M. Charles Gautier. Contre l’avis du rapporteur !
M. Hugues Portelli, rapporteur. Nous en reparlerons le moment venu, mon cher collègue.
Les modifications que le projet de loi apporte aux règles relatives à la mise à disposition de fonctionnaires de l’État et au cumul d’emplois permanents à temps non complet appellent des réserves, sinon un encadrement, dans la mesure où elles remettent en cause des positions clairement exprimées par le Parlement il y a à peine un an.
L’expérimentation de cumul par des fonctionnaires de l’État d’emplois permanents à temps non complet dans les zones de revitalisation rurale, prévue par la loi du 2 février 2007, n’a jamais pu débuter faute de décret d’application.
Si la commission accepte l’extension des possibilités de cumul d’emplois permanents à temps non complet aux trois fonctions publiques et à l’ensemble du territoire prévue par le projet de loi, c’est à la condition qu’elle conserve un caractère expérimental. Il est en effet inconcevable de pérenniser et de généraliser un dispositif récent et controversé qui n’a même pas reçu un début d’application.
La durée de cette expérimentation serait de cinq ans à compter de la promulgation de la loi. Ses modalités de mise en œuvre seraient précisées par un décret en Conseil d’État. Le fonctionnaire serait affilié et cotiserait au régime de retraite dont il relèverait au titre de son emploi principal.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu’elle soumet au Sénat, la commission des lois a adopté le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Georges Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme le soulignait en 1996 l’ancien vice-président du Conseil d’État, M. Renaud Denoix de Saint-Marc, dans son rapport sur le service public, les Français sont profondément attachés à l’idée de service public et lui accordent une place centrale dans leurs représentations collectives.
Ce tropisme, si profondément ancré dans notre conception du rôle de l’État, associe étroitement, quitte à les confondre, service public et secteur public. On sait néanmoins la contribution que la conception française du service public a pu apporter au développement d’une société plus juste.
Mais, de la même façon que l’émergence des services publics a coïncidé avec la croissance de l’interventionnisme étatique, l’évolution de la conception du rôle de l’État depuis les années quatre-vingt, sous l’influence de l’Europe, a eu pour effet de recentrer les missions de la puissance publique. Cette transformation a bien entendu eu pour conséquence la remise en cause du rôle traditionnel de l’État et, à travers lui, de ses agents.
Notre pays se distingue au sein de l’OCDE par l’importance de la fonction publique dans la population active. Selon l’INSEE, celle-ci employait en 2005 près de 5,305 millions de personnes, soit 19,2 % des 27 millions d’actifs que compte notre pays. En incluant tous les services non marchands à caractère public financés par des prélèvements obligatoires, cette proportion atteint même 21,6 %.
Le rappel de quelques chiffres illustre le poids financier que représentent nos agents publics.
La loi de finances pour 2008 a ainsi acté le plafond de postes à près de 2, 22 millions d’équivalents temps plein. La masse salariale de l’ensemble des administrations publiques, collectivités locales comprises, pesait 13,1 % du produit intérieur brut en 2006, soit 234,7 milliards d’euros. Le poids global de l’emploi public a progressé de 1995 à 2005 au rythme de 3,6 % par an, soit le double de l’inflation moyenne.
De surcroît, l’État employeur doit supporter ses propres engagements de retraite : la totalité de ces derniers est passée de 9 % des dépenses primaires en 1991 à 14 % en 2006. En ajoutant les effets prévisibles du glissement vieillesse technicité, sachant que 85 % de l’augmentation des dépenses primaires de ces dix dernières années proviennent des dépenses de personnel, tout le monde conviendra avec moi que la gestion financière de notre fonction publique est devenue un pilotage des plus complexes.
Il ne s’agit évidemment pas de remettre en cause le travail remarquable de ces millions d’hommes et de femmes qui ont choisi de mettre leur carrière au service de l’intérêt général. Monsieur le ministre, votre gouvernement a fait le choix délicat, mais nécessaire, de mettre la réforme de notre fonction publique au service de la réforme de l’État. J’en veux pour preuve ce projet de loi, premier jalon des conclusions du débat national sur la fonction publique piloté par le Premier ministre.
