Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de M. Éric Doligé que nous examinons ce soir vise à simplifier les normes applicables aux collectivités locales. Ce texte, renvoyé à la commission des lois, reprend certaines des 268 préconisations formulées dans le rapport que l’auteur a remis le 16 juin dernier au Président de la république. Quinze domaines différents avaient alors été identifiés, au rang desquels figuraient l’accessibilité, la culture et le sport : ce sont aujourd’hui les trois thèmes que j’aborderai devant vous au nom de la commission de la culture.
En effet, la commission a décidé de se saisir pour avis des articles 1er et 2.
L’article 1er est notamment relatif aux dérogations aux normes d’accessibilité au regard des contraintes liées à la préservation du patrimoine architectural.
L’article 2 tend à compléter le code du sport pour soumettre le décret et les règlements fédéraux à l’avis de la commission consultative d’évaluation des normes, créée en 2008 et par ailleurs réformée par la présente proposition de loi.
Enfin, la commission des lois nous a délégué l’examen au fond de l’article 27, relatif à l’archéologie préventive.
Tout d’abord, permettez-moi de dire quelques mots de l’objectif de cette proposition de loi, qui s’inscrit dans la logique du rapport précité de M. Doligé. Trois préoccupations essentielles ont guidé l’auteur : la réduction des coûts et des contraintes normatives, l’accélération des procédures administratives structurant les projets des collectivités et l’instauration d’un dialogue autour de l’activité normative.
Ces préoccupations sont évidemment partagées par nombre d’élus locaux, eu égard aux situations complexes auxquelles sont confrontées les collectivités. Ces dernières sont victimes de l’« inflation normative », qui pèse en particulier sur les compétences transférées et qui devient une source de coûts croissants : coûts liés aux investissements concernés, aux personnels à déployer, à l’organisation qui découle de l’application des mesures, etc.
Le rapport sur les relations entre l’État et les collectivités locales de notre ancien collègue Alain Lambert soulignait dès 2007 la problématique de la libre administration des collectivités dans ce contexte de croissance normative exponentielle. Dans bien des domaines – environnement, social, sécurité alimentaire –, les collectivités sont insuffisamment associées à la production normative qui, en s’imposant, apparaît comme une entorse à la décentralisation. Or la gouvernance normative doit être partagée : le rôle de financeur et de maître d’ouvrage des collectivités justifie pleinement qu’elles soient des acteurs incontournables de la concertation préalable à la définition de nouvelles normes.
Malgré un constat global partagé avec M. Doligé, il nous semble que la réponse apportée par cette proposition de loi ne résout pas les problèmes constatés.
Prenons le cas de l’archéologie préventive, dont il est question à l’article 27. La rédaction proposée pour le deuxième alinéa de l’article L. 523-7 du code du patrimoine vise ainsi, selon l’exposé des motifs, « à permettre l’aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d’aménagement ».
Nous l’avons tous constaté sur le terrain, le sujet des délais constitue une « épineuse question », pour reprendre l’expression utilisée par Yves Dauge et Pierre Bordier dans leur rapport de juillet 2011 sur l’archéologie préventive et la valorisation scientifique.
De très nombreuses questions parlementaires – au moins 200 depuis 2003 ! – ont mis en évidence les coûts et les situations de blocage liés aux retards pris dans la mise en œuvre des prescriptions de l’État en matière d’archéologie préventive.
Cependant, le délai de signature de la convention de diagnostic, visé par l’article 27, soulève quelques difficultés. En effet, beaucoup de délais sont d’ores et déjà normés, le code du patrimoine prévoyant des durées relativement courtes pour chaque étape de la procédure. L’article R-323-30, par exemple, laisse deux mois à compter de l’attribution du diagnostic, pour que le service agréé de la collectivité ou l’INRAP – 'Institut national de recherches archéologiques préventives – transmette à l’aménageur un projet de convention.
L’article L. 523-7, quant à lui, prévoit déjà que les travaux doivent débuter dans les quatre mois suivant la conclusion de la convention.
En revanche, le délai de signature de la convention n’est pas normé. Ainsi constitue-t-il parfois un levier utilisé pour « gagner du temps », notamment par l’INRAP, lorsque sa situation financière ne lui permet plus de faire face aux diagnostics prescrits en fin d’exercice comptable. L’absence de signature de la convention empêche ainsi le délai de quatre mois à l’issue desquels doivent débuter les travaux de courir.
La rédaction du deuxième alinéa de l’article L. 523-7 du code du patrimoine proposée par le présent texte soulève plusieurs difficultés.
Tout d’abord, elle a pour effet de confier un rôle de médiateur et d’arbitre au préfet de département, alors que c’est le préfet de région qui intervient à tous les stades de mise en œuvre de la politique d’archéologie préventive.
