Séance du 15 décembre 2010

Tableau : Évolution des dépenses publiques sur longue période (lien)

L’effort en dépenses doit être porté par tous les sous-secteurs des administrations publiques tout en prenant en compte la différence de dynamique spontanée des dépenses financées par chacun d’entre eux, afin que les objectifs soient ambitieux mais réalistes.

La progression des dépenses consolidées des administrations publiques centrales (APUC, dont l’État) en comptabilité nationale s’établira à un rythme moyen proche de l’inflation (soit une progression nulle en volume), une fois corrigés l’effet de l’extinction des dernières mesures de relance en 2011 ainsi que celui du contrecoup du transfert exceptionnel de l’État vers les collectivités locales réalisé dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 (ce transfert est en effet traité en dépense en comptabilité nationale).

Ce résultat sera atteint en appliquant sur la période 2011-2014 au budget de l’État les deux règles fixées à l’article 5 de la présente loi : la stabilisation des crédits en euros constants (norme dite « 0 volume ») sur le champ de la norme élargie et la stabilisation en euros courants de ces mêmes crédits hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État (norme dite « 0 valeur hors dette et pensions »). Les modalités de respect de ces règles dans la construction du budget triennal 2011-2013 sont détaillées dans les parties II.A et III.

Sur le champ des ASSO, la démarche de maîtrise des dépenses sociales sera poursuivie avec un rythme d’évolution de 1,2 % en volume sur la période 2011-2014. La progression de l’objectif national de dépenses d’assurance-maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base (ONDAM) sera limitée à 2,9 % en valeur en 2011, puis 2,8 % par an à partir de 2012. Les propositions du groupe Briet permettront d’améliorer leur pilotage (voir partie V). La réforme des retraites présentée en septembre devrait permettre de limiter la progression des prestations vieillesse dès le début de la période de programmation. Enfin, l’amélioration de la situation sur le marché de l’emploi permise sur le moyen terme par une croissance de l’activité supérieure à son potentiel devrait conduire à une décrue marquée des dépenses de l’assurance chômage.

Enfin, il est fait l’hypothèse que les dépenses des collectivités locales connaîtront une croissance moins dynamique, à l’avenir, en lien notamment avec la dégradation relative de leur situation financière ces dernières années. Ainsi, la programmation est construite sous l’hypothèse que les collectivités locales atteindraient l’équilibre à horizon 2014 grâce à une progression des dépenses locales modérée, de 0,6% par an en moyenne, soit une croissance qui resterait néanmoins toujours plus dynamique que celle de l’État. Cela résulterait notamment des effets d’un cycle d’investissement qui pourrait être moins marqué que le précédent, d’une probable inflexion significative des dépenses sociales liée à la fin de montée en charge de certaines prestations (APA, PCH) et au reflux des dépenses de RSA socle permis par l’amélioration de la conjoncture. La mise en œuvre des propositions du groupe Carrez-Thénault, et notamment le gel des concours financiers de l’État (hors FCTVA) et l’encadrement des normes règlementaires imposées aux collectivités locales, contribueraient également à la maîtrise de la dépense locale.

Évolution des dépenses publiques en volume

Note de lecture : les administrations publiques centrales (APUC) regroupent l’État et les organismes divers d’administration (ODAC).

3. La stratégie en matière de prélèvements obligatoires

a) Une stratégie fiscale pour accompagner la sortie de crise et contribuer au redressement des finances publiques.

Depuis 2007, la stratégie fiscale du Gouvernement s’est articulée essentiellement autour de trois axes :

– Mener à bien des réformes structurelles pour mettre notre système fiscal au service de la croissance, de l’emploi et de l’investissement ;

Cet axe a notamment été illustré par (i) l’exonération des heures supplémentaires et la création du régime fiscal et social de l’auto-entrepreneur, qui ont apporté une contribution décisive à l’emploi, (ii) la réforme du crédit d’impôt recherche et la suppression de la taxe professionnelle, qui ont créé les conditions d’une reprise de l’investissement des entreprises et de l’innovation, et enfin (iii) de nombreuses mesures d’aide à l’équipement des ménages, principalement dans le domaine de l’environnement (bonus-malus automobile, éco-prêt à taux zéro, crédit d’impôt développement durable…) et dans le domaine du logement (réduction d’impôt « Scellier », crédit d’impôt « TEPA ») ;

– Faire de la fiscalité un levier d’accompagnement de la politique économique et de la stratégie de finances publiques.

