Séance du 22 septembre 2009

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle les réponses à des questions orales.

fiscalité applicable aux groupements d'employeurs mixtes

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle, auteur de la question n° 590, transmise à M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.

M. Jean-Claude Carle. Monsieur le ministre, dans les zones de montagne, dont l’économie repose sur l’activité touristique, de très nombreux emplois sont de nature saisonnière.

Nombre des travailleurs saisonniers concluent un contrat avec une commune ou un établissement public pour la saison d’hiver ou d’été et exercent, le reste de l’année, une autre activité. Leur statut de pluriactif peut être source de difficultés, liées à la précarité de leur emploi. Les employeurs, pour leur part, ne sont pas toujours sûrs de trouver un personnel adapté.

Une solution à cette situation réside dans la création de groupements d’employeurs, véritables outils de stabilisation des travailleurs saisonniers, dans la droite ligne des politiques de l’État et des régions Provence-Alpes-Côte d’Azur et Rhône-Alpes. Ce statut permet également aux employeurs d’embaucher des salariés qu’ils n’auraient pas les moyens matériels de recruter seuls et de fidéliser une main-d’œuvre sur des postes périodiquement récurrents.

En outre, constitués sous forme d’association de type loi 1901, les groupements d’employeurs sont des structures souples, ce qui constitue un avantage indéniable en période de crise.

La participation des collectivités et des établissements publics à des groupements d’employeurs mixtes est devenue une nécessité. Elle sera un facteur de progrès social et de compétitivité des territoires.

Toutefois, les services fiscaux considèrent que les groupements d’employeurs exercent une activité à but lucratif et doivent être soumis au régime de droit commun des entreprises commerciales, notamment à la TVA.

Cette fiscalisation est un obstacle à la participation des acteurs publics. Or priver les collectivités territoriales, qui sont d’importants pourvoyeurs d’emplois saisonniers, de la possibilité d’adhérer à un groupement d’employeurs revient à les empêcher de contribuer à la sécurisation des parcours.

Pourtant, la décision ministérielle du 23 novembre 1981 étend l’exonération de la TVA prévue à l’article 261 B du code général des impôts à certaines opérations, notamment aux mises à disposition de personnel ou de biens facturés à un prix n’excédant pas le montant des charges et effectuées au profit de personnes morales de droit public ou d’organismes sans but lucratif.

Par ailleurs, à mon sens, les groupements d’employeurs satisfont aux critères fixés par l’instruction fiscale du 15 septembre 1988 sur l’assujettissement aux impôts commerciaux.

Tout d’abord, la gestion de ces structures est désintéressée. De plus, contrairement aux services fiscaux, je considère que les groupements d’employeurs ne concurrencent pas les agences de travail temporaire, dans la mesure où ils ont pour but de faire face à des besoins de main-d’œuvre planifiés, permanents et prévisibles.

À l’inverse, le travail temporaire apporte une réponse à des besoins urgents, ponctuels et imprévisibles. Le contrat de mission ne peut donc avoir ni pour objet ni pour effet de pourvoir durablement à un emploi lié à l’activité normale et permanente de l’employeur. C’est strictement le contraire pour les emplois chez les adhérents des groupements d’employeurs, qui privilégient les contrats à durée indéterminée.

Enfin, les groupements d’employeurs n’exercent pas leur activité dans des conditions similaires à celles d’une entreprise. Le prix correspond au coût de fonctionnement ; le service rendu, si l’on retient la fonction de stabilisation de la situation des salariés et de fidélisation d’une main-d’œuvre sur des postes récurrents, n’est pas pris en compte par le marché ; aucune action de publicité n’est engagée.

Certains de leurs adhérents étant soumis à la TVA, les groupements d’employeurs dans leur ensemble s’y voient assujettis. Ne serait-il pas imaginable de trouver un aménagement, par exemple une sectorisation, qui reposerait non sur les activités des uns et des autres, mais sur leur statut ?

Je rappelle qu’une collectivité n’aura aucun intérêt à adhérer à un groupement d’employeurs, si le salaire et les cotisations sociales sont majorés d’une TVA non récupérable, alors qu’elle peut employer la même personne en contrat saisonnier précaire, sans TVA.

Monsieur le ministre, quelles sont les mesures qui pourraient être prises pour exonérer de la TVA les mises à disposition de personnel en faveur des collectivités territoriales et des établissements publics adhérant à un groupement d’employeurs mixte ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie. Monsieur le sénateur, je vous prie de bien vouloir excuser Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, qui est en déplacement à l’étranger pour signer un accord d’échange de renseignements en matière fiscale.