Cette question n’est toutefois pas nouvelle. La circulaire Rocard du 23 février 1989 et la circulaire Juppé du 26 juillet 1995 ont amorcé la nécessaire évolution de la conception même des missions des fonctionnaires. Mieux prendre en compte les attentes et besoins des citoyens, améliorer et simplifier les relations avec le public ou définir des objectifs quantitatifs et qualitatifs sont autant de facteurs qui contribuent à rendre l’État plus efficace.
La réforme de l’État ne peut cependant aller de pair qu’avec une révision de la politique de gestion de la fonction publique. D’aucuns parlent même de politique managériale.
Nos agents pâtissent d’une image ambivalente dans l’opinion : tantôt vus comme le fer de lance de services publics égalitaires et protecteurs, tantôt décriés comme une catégorie d’actifs surprotégés, corporatistes et peu efficients. Ces clichés décrivent mal la réalité d’aujourd’hui. Nos fonctionnaires méritent mieux. Mais nos compatriotes attendent aussi, à juste titre, que ces mêmes fonctionnaires jouent le jeu de la réforme. C’est là toute la gageure de votre fonction, monsieur le ministre. L’un de vos prédécesseurs y avait perdu son poste en 1999, je veux parler de Christian Sautter.
À l’heure de la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, où responsabilisation et souplesse sont entrées dans le quotidien des administrations, il est normal que nous passions en revue la gestion des carrières. Passer d’une culture de moyens à une culture de résultats implique une transformation profonde de notre conception même de la fonction publique.
Comme le relève avec justesse notre rapporteur, M. Hugues Portelli, les statuts tels qu’ils existent actuellement semblent inadaptés à l’évolution des missions de l’administration. Leur rigidité et leur complexité engendrent parfois une rivalité de corps qui se fait au détriment de l’intérêt général. Cet héritage du siècle dernier est un obstacle à la mobilité des agents, dont ces derniers sont pourtant demandeurs. Si 86 % des fonctionnaires estiment qu’il devrait être possible de changer de métier tout en restant dans la fonction publique, seuls 4,9 % des agents civils de l’État occupent effectivement un poste hors de leur administration d’origine, dont 60 % de catégorie A.
Les obstacles sont nombreux : obstacles juridiques, résultant de la rigidité des règles statutaires et indemnitaires ; obstacles liés aux différences de culture de gestion des ressources humaines d’un corps à l’autre ; obstacles culturels, dans un pays où la mobilité géographique professionnelle reste peu pratiquée.
La revue générale des politiques publiques voulue par le Président de la République implique, certes, une réduction des emplois publics, à travers la réorganisation de directions centrales ou le redéploiement territorial de certains services publics, mais elle permettra aussi d’accroître la mobilité des fonctionnaires afin de mettre au mieux en adéquation les besoins avec les moyens. Il n’est ainsi pas acceptable que la mobilité d’un agent soit soumise à la seule appréciation arbitraire d’un chef de service, pour qui la notion « d’intérêt du service » sert de pare-feu à des considérations moins objectives.
Je me réjouis donc que ce projet de loi s’attaque à ces rigidités afin de favoriser le décloisonnement des administrations et d’améliorer le droit applicable aux carrières des agents. Comme vous l’avez annoncé, monsieur le ministre, le projet de loi se donne les moyens de « placer la gestion des ressources humaines au cœur de la réforme de la fonction publique ».
L’élu d’outre-mer que je suis ne saurait cependant passer sous silence le cas des fonctionnaires ultramarins. Bien souvent, trop souvent même, ces derniers n’ont d’autre choix que de venir en France hexagonale au début de leur carrière.
