COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président
M. le président. La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à neuf heures trente-cinq.)
PROCÈS-VERBAL
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
RATIFICATION D'UNE ORDONNANCE
RELATIVE AU CODE DE L'ÉDUCATION
Adoption d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 470, 1999-2000) portant ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation. [Rapport n° 140 (2002-2003).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.
M. Xavier Darcos, ministre délégué à l'enseignement scolaire. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation, que j'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui, est l'aboutissement d'un très long travail, qui aura mobilisé les services du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche pendant plusieurs années.
Il aura également mis à contribution les plus hautes instances juridiques du pays, la Commission supérieure de codification, le Conseil d'Etat et les assemblées parlementaires.
Il s'agit d'abord, par le vote qui vous est demandé, de donner sa pleine valeur législative à cette ordonnance prise par le Président de la République le 15 juin 2000, sur habilitation du législateur donnée par la loi du 16 décembre 1999, conformément à l'article 38 de la Constitution.
Vous connaissez le statut des ordonnances tel qu'il est prévu par la Constitution. Intervenant dans le domaine de la loi, elles ne peuvent plus être modifiées, passé le délai d'habilitation, que par la loi. Elles demeurent cependant, tant qu'elles n'ont pas été ratifiées, des actes du pouvoir réglementaire et, comme tels, susceptibles de recours devant la juridiction administrative.
Bon nombre d'ordonnances n'ont jamais fait, nous le savons, l'objet d'une ratification explicite, tout simplement parce que le projet de loi, régulièrement déposé, n'est pas ensuite inscrit à l'ordre du jour du Parlement.
Dans le cas qui nous occupe, celui des ordonnances de codification, qui concernent des pans entiers du droit, le Gouvernement estime indispensable qu'il soit procédé, pour chacune, à une ratification expresse par le Parlement. Il faut en effet impérativement garantir la sécurité juridique des textes codifiés. Le Gouvernement précédent, en demandant l'habilitation, s'y était engagé.
Vous y avez d'ailleurs procédé sous la précédente législature, mesdames, messieurs les sénateurs, pour le code de la santé publique, pour le code de l'action sociale et des familles et, tout récemment, pour le code de commerce.
Il s'agit ensuite d'apporter au code de l'éducation un certain nombre de modifications ponctuelles, mais nécessaires, afin de corriger des erreurs matérielles qui se sont produites lors de l'opération de codification et qui ne se sont révélées qu'après la publication du code, lequel est, vous le savez, très épais, ce qui peut expliquer ces erreurs.
Je crois utile de revenir un instant sur les circonstances de l'adoption de l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation.
Vous le savez, M. Richert l'a rappelé dans son excellent rapport, et M. Gélard connaît bien la question pour avoir représenté le Sénat au sein de la Commission supérieure de codification, plusieurs codes ont été adoptés par le Parlement ces dernières années.
La mise en place, en 1989, de la Commission supérieure de codification, animée par M. Guy Braibant, dont les compétences en la matière sont connues de tous, a permis de relancer le processus de codification dans notre pays et a notamment donné lieu à la publication d'une loi que votre assemblée avait particulièrement travaillée ; je veux parler de la loi du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales.
Le code de l'éducation devait suivre la même voie. Préparé par une mission créée au sein du ministère de l'éducation nationale, et dont tout le monde a reconnu le travail, ce code a tout d'abord été présenté devant l'Assemblée nationale en 1998, mais seule la commission saisie a pu l'examiner en raison de l'encombrement du calendrier parlementaire.
D'autres codes, à dire vrai, subissaient, quasiment au même moment, le même sort : examinés par le Conseil d'Etat, prêts à être transmis au Parlement, ils attendaient toujours un créneau... qui ne venait pas.
Devant les inconvénients évidents de cette situation, puisque le texte même des codes devenait obsolète du fait de l'adoption de nouveaux textes de loi, sans parler du découragement des équipes qui voyaient leur énorme travail inachevé, le Gouvernement décidait de légiférer par la voie des ordonnances, conformément à l'article 38 de la Constitution.
C'est ainsi qu'a été votée la loi du 16 décembre 1999 prévoyant l'adoption par ordonnances de neuf codes. Le vote de cette loi d'habilitation n'a pas été sans soulever quelques inquiétudes : n'allait-on pas retoucher des pans entiers de la législation sans l'aval du Parlement ? N'allait-on pas ignorer son rôle, qui est de faire la loi, ainsi que son droit d'amender ?
Ces inquiétudes ont été levées par la décision du Conseil constitutionnel, rendue voilà deux ans, qui a érigé l'accessibilité et la lisibilité des lois en principe de valeur constitutionnelle et qui a fixé les principes et les méthodes de la codification « à droit constant ».