Ainsi, les mesures temporaires mises en place par le Gouvernement en 2008 et 2009 (allégement d’un tiers de l’impôt sur le revenu des classes moyennes, doublement du prêt à taux zéro, remboursement anticipé des créances fiscales des entreprises en matière de TVA et d’impôt sur les sociétés…) se sont traduites par une injection massive de trésorerie dans l’économie, qui s’est révélée décisive pour aider ménages et entreprises à surmonter la crise, sans pour autant compromettre la situation de long terme de nos finances publiques compte tenu du caractère temporaire et réversible des mesures prises ;

– Aller vers une fiscalité plus juste, plus stable et plus équitable pour les contribuables.

Sur ce plan, des avancées majeures ont été accomplies au cours des trois dernières années : la mise en œuvre du bouclier fiscal a permis de mettre un terme aux situations de surimposition ; inversement, le plafonnement de certains avantages fiscaux qui jusqu’à présent n’étaient pas limités, ainsi que l’instauration d’un plafonnement global des niches fiscales, ont permis de faire en sorte que certains contribuables ne puissent plus échapper à l’impôt par le recours aux niches fiscales.

Le projet de loi de finances pour 2011 prolonge ces trois orientations.

Il poursuit les réformes structurelles, notamment en faveur de l’accession à la propriété (fusion du prêt à taux zéro et du crédit d’impôt « TEPA ») et de l’innovation (pérennisation du remboursement anticipé du CIR pour les PME, extension du régime fiscal des brevets, « clause de réexamen » de la réforme de la taxe professionnelle).

Surtout, il met l’outil fiscal au service du redressement des comptes publics. La crise économique a significativement affecté le niveau des prélèvements obligatoires, tant en raison de la surréaction à la baisse de certains prélèvements – principalement l’impôt sur les sociétés – que par l’effet des mesures de soutien à l’économie mises en œuvre fin 2008 et début 2009.

Dans la phase de sortie de crise, la fiscalité doit désormais contribuer au redressement des comptes publics. Sous l’effet de la reprise économique, le redressement spontané des recettes fiscales, entamé en 2010, devrait se poursuivre en 2011. La programmation table sur une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB légèrement supérieure à l’unité (1,1) en 2012 et 2013, avant de revenir sur une élasticité unitaire en 2014.

Cet effet mécanique sera toutefois insuffisant pour tenir la trajectoire de redressement des comptes publics, et doit donc être complété par des mesures de recettes nouvelles.

Le Gouvernement exclut le recours à une augmentation généralisée des prélèvements obligatoires : celle-ci pèserait à court terme sur l’activité et placerait dans le même temps la France dans une situation concurrentielle défavorable vis-à-vis de ses partenaires, alors même que notre pays enregistre déjà l’un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés de l’Union européenne.

En revanche, un effort de réduction significative des dépenses fiscales et des niches sociales peut accélérer le redressement des comptes publics sans mettre en péril le redémarrage de l’activité. Il peut aussi contribuer, en réduisant des avantages fiscaux inutiles, inefficaces ou injustifiés, à mieux assurer l’équité fiscale entre contribuables et, ainsi, à rendre plus légitime et plus acceptable la contribution de chacun au rétablissement des finances publiques.

C’est pourquoi le Gouvernement proposera au Parlement, dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, un ensemble de mesures ambitieuses, qui vise à réduire de plus de 10 Md€ en moyenne, sur 2011 et 2012, le coût global des dépenses fiscales et des niches sociales.