Convenons-en, il est déstabilisant pour eux de quitter leur terre natale et leur famille, sur un plan tant matériel qu’humain. Hélas ! il leur faut attendre de longues années avant de pouvoir prétendre à un poste outre-mer, ce qui accentue leur déchirement. Or, vous le savez, la fonction publique ultramarine constitue aujourd’hui un facteur de stabilisation des économies locales en injectant de la consommation là où le chômage sévit à des niveaux bien plus élevés qu’ici.
Les fonctionnaires « locaux » apportent ainsi, bien souvent, une aide matérielle importante à leur famille. Quelles sont, monsieur le ministre, vos intentions sur cette question ?
Par ailleurs, l’adaptabilité de l’administration aux besoins de nos compatriotes implique également une capacité accrue à faire face aux effets de la pyramide démographique tout en prenant en compte les contraintes financières.
L’un des enjeux d’une meilleure gestion des ressources humaines de l’État consiste donc à rechercher les moyens de nouveaux arbitrages entre recrutements et temps de travail supplémentaire rémunéré.
À cet égard, l’article 9 autorise à juste titre l’État à faire appel à des agents non titulaires pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents ou pour pourvoir aux vacances d’emploi dans la limite d’une durée d’un an.
De la même façon, l’introduction par l’article 10 d’une possibilité, encadrée, de recourir à l’intérim pour pourvoir rapidement des emplois temporairement inoccupés ou faire face à un besoin ponctuel constitue une avancée intéressante vers plus de souplesse.
Je regrette toutefois que la commission des lois du Sénat n’ait pas été convaincue de la pertinence de l’argument et souhaite la suppression de cet article.
Pour ma part, je soutiendrai l’amendement de notre collègue François-Noël Buffet, qui tend à encadrer la durée et le renouvellement du contrat d’intérim.
Notre fonction publique remplit des tâches difficiles, mais indispensables à nos compatriotes. Sa structure et son organisation n’ont pas encore pris le tournant du siècle.
Aux nouvelles missions et contraintes de l’État doivent correspondre de nouveaux modes de fonctionnement des administrations.
C’est le sens de ce projet de loi auquel, monsieur le ministre, la majorité du groupe RDSE apportera son soutien. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l’UC-UDF et de l’UMP.)
M. le président. La parole est à Mme Jacqueline Gourault.
Mme Jacqueline Gourault. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, M. le rapporteur l’ayant excellemment présenté, je vous livrerai quelques réflexions que m’inspire ce projet de loi.
Permettez-moi tout d’abord d’exprimer ma satisfaction après avoir entendu M. le rapporteur insister sur les deux dimensions du projet de loi. Il s'agit en effet non seulement de favoriser la mobilité des personnes qui souhaitent changer de poste soit en restant dans leur administration soit en passant d’une fonction publique à une autre, mais aussi de proposer des solutions aux agents qui, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, seront obligés de changer de poste.
Je suis également assez contente de ne pas avoir encore entendu, depuis le début de la discussion générale, le sempiternel refrain sur le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et des millions d’euros ainsi économisés. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)
Je suis de celles et de ceux qui pensent que, la fonction publique étant investie d’une mission fondamentale dans notre pays, on ne doit pas poser un postulat de suppression de poste sans savoir quels sont les besoins dans les fonctions publiques hospitalière, territoriale et d’État.
M. Jean-Claude Peyronnet. Très bien !
M. Pierre-Yves Collombat. Bravo !
Mme Jacqueline Gourault. Sans vouloir donner de conseils, j’invite chacun à mesurer les dégâts causés dans l’opinion quand on présente une réforme réduite à la seule mathématique des soustractions de postes et des additions d’économies. C’est donc une satisfaction pour moi de ne rien avoir entendu de tel aujourd'hui, …
M. Pierre-Yves Collombat. Cela a été dit !
Mme Jacqueline Gourault. …même si nous sommes confrontés à la nécessité de la modernisation.
M. le rapporteur a également insisté sur le « timing » de cette réforme, et je ne peux que souscrire à ses propos. Monsieur le ministre, il faudrait opérer une bonne et vraie réforme de la fonction publique plutôt que de légiférer tous les six mois. De ce point de vue, nous aurions aimé, effectivement, attendre la publication du livre blanc de M. Silicani.