La codification à droit constant a pour objet, vous le savez, de rassembler, selon un plan ordonné et cohérent, l'ensemble des règles relatives à un domaine du droit, telles qu'elles sont alors en vigueur. Il ne peut être apporté à ces textes que des modifications limitées, simplement nécessaires pour assurer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, le respect de la hiérarchie des normes et l'harmonisation de l'état du droit.
Le code de l'éducation a donc vu le jour sous la forme d'une ordonnance, signée le 15 juin 2000 par le Président de la République.
Ce code rassemble, pour la première fois, l'ensemble des dispositions législatives concernant l'éducation, qu'il s'agisse de l'enseignement scolaire ou de l'enseignement supérieur, que les formations soient organisées sous le contrôle du ministère de l'éducation nationale ou d'autres ministères - celui du travail ou de l'agriculture, notamment.
Le code de l'éducation se compose de neuf livres. Il regroupe 763 articles, issus de 120 lois d'époques diverses. C'est dire la clarification qui en résulte dans un état du droit qui était marqué par un empilement de textes dont les plus anciens remontent au xixe siècle et dont, pour beaucoup d'entre eux, l'adéquation aux réalités d'aujourd'hui était devenue problématique.
Immédiatement entré en vigueur, le code de l'éducation a été rapidement adopté, par les usagers du système éducatif aussi bien que par ses administrateurs, comme instrument de référence puisque, selon la règle, ses articles se sont substitués à ceux des lois codifiées, qui se trouvent dès lors abrogées.
L'existence du code apporte, en effet, une vraie simplification. Quiconque doit prendre connaissance de la législation sur un domaine précis n'a plus besoin que d'ouvrir la brochure publiée par le Journal officiel ou tel ouvrage publié par les éditeurs spécialisés. Il a instantanément sous les yeux, en quelques pages, l'ensemble du dispositif. Il n'est plus obligé de faire des recherches longues et incertaines pour rassembler les textes applicables, les confronter et les interpréter. Je peux, personnellement, en témoigner.
Je n'évoque pas les consultations en ligne puisque, naturellement, le texte du code est accessible sur les principaux serveurs juridiques.
Le législateur s'est, de son côté, immédiatement et sans la moindre réserve plié à la discipline consistant, pour l'adoption de nouvelles dispositions relatives à l'éducation, à les insérer directement dans le code en ajoutant, en modifiant, voire en abrogeant tel ou tel de ses articles.
Entre juin 2000 et décembre 2002, près de dix lois sont ainsi intervenues, concernant une cinquantaine d'articles. J'indique d'ailleurs, à ce propos, que les articles modifiés par une loi se trouvent ipso facto ratifiés. Leur contenu n'est plus celui que leur a donné l'ordonnance le 15 juin 2000, mais celui qui résulte d'une loi votée ultérieurement par le Parlement lui-même. Nous aurons l'occasion de préciser ce point technique lors de l'examen de l'article 1er du présent projet de loi.
Un travail d'une telle ampleur ne pouvait, à l'évidence, être mené, malgré le soin qui lui a été apporté et malgré d'innombrables relectures, sans quelques imperfections.
La première d'entre elles concerne plusieurs articles de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, qui sont codifiés dans le code de l'éducation.
Ces articles ont été modifiés par une loi du 6 juillet 2000, qui a été adoptée en dernière lecture par l'Assemblée nationale le 22 juin 2000, si bien que ses dispositions n'ont pas pu être prises en compte en temps utile dans la procédure d'adoption de l'ordonnance, qui, je vous le rappelle, date du 15 juin.
Evidemment, il ne faut pas laisser subsister dans le code de l'éducation des dispositions implicitement, mais nécessairement remplacées par celles de la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi du 16 juillet 1984 ! C'est pourquoi il a été prévu d'y insérer les nouvelles dispositions à la faveur du projet de loi de ratification de l'ordonnance.
Par ailleurs, quelques erreurs matérielles portant sur la rédaction des articles se sont révélées, qu'il importe de corriger pour éviter toute difficulté dans l'application de la règle de droit.
Votre commission a bien voulu examiner de très près les moyens de corriger ces erreurs dans le texte du code et vous proposera d'incorporer ces corrections dans le projet de loi.
A cet égard, je remercie vivement M. Richert de la précision de son travail, et il va sans dire que le Gouvernement acceptera les amendements qu'il a présentés.
Sous ces réserves, qui ne concernent donc que des questions de forme, le texte qui vous est présenté ne comporte pas de modification dans la substance des règles en vigueur.
Cela ne signifie nullement que, sur tel ou tel point, le Gouvernement n'ait pas l'intention de proposer au Parlement d'adopter de nouvelles règles. Par exemple, Luc Ferry a indiqué qu'il étudiait des mesures tendant à renforcer l'autonomie des universités, et nous savons qu'il y aura quelques conséquences à tirer, sur le plan législatif, de la relance du mouvement de décentralisation.