Au total, ces différentes mesures, combinées aux autres recettes nouvelles figurant dans le projet de loi de finances, permettront d’accroître les recettes de l’État et des organismes de sécurité sociale d’environ 10,5 Md€ en 2011 et de près de 3 Md€ supplémentaires en 2012.

Un premier ensemble de mesures, dont le rendement total atteindra 3,5 Md€ dès 2011, vise à assurer la pérennité du système de retraite. Elles comprennent des mesures fiscales et de réductions d’exonérations de cotisations sociales :

– Augmentation d’un point du taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu et du taux de certains prélèvements sur les revenus du capital et du patrimoine (0,5 Md€ en 2011) ;

– Suppression du crédit d’impôt sur les dividendes et du seuil de taxation des plus-values de cession mobilières, ainsi que d’autres avantages dérogatoires relatifs aux revenus du patrimoine (total : 0,6 Md€ en 2011 et 0,2 supplémentaires en 2012) ;

– Relèvement des taux des prélèvements sociaux sur les stock-options et les retraites chapeau (0,2 Md€ en 2011) ;

– Annualisation des allègements généraux de charges sociales des entreprises et modification du régime d’imposition des sociétés mères (2,2 Md€ dès 2011).

Par ailleurs, 3,6 Md€ sont mobilisés en 2011 dans le cadre du schéma de financement de la reprise de la dette sociale par la CADES :

– Application  « au fil de l’eau » des prélèvements sociaux au fonds euros des contrats d’assurance vie (1,6 Md€ en 2011) ;

– Suppression partielle de l’exonération de taxe sur les conventions d’assurances dont bénéficiaient les contrats « solidaires et responsables » (1,1 Md€) ;

– « Exit tax » sur la réserve de capitalisation des entreprises d’assurances en 2011 et 2012 (0,9 Md€ chaque année).

Au-delà de ces deux objectifs de long terme, plusieurs mesures complémentaires contribueront à l’amélioration des recettes de l’État et des organismes de sécurité sociale dès l’année 2011, à hauteur de 3,5 Md€, dont notamment :

– La suppression du taux réduit de TVA sur les offres mixtes comportant l’accès à un réseau de communications (1,1 Md€ en 2011) ;

– La taxe systémique sur les banques (0,5 Md€ en 2011) ;

– La hausse de 2 points du forfait social (+0,4 Md€ en 2011) ;

– La suppression ou la réduction de certaines exonération de cotisations employeurs de sécurité sociale (0,5 Md€ en 2010).

Sur la période 2012-2014, le Gouvernement s’est fixé pour objectif, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, de réduire les niches fiscales et sociales d’au moins 3 Md€ supplémentaires chaque année. En 2012, cet objectif sera atteint, notamment, grâce à la mise en œuvre de mesures qui seront soumises au Parlement dès le projet de loi de finances pour 2011, mais n’auront pas d’impact budgétaire avant 2012. Il s’agit notamment de la réduction homothétique des niches fiscales à l’impôt sur le revenu (dite « rabot fiscal »), dont le rendement devrait atteindre 430 M€ en 2012, de la réduction des dispositifs fiscaux d’aide à l’investissement dans l’énergie photovoltaïque, dont le rendement atteindra 850 M€ en 2012 et de la suppression de la triple déclaration l’année du mariage, du divorce ou du PACS, dont le rendement en 2012 devrait être de 500 M€.

b) Un article de la loi de programmation fixe la trajectoire de mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires.

La première loi de programmation des finances publiques comportait des règles de maîtrise des recettes publiques. En particulier, son article 11 posait en principe le gage des créations de niches fiscales et sociales, par des remises en cause de mesures existantes.