J’ai eu moi-même l’honneur d’être le rapporteur d’un texte sur la fonction publique territoriale. J’y ai pris beaucoup de plaisir, car il s’agissait d’une loi intéressante et importante. Mon collègue a déjà rapporté un autre texte sur la fonction publique d’État. Nous sommes donc bien placés pour dire que, à trop légiférer sur la fonction publique, on y perd un peu son latin. Il me semble qu’il serait préférable de tout remettre à plat une fois pour toutes !
Je souhaite maintenant revenir sur cette affaire d’intérim.
J’avoue avoir voté l’amendement qui visait à supprimer le recours à l’intérim. Certains de mes collègues m’ont alors reproché de ne pas me rendre compte des difficultés rencontrées sur le terrain, par exemple par tel petit hôpital pour trouver une infirmière. Il semblerait que l’on n’y arrive pas et que, dans ces cas-là, le recours à l’intérim soit une obligation. J’entends bien les voix qui s’élèvent en ce sens. Cependant, j’entends aussi ceux qui craignent la précarité et l’atteinte au statut de la fonction publique.
J’avoue ne pas avoir de religion absolument faite sur cette question – cela m’arrive. Je considérerai donc avec intérêt la nouvelle proposition d’encadrement de l’intérim qui nous sera faite.
On a évoqué tout à l’heure la transposition de la directive qui nous a permis de créer les CDI dans la fonction publique et d’éviter ainsi une certaine précarité. On sait, et la fonction publique d’État n’était pas étrangère à cet état de fait, que beaucoup de vacataires étaient employés constamment. Pour ma part, je connais une personne qui a été en employé en CDD pendant dix-neuf ans ! On a donc bien fait de mettre un terme à ces situations.
Cependant, même si la modernisation est une nécessité, il existe un statut de la fonction publique française. Il me semble que nous disposons là d’un bon statut : il faut le respecter, même s’il doit être modernisé.
Enfin, je reviendrai sur la fonction publique territoriale.
Ce texte encourage la mobilité. On sent bien qu’il s’agit surtout de la mobilité des fonctionnaires d’État vers la fonction publique territoriale !
Mme Marie-France Beaufils. Ah oui, c’est net !
Mme Jacqueline Gourault. Je souhaite formuler deux interrogations de nature financière, et je parlerai à cet instant en tant que défenseur des collectivités locales.
Le texte prévoit que le recrutement par une collectivité territoriale d’un fonctionnaire d’État dont le service est restructuré ne donnerait pas lieu à obligation de remboursement. C’est une disposition très lourde pour les collectivités territoriales. En d’autres termes, ce projet de loi tend à instituer une nouvelle dérogation à l’obligation de remboursement des mises à disposition.
De plus, les fonctionnaires gardent, ce que l’on comprend, leur avantage indemnitaire, lequel sera entièrement à la charge de la collectivité qui recrutera.
Je terminerai en interrogeant M. le ministre et M. le secrétaire d'État sur un problème d’actualité, qui est un vrai problème pour la fonction publique territoriale : à l’heure où il est question de supprimer un certain nombre de postes dans l’enseignement, notamment dans les écoles maternelles, quid des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, les ATSEM, qui sont salariés des collectivités territoriales ?
Si des classes de maternelle sont supprimées, il n’y aura plus de travail pour les ATSEM. Or ces agents sont là et on devra continuer à les payer s’ils ne trouvent pas un emploi auprès d’une autre mairie ! (M. le ministre proteste.)
Monsieur le ministre, c’est un vrai problème !
On embauche des ATSEM pour encadrer les enfants dans les écoles maternelles, mais rien n’est prévu pour le cas où des classes sont supprimées. Il faudrait laisser une certaine souplesse aux collectivités, qui sont déjà très lourdement pénalisées par les suppressions de classe. Pourquoi, de surcroît, devraient-elles continuer de payer les ATSEM ? (Applaudissements sur les travées de l’UC-UDF et du groupe socialiste.)