Ces mesures seront débattues et discutées en leur temps, après avoir fait l'objet de toutes les consultations nécessaires. A cet égard, un code de l'éducation mettant au net la législation en vigueur permet d'en mieux percevoir les lacunes et les insuffisances. Le Gouvernement et le Parlement sont alors mieux à même d'y remédier.
Sur un seul point, toutefois, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement vous demandera d'adopter une disposition nouvelle, dont l'intervention urgente lui paraît nécessaire.
Nous devons en effet lever une difficulté d'interprétation dans l'application de la loi du 9 mai 2001 sur la parité, qui renvoie à un décret le soin de fixer la proportion minimale de chaque sexe au sein des jurys de concours. Ce décret, publié au Journal officiel du 5 mai 2002, ne comporte aucune disposition précisant les conditions dans lesquelles il s'applique aux concours dont les opérations ont été engagées avant son entrée en vigueur. Or les jurys de plusieurs concours d'agrégation de l'enseignement supérieur ont été composés, conformément aux textes qui les régissent, en deux temps le président : ayant été nommé avant l'entrée en vigueur du décret et les autres membres l'ont été après, sur proposition du président. La nomination du président de jury datait d'ailleurs du précédent gouvernement.
Ce sont là, fautes vénielles, mais, afin de garantir la sécurité juridique de ces concours, et pour éviter les divergences d'interprétation sur les conditions d'application aux opérations en cours, pour éviter, même, des recours devant le Conseil d'Etat, le Gouvernement propose de préciser que la règle nouvelle ne s'applique pas aux jurys qui ont été en partie constitués avant l'entrée en vigueur du décret.
Le Gouvernement ne vous invite donc pas à débattre du contenu du code de l'éducation - nous y passerions plusieurs jours étant donné l'épaisseur du document ! -, mais à parachever l'entreprise en lui donnant la pleine valeur législative qu'elle mérite.
Vous permettrez ainsi que soit franchi un grand pas dans la simplification, la clarification et l'accessibilité du droit de l'éducation, ce qui est, aux yeux du Gouvernement - comme aux vôtres, j'imagine - la condition d'un meilleur fonctionnement du service public et d'un meilleur exercice des libertés par les citoyens. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Richert, rapporteur de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'ambition générale de la codification est de rendre la loi et le droit plus accessibles et plus intelligibles pour l'usager.
Elle impose de rassembler en un volume unique l'ensemble des textes applicables à une matière, de dégager la norme en vigueur d'une accumulation de textes souvent disparates et dont la cohérence ne va pas toujours de soi. Cette norme en vigueur doit être ensuite synthétisée et présentée selon le plan le plus cohérent possible, toujours dans le souci de faciliter sa consultation et sa compréhension par l'usager.
La rédaction du code de l'éducation s'inscrit dans cette ambition générale. Son objet est de regrouper en un seul document l'ensemble des dispositions régissant le système éducatif national.
Cette tâche était complexe puisque ce sont, au total, 119 textes législatifs, dont une dizaine de lois remontant au xixe siècle, qui ont été abrogés totalement ou partiellement et réunis en quelque 1 000 articles codifiés.
Sept années ont été nécessaires à son élaboration. Mais, malgré un travail de relecture approfondi par la Commission supérieure de codification et par le Conseil d'Etat, le texte déposé en juillet 1997 à l'Assemblée nationale comportait encore de nombreuses erreurs, inexactitudes et omissions.
La commision des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a recensé 170 erreurs matérielles et proposé près de 500 amendements rédactionnels.
Elle a également modifié l'architecture du code sur un point particulier, en déplaçant aux livres IV et VII, relatifs aux établissements d'enseignement, les dispositions relatives aux établissements d'enseignement privé qui figuraient initialement dans le livre Ier, relatif aux principes généraux de l'éducation et aux mission de service public. Ce réaménagement visait à répondre aux inquiétudes exprimées par certains syndicats d'enseignants, qui craignaient que le principe de liberté de l'enseignement ne se trouve mis en parallèle avec le principe de laïcité.
D'ailleurs, c'est peut-être autant le souci de ne pas relancer un débat sur la querelle scolaire que les contraintes du calendrier parlementaire qui ont conduit le précédent gouvernement à interrompre la procédure parlementaire et à recourir à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution pour promulguer le nouveau code et le faire entrer en vigueur sans délai.
Toutefois, le texte du code de l'éducation adopté par l'ordonnance du 15 juin 2000 se situe très largement dans le prolongement des travaux de la commission parlementaire.
Le code de l'éducation, tel qu'il est entré en vigueur en juin 2000, se présente comme un ensemble d'un millier d'articles, regroupés en quatre parties.