Vous avez raison de souligner le rôle important que jouent les groupements d’employeurs dans le développement de l’emploi dans des régions comme la vôtre, oserai-je dire comme les nôtres.

Vous relevez également que les collectivités locales et les établissements publics sont d’importants employeurs saisonniers et qu’ils créent un effet de levier, quand ils participent à des groupements d’employeurs avec des opérateurs privés. Encore faut-il que les mises à disposition de personnel qui sont opérées dans ces conditions ne soient pas soumises à la TVA.

Dès lors qu’ils agissent notamment au profit d’entreprises, les groupements d’employeurs sont considérés comme lucratifs et entrent dans le champ d’application de la TVA, indépendamment du caractère désintéressé ou non de leur gestion et de leur situation au regard des entreprises du secteur concurrentiel.

Des mesures existent pour exonérer de la TVA les mises à disposition de personnel. Ainsi, l’article 261 B du code général des impôts le prévoit pour les membres d’un groupement d’employeurs exerçant une activité qui n’est pas soumise à la TVA, quand ces mises à disposition sont à prix coûtant.

Cette dernière condition est bien sûr difficile à satisfaire lorsque participent aux groupements d’employeurs des opérateurs privés exerçant des activités saisonnières de tourisme. Toutefois, l’administration fiscale fait preuve de souplesse dans l’analyse du régime fiscal de ces organismes.

Ainsi, l’exonération de la TVA reste admise quand, parmi les adhérents au groupement d’employeurs, figurent des opérateurs redevables de la TVA, dès lors que leurs recettes soumises à cette taxe n’excèdent pas 20 %.

Par ailleurs, il est admis que les groupements d’employeurs peuvent réaliser des mises à disposition de personnel au profit d’opérateurs qui ne sont pas membres de la structure et qui sont assujettis à la TVA, avec cette limite néanmoins : les mises à disposition à des non-membres ne doivent pas dépasser 50 % du montant total des mises à disposition du groupement.

Pour les membres, les mises à disposition de personnel restent exonérées. Pour les non-membres assujettis à la TVA, les mises à disposition sont soumises à la TVA, mais celle-ci est déductible. Cette taxe est donc neutre. Ces assouplissements s’appliquent à tous les opérateurs.

Au-delà, l’exonération a encore été étendue pour les mises à disposition de personnel décidées au profit de personnes publiques ou d’organismes sans but lucratif qui ne sont pas soumis à la TVA.

Je vous le confirme. Depuis 1982, l’exonération de la TVA s’applique pour ces opérateurs, sous réserve que les mises à disposition soient facturées à prix coûtant et qu’elles aient lieu pour des motifs d’intérêt public ou social.

Les collectivités territoriales et les établissements publics qui participent à un groupement d’employeurs peuvent ainsi être exonérés de la TVA pour les personnels qui sont mis à leur disposition, même si les autres membres, les opérateurs privés notamment, ont plus de 20 % de leurs recettes soumis à la TVA.

Les aménagements déjà apportés au régime des groupements d’employeurs sont donc une solution efficace pour la mise en œuvre de groupements d’employeurs mixtes publics-privés. Il ne serait d’ailleurs pas possible d’aller plus loin sans risquer d’enfreindre les règles communautaires régissant la TVA.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle.

M. Jean-Claude Carle. Monsieur le ministre, je vous remercie des précisions que vous venez de m’apporter. Vous avez notamment souligné la souplesse dont fait preuve l’administration fiscale afin de favoriser l’emploi de salariés par des groupements d’employeurs mixtes. Toutefois, vous avez fait remarquer que certaines règles communautaires empêchaient d’aller plus loin, ce que nous pouvons regretter. Sans doute faudra-t-il faire évoluer la situation.

L’examen du projet de loi relatif à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, que nous avons commencé hier, sera l’occasion de débattre de mesures sur les groupements d’employeurs mixtes que je proposerai, au nom de la commission spéciale, pour assurer le remplacement de salariés en formation. Ce pourrait être l’amorce, non d’une réforme du statut de ces organisations, mais d’une extension des facilités fiscales dont vous avez rappelé les modalités et les limites. Les groupements d’employeurs mixtes constituent une structure très intéressante tant pour le secteur privé que pour le secteur public.

mesures temporaires contre les baisses excessives de prix dans le secteur de la viticulture

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, auteur de la question n° 605, adressée à Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Roland Courteau. Si j’ai souhaité alerter Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sur la situation de la viticulture française, en particulier méridionale, plutôt que M. le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, c’est en raison des possibilités dont dispose Mme Christine Lagarde pour apporter aide et soutien à ce secteur. C’est également pour rappeler que la viticulture est essentielle à l’économie française – elle représente 14 % de la production agricole nationale et se place au deuxième rang de la production mondiale – et à la balance commerciale de notre pays, puisqu’elle occupe le premier poste des exportations agroalimentaires, soit l’équivalent de 500 TGV.

