès de ses partenaires sont confirmées lors du trilogue, l’Union disposera d’une législation renforcée et d’un arsenal juridique enrichi pour assainir le secteur et les pratiques des agences de notation. Il reviendra alors à l’Autorité européenne des marchés financiers de se saisir pleinement de ces outils.
Ce propos liminaire visait à rappeler notre position et à vous informer, mesdames, messieurs les sénateurs, du déroulement de la négociation européenne.
J’en viens à présent aux questions plus précises qui m’ont été adressées par les différents intervenants.
M. Bocquet a souligné à juste titre qu'il fallait se préoccuper des moyens effectifs que les agences emploient pour évaluer la dette des États. Je peux vous indiquer que la France a défendu et obtenu que la nouvelle Autorité européenne des marchés financiers ait, parmi ses missions, la charge de vérifier que les agences consacrent des moyens suffisants à l’établissement de leurs notations. C'est là une question essentielle de crédibilité. Alors que ces décisions peuvent, comme au temps des jeux du cirque, entraîner parfois la mort, il serait absurde que ces notations, qu’elles prennent la forme d’une appréciation ou d’une dégradation, soient faites sans que des moyens suffisants et de qualité y soient consacrés.
Monsieur Fortassin, vous avez cité un exemple particulièrement bien choisi, celui du Crédit immobilier de France. C’est la surprise à laquelle je faisais allusion tout à l’heure : la dégradation de sa situation n’était pas inattendue, mais le moment choisi pour son annonce a pu créer un choc. Malheureusement, si les agences n'ont pas joué dans ce dossier un rôle particulièrement utile ou positif, j'en conviens, hélas, le problème est ailleurs : le modèle économique et financier du Crédit immobilier de France était condamné. Sans dépôts, cette banque était incapable de faire face aux exigences de son refinancement et de sa liquidité. Même si elle est bien capitalisée, une banque ne peut pas, dans le monde d'aujourd'hui, dépendre uniquement des marchés financiers.
Le Gouvernement affronte ce dossier et, au-delà de ce débat sur les agences de notation, je puis vous assurer que je m'emploie quotidiennement à faire en sorte, d'une part, que les personnels trouvent une solution – nous disposons d'un peu de temps, puisque nous allons proposer une garantie d'État –, d'autre part, que l'activité, utile, des prêts d'accession à la propriété soit reprise par d'autres banques. C'est notamment dans cette perspective que je rencontrerai demain les représentants de la Fédération bancaire française.
Nous sommes un peu loin du sujet qui nous réunit aujourd'hui, mais vous comprendrez aisément que je ne peux pas évoquer cette question sans parler un peu du fond. Des hommes et des femmes sont touchés, comme le sont également de nombreuses collectivités, qui s’inquiètent de l’avenir d'une activité bancaire utile, voire indispensable.
Le Crédit immobilier de France ne pourra plus exercer cette activité, puisque celle-ci s'éteindra progressivement dès lors qu'une garantie d'État lui sera apportée, mais, pour autant, il ne s'agit pas de l'abandonner. Le Gouvernement et moi-même sommes particulièrement sensibles à cette question.
Mme Aïchi a souligné les défauts du mode de financement des agences. C'est une préoccupation légitime, que je partage. Pour autant, définir des alternatives en la matière n’est pas chose aisée et demande réflexion. Comme je l'ai indiqué, la Commission européenne y travaille et remettra un rapport sur cette question dans les prochains mois.
Je partage également le souci exprimé par Mme Aïchi d'une plus grande indépendance des agences. La prochaine directive comporte des règles qui vont, me semble-t-il, dans le bon sens. Par exemple, elle prévoit qu'un investisseur rende publique toute participation supérieure à 5 % dans une agence de notation. C'est un élément de transparence. J’ai d’ailleurs noté que ce mot était très présent dans le rapport de la mission commune d’information. C'est une préoccupation qu'il faut toujours avoir à l’esprit.
Madame Des Esgaulx, vous rappelez à juste titre que les agences de notation ont pris sans doute, après tant d'années de discrétion excessive, une place excessive dans nos délibérations. Aujourd’hui, il existe une trop grande dépendance réglementaire aux agences. La mission évoque une nécessaire « désintoxication ».
Comme je l'ai indiqué tout à l’heure, je respecte le jugement des agences. Vous comprendrez que le ministre des finances soit sensible à la qualité de la signature de la France. Dans quelques jours sera discuté dans cet hémicycle le projet de loi de finances pour 2013. Nous avons tenu, avec Jérôme Cahuzac, sous la responsabilité du Président de la République et du Premier ministre, à ce qu'il soit crédible.
Les marchés ont plutôt bien accueilli ce texte. Nous avons donc l’intention de ramener le déficit public sous la fameuse barre des 3 % du PIB, non par fétichisme de ce chiffre, mais pour une raison simple : nous ne voulons pas livrer notre pays aux marchés et subir les dérives que d’autres ont connues à la suite du laxisme dont ils ont fait preuve sur le plan budgétaire. Il n’est pas question que des taux d’intérêt trop importants nous soient appliqués dans le cadre du remboursement de la dette souveraine. Et je ne parle pas des taux appliqués aux entreprises, qui peuvent dériver !
Nous voulons une France non pas servile, mais souveraine ! Et pour qu’elle soit crédible, les agences de notation ont un rôle à jouer.