La première, constituée des livres Ier et II, est consacrée aux principes généraux de l'éducation ; la deuxième partie, constituée des livres III, IV et V, porte sur les enseignements scolaires ; la troisième partie, regroupant les livres VI, VII et VIII, traite des enseignements supérieurs. Enfin la quatrième partie, que constitue le livre IX, est consacrée aux personnels.
J'ajoute que le code de l'éducation entretient des relations, tantôt comme code pilote, tantôt comme code suiveur, avec d'autres codes comme le code rural pour l'enseignement agricole, le code du travail pour la formation professionnelle et l'apprentissage, le code général des collectivités territoriales pour les compétences transférées aux collectivités territoriales, et le code de la santé publique pour la santé scolaire.
Je dirai deux mots, maintenant, du processus législatif qui doit aboutir à la ratification du code de l'éducation par le Parlement.
Le Parlement a autorisé le Gouvernement, par la loi d'habilitation du 16 décembre 1999, à procéder par ordonnances à l'adoption des dispositions législatives de neuf codes, dont le code de l'éducation. La loi a précisé que chaque code devait faire l'objet d'une ordonnance. Elle a confirmé le principe d'une codification à droit constant, tout en autorisant cependant le Gouvernement à étendre l'application des dispositions du code à la Nouvelle-Calédonie, aux territoires d'outre-mer, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.
L'ordonnance du 15 j uin 2000 a fait entrer en vigueur la partie législative du code de l'éducation, elle a procédé à l'abrogation des textes d'origine dont les dispositions sont maintenant codifiées, et elle a pris un certain nombre de mesures techniques, notamment pour préciser les liens que le code entretient avec d'autres codes. Enfin, elle a rendu le code applicable dans les îles de Wallis et Futuna, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
Aux termes de l'article 2 de la loi d'habilitation, le Gouvernement disposait, à compter de la publication de l'ordonnance du 15 juin 2000, d'un délai de deux mois pour déposer devant le Parlement un projet de loi autorisant sa ratification.
Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui a été déposé devant le Sénat le 27 juillet 2000 - dans les délais requis, donc - mais deux années et demie se sont écoulées entre son dépôt et son inscription à l'ordre du jour de notre assemblée.
Son article 1er procède à la ratification de l'ordonnance du 15 juin 2000 et, par voie de conséquence, de la partie législative du code de l'éducation qui y est annexée.
Je relève en passant que le code de l'éducation qui est soumis à notre approbation n'est déjà plus exactement celui qui était entré en vigueur avec l'ordonnance du 15 juin 2000, car plusieurs lois sont intervenues pour modifier certaines de ses dispositions.
Les dispositions nouvelles ayant été votées et adoptées par le Parlement, il en résulte que le code qui nous est soumis est, en quelque sorte, déjà partiellement ratifié, si j'ose dire, à l'exception d'une poignée de dispositions provenant d'ordonnances prises par le Gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
Il s'agit tout d'abord des dispositions de l'ordonnance du 19 avril 2000 prolongeant jusqu'à seize ans l'âge de la scolarité obligatoire sur le territoire de Wallis-et-Futuna, qui sont codifiées à l'article L. 161-1 du code.
Il s'agit, en second lieu, des dispositions de l'article 2 de l'ordonnance du 16 février 2002, qui a inséré dans le code un nouvel article L. 972-3 créant l'institut de formation des maîtres, établissement public local à caractère administratif chargé de la formation initiale et continue des instituteurs de Mayotte, et a modifié en conséquence les articles L. 772-1 et L. 762-2.
Ces dispositions, qui ne me paraissent ni l'une ni l'autre appeler d'objection particulière, seront ratifiées comme le reste du code de l'éducation.
J'ajoute, pour en finir avec l'examen de l'article 1er, que les trente mois qui se sont écoulés depuis l'entrée en vigueur de la partie législative du code ont permis de relever un certain nombre d'inexactitudes ou d'erreurs matérielles qu'a mises en lumière l'utilisation du code.
Je vous propose de mettre à profit la discussion du projet de loi de ratification pour procéder à la rectification de celles qui nous ont été signalées.
Ces propositions de correction seront regroupées dans un article additionnel après l'article 1er. Leur nombre relativement restreint - moins d'une trentaine - pour un code qui comporte un millier d'articles constitue un signe encourageant de la qualité du travail accompli.
Par-delà ces corrections ponctuelles, qui ne remettent pas en cause le principe de codification à droit constant, je ne vous proposerai pas de modification portant sur le fond des dispositions du code.
Même si rien ne limite juridiquement le pouvoir d'amendement du Parlement, il ne me paraît en effet pas souhaitable de confondre dans une même démarche la codification et la modification du droit, sous peine d'introduire une confusion toujours préjudiciable.