Quant aux recettes fiscales pour l’État français, elles ne sont pas négligeables. Elles représentent 3 milliards d'euros de TVA et 11 millions d'euros de contributions indirectes, selon les chiffres dont je dispose et qui, j’en conviens, sont approximatifs.

Enfin, on peut évaluer à environ 700 000 ou 800 000 le nombre d’emplois directs et indirects générés par le seul secteur de la viticulture française. C’est dire toute l’importance de ce secteur d’activité pour la France, son économie et ses emplois.

Or c’est un secteur qui souffre, et ce dans bien dans des régions, et plus encore dans certaines zones du Midi où les viticulteurs vivent un véritable drame humain et économique dans l’indifférence générale et avec le sentiment douloureux d’être quelque peu oubliés.

La crise n’en finit pas, elle dure depuis cinq longues années et frappe de plus en plus sévèrement.

À titre d’exemple, les pertes de revenus sont évaluées à 88 % dans l’Aude, à 78 % dans l’Hérault, et la situation n’est guère meilleure dans certains autres départements viticoles. Les pertes atteignent parfois 1 000 euros à l’hectare.

Récemment, une journaliste posait très justement la question suivante : qui accepterait aujourd’hui de travailler pour un revenu équivalent à celui de 1985 ?

Dès lors, pour survivre, se multiplient les arrachages, véritables crève-cœur. Ce sont des pans entiers de nos vignobles qui disparaissent. Désespérance, détresse sont des mots qui reviennent sans cesse à mon esprit. Prenons garde à ce que par leur ampleur elles ne se transforment demain en une aveugle colère.

Bref, une telle situation exige que soient prises en urgence toutes mesures susceptibles de faire renaître l’espoir. Je rappelle que, dans le Languedoc-Roussillon, la récolte de 2009 sera historiquement faible. Malgré la qualité remarquable de cette production, les viticulteurs ne pavoisent pas, car les cours ne remonteront pas pour autant, comme on l’a constaté depuis la précédente campagne.

J’aurai prochainement la possibilité de demander à M. le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche la mise en œuvre de mesures à moyen terme pour assurer, alors qu’il est encore temps, la relance de ce secteur.

Pour l’heure, l’urgence commande de prendre, sans attendre, des mesures de soutien aux exploitations agricoles, avec un accompagnement pour celles qui traversent de graves difficultés de trésorerie, notamment des mesures financières, fiscales ou d’exonération de charges sociales.

Et, surtout, je souhaiterais savoir s’il est dans vos intentions, monsieur le ministre, de mettre en application certaines des dispositions prévues par l’article L. 410-2 du code de commerce, qui stipule : « Le Gouvernement arrête, par décret en Conseil d'État, contre des hausses ou des baisses excessives de prix, des mesures temporaires motivées par une situation de crise, des circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation manifestement anormale du marché dans un secteur déterminé. »

Depuis plusieurs années, certains de nos vins subissent une baisse excessive des prix, puisque les producteurs vendent à un prix inférieur au coût de production.

Compte tenu de cette situation, je vous pose deux questions, monsieur le ministre.

Premièrement, quelles mesures comptez-vous prendre face à ce problème gravissime ?

Deuxièmement, comptez-vous mettre en œuvre des mesures temporaires face à la baisse excessive des prix, comme vous y autorise l’article L. 410-2 du code de commerce ?

La situation exige que le Gouvernement réagisse vite et fort.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie. Monsieur le sénateur, je vous prie tout d’abord de bien vouloir excuser Mme Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, que vous avez interrogée au sujet des difficultés économiques que rencontre le secteur de la viticulture, notamment les producteurs des vins de table et de vins de pays du Midi de la France, plus particulièrement du Languedoc-Roussillon.

Vous estimez que cette situation, caractérisée par des baisses régulières et excessives de prix à la production, pourrait justifier que le Gouvernement intervienne pour réglementer les prix dans le secteur, ainsi que le prévoit l’article L. 410-2, alinéa 3, du code de commerce.