Ensuite, elle vise à imposer une signature dans les deux mois suivant la réception du projet de convention sans que soient précisées certaines conditions pourtant essentielles, telles que les garanties de libération des terrains concernés, alors qu’en dépend une information indispensable à l’arrêt d’une date de début des travaux de diagnostic.
En outre, il est difficile d’apporter une réponse globale en termes de délais pour des projets d’aménagement très divers, dont la nature, les coûts et l’intérêt général peuvent considérablement varier.
Enfin, le fait que le préfet de département puisse imposer aux deux parties non seulement les délais, mais aussi les dispositions contenues dans la convention, semble d’autant plus dangereux que, s’il ne tranche pas les différentes questions dans un délai fixé par décret, la prescription est réputée caduque.
Cette disposition me paraît particulièrement critiquable, et toutes les personnes auditionnées sur le sujet partagent ce point de vue. En effet, la caducité n’efface pas les vestiges archéologiques dont on présume la présence sur les terrains pour lesquels des diagnostics ont été prescrits. Cela signifie que, si l’aménageur débute les travaux et tombe sur des vestiges, la loi du 27 septembre 1941 modifiée portant réglementation des fouilles archéologiques s’appliquera. Son titre III prévoit qu’en cas de découvertes fortuites, le chantier doit être immédiatement arrêté, les terrains étant considérés comme classés.
Autant dire que la solution proposée par l’article 27 fera naître, en termes de coûts et de perturbations pour les collectivités, une situation pire que la situation actuelle.
En outre, il serait étrange de cautionner cette attitude schizophrène de l’État, qui, par le préfet de région, définirait des prescriptions de diagnostic et qui, en raison du silence du préfet de département, entraînerait la caducité de ces mêmes prescriptions.
Enfin, deux éléments d’agenda doivent être pris en compte pour appréhender la question des délais.
Il s’agit tout d’abord de la réforme de la RAP, la redevance d’archéologie préventive, que nous avons votée en décembre dernier dans le cadre de la loi de finances rectificative et qui doit déboucher, en 2013, sur la création d’un compte d’affectation spéciale.
Cette évolution devrait s’accompagner d’une amélioration de la gouvernance financière, s’appuyant notamment sur un versement de la RAP en contrepartie de la réalisation des diagnostics. Une telle modification de la procédure devrait permettre de réduire considérablement le nombre de retards dus au délai de signature de la convention de diagnostic. Je rappelle en effet qu’aujourd’hui l’INRAP reçoit le produit de la RAP, qu’il gère sans réelle planification des besoins.
Je profite de cette occasion pour dire que nous serons particulièrement attentifs aux travaux menés par le ministère de la culture pour accompagner la réforme de la RAP et définir les barèmes sur la base desquels seront indemnisés l’établissement public et les services agréés des collectivités territoriales.
Le deuxième élément du calendrier que nous jugeons important est l’organisation, en octobre prochain, de rencontres de l’archéologie préventive par le ministère de la culture, qui reprend ainsi une des préconisations de notre commission. Associant tous les acteurs clés de la politique publique, y compris les aménageurs, ces rencontres devraient permettre de mieux préparer les modifications d’ordre législatif nécessaires.
Je passerai rapidement sur le contenu de l’article 1er.
Tout d’abord, les mesures de substitution aux normes d’accessibilité ne soulèvent pas de difficulté particulière.
En revanche, je note que le titre Ier, qui pose un principe de proportionnalité et d’adaptation des normes à la taille des collectivités, n’a pas de portée immédiate puisqu’il indique simplement qu’une loi peut autoriser le préfet de département à prendre des mesures dérogatoires.
L’article 1er prévoit par ailleurs le renvoi à des décrets en Conseil d’État pour préciser, dans les domaines visés par la loi, les dérogations qui pourraient être accordées. On peut s’interroger sur la portée d’une telle disposition et sur les modalités d’établissement d’une liste réglementaire de dérogations aux obligations dans le domaine de la culture, qu’il s’agisse d’archéologie préventive ou de protection des monuments historiques, par exemple.
Il apparaît ainsi clairement que, compte tenu des enjeux qu’elle sous-tend, l’examen de cette proposition mériterait des délais supplémentaires.
Enfin, l’article 2 prévoit de soumettre les évolutions des normes sportives prévues par les fédérations à un avis de la commission consultative d’évaluation des normes. Je n’ai pas besoin d’insister devant vous sur l’importance de cette question.
Malgré les efforts réalisés depuis 2009 et la mise en place de la commission d’examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs, les modifications des normes sur les équipements sportifs peuvent avoir des conséquences lourdes pour les collectivités, propriétaires à 80 % des structures sportives, alors que ces modifications ne présentent souvent pas d’intérêt majeur pour les sports concernés.