C'est la raison pour laquelle la commission des affaires culturelles a choisi d'adopter une position stricte à l'égard des amendements qui ont été déposés sur le présent projet de loi.
Les articles 2, 3 et 4 du projet de loi, qui occupent une place prépondérante dans le dispositif, ont pour objet d'apporter une solution aux difficultés nées des circonstances de l'adoption de la loi du 6 juillet 2000. Cette loi modifie la loi de 1984 sur le sport et, dans une moindre mesure, la loi d'orientation de 1971 sur l'enseignement technologique, dont certaines dispositions sont intégrées dans le code de l'éducation.
Par un hasard malencontreux, l'ordonnance du 15 juin 2000 relative au code de l'éducation a été publiée le jour même de l'adoption définitive de la loi du 6 juillet 2000, et cette coïncidence n'a permis à aucun de ces deux textes de tenir compte des modifications qu'ils auraient dû mutuellement s'apporter.
Le dispositif de la loi du 6 juillet 2000 continue de se référer aux dispositions de la loi de 1984, auxquelles il apporte des modifications nombreuses et substantielles alors que ces dispositions venaient d'être codifiées et abrogées par l'ordonnance du 15 juin 2000.
Quant aux dispositions de la loi de 1984 insérées dans le code de l'éducation, leur rédaction est antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 6 juillet 2000. Elles ne sont donc plus pertinentes.
Une telle situation est une source potentielle d'erreurs et de confusions, et il semble nécessaire d'y mettre fin.
L'article 3 procède à l'introduction, dans le code, des modifications que la loi du 6 juillet 2000 avaient apportées à la loi de 1984. Il s'agit d'un travail de transcription d'une grande fidélité, mais la commission vous proposera cependant l'adoption de quatre amendements qui tendent, pour l'essentiel, à son actualisation.
Les articles 2 et 4 n'appellent pas de remarque particulière : l'article 2 procède à l'actualisation de la liste des dispositions de la loi de 1984 modifiée par la loi de 2000 qu'il convient d'abroger du fait de leur codification.
L'article 4 précise que les dispositions des articles 2 et 3 sont applicables à Mayotte, transposant ainsi une disposition qui figurait à l'article 61, alinéa 6, de la loi du 6 juillet 2000.
Je dirai, en conclusion, que nous devons nous féliciter de la réalisation de l'ambitieux chantier qu'a constitué la rédaction du code de l'éducation, qui rendra le droit de l'éducation plus accessible à ses utilisateurs.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, très souvent, dans nos départements, nos concitoyens se plaignent de l'empilement, de la complexité des lois, de la multiplication des textes, qui brouille la compréhension de notre édifice institutionnel. Or il s'agit cette fois d'une loi qui permet de clarifier les textes, de les rendre plus lisibles et plus facilement applicables. Il s'agit donc d'une démarche très utile, qui permettra de répondre à l'attente de nos concitoyens, des élus et de tous ceux qui sont amenés à travailler sur les textes législatifs qui encadrent notre système éducatif.
Pour cette raison, notre commission vous recommande, mes chers collègues, sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, le vote du présent projet de loi. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant que ne s'ouvre ce débat, je voudrais souligner, après M. le ministre et M. le rapporteur, tout l'intérêt de ce projet de loi portant ratification du code de l'éducation et, surtout, l'état d'esprit qui a présidé à son élaboration.
Personne ne peut nier l'utilité qu'il y a à codifier les lois nombreuses et disparates intéressant le secteur de l'éducation. Le ministre et le rapporteur l'ont largement rappelé. Il est en effet fondamental, alors que l'école et l'université sont des lieux essentiels pour l'avenir de la nation, que les élèves, les étudiants, les enseignants, les personnels et les parents d'élèves puissent disposer d'un document unique regroupant tous les textes les concernant. Ce code était très attendu par les usagers du service public de l'éducation, et je crois qu'il répond à leurs attentes en rendant le droit plus accessible et intelligible.
Certes, ce texte de ratification intervient alors que ce code est entré formellement en vigueur depuis le 22 juin 2000, date de publication de l'ordonnance. Mais ce délai de trente mois, lié aux contraintes du calendrier parlementaire, nous a permis d'en améliorer le contenu en tenant compte des nombreuses modifications législatives intervenues depuis cette date, en particulier, comme le rappelait le rapporteur, dans le domaine du sport.
Je dois, à cet égard, saluer le travail de bénédictin accompli par notre rapporteur, avec l'aide de nos administrateurs, en liaison étroite et efficace avec les services du ministère, dont je salue également la compétence et la disponibilité. Cela a permis non seulement de parfaire le texte en corrigeant un certain nombre d'erreurs matérielles qui subsistaient - erreurs que vous avez évoquées, monsieur le ministre, et qui avaient souvent été signalées par les utilisateurs du code - mais aussi de l'adapter à la nouvelle législation.