(Mme Michèle André remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE Mme Michèle André
vice-présidente
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, parmi les grands principes posés par la loi Le Pors de 1983, fondatrice de la fonction publique à la française, dans ses trois volets de la fonction publique d’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, figurait, aux côtés de la parité et de la comparabilité, le principe de la mobilité.
Par conséquent, il s’agit non pas d’une nouveauté, comme cela a pu être écrit ici ou là, mais, au mieux, de la mise en œuvre de mesures destinées à faciliter l’application de ce principe.
Si l’on en restait donc au seul objectif affiché au travers de ce projet de loi, on ne pourrait qu’être satisfait de voir prise à bras-le-corps cette question de la mobilité entre les trois volets de la fonction publique, question qui n’a jamais été résolue de façon pleinement satisfaisante.
Ainsi ne peut-on qu’être favorable, sauf ajustement de détail, aux cinq premiers articles qui abordent cette question.
Cependant, il aurait fallu être bien naïf pour penser qu’on en resterait là ! La suite du texte démontre que vous n’êtes pas les défenseurs de la fonction publique : vous en êtes les fossoyeurs ! (M. le ministre et M. le secrétaire d’État s’exclament.)
Ce texte n’est qu’un avant-goût de ce qui attend les fonctionnaires puisqu’un projet de loi de refonte de la fonction publique doit être présenté dans les prochaines semaines. Et notre excellent rapporteur, dont je souligne l’objectivité et la qualité du travail, de dire avec délicatesse du présent projet de loi qu’il s’agit d’un « texte de transition »…
On peut se demander, en effet, quelle nécessité imposait d’examiner un texte limité à la mobilité de la fonction publique, alors même qu’on nous annonce dans quelques semaines ou dans quelques mois – vous nous l’avez confirmé, monsieur le ministre – un projet de refonte global, dont l’objectif sera clairement de rapprocher encore plus le statut de la fonction publique de celui du secteur privé, si l’on en croit les indiscrétions qui fleurissent ici et là.
Autant dire que le texte dont nous discutons aujourd'hui ne servira à rien puisque, comme M. le rapporteur le souligne justement et toujours avec autant de subtilité, « lorsque cette mise à plat verra le jour, certaines des dispositions qui nous sont aujourd’hui proposées pourraient perdre leur utilité » !
On légifère donc pour quelques mois, et sans doute pour rien quand on sait le temps qu’il faut pour prendre les décrets d’application !
Pourquoi avoir pris cette initiative sans attendre même la publication du livre blanc sur l’avenir de la fonction publique de M. Silicani ? Nous avons été étonnés de ce choix, mais nous n’étions pas au bout de nos surprises !
En réalité, c’est tout un contexte qui préside à la confection de ce projet de loi.
Ce contexte est donc le rapport Silicani, remis le 17 avril dernier, donc il y a peu, et qui s’inscrit dans la droite ligne des ambitions exprimées par le chef de l’État, notamment lors de sa visite à l’institut régional d’administration de Nantes, en septembre 2007.
Je cite les éléments que j’ai trouvés, notamment dans le rapport : externalisation de certaines activités, mise à mal du principe du recrutement par concours, licenciement. Peu de choses sont écartées !
Le contexte, c’est aussi une série de décrets publiés avant même l’adoption du texte que nous examinons, créant des primes à la mobilité, accompagnant la réorganisation des services et instituant une indemnité de départ, dans l’ambition inavouée d’inciter les fonctionnaires à quitter la fonction publique.
Je pense, par exemple, au décret n°2008-367 du 17 avril 2008, instituant un complément indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l’État à l’occasion d’opérations de restructuration.
Ces décrets, pris donc avant même l’adoption du texte que nous examinons, nous incitent encore plus à douter de l’utilité du présent projet de loi.
Le contexte, c’est encore l’objectif du président Sarkozy de faire de la réduction des emplois publics l’une des mesures phare de son programme présidentiel. Mme Gourault peut être rassurée : cela reviendra !