Le rapport de M. Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales dresse un constat sévère sur cette question en faisant état d’absences de saisine préalable de la CERFRES dans certains cas, d’une représentation insuffisante des collectivités, de la perfectibilité des notices d’impact, de conditions de classement fédéral discutables, de délais d’application peu raisonnables, de jeux d’acteurs complexes ou bien encore d’un manque d’accompagnement au niveau local.
Bref, la mise en place d’un avis de la CCEN, qui compte une majorité d’élus locaux, semble indispensable. Cet avis serait donné sur un décret, se substituant ainsi à celui du Conseil national des activités physiques et sportives, disparu, à mon grand regret, avec la RGPP.
M. Roland Courteau. Ah !
M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis. Cet avis serait également donné sur les règlements fédéraux. Leur objectif est en effet parfois moins l’évolution du sport que la valorisation commerciale de certains événements, avec, en conséquence, un phénomène de socialisation locale des dépenses pour une privatisation fédérale des bénéfices...
La commission est donc favorable à cet avis de la CCEN, accompagné du maintien de celui de la CERFRES, qui pourrait être préalable. À cet égard, des questions restent pendantes sur la coordination entre ces avis et leur valeur juridique.
Ainsi, je m’interroge sur la rédaction proposée par le texte ; ce doute plaide, une nouvelle fois, pour la fixation d’un temps supplémentaire pour l’examen de la présente proposition de loi.
En conclusion, les questions soulevées par M. Doligé sont pertinentes, mais les réponses qu’il y apporte ne sont pas satisfaisantes, ou nécessitent une réflexion plus approfondie. L’importance des sujets traités ici mérite, à tout le moins, que davantage de temps soit consacré à l’examen des dispositions et à la mise au point des solutions adéquates.
Pour toutes les raisons que je viens de développer, lesquelles rejoignent d’ailleurs en grande partie celles qu’a énoncées Mme Gourault, la commission de la culture s’est prononcée en faveur de l’adoption la motion de renvoi à la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Mme la présidente. La parole est à M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis.
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis de la partie du texte relative à l’urbanisme, soit huit articles.
La commission des lois lui a également délégué l’examen de la partie relative à l’environnement, soit quatre articles.
La question de la complexité des normes applicables aux collectivités intéresse au premier chef notre Haute Assemblée en raison de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales. Notre collègue Claude Belot a d’ailleurs publié, en février 2011, au nom de la délégation aux collectivités territoriales, un rapport intitulé : « La maladie de la norme ».
En tant qu’élus locaux, nous sommes nous-mêmes confrontés chaque jour aux coûts, aux délais et aux risques juridiques créés par la complexité normative. Je partage donc, dans sa finalité, la démarche entreprise par notre collègue Éric Doligé. Je tiens d’ailleurs à souligner l’important travail qu’il a accompli en identifiant, dans son rapport, 268 points de droit à simplifier.
Cela étant, la commission de l’économie estime que les conditions d’examen de ce texte ne sont pas à la hauteur des enjeux qu’ils soulèvent et ne permettent pas non plus de répondre aux difficultés techniques qu’il pose:
Comme toutes les lois de simplification que nous avons eu à discuter au cours des dernières années, ce texte est à la fois long et ardu. Il compte trente-trois articles touchant à des sujets à la fois divers et très pointus. Nous ne devons donc pas tomber dans un travers qui serait difficilement pardonnable et qui consisterait à élaborer une loi de simplification qui serait elle-même source de complexité et d’insécurité juridique. Si adopter une loi d’une qualité insuffisante constitue déjà une forme de manquement à nos devoirs de législateur, adopter une loi de simplification qui serait, à son tour, entachée des défauts qu’elle prétend corriger serait le comble de l’inconséquence législative.
Or plusieurs observations me conduisent à penser qu’un tel risque existe, la première concernant le calendrier d’examen de cette proposition de loi.
Nous disposons en effet d’un temps de discussion d’à peine trois heures trente pour son examen en séance publique. Compte tenu de sa taille et de sa complexité, mais aussi de ses actuels défauts de fond et de forme, nous nous trouvons devant deux hypothèses : soit le texte est discuté en séance de manière détaillée et constructive, auquel cas il est impossible que la discussion aille au bout des trente-trois articles dans le délai imparti ; soit la discussion est menée tambour battant, auquel cas le Sénat laissera « sortir » un texte mal ficelé sur un sujet pourtant essentiel pour les collectivités territoriales.
Bref, nous sommes confrontés à une alternative difficile, presque inacceptable : une discussion inachevée ou une discussion bâclée.
Je crois que l’on touche ici de manière très claire, une fois encore, à une limite majeure de la réforme constitutionnelle de 2008. Celle-ci visait à revaloriser l’initiative des parlementaires, mais le temps d’examen en séance, encadré de manière extrêmement stricte, ne permet pas de discuter les propositions de loi comme il conviendrait de le faire.