Je voudrais également souligner que ce code est le premier dont la procédure de ratification fait l'objet d'une séance publique spécifique. En effet, la ratification du code de commerce a été opérée par voie d'amendement, lors de l'examen du texte de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif aux administrateurs judiciaires, aux mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise. Il en a été de même pour le code de l'action sociale.
Je me réjouis donc que le code de l'éducation bénéficie d'une séance publique solennelle, ce qui permet de saluer le travail accompli par les codificateurs et la volonté de transparence du gouvernement actuel, qu'a justement soulignée M. Xavier Darcos.
Par ailleurs, M. Philippe Richet l'a rappelé, un certain nombre d'amendements ont été déposés sur ce texte par notre collègue M. Gaston Flosse. Ils concernent l'application du code de l'éducation à la Polynésie française. Ils ont retenu toute l'attention de la commission et du Gouvernement, mais, compte tenu du principe de législation à droit constant qui s'applique pour la ratification des codes, il ne paraît pas possible de tous les retenir aujourd'hui.
Les propositions que ces amendements contiennent pourront, comme l'a indiqué M. le ministre délégué, être présentées et examinées ultérieurement, par exemple au moment de l'examen de la loi sur l'autonomie des universités. Il va de soi que j'invite le Gouvernement à se montrer attentif à ces propositions intéressantes, le délai ainsi ménagé pouvant être mis à profit pour consulter, le cas échéant, l'Assemblée territoriale.
La loi est une matière vivante : le code rend compte de l'état législatif d'une matière à un moment donné et ne préjuge pas, bien entendu, la nécessaire évolution de la loi. Nous avons étudié et établi cet indispensable code de l'éducation avec attention et rigueur et, malgré l'aridité de la matière. Ainsi que l'a démontré M. le rapporteur avec enthousiasme. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Ivan Renar.
M. Ivan Renar. Monsieur le président, monsieur le ministre délégué, mes chers collègues, tout a été dit par M. le ministre délégué, par notre rapporteur, M. Philippe Richert, par le président de la commission, Jacques Valade. Que vais-je bien pouvoir ajouter ?
M. le président. Ne vous forcez pas, mon cher collègue ! (Rires.)
M. Ivan Renar. Je ne serai pas long, monsieur le président, je vous rassure ! (Nouveaux rires.)
Nous nous sommes réunis en commission le 22 janvier 2003 pour entendre le rapport de notre collègue. J'ai découvert, à cette occasion, la mobilisation qu'exigeaient de telles révisions, ou plutôt de telles réactualisations et simplifications. J'ai également découvert le « plaisir textuel » pervers que prenaient depuis plusieurs années certains fonctionnaires éminents du ministère de l'éducation nationale. (Sourires.)
Pourtant, il fallait faire ce travail. M. le président Jacques Valade a fait à l'instant allusion à un travail de bénédictin ! J'ai d'ailleurs été pris d'un vertige : je volais de siècle en siècle, de la fin du xixe siècle, période initiale de la réactualisation d'aujourd'hui, à un passé plus lointain encore, à l'époque où l'écriture et l'éducation étaient le domaine des clercs et des ecclésiastiques.
Les bénédictins de Cluny, dès 910, puis ceux de Saint-Vanne et de Saint-Maur, érudits et sages, ont transcrit, traduit, transmis des savoirs anciens et développé les connaissances d'alors.
Les petites écoles du Moyen Age n'avaient pas de bâtiment pour abriter maîtres et élèves, et la transmission des savoirs se faisait en cercle fermé. C'est l'époque, monsieur le président, où saint Bernard disait : « Ce n'est pas dans la connaissance qu'est le fruit, c'est dans l'art de le saisir. »
Il faut arriver au xiie siècle, temps des cathédrales et des universités, pour que s'organise l'instruction. Un peu plus tard, François Villon, étudiant pauvre, en parlera dans ses poèmes.
Le xviiie siècle, siècle des Lumières, des Encyclopédistes, pose la question de l'éducation des enfants dans l'Emile de Rousseau et donne naissance aux sciences du développement de l'enfant.
Pendant la Révolution, Le Pelletier de Saint-Fargeau, qui fut assassiné à trente-trois ans, eut tout de même le temps de rédiger la première réforme de l'enseignement, écrivant dans son préambule, inspiré du préambule de la Constitution de l'an I : « Le pain et l'éducation sont les deux premiers besoins du peuple. » Cette réforme, non plus que cette Constitution d'ailleurs, n'a jamais été appliquée, mais toutes deux sont toujours d'actualité.
A notre époque, le pain, bien évidemment, c'est l'emploi et l'éducation, tout ce qui touche à la formation et à la culture.