Le contexte, c’est enfin la volonté réaffirmée encore devant les élèves de l’IRA de Nantes de ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, ce qui reviendrait à supprimer 35 000 postes par an dès 2009.
Un fonctionnaire sur deux ! Pourquoi pas un sur trois ou trois sur cinq ? Quelle étude d’impact a présidé à la mise au point de ce chiffre magique ?
Dans la situation actuelle, monsieur le ministre, vous êtes incapable de prévoir les répercussions de ces suppressions sur le fonctionnement des services publics.
Ainsi, derrière le titre anodin et même louable de ce projet de loi, qui répond à son objet dans les cinq premiers articles, se cache l’objectif quasi avoué de donner finalement aux administrations les outils pour gérer les restructurations liées à la révision générale des politiques publiques. Je ne fais que répéter ce qu’a dit très objectivement tout à l'heure le rapporteur.
Nous comprenons bien dans quelle impasse se trouve le Gouvernement, qui doit faire face à un déficit insondable - je rappelle que ce déficit est de l’entière responsabilité des gouvernements qui se sont succédé depuis sept ans - et qui n’a d’autre choix que d’essayer de réduire les dépenses de l’État. Après avoir gaspillé l’argent public en juillet dernier, on veut rétablir les comptes de la nation sur le dos des fonctionnaires. Car c’est bien de cela qu’il s’agit, mes chers collègues.
Nous ne sommes pas contre la révision générale des politiques publiques pour autant qu’elle ne soit pas une politique à l’aveugle – je suis d’accord avec Mme Gourault à cet égard - qui risque de mettre à mal le bon fonctionnement des services publics. Il s’agit pour nous non pas de défendre de prétendus privilèges et des intérêts statutaires mais bien de nous assurer que, derrière la rationalisation projetée, ne se dessine pas une vaste braderie, comme on a pu le voir en Angleterre au temps de Mme Thatcher.
Il est vrai que Madame Thatcher n’est pas votre référence avouée.
M. Jean-Claude Peyronnet. Vous vous appuyez plus volontiers sur l’exemple du Canada qui, entre 1994 et 1999, a supprimé près de 66 000 emplois au sein de l’administration publique fédérale, soit plus d’un fonctionnaire sur six.
Ayant fait partie de la délégation de la commission des lois qui s’est rendue au Canada en septembre 2005, je me permettrai cependant de préciser un certain nombre de points.
S’il est vrai que l’action conduite dans ce pays a produit de bons résultats budgétaires, la réforme avait été engagée dans un climat de consensus politique et syndical - le contexte étant donc différent de celui qui prévaut en France -, après une très longue négociation.
Or, malgré ce que vous nous avez dit, monsieur le ministre, ce n’est pas ce que les organismes consultatifs de la fonction publique que nous avons auditionnés ont perçu. Tous ont regretté l’absence de négociation sur ce texte.
Lorsque tous les syndicats votent contre un texte, ils sont tout de même représentatifs. Que les sondages, monsieur Othily, disent autre chose est intéressant, mais il n’empêche que, dans la situation présente, les syndicats représentatifs des fonctionnaires ont voté contre. Ils ont reproché au Gouvernement de vouloir mettre en place une boîte à outils permettant des restructurations et des plans sociaux dans la fonction publique et de ne tenir compte d’aucun de leurs amendements.
Le 26 mars dernier, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a rendu un avis négatif : quatre organisations syndicales ont voté contre, tandis que la CFDT, la CGC et les représentants des employeurs se sont abstenus.
Au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, la situation n’est pas différente puisque seuls les représentants de l’administration, qui ne pouvaient pas faire autrement, ont voté pour.
M. Éric Woerth, ministre. Non, l’ensemble du Conseil supérieur de la fonction publique a voté pour !
M. Jean-Claude Peyronnet. Pour la fonction publique d’État, monsieur le ministre, le texte a évidemment été adopté puisque, à l’exception de quelques fonctionnaires et représentants de syndicats qui se sont abstenus, les fonctionnaires de l’État qui l’ont voté ne pouvaient pas faire autrement, sinon ils auraient été sanctionnés ! Mais, pour la fonction publique territoriale, là où la liberté est plus grande et où les employeurs sont les élus, il n’y a pas eu de voix pour.