Les délais pour préparer en amont l’examen du présent texte ont également été peu propices à un travail législatif de qualité. Ils impliquent des auditions préliminaires réduites à la portion congrue, sans rapport avec l’importance et la difficulté du sujet à traiter.
Lorsqu’on aborde la question des CCAS, par exemple, on sait très bien qu’il faut consulter les élus et avoir un débat de fond. Or, dans les conditions actuelles, il est difficile d’expertiser le texte de manière approfondie.
M. Jean-Jacques Mirassou. C’est grave !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. La précipitation a d’autant moins de sens que la procédure accélérée n’a pas été demandée par le Gouvernement et que le texte suivra donc la navette législative classique, avec deux lectures dans chaque chambre avant une éventuelle commission mixte paritaire.
Nous devrions donc examiner dans la précipitation un texte qui, à supposer même qu’il soit adopté par le Sénat, n’aurait de toute manière aucune chance de franchir les étapes ultérieures de la procédure législative dans un avenir prévisible. C’est absurde ! Cela pourrait avoir un sens pour une proposition de loi soulevant des enjeux de débat politique, mais pas pour un texte technique de simplification des normes.
En somme, il nous faut travailler au fond, ce qui implique que nous ayons le temps de le faire, car nous devons parvenir à un résultat à la hauteur des enjeux et, surtout, des attentes des élus.
Ma première conclusion est donc que le calendrier d’examen de ce texte est incohérent et ne permet pas de réaliser un travail législatif de qualité. Si le texte qui nous est soumis mérite l’intérêt – et je tiens à dire à notre collègue Éric Doligé que, à mon sens, c’est le cas –, et si aucun motif d’urgence ne justifie que nous l’examinions à marche forcée, prenons le temps de le travailler en profondeur pour élaborer une loi claire, qui simplifie les normes au lieu d’ajouter de la complexité à la complexité.
Mme Catherine Troendle. Le travail en profondeur a été fait !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Ce n’est pas en trois heures trente, chère collègue, que nous pouvons examiner un texte aussi important, qui soulève des questions essentielles ! Dire que l’on peut examiner l’ensemble des articles de cette proposition de loi en trois heures trente, ce n’est pas sérieux !
En outre, il me paraît assez surréaliste de discuter des dispositions d’urbanisme contenues dans cette proposition de loi après les annonces tonitruantes faites par le Président de la République concernant la majoration de 30 % des droits à construire.
M. Roland Courteau. En effet !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Notre collègue Éric Doligé nous fait des propositions, et puis le Président de la République fait une autre proposition : la majoration de 30 % des droits à construire !
Mme Catherine Troendle. Il n’y a aucune obligation ! Il suffit d’une délibération du conseil municipal pour refuser cette majoration ! Les communes sont donc tout à fait libres !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Je le répète : on travaille très mal dans de telles conditions !
Je suis – comme beaucoup d’entre vous – en train d’élaborer un plan local d’urbanisme. À quoi bon élaborer des PLU – cela nous prend parfois deux ans, voire deux ans et demi –, à quoi bon conduire une politique d’urbanisme de projet et mettre en place des procédures d’aménagement si, dans le même temps, on nous annonce qu’un texte va, de manière uniforme et systématique, majorer de 30 % les droits à construire…
Mme Catherine Troendle. Non ! Le conseil municipal peut renoncer à cette majoration par une simple délibération !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. … et ainsi faire table rase du travail minutieux réalisé par les collectivités pour élaborer leur PLU ?
Cette annonce du Président de la République est typiquement électoraliste, elle ne constitue en rien l’ébauche de la véritable politique du logement qui fait cruellement défaut au pays ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
Mme Catherine Troendle. Vous, vous n’avez rien fait pour la construction de logements !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Cela signifie que nous sommes aujourd'hui devant des mesures électoralistes et non devant un travail de fond effectué par la Haute Assemblée !
M. Roland Courteau. Exactement !
Mme Catherine Troendle. C’est par d’autres que, ces dernières années, tout le travail a été fait !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. On ne peut pas, d’un côté, nous parler d’urbanisme de projet et d’adaptation des règles aux circonstances locales et, de l’autre, proposer des outils qui nous ramènent à une conception passéiste et directive de l’urbanisme. Cela n’a pas beaucoup de sens !
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. Ma deuxième série de remarques concerne non pas le contexte mais le fond de la proposition de loi d’Éric Doligé. J’estime que les dispositions qu’elle comporte manquent de clarté et de précision. Du reste, le Conseil d’État, saisi de cette proposition de loi par le président du Sénat sur le fondement de l’article 39 de la Constitution, a émis, le 6 octobre 2011, de nombreuses observations. Le style est feutré – comme toujours s'agissant du Conseil d’État –, mais les critiques n’en sont pas moins sévères.