L’article 9 de la présente loi de programmation va au-delà de cette logique, pour deux raisons :

– D’une part, compte tenu de la situation de nos finances publiques, l’idée de simplement « gager » les créations de dépenses fiscales et de niches sociales nouvelles par des suppressions de même montant est apparue insuffisante ; c’est la raison pour laquelle, dès la présentation de notre programme de stabilité en février 2010, le Gouvernement s’est fixé un objectif d’économies nettes sur les dépenses fiscales et niches sociales ;

– D’autre part, la notion de « dépenses fiscales et niches sociales » s’est avérée difficile à appréhender juridiquement.

C’est la raison pour laquelle l’article 9 comporte un tableau qui fixe, pour chaque année de la programmation, l’impact annuel minimal des nouvelles mesures afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire. Cet article exclut donc les hausses de prélèvements obligatoires sur lesquelles le pouvoir législatif ou le pouvoir réglementaire n’ont pas directement prise. Sur la période de la programmation, ces impacts minimaux sont positifs et surtout concentrés sur l’année 2011, pour contribuer au redressement des comptes publics.

Ce faisant, l’article 9 est en quelque sorte le pendant des articles de la loi de programmation qui fixent l’effort de maîtrise de la dépense. L’ensemble de ces articles permet au Parlement d’approuver un effort structurel minimal, en dépenses et en recettes, que le Parlement et le Gouvernement entendent réaliser sur la période. La philosophie générale de ces dispositions s’inspire de la préconisation du groupe de travail présidé par M. Camdessus, de création d’une loi-cadre de programmation des finances publiques qui fixerait sur un horizon pluriannuel des plafonds de dépenses et des niveaux minimaux de mesures en recettes qui s’imposeraient aux textes financiers. Conformément à ce qui est exposé plus haut, le Gouvernement s’engage à ce que cet effort passe par des économies sur les dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires, et non par des hausses généralisées d’impôts.

Les données présentées dans le tableau de l’article 9 de la loi sont construites en retenant les conventions suivantes :

– Elles concernent les prélèvements obligatoires au sens de la comptabilité nationale, dont la définition est notamment rappelée chaque année dans le rapport relatif aux prélèvements obligatoires et à leur évolution, joint au projet de loi de finances ;

– Elles retracent l’effet des mesures nouvelles qui modifient le rendement total des prélèvements obligatoires, que ce soit en modifiant les taux d’imposition ou les assiettes, en créant/modifiant/supprimant des crédits d’impôt spécifiques, en créant de nouveaux impôts ou en supprimant des impôts existants ;

– L’impact est enregistré sur la période de montée en charge de la mesure, qui peut s’étaler bien au-delà de la date à laquelle elle entre en vigueur (cf. infra). En revanche, une fois complètement montée en charge, l’évolution du coût/gain de la mesure, due au vieillissement des bases taxables, n’est plus retracée.

Par exemple,

– Dans le cas d’une modification du taux de TVA effectuée au 1^er janvier de l’année N, on enregistre une mesure nouvelle en année N du montant du coût/rendement de la mesure ;

– Dans le cas d’un changement de taux effectif à mi-année, on enregistre deux mesures nouvelles en année N et en année N+1 égales à la moitié du coût/rendement de la mesure ;

– Dans le cas d’un impôt retardé, par exemple les crédits d’impôts sur le revenu, il est possible d’enregistrer l’impact d’une mesure nouvelle une ou plusieurs années après que celle-ci a été votée par le Parlement ;

– Dans le cas d’une mesure augmentant les recettes de manière exceptionnelle (non pérenne) en année N, on enregistre une mesure nouvelle en année N et une mesure nouvelle de même montant mais de signe opposé en année N+1.

c) La trajectoire de finances publiques

1. Évolution du solde public et du solde structurel

Conformément à nos engagements européens, le solde public atteindra -6,0% en 2011 et -3,0% en 2013.

Après une forte dégradation en 2009, due principalement à la mise en œuvre du plan de relance et à la surréaction à la baisse des recettes fiscales au repli de l’activité, le solde structurel serait globalement stable en 2010. Cette neutralité de la politique budgétaire a permis d’éviter qu’une consolidation trop précoce ne fragilise prématurément la reprise, tout en œuvrant au soutien de l’activité potentielle à moyen et long terme grâce à la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle et des investissements d’avenir.