Par exception au principe de liberté des prix, cet article habilite le Gouvernement à intervenir temporairement pour remédier à des situations conjoncturelles de hausses ou de baisses excessives de prix, notamment en cas de crise, de circonstances exceptionnelles ou encore de situations manifestement anormales du marché dans un secteur déterminé.

Mais, si l’appréciation du caractère excessif des hausses ou des baisses des prix considérées est laissée au pouvoir discrétionnaire de l’administration, les mesures prises doivent être motivées par une conjoncture particulière, ce que vous n’avez pas rappelé, monsieur le sénateur.

Or les cours des vins publiés par FranceAgriMer, notamment pour les vins rouges et rosés sans indication géographique, se situent à des niveaux considérés comme insuffisants par les producteurs depuis plus de huit ans, exception faite de l’année 2003.

Ces cours se situent, sur sept récoltes, autour du prix minimal de rentabilité tel que vous l’avez estimé et, depuis 2005, en dessous de ce prix.

Ainsi, on ne peut pas estimer que ce secteur est en situation de crise conjoncturelle. Les difficultés qu’il rencontre sont plutôt de nature structurelle.

Par ailleurs, la viticulture ne subit pas actuellement les effets de circonstances exceptionnelles : calamité publique, crise d’approvisionnement en raison d’un événement national ou international ou de facteurs économiques caractérisant une situation manifestement anormale du marché

En tout état de cause, même si l’article L. 410-2, alinéa 3, du code de commerce avait trouvé à s’appliquer, sa mise en œuvre se serait très certainement révélée incompatible avec le droit communautaire de la concurrence : les produits viticoles étant soumis à une organisation commune de marché, l’OCM, toute possibilité pour un État membre de réglementer les prix au stade de la production est exclue.

En matière agricole, la Cour de justice a considéré que des produits soumis à une organisation commune des marchés ne peuvent faire l’objet de dispositions nationales prises unilatéralement et intervenant dans le mécanisme de la formation des prix au stade de la production-transformation et du commerce de gros tel qu’il résulte de l’organisation commune.

En revanche, l’OCM prévoit la possibilité de mettre en œuvre un certain nombre de mesures de soutien à la viticulture.

Après concertation avec les professionnels, la France a élaboré dans ce cadre un programme d’aide sur cinq ans, 2008-2013, dans lequel est prévu le recours à la distillation de crise.

Afin de résorber les stocks de vins rouges qui tirent les cours à la baisse, le conseil spécialisé pour la filière viticole de FranceAgriMer a décidé, en juin 2009, l’ouverture d’une distillation de crise pour les vins rouges.

Après accord de la Commission, les modalités en ont été publiées dans l’arrêté du 31 juillet 2009, qui prévoit la distillation de 600 000 hectolitres de vins de table et vins de pays rouge.

M. le président. La parole est à M. Roland Courteau.

M. Roland Courteau. Monsieur le ministre, en fait, vous refusez d’appliquer l’article L. 410-2 du code de commerce, niant d’une certaine manière l’ampleur des difficultés. Je me demande si les pouvoirs publics ont pris l’exacte mesure de la gravité de la crise qui frappe ce secteur.

J’ai dit tout à l'heure que nous avions le sentiment d’être oubliés, que nous étions en train de mourir dans l’indifférence générale. J’insiste, le monde viticole, en tout cas dans ma région, demande de pouvoir vivre dignement des fruits de son travail.

Aujourd'hui, à juste raison, les producteurs laitiers sont mécontents et le font savoir légitimement. Sachez, monsieur le ministre, que les viticulteurs risquent à leur tour d’agir très prochainement. Vous aurez été prévenu !

avantages fiscaux attribués aux parcs naturels régionaux (PNR)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, auteur de la question n° 624, adressée à M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le ministre, ma question concerne le régime fiscal applicable aux parcs naturels régionaux, PNR, notamment dans les zones de revitalisation rurale. C’est le cas du PNR Périgord-Limousin qui est situé en partie sur le département de la Haute-Vienne et en partie sur le département de la Dordogne.

Le PNR Périgord-Limousin a saisi les services fiscaux du département de la Haute-Vienne afin de bénéficier de la qualité d’organisme d’intérêt général lui permettant d’obtenir l’exonération de la part patronale des cotisations sociales.