Condorcet ajouta sa fameuse phrase : « Il n'y a pas de liberté pour l'ignorant », mots phosphorescents qui pourraient figurer au fronton de nos établissements publics.
Les dispositions réglementaires qui constituent le code de l'éducation permettent à l'éducation, dès le xixe siècle, de devenir un outil de l'Etat républicain au service de la modernisation politique et de l'industrialisation, l'analphabétisme et l'ignorance collective ralentissant le développement.
Le xixe siècle est le siècle du savoir. Et c'est la « République des Jules », Jules Ferry en tête, qui organise cet essor avec l'enseignement obligatoire, laïque et gratuit, qui est toujours d'actualité.
Le xxe siècle a poursuivi le formidable chantier de Jules Ferry et se trouve confronté aux mutations technologiques, aux nouvelles connaissances et à un brassage de populations et de cultures que l'éducation nationale doit cimenter en une nation française renouvelée, construisant l'Europe, faisant l'apprentissage du dialogue des civilisations et du respect de l'autre.
La démocratisation de l'éducation s'est élargie avec l'ambition d'un collège unique pour tous, l'accès au savoir pour tous. Cette ambition peut répondre à la révolution technologique, à l'universalisation des savoirs qui accompagne notre siècle tout neuf.
Bien sûr, monsieur le ministre, je pourrais parler de la scolarité à deux ans, de la décentralisation, de la pratique des langues vivantes, de l'insuffisance de la culture scientifique, des restrictions budgétaires, du problème des maîtres d'internat et d'externat, de la grève des enseignants qui a lieu aujourd'hui même mais ce serait là une impertinente façon de briser la langueur monotone de cette matinée. (Sourires.)
Aussi, monsieur le président, mes chers collègues, me contenterai-je de reprendre la lecture du Droit à la paresse, ouvrage célèbre de Paul Lafargue, député de Lille, gendre de Karl Marx, et qui fut moins diabolique qu'on n'a bien voulu le dire.
Cela étant, je tiens à remercier notre rapporteur ainsi que tous ceux qui ont mené avec persévérance ce gigantesque travail. Nous ne souffrons certes pas d'un excès de simplification ! Il fallait donc le faire, pour les usagers de l'éducation et aussi pour nous-mêmes. Il ne nous reste plus qu'à passer le code pour avoir notre permis d'éduquer ! (Sourires.)
Avec mes amis, je voterai par conséquent ce texte. (Applaudissements.)
M. le président. Merci, monsieur Renar, de cet excellent propos.
La parole est à M. Serge Lagauche.
M. Serge Lagauche. M. le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, si la procédure des ordonnances inspire toujours, et à juste titre, des réticences au législateur, la loi du 16 décembre 1999, qui a habilité le Gouvernement à procéder par ordonnances, nous a permis ces dernières années d'accélérer le processus de codification.
Entre 1989, année de la relance de la codification, sous l'impulsion de M. Rocard, et 1999, le Parlement a adopté cinq codes.
Or, depuis 1999, ce sont neuf codes qui ont pu être publiés pour leur partie législative : deux livres du code rural, le code de la santé publique, ceux du commerce, de l'environnement, de la justice administrative, de la route, de l'action sociale et des familles, le code monétaire et financier, et enfin celui qui nous occupe aujourd'hui : le code de l'éducation.
Ce processus de codification a constitué un des grands chantiers de la réforme de l'Etat entreprise par le gouvernement Jospin, puisqu'il répond à l'objectif de mettre en place une administration plus accessible, plus transparente et plus simple pour les usagers comme pour les personnels.
Il participait du programme pluriannuel de modernisation de l'administration dont les grandes orientations avaient été fixées par le Premier ministre en juin 1998.
Concernant le code de l'éducation, en particulier, il s'est agi d'un travail de longue haleine puisque la décision de son élaboration remonte à février 1991, lorsque Lionel Jospin était ministre de l'éducation nationale. Il aura fallu plus de dix ans pour voir ce projet aboutir.
Il a mobilisé de nombreux acteurs depuis son étude minutieuse par la Commission supérieure de codification devant le Conseil d'Etat, jusqu'à son examen, puis par notre commission.
Je tiens à souligner le rôle des commissions parlementaires saisies. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a corrigé nombre d'erreurs matérielles, mais surtout présenté une refonte de l'architecture du code afin que les dispositions relatives à l'enseignement privé sortent du livre Ier, consacré aux principes généraux de l'éducation et aux missions de service public et soient inscrites dans une section spécifique. Quant au travail de M. le rapporteur et des fonctionnaires de la commission des affaires culturelles du Sénat, il nous permet, outre d'ultimes corrections matérielles non négligeables, d'adopter un code de l'éducation parfaitement actualisé.