À partir de 2011, un ajustement structurel important sera mis en œuvre, qui permettra in fine au solde structurel de s’améliorer de plus de 4 points de PIB en quatre ans sur la période 2010-2013, conformément aux engagements européens de la France.

Cet ajustement sera le fruit d’un effort conjugué de maîtrise de la dépense publique, partagé par tous les secteurs des administrations publiques, et, dans une moindre mesure, d’une réduction significative du coût des niches fiscales et sociales, pour plus de 10 Md€ dans le cadre des projets de loi de finances et loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011. Cet effort sera poursuivi les années suivantes, avec une réduction supplémentaire de 3 Md€ par an du coût des niches fiscales et sociales. Par ailleurs, les prélèvements obligatoires, et notamment les recettes fiscales, devraient se redresser progressivement après la surréaction à la baisse observée pendant la crise : ils devraient croître spontanément un peu plus vite que le PIB en 2012 et en 2013 (élasticité de 1,1) de manière à rattraper progressivement les pertes de recettes accumulées durant la crise, avant de progresser à nouveau au rythme du PIB en 2014 (élasticité de 1). Au total, sur la période 2009-2014, l’élasticité des prélèvements obligatoires au PIB serait proche de l’unité.

De manière plus ponctuelle, le solde structurel bénéficiera en 2011 de l’extinction des dernières mesures de relance ainsi que de la disparition du surcoût temporaire de mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle. L’ajustement structurel sera légèrement plus marqué en 2013 qu’en 2012, notamment en raison du profil d’évolution spontanée des recettes fiscales (certaines recettes sont assises sur des bases retardées, et la conjoncture devrait être meilleure en 2012 qu’en 2011), et de la montée en charge progressive de la réforme des retraites. En 2014, il sera un peu moins marqué, en particulier sous l’effet de la fin du rattrapage spontané des recettes fiscales après la crise.

Dans le même temps, le solde conjoncturel s’améliorerait également, à hauteur de 0,1 point en 2011, puis de 0,3 point de PIB par an environ à partir de 2012, grâce à une croissance de l’activité plus rapide que son potentiel, permettant de combler en partie l’écart de production (output gap) qui s’est formé pendant la crise.

Dans un scénario alternatif où la croissance de l’activité n’atteindrait que 2 % par an sur 2012 2014, les recettes publiques connaîtraient une croissance spontanée moins dynamique et cela affecterait la trajectoire de déficit public sur la période.

Bien que l’impact de la croissance sur le solde public ne soit pas automatique, il est possible d’évaluer l’ordre de grandeur de l’effort supplémentaire nécessaire pour conserver la même trajectoire de déficit en points de PIB. Toutes choses égales par ailleurs, cet effort serait compris entre 4 Md€ et 6 Md€ chaque année. Il pourrait toutefois être accru par une évolution moins favorable du taux de chômage, ou une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB moins élevée. Le Gouvernement y ferait face par des mesures d’économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales pour assurer le respect de la trajectoire de déficit fixée dans la présente loi de programmation.

2. L’évolution du solde public par sous secteur des administrations publiques

Chacun des sous-secteurs prendra part à la réduction du besoin de financement des administrations publiques d’ici à 2014.

Capacité (+) / besoin (-) de financement des administrations publiques (% du PIB)

Le besoin de financement des administrations publiques centrales devrait diminuer d’environ 4 points de PIB entre 2010 et 2014 grâce à l’effort de maîtrise de la dépense résultant du respect des normes « zéro volume » et « zéro valeur hors dette et pensions » et des économies réalisées par les opérateurs, à l’effet du rattrapage spontané des recettes fiscales après leur surréaction à la baisse observée pendant la crise et aux bénéfices de la réduction du coût des niches fiscales et sociales. A cela s’ajouterait en 2011 l’impact de l’extinction des mesures de gestion de la crise économique et financière et de la disparition du surcoût temporaire lié à la mise en place de la réforme de la taxe professionnelle, le coût de ces deux mesures étant entièrement pris en charge par l’État.