Les services interrogés ont répondu, en avril 2009, que le parc en question ne pouvait pas se voir appliquer cette disposition au motif que son activité ne se rattachait pas, dans sa globalité, à l’un des caractères permettant de bénéficier de la mesure, mentionnés aux articles 200, alinéa 1 (b) et 238 bis, alinéa 1 (a) du code général des impôts, c'est-à-dire de nature « philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en œuvre du patrimoine artistique, à la défense de l’environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises. »

Si ce parc ne concourt pas à la diffusion des connaissances scientifiques françaises, il est difficile de ne pas reconnaître qu’il participe à la défense de l’environnement naturel. C’est même sa fonction première au quotidien.

C’est la raison pour laquelle il me semblerait légitime d’attribuer aux PNR la qualité d’organisme d’intérêt général, d’autant que les services fiscaux de l’Aveyron ont reconnu que cette disposition était applicable au parc naturel régional des Grands Causses.

L’exonération des charges patronales permettrait au parc Périgord-Limousin non pas de recevoir des dons, comme les services fiscaux de la Haute-Vienne l’ont pensé, mais de stabiliser les membres de son personnel, qui sont souvent des agents contractuels, dans une région rurale qui peine à recruter des personnels qualifiés.

Monsieur le ministre, pourriez-vous me donner votre position sur cette question ?

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie. Monsieur le sénateur, je vous prie d’excuser M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, dont vous avez appelé l’attention sur la notion d’organisme d’intérêt général prévue par le code général des impôts.

Lorsqu’ils sont implantés dans une zone de revitalisation rurale – c’est un sujet que je connais bien – les organismes d’intérêt général présentant l’un des caractères mentionnés au 1^er alinéa (b) de l’article 200 du code général des impôts peuvent bénéficier d’une exonération de cotisations sociales patronales.

Parmi ces organismes figurent les œuvres ou organismes concourant à la défense de l’environnement naturel recouvrant les activités suivantes : lutte contre les pollutions et nuisances, prévention des risques naturels et technologiques, préservation de la faune, de la flore et des sites, préservation des milieux et des équilibres naturels, amélioration du cadre de vie en milieu urbain ou rural.

La condition d’intérêt général implique que l’activité de l’œuvre ou de l’organisme ne soit pas lucrative et que sa gestion soit désintéressée au sens de l’instruction fiscale du 18 décembre 2006 publiée au Bulletin officiel des impôts.

En outre, l’organisme ne doit pas fonctionner au profit d’un cercle restreint de personnes.

Aux termes du code de l’environnement, les parcs naturels régionaux ont donc une activité indéniable de protection du patrimoine naturel.

Pour autant, ils réalisent d’autres activités, telles que la participation à l’aménagement du territoire, le développement économique et social, le développement touristique, activités qui ne sont pas mentionnées à l’article 200 du code général des impôts.

Il en résulte que, compte tenu de leur objet et des actions qu’ils mènent effectivement, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres conditions tenant à l’intérêt général, l’activité des parcs naturels régionaux ne se rattache pas, dans sa globalité, à l’un des caractères limitativement énumérés à l’article 200 précité.

Dès lors, ces organismes ne peuvent pas bénéficier de l’exonération des charges patronales inscrite dans la loi du 23 février 2005 sur les territoires ruraux de développement prioritaire. C’est cette subtilité qui différencie un parc national d’un parc naturel régional.

Je réponds au nom de M. Woerth en tenant compte du droit tel qu’il est en vigueur aujourd’hui et auquel nous ne pouvons pas déroger.

J’ai moi-même été confronté à ce problème d’aménagement du territoire, mon département comprenant à la fois un parc national et un parc naturel régional.

Votre question étant fondée, le Gouvernement peut, en relation avec le Parlement, engager une réflexion sur l’évolution de ce droit.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le ministre, j’ai eu un fol espoir au début de votre réponse. Mais je constate que vous avez une interprétation très restrictive des textes. Cela ne met pas en cause vos qualités de juriste, mais il sera difficile à l’avenir de maintenir une telle position, car les parcs naturels régionaux mènent au quotidien des actions de défense de l’environnement.

Je ne veux pas créer d’ennuis au parc naturel régional des Grands Causses, mais nous sommes dans une situation paradoxale. Dans certains départements, la qualité d’organisme d’intérêt général est reconnue et permet à un parc de bénéficier d’une exonération ; dans d’autres, les services fiscaux appliquent de façon rigide les dispositions du code général des impôts.

Vous souhaitez une réflexion commune entre le Gouvernement et le Parlement sur cette question pour faire évoluer le droit. En conséquence, je me rapprocherai de vos services pour voir comment nous pourrions mettre fin à une anomalie préjudiciable.