Mon analyse des douze articles dont s’est saisie notre commission a confirmé les défauts pointés par le Conseil d’État et a permis d’en mettre d’autres en évidence. En effet, pour préparer ce rapport, mes collègues et moi-même avons recueilli l’avis de plusieurs associations représentant les collectivités territoriales : l’Association des maires de France, l’Association des maires ruraux de France, l’Assemblée des communautés de France ou encore l’Assemblée des départements de France. Toutes ont fait part de leurs réserves, voire de leur franche opposition à plusieurs articles de cette proposition de loi.
D’un côté, certaines dispositions n’ont qu’une portée relativement marginale, et leur adoption n’entraînerait finalement qu’une amélioration modeste de l’environnement normatif des collectivités ; nous approuvons ces dispositions, qui ne posent aucun problème. C’est le cas de l’article 22, qui dispense de certains diagnostics les immeubles vendus pour être démolis. Il s'agit de d’une proposition de bon sens, mais qui ne va pas bouleverser la vie des collectivités.
Je note également que la proposition de loi aborde parfois des matières de niveau réglementaire, qui n’ont pas leur place dans une proposition de loi ; je pense notamment à l’article 21, relatif aux dossiers de création et de réalisation des zones d’aménagement concerté.
J’ai donc le sentiment que la proposition de loi règle parfois des détails en oubliant de traiter des difficultés de fond. J’observe, par exemple, que la question des normes sportives n’est pas abordée, alors qu’il s’agit certainement – nous le savons tous, en tant qu’élus locaux – de l’un des principaux domaines dans lesquels les collectivités attendent une simplification.
M. Roland Courteau. En effet !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. D’un autre côté, la proposition de loi comporte des dispositions plus ambitieuses, mais qui donnent l’impression d’être encore insuffisamment abouties.
Je pense en particulier à l’article 20, relatif aux secteurs de projets, qui prévoit d’instaurer des zones au sein desquelles des objectifs d’aménagement se substitueraient au règlement des PLU. L’idée mérite d’être creusée, mais, en l’état, cette disposition remet substantiellement en cause la logique même du droit de l’urbanisme…
M. Jean-Jacques Mirassou. Bien sûr !
M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. … et pose des problèmes de sécurité juridique, que l’Association des maires de France a soulignés avec force.
En effet, en tant qu’éléments des orientations d’aménagement du PLU, les objectifs des secteurs de projets seraient opposables aux demandes d’autorisation individuelles uniquement en termes de compatibilité. Or les autorisations d’urbanisme portent très souvent sur des normes comme la hauteur, l’emprise au sol ou la densité des constructions, qui, par nature, n’ont de sens qu’en termes de conformité.
Si l’on rendait directement opposables de simples objectifs, on risquerait d’engendrer des contentieux sans fin qui mettraient les communes et les particuliers dans un régime d’insécurité.
Je ne rejette pas l’idée a priori, mais je considère que, compte tenu du manque de maturité de cet article, un travail d’amendement dans des délais très resserrés ne sera pas suffisant pour élaborer un texte qui tienne vraiment la route.
Il en va de même de l’article 29, qui prévoit la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale de créer un service public industriel et commercial, un SPIC, de gestion des eaux pluviales et de prévention des inondations. L’Association des maires de France a souligné qu’il serait difficile de mettre en œuvre un tel service : comment pourra-t-il fonctionner sans moyens suffisants, et plus précisément sans que soit mise en place une redevance perçue auprès des usagers ? Cette question mérite d’être discutée, et pas en trois heures trente !
L’article 30 prévoit, quant à lui, l’unification en un seul plan, élaboré au niveau régional, des trois plans existant aujourd’hui en matière de gestion des déchets. Cet article ne peut que susciter notre perplexité, et cela à plusieurs titres.
Pourquoi revenir, par un simple article, sur des dispositions qui avaient déjà été remises à plat dans le cadre du Grenelle 2, après des mois de travail ?
Pourquoi remettre en cause les schémas qui ont été élaborés – avec succès – par les départements ces dernières années ?
Pourquoi remettre en cause l’échelon départemental, qui me semble être l’échelon adéquat pour la planification en matière de gestion de déchets ?
Pour l’ensemble de ces raisons, la commission de l'économie est favorable à la motion tendant au renvoi en commission qu’a déposée la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du groupe CRC.)
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.
M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. Madame la présidente, monsieur Doligé, madame le rapporteur, messieurs les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, depuis plusieurs années, les élus locaux dénoncent avec raison le poids croissant des normes qui leur sont imposées, non seulement parce qu’elles compliquent leur action, allongent les procédures et parfois même les fragilisent, mais aussi parce que certaines d’entre elles ont un coût extrêmement important pour leur budget.