La décomposition du solde des administrations publiques centrales entre solde de l’État et solde des ODAC (organismes divers d’administration centrale) est fortement impactée par la dotation en 2010 de l’État aux organismes en charge des investissements d’avenir, qui sont pour la plupart des ODAC, comme l’ANR, l’ADEME ou encore le CEA.

La programmation est construite sous l’hypothèse que les collectivités locales se donneraient un objectif d’équilibre à terme et que cet équilibre serait mis en œuvre à travers une progression des dépenses locales modérée. Celle-ci serait permise notamment par un cycle d’investissement moins marqué que le précédent, par une inflexion significative des dépenses sociales et par les bénéfices de la mise en œuvre des propositions du groupe Carrez-Thénault, notamment le gel des concours financiers de l’État (hors FCTVA) et l’encadrement des normes règlementaires imposées aux collectivités locales.

Enfin, le solde des administrations de sécurité sociale – qui comprend le régime général, mais aussi les régimes de retraites complémentaires et l’assurance-chômage – se redresserait à partir de 2011. Il bénéficierait en effet des efforts de maîtrise de la dépense réalisés, notamment sur l’assurance maladie (avec un ONDAM dont la progression serait de 2,9 % en 2011, puis 2,8 % à partir de 2012), des conséquences positives de la réforme des retraites, ainsi que de la diminution spontanée des dépenses d’indemnisation du chômage liée à l’amélioration de la situation économique. Les cotisations sociales profiteraient quant à elles du redressement de la masse salariale privée consécutif à l’amélioration de la conjoncture.

3. La trajectoire de dette publique

Le ratio de dette publique a fortement progressé avec la crise, sous l’effet conjugué de déficits élevés et d’une faible croissance nominale de l’économie. Grâce à la réduction des déficits et à la reprise de l’activité, la progression du ratio de dette devrait s’infléchir fortement dès 2011. Sous l’hypothèse conventionnelle de flux de créances nuls à partir de 2012, la dette publique au sens de Maastricht atteindrait 87,4 % du PIB en 2012, puis commencerait à diminuer dès 2013 grâce au retour du solde public au dessus du solde stabilisant⁽²⁾.

D. Des règles de gouvernance en dépense et en recettes

Les instruments juridiques de gouvernance des finances publiques jouent un rôle essentiel dans les stratégies de consolidation, en France ou au niveau communautaire où des réformes d’ampleur sont engagées pour une meilleure coordination des politiques budgétaires.

Le renforcement des normes budgétaires s’inscrit dans le sens des recommandations des organisations internationales tels le FMI ou l’OCDE et en ligne avec les conclusions du Conseil de l’Union européenne d’octobre 2009 sur l’élaboration d’une stratégie de sortie de crise qui insistaient sur le fait que « la stratégie de sortie de crise dans le domaine budgétaire s’accompagnera d’importantes dispositions, visant notamment à renforcer les cadres budgétaires nationaux en vue de conforter la crédibilité des stratégies d’assainissement et des mesures destinées à soutenir la viabilité à long terme des finances publiques, comme il est souligné dans le pacte de stabilité et de croissance ».

Le tableau ci-dessous retrace les principales règles juridiques en vigueur en France, selon qu’elles portent sur le solde, la dette, les dépenses ou les recettes publiques, et selon leur position dans la hiérarchie des normes. Certaines règles sont inscrites dans le bloc de constitutionnalité et s’imposent aux pouvoirs législatif et réglementaire ; d’autres n’ont pas de valeur normative mais sont néanmoins mises en œuvre par le Gouvernement. La première LPFP 2009-2012 avait contribué à enrichir les règles de finances publiques existantes, notamment en matière d’encadrement des recettes fiscales et sociales.