Toutefois, la désintoxication est une conception qu’il faut étudier de près, et le chantier est désormais lancé à l’échelle européenne. Cela prendra du temps, mais cette volonté est réellement partagée.
C’est la raison pour laquelle, je vous le redis, nous entendons non seulement reprendre les propositions du gouvernement précédent dans ce domaine, mais aussi faire mieux sur la question des agences de notation. J’ai compris que vos interrogations étaient plus larges et visaient l’avancée de l’intégration européenne. À cet égard, je salue le rôle de la Banque centrale européenne, qui favorisera une évolution positive en ce sens. Pour parvenir à de réelles améliorations, nous allons plaider à Bruxelles avec constance et en faisant preuve d’une plus grande force de conviction. Vos travaux sont précieux et nous aideront à atteindre notre objectif.
Monsieur Botrel, vous insistez à juste titre sur la question de la responsabilité des agences, évidemment essentielle. Quand on détient un tel pouvoir, il convient d’assumer toutes ses responsabilités. Comme je l’ai indiqué, la future directive européenne comportera des avancées significatives, largement inspirées du régime de responsabilité civile que nos prédécesseurs ont mis en place en France. C’est un progrès, et nous devons poursuivre nos efforts sans relâche jusqu’à ce qu’un consensus se dégage.
Vous préconisez également la création d’une agence européenne. C’est précisément ce que nous réclamons à Bruxelles, mais vous connaissez les difficultés et les réticences auxquelles nous sommes confrontés. Pour autant, nous ne baissons pas les bras.
Monsieur Delahaye, vous soulignez la nécessité d’accroître la concurrence entre les agences de notation. J’ai moi-même évoqué cet objectif, partagé par le Gouvernement. Nous soutiendrons, conformément à l’esprit qui a présidé à vos travaux, toutes les initiatives susceptibles de renforcer, dans ce secteur, la concurrence, condition de l’émergence de nouveaux acteurs et de la sortie d’un système trop oligopolistique et calqué sur le modèle anglo-saxon. La réussite passe non pas par une décision administrative ou politique, mais tout simplement par le jeu de la concurrence et de la transparence, qui constituent des incitations très positives.
Monsieur Bizet, vous mettez en avant une proposition de la mission commune d’information, en sollicitant la mise en place d’un système de certification professionnelle des analystes. Un tel objectif est évidemment légitime et se trouve déjà, vous le savez, au cœur du rôle de l’Autorité européenne des marchés financiers, qui exerce ce contrôle. Bien sûr, celui-ci peut être amélioré, et j’ai moi-même insisté sur la nécessité de renforcer les moyens pour l’exercer et la responsabilité liée à une telle mission.
En conclusion, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à saluer la qualité de vos travaux, qui m’avaient déjà vivement intéressé lorsque j’avais rencontré la mission à la fin de ses travaux. J’ai noté le caractère très fraternel de vos réunions, qui se sont déroulées dans un esprit convivial et constructif. Les résultats obtenus sont consensuels, et croyez qu’ils seront extrêmement utiles à la démarche du Gouvernement. Je vous remercie de votre soutien sur ce sujet certes technique, mais passionnant et stratégique, pour lequel vous avez utilement consacré beaucoup d’énergie. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du RDSE, de l'UCR et de l'UMP.)
Mme la présidente. Nous en avons terminé avec le débat sur le fonctionnement, la méthodologie et la crédibilité des agences de notation.
14
Ordre du jour
Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 9 octobre 2012, à quatorze heures trente et le soir :
1. Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, visant à la suspension de la fabrication, de l’importation, de l’exportation et de la mise sur le marché de tout conditionnement à vocation alimentaire contenant du bisphénol A (n° 27, 2011-2012) ;
Rapport de Mme Patricia Schillinger, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 8, 2011-2012) ;
Texte de la commission (n° 9, 2011-2012).
2. Projet de loi autorisant la ratification de la convention du travail maritime de l’Organisation internationale du travail (n° 376, 2011-2012) ;
Rapport de M. André Trillard, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 4, 2012-2013) ;
Texte de la commission (n° 5, 2012-2013).
3. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation du protocole additionnel à l’accord de partenariat et de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil, relatif à la création d’un centre de coopération policière (n° 3, 2011-2012) ;
Rapport de M. René Beaumont, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 694, 2011-2012) ;
Texte de la commission (n° 695, 2011-2012).
4. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale du Nigéria (n° 352, 2011-2012) ;
Rapport de M. Jean-Paul Fournier, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 413, 2011-2012) ;
Texte de la commission (n° 414, 2011-2012).
5. Projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République libanaise relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, de sécurité civile et d’administration (n° 498, 2011-2012) ;
Rapport de M. René Beaumont, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 696, 2011-2012) ;
Texte de la commission (n° 697, 2011-2012).
6. Projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Géorgie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure (n° 524, 2011-2012) ;
Rapport de M. Raymond Couderc, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 698, 2011-2012) ;
Texte de la commission (n° 699, 2011-2012).
7. Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
8. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant création des emplois d’avenir ;
Rapport de M. Claude Jeannerot, rapporteur de la commission mixte paritaire (n° 1, 2012-2013) ;
Texte de la commission (n° 2, 2012-2013).
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
(La séance est levée le jeudi 4 octobre 2012, à zéro heure cinq.)
Le Directeur du Compte rendu intégral
FRANÇOISE WIART