Chacun d’entre nous, comme élu local, parfois comme exécutif local, a pu aisément faire ce constat. Le Sénat lui-même s’est saisi à plusieurs reprises, et très tôt, de ce sujet. Toutefois, passer du constat à l’action est nettement plus compliqué, tant les normes sont imbriquées et d’origines diverses. La majeure partie d’entre elles découlent certes des directives européennes, mais évitons de nous défausser sur l’Europe, car celle-ci a trop souvent « bon dos », d’autant que les normes applicables aux collectivités territoriales proviennent aussi, et même surtout, de textes de loi, qu’ils soient d’initiative parlementaire ou gouvernementale : là, notre responsabilité est totale.
Derrière la norme se cache donc souvent une volonté politique. Je n’en prendrai qu’un exemple : le Grenelle de l’environnement. Fruit d’une approche innovante du développement durable et d’une volonté politique très forte, le Grenelle de l’environnement a donné lieu, entre juin 2009 et février 2012, à 102 textes d’application des lois Grenelle 1 et 2. Selon la commission consultative d’évaluation des normes, leur coût global s’élèvera, pour les dix années qui viennent, à plus de 2,5 milliards d'euros.
Dire cela, ce n’est pas revenir sur la logique du Grenelle. Mais c’est prendre conscience des effets sur nos collectivités territoriales des intentions les plus louables et les plus justifiées. C’est aussi prendre conscience que nous avons une responsabilité partagée, qui transcende les gouvernements et les majorités. En effet, la question des normes n’est pas une affaire « gauche-droite », mais une affaire collective, qui nous renvoie à notre manière de légiférer et de gouverner, par-delà les alternances. Les 400 000 normes applicables aux collectivités territoriales ne se sont pas accumulées en un jour, ni même en une législature !
L’évolution du cadre normatif – du « carcan normatif », aurais-je même parfois tendance à dire – nous renvoie aussi à notre conception de la décentralisation et aux libertés que l’État veut laisser aux collectivités territoriales. La République ne peut être véritablement décentralisée si les collectivités territoriales, dont la liberté d’administration et l’autonomie financière font partie intégrante de notre système institutionnel, sont entravées par une toile d’araignée de normes qui les contraignent à une forme de paralysie ou d’asphyxie.
S’il est désormais rituel de dénoncer cette situation, il est beaucoup plus délicat d’y apporter des remèdes pertinents, réalistes et durables, quels que soient la volonté affichée et les propos tenus par les uns ou les autres. La simplification des normes est pourtant une ardente obligation, à laquelle nous appelle Éric Doligé.
Depuis 2007, le Gouvernement s’est engagé dans une politique résolue d’allégement du poids des normes pesant sur les collectivités.
La CCEN, que nous avons créée en 2008, témoigne de la volonté de l’État de mieux associer les collectivités territoriales au processus d’élaboration des normes, dans un souci d’anticipation et de maîtrise des coûts associés. Dans le même ordre d’idée, j’ai déjà évoqué l’exemple du Grenelle de l’environnement. Plus globalement, de sa création, en septembre 2008, à la fin de l’année 2011, la CCEN a examiné 693 textes, qui ont entraîné un coût cumulé pour les collectivités territoriales de près de 2,5 milliards d'euros en année pleine. Ces chiffres donnent à réfléchir !
Dans le prolongement de la deuxième conférence sur le déficit, qui s’est tenue en mai 2010, le Premier ministre a décidé d’appliquer un moratoire sur l’édiction de normes nouvelles applicables aux collectivités. Ce moratoire s’inscrit dans la volonté du Président de la République d’engager une politique volontariste de modération de la dépense publique.
Le moratoire a permis de passer au crible 148 projets de texte et de s’assurer qu’ils engendraient des coûts nuls ou supportables pour les collectivités. A contrario, certains textes présentés en dérogation au moratoire ont permis de dégager des économies estimées à 92 millions d'euros, ainsi que des recettes potentielles de l’ordre de 76 millions d'euros
Le bilan de ces différentes mesures est mitigé. Il faut avoir l’honnêteté de reconnaître que le nombre de textes examinés par la CCEN n’a pas fléchi. Toutefois, la très grande majorité des textes examinés dans le cadre du moratoire soit n’ont entraîné aucun coût, soit n’ont entraîné qu’un coût relativement faible, pour les collectivités territoriales. Au final, seul un des textes concernés par le moratoire – un décret portant sur les modalités d’attribution de l’allocation adulte handicapé – a reçu un avis défavorable. Le moratoire a donc été utile, mais il n’est pas suffisant.