Vous transformez ce qui est déjà un tour de force remarquable en coup de force puisque vous allez imposer ce vote à votre majorité et, hélas, à tout le pays, ainsi qu’à ceux qui se sont abstenus au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et qui vont accepter ce texte pour des raisons purement politiques.
Mais reprenons l’exemple canadien, qui n’est pas aussi parfait que vous l’affirmez.
M. Jean-Claude Peyronnet. La réduction des effectifs - 66 000, je vous l’ai dit - s’est traduite dans un premier temps par une dégradation des conditions de travail des fonctionnaires, par une perte d’expertise, puisque ce sont les agents les plus qualifiés qui ont logiquement quitté le service public pour le secteur privé, et par une baisse de l’attractivité de la fonction publique, qui a rendu difficiles les recrutements.
Plutôt que de réciter le bréviaire qui vante le modèle canadien, vous feriez mieux de tirer les leçons de ces faits, car, quelques années plus tard, après avoir supprimé 66 000 fonctionnaires, il a fallu en recruter de nouveau 50 000 dans les services de santé et les services sociaux des provinces et des territoires !
Comment pouvez-vous penser - les mêmes causes produisant les mêmes effets – qu’il en ira différemment en France ? Peut-on décemment croire que cette réduction des effectifs n’aura aucune conséquence sur la qualité de nos services publics ? En tout cas, nous ne le pensons pas.
On nous dit que le présent texte permettra « d’offrir de réelles opportunités de carrière aux fonctionnaires ». Qu’en est-il ?
Ces derniers sont tout à fait favorables à une plus grande mobilité. Ils en comprennent les évolutions nécessaires, mais insistent pour qu’elles ne soient pas mises en place à n’importe quel prix.
Cette mobilité doit concerner l’ensemble des fonctionnaires. Or le texte présente un réel déséquilibre parce que le droit à la mobilité est mis en œuvre surtout pour les fonctionnaires de l’État. Le fonctionnaire m’apparaît ainsi comme une simple variable d’ajustement budgétaire.
Mais on comprend pourquoi ce texte ne concerne que les fonctionnaires de l’État : il permet à l’État de se délester de ses agents dans le cadre de la restructuration, alors que le Gouvernement ne peut pas agir sur la fonction publique territoriale dans ce domaine. L’État est donc seul concerné ou presque. Je parle de la deuxième partie du texte concernant les restructurations, la première étant beaucoup plus acceptable, je vous l’ai dit tout à l’heure.
Heureusement que, pour l’instant, et j’espère que cela durera, les collectivités territoriales ne sont pas obligées d’embaucher les fonctionnaires dont vous délestez le service public de l’État ; elles prendraient sinon des risques réels puisqu’elles devraient conserver au fonctionnaire d’État muté ses avantages de carrière ; ce sont des éléments que nous reprendrons dans la discussion des articles.
Il nous semble finalement, à la lecture des articles de ce projet de loi, qu’il s’agit, pour reprendre l’expression de l’un des concepteurs de ce texte – dont je ne connais pas l’identité, mais vous trouverez la citation dans Le Monde du 9 avril dernier – d’une « bombe » conçue pour « faire sauter tous les verrous » ! Je précise que je n’ai pas inventé le terme de « concepteur », qui figure également dans Le Monde.
De quels verrous parle-t-on ?
Bien évidemment, il ne peut s’agir que des principes fondamentaux qui régissent le statut général de la fonction publique.
Sur les quinze articles que comporte ce projet de loi, cinq concentrent plus spécialement l’opposition du groupe socialiste : les articles 6, 7, 8, 9 et 10.
En effet, ils enfoncent clairement un coin dans le statut des fonctionnaires.