Quant à la CCEN elle-même, comme le soulignait encore récemment son président, Alain Lambert, son action a produit des résultats contrastés, ses avis n’ayant pas toujours été suivis d’effet. Pour autant, on observe que la culture de l’évaluation des normes en amont de la CCEN tend à se développer au sein des administrations.
Ce constat en demi-teinte impose d’aller plus loin. Le rapport d’Éric Doligé, prolongé par sa proposition de loi, met en avant des solutions de bon sens pour faciliter la vie des élus locaux. Les six mois qu’a duré la mission d’Éric Doligé auprès du Président de la République ont été particulièrement fructueux et ont permis un travail en profondeur, d’une grande rigueur, appuyé sur une très large consultation. Je voudrais saluer la qualité remarquable de ce travail, qui fait honneur au Parlement, et auquel le Gouvernement a apporté tout son soutien.
Certains ont dit que le temps manquait pour délibérer et discuter. Or, je peux en témoigner, le travail accompli en amont est un travail sérieux et approfondi, à l’issue duquel ont été formulées des propositions tout à fait pertinentes. Bien entendu, elles doivent être discutées, mais il faut reconnaître – vous le savez comme nous tous, chère Jacqueline Gourault – que les propositions de loi examinées dans cette assemblée ont bien souvent été de taille réduite et qu’il est rare que soient soumises au Parlement des propositions de loi aussi développées que le texte aujourd'hui en discussion.
Mais faut-il renoncer à prendre ce texte en considération au prétexte qu’il est comporte de nombreux articles, qu’il aborde des sujets complexes, qu’il embrasse des domaines très larges ? Je dirai que, bien au contraire, il s’agit d’une proposition de loi comme on aimerait voir le Parlement en examiner plus souvent, parce qu’elle s’attaque au fond du problème, va au-delà du simple constat et ne se contente pas de prévoir quelques « mesurettes ».
Le travail qui a été réalisé est donc remarquable et il peut incontestablement servir de base à une œuvre législative de grande qualité.
Remis au Président de la République au mois de juin 2011, le rapport d’Éric Doligé a présenté une véritable stratégie de réduction de l’emprise des normes sur les collectivités territoriales, assortie de 268 propositions de simplification très concrètes : excusez du peu ! Cette double approche, à la fois globale et pratique, est la grande force de ce rapport.
Les dispositions qui relèvent du domaine de la loi ont été rassemblées dans la proposition de loi soumise aujourd’hui à la Haute Assemblée. Ce texte comprend donc deux types de mesures : des mesures transversales et des mesures concrètes.
S’agissant des mesures transversales, elles prévoient notamment une disposition « générique » permettant au préfet de déroger, dans les conditions prévues par chaque loi sectorielle, aux normes réglementaires fixées par cette même loi, afin d’adapter l’application de la norme à la capacité financière des collectivités locales.
Madame le rapporteur, chère Jacqueline Gourault, je tiens à vous remercier de votre travail. Il faudra sans doute ajuster la rédaction de l’article 1er, qui constitue la clé de voûte d’un dispositif juridique permettant une modulation locale dans le cadre fixé par chaque loi. Néanmoins, le principe va dans la bonne direction, celle de la prise en compte des réalités locales.
L’article 1er, dans sa rédaction actuelle, porte également en lui le principe d’une dérogation à l’objectif d’accessibilité des personnes handicapées, fixé pour 2015. Le Président de la République s’est exprimé très clairement sur ce sujet, à l’occasion de la réception des maires de France, au mois de novembre 2011, comme à l’occasion de ses vœux à la France solidaire, le 10 janvier dernier. Le Gouvernement ne soutiendra pas cette dérogation, qui remettrait en cause l’avancée majeure que constitue la « loi handicap » de 2005.
Je me souviens que, lorsque ce texte a été examiné ici même, alors membre de cette assemblée, je présidais la séance. Au fur et à mesure qu’étaient adoptés à une très large majorité les différents dispositifs, témoignant du large engagement des sénateurs présents, je me demandais si mes collègues mesuraient les conséquences des décisions qui étaient ainsi prises. Il est vrai que, souvent, le Parlement, emporté par l’élan de son action législative, n’évalue pas toujours très précisément les effets des dispositions qu’il vote…
Je reste persuadé qu’Éric Doligé comme Jacqueline Gourault, qui ont beaucoup consulté, partagent cette vision généreuse d’une société qui protège et facilite l’intégration de tous à la vie sociale.
S’agissant des dispositions concrètes, Éric Doligé s’est attaché à proposer des allégements dans différents secteurs clés pour les collectivités.
Tout d’abord, l’urbanisme constitue un champ prioritaire de simplification. Il est proposé notamment de simplifier les règles des plans locaux d’urbanisme, par la création de « secteurs de projets », ainsi que les règles relatives aux zones d’aménagement concerté.
Ensuite, le domaine de l’environnement fait l’objet de propositions innovantes, notamment celle d’unifier les schémas de gestion des déchets.
Enfin, le fonctionnement même des collectivités a fait l’objet d’une attention particulière : un nombre important de propositions visent à dématérialiser les procédures, à alléger des règles ou à simplifier des demandes de subvention.
La suppression de l’obligation pour les communes de disposer d’un centre communal d’action sociale fait débat. Il faudra y revenir. Je crois la mesure justifiée dans son principe, même s’il faut sans doute réfléchir à un seuil d’application.
Toutes ces dispositions n’ont qu’une finalité : simplifier, faciliter, fluidifier, moderniser le fonctionnement des collectivités territoriales pour qu’elles retrouvent des marges de manœuvre financières et une liberté d’action locale. Dans leur immense majorité, elles sont l’expression du bon sens. Le débat parlementaire aurait dû permettre de les enrichir et de les adopter : car il est urgent d’agir !
Comme l’écrit Éric Doligé dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi, la prolifération des normes est devenue « un véritable engrenage pour les collectivités territoriales ».
C’est bien la raison pour laquelle, au-delà de la nécessaire adoption de cette proposition de loi, la simplification des normes devra connaître dans les mois à venir une nouvelle impulsion. C’est l’une des conclusions de la rencontre de vendredi dernier entre le Président de la République, le Gouvernement et les grandes associations d’élus.
La question de la simplification des normes et de ses perspectives dans les mois à venir a fait l’objet d’un large consensus. Le Premier ministre l’a clairement affirmé à l’issue de la rencontre : « Nous nous sommes mis d’accord sur la nécessité de faire un travail de réduction de ces normes, à la fois des normes existantes et s’agissant des normes à venir. [...] Mais il faudra aller plus loin et nous allons envisager de renforcer les pouvoirs de la commission de "contrôle des normes". » On pourrait même imaginer, le cas échéant, d’aller jusqu’à des décisions qui s’imposeraient à tous, dès lors que la CCEN les propose.
Pour cela, il faudra agir non seulement sur les flux, mais aussi sur le « stock » de normes. Deux pistes devront être explorées.
La première piste consiste à améliorer la maîtrise du flux en intervenant plus en amont de la procédure d’élaboration des normes. Cela pourrait conduire, par exemple, à proposer une extension du champ de compétence de la CCEN, en particulier aux normes édictées par les fédérations sportives, dont l’impact financier sur les collectivités territoriales est parfois considérable. Les études d’impact des projets de loi pourraient également inclure l’évaluation du coût des nouvelles normes envisagées sur les collectivités territoriales.
Nous devrons aussi réfléchir à la manière de donner plus de poids aux avis de la CCEN.
La seconde piste vise à réduire la pression normative par une action ciblée et méthodique sur le stock des normes. Éric Doligé propose d’ailleurs dans son rapport de confier à la CCEN cette « révision générale des normes ». À l’échelon des administrations de l’État, un travail de même nature pourrait être engagé autour de thématiques ciblées.
Le chantier est colossal, et très attendu par tous les élus locaux. Il faut l’entreprendre sans tarder.
La proposition de loi d’Éric Doligé marque une étape importante dans cette stratégie de longue haleine. J’ai peine à comprendre le sort que semble vouloir réserver le Sénat à sa discussion. La majorité sénatoriale se tromperait de combat si le débat devait s’arrêter net. (M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis, fait un signe de dénégation.)
Quoi qu’il arrive, au-delà des trois mois qui viennent, la question de la simplification des normes continuera de se poser, et durablement. Elle n’est nullement liée à une quelconque échéance électorale.
Il faut être concret et pragmatique, surtout en temps de crise. C’est en tout cas avec cet état d’esprit que le Gouvernement souhaitait voir s’engager la discussion de cette proposition de loi.
Les collectivités croulent sous les normes, ces normes pèsent sur leurs finances comme sur leur capacité à agir, le constat est partagé et consensuel, la crise renforce la nécessité d’agir… Mais, si j’ai bien compris, rien n’y fait !
Le renvoi à la commission voté par la commission des lois mercredi dernier suscite chez moi perplexité et incompréhension. Je ne vois pas pourquoi nous ne parviendrions pas à nous mettre d’accord sur des mesures de simplification des normes au moment même où nous sommes, je l’espère, en passe de nous retrouver sur les propositions conjointes de Jacques Pélissard et de Jean-Pierre Sueur concernant l’ajustement du volet intercommunal de la loi de réforme des collectivités territoriales ! Et croyez bien, mesdames, messieurs les sénateurs, que j’ai tout fait en amont, lors de l’examen de cette proposition de loi par l'Assemblée nationale, pour qu’elle soit ensuite examinée et votée dans les meilleures conditions possibles par le Sénat.