Certes, ce statut n’est pas un tabou. Mais enfin, la stabilité de l’emploi est-elle forcément synonyme d’inefficacité ? La sérénité qui l’accompagne n’est-elle pas au contraire le gage d’un travail de qualité ?
On est confondu devant de telles positions purement idéologiques, car l’objectif de réduction des dépenses de l’État par réduction des effectifs s’accompagne, malgré vos dénégations initiales, d’une mise en place d’une idéologie de la précarité dont vous espérez peut-être qu’elle sera garante de paix sociale, mais qui peut tout aussi bien devenir une bombe à retardement.
Le projet de loi introduit ni plus ni moins que le licenciement des personnels, le généralise ou, en tout cas, le permet dans le cadre des restructurations, en prévoyant qu’un agent de l’État dont l’emploi est supprimé pourra être mis en disponibilité d’office ou admis à la retraite s’il refuse successivement trois emplois. Cet aspect a déjà été évoqué.
Le texte prévoit également d’élargir le périmètre du cumul d’emplois à tous les emplois permanents à temps non complet des trois fonctions publiques, principe introduit par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007.
Devant l’opposition générale des fonctionnaires, le ministre de l’époque, Christian Jacob, avait limité cette mesure aux zones rurales. Elle est généralisée aux termes du présent texte. On voit là très nettement la manière de procéder des gouvernements qui se sont succédé ces dernières années : dans un premier temps, on propose une mesure limitée dans le temps ou dans l’espace et, dans un second temps, on la généralise, le plus souvent d’ailleurs sans avoir analysé les conséquences de la mesure initiale.
Cette généralisation du cumul d’emplois à temps non complet n’apportera aucune sécurité, d’abord, pour le fonctionnaire, à qui il appartiendra d’aller chercher par ses propres moyens un complément de salaire, ni, ensuite, pour l’usager du service, à qui l’on enlève la garantie de se trouver face à des personnels de qualité.
Surtout, le projet de loi élargit les possibilités de recours aux formes d’emplois précaires en facilitant le remplacement d’un fonctionnaire par un agent contractuel ou intérimaire en cas de vacances temporaires d’emploi, pour faire face à des besoins occasionnels, saisonniers ou encore à des surcroîts d’activité.
Là où vous voyez les « conditions pour assurer la continuité et l’adaptation du service », nous voyons, nous, une externalisation du remplacement des personnels absents.
D’ailleurs, cette disposition n’a pas choqué que notre groupe, puisque le rapporteur lui-même y a fait allusion tout à l’heure. L’amendement de suppression qu’il a proposé la semaine dernière a été adopté par la commission des lois par vingt voix contre seize. Autrement dit, un certain nombre de sénateurs de la majorité siégeant à la commission des lois ont voté pour cette suppression.
L’amendement qui a été voté ce matin et qui rétablit l’intérim sous d’autres formes ne donne pas plus satisfaction. J’ai bien entendu ce que disait Mme Gourault sur le recours à l’intérim, mais je souligne que les infirmières et, d’une manière générale, les métiers rares ne se recrutent pas dans les agences d’intérim. Pour trouver des infirmières, il faut aller en Belgique, en Espagne. C’est donc un leurre de penser, monsieur le ministre, qu’en province - à Paris, je ne sais pas ce qu’il en est – on trouvera des infirmières grâce aux sociétés d’intérim !
Je reviendrai plus précisément, lors de la discussion des articles, sur les raisons qui ont incité le groupe socialiste du Sénat à présenter des amendements de suppression. Nous vous démontrerons qu’avec ces dispositions le Gouvernement finira par affaiblir et désorganiser les services publics, par porter atteinte aux principes fondateurs de la fonction publique et engager une privatisation rampante. Ces mots sont forts, mais je les crois profondément vrais.
Monsieur le ministre, vous l’aurez donc compris, le groupe socialiste, que je représente en cet instant, votera contre un texte qui aurait pu s’intituler « projet de loi portant diverses dispositions tendant à banaliser le statut de la fonction publique ». (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)