Ce code prend en effet en compte les changements apportés par la loi du 6 juillet 2000 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, publiée le même jour que l'ordonnance, ainsi que les toutes dernières modifications concernant la réglementation des activités d'encadrement, d'enseignement, d'entraînement et d'animation que le Parlement vient d'y apporter.
Aussi souhaiterais-je remercier toutes les personnes, au premier rang desquelles figurent les fonctionnaires des différentes institutions, qui ont participé à ce travail fastidieux : en effet, la partie législative du code de l'éducation recoupe plus d'une centaine de lois et représente largement plus de 700 articles.
Cette codification a permis d'opérer une simplification et une clarification importante du droit de l'éducation, le rendant plus accessible pour tous les usagers de la communauté éducative. Ce code constituera dans les années à venir un document de référence pour les étudiants, les élèves et leurs parents ainsi qu'un instrument de travail pour les chefs d'établissement, les enseignants et tous les autres personnels ayant en charge le service public de l'éducation.
« Nul n'est censé ignorer la loi » : l'accès à la règle de droit est l'une des conditions de la démocratie. Dans une décision de décembre 1999, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs fait de l'accessibilité et de l'intelligibilité de la loi un objectif de valeur constitutionnelle.
La codification répond en partie à cette exigence. Mais l'accès physique à la loi n'est pas suffisant, il doit s'accompagner d'une meilleure lisibilité pour le citoyen.
La compréhension de notre droit ne doit pas être l'apanage des juristes et des experts. D'où les travaux menés à partir de 2001 pour la simplification du langage administratif.
Nous devons continuer à développer et à promouvoir une démarche qui place les usagers au centre des préocupations des services publics.
Bien sûr, le groupe socialiste votera la ratification de l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation.
M. Philippe Richert. rapporteur. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me félicite pleinement que ce code de l'éducation voie le jour et, si j'interviens dans ce débat, ce n'est pas en tant qu'universitaire, c'est en tant que représentant du Sénat au sein de la Commission supérieure de codification. Je tiens en effet à rappeler un certain nombre de principes concernant la codification.
Je me félicite d'abord que l'on ratifie expressément un code en séance publique et non pas à l'occasion de l'adoption d'un autre texte. C'est une première, comme l'a souligné tout à l'heure M. le président Valade.
Je rappelle que la codification, d'après la décision du Conseil constitutionnel, est une exigence de nature constitutionnelle. Nous devons codifier notre droit pour le rendre plus accessible.
Il y a plusieurs façons de codifier et nous les avons toutes utilisées.
La première consiste à confier à une personne le soin de rédiger intégralement un code. Cela a été le cas du code de procédure pénale, dont l'élaboration avait été confiée à Mme Michèle-Laure Rassat. Ce travail n'a pas eu de suite puisque le projet n'a pas été adopté.
La deuxième technique consiste à confier la codification à un groupe. Cela a été le cas du code pénal, qui a été confié à la commission animée par Mme Mireille Delmas-Marty.
Dans les deux cas, nous avons affaire à des experts extérieurs au Parlement qui préparent le travail. Le Parlement, ensuite, adopte, amende ou refuse le texte qui lui est proposé. Je rappelle que le code pénal, par exemple, a été adopté à l'unanimité du Sénat et de l'Assemblée nationale.
Une troisième technique consiste à laisser au Parlement la plénitude de ses pouvoirs, tandis qu'un organe technique, en l'occurrence la Commission supérieure de codification, prépare le travail de codification à droit constant.
Je dois rendre hommage à cette commission, à son président, le conseiller d'Etat Guy Braibant, qui a fait un travail absolument considérable, et aux rapporteurs généraux qui se sont succédé.
Mais la Commission supérieure de codification manque de moyens et, surtout, un certain nombre de ministères ne disposent pas d'équipes de juristes capables d'assurer le suivi de la codification. Cela a été notamment le cas, pendant très longtemps, du ministère de l'outre-mer, où l'absence flagrante de juristes paralysait le travail de codification.
Les ministères doivent donc faire un effort pour se doter d'une cellule juridique chargée du suivi de la codification et, ultérieurement, des différents textes qui devront être intégrés aux codes existants.
Comme l'ont indiqué tout à l'heure notre excellent rapporteur et le président de la commission des affaires culturelles, neuf codes ont ainsi été publiés par voie d'ordonnances. Jusqu'à maintenant, deux d'entre eux ont fait l'objet d'une ratification explicite à l'occasion de l'examen d'autres lois, et le présent projet de loi porte ratification de l'ordonnance relative à la partie législative du code de l'éducation.
Un certain nombre de codes n'ont donc pas encore été ratifiés et il conviendra de s'atteler à cette tâche car la solution qui consiste à maintenir les parties législatives dans le statut d'ordonnance est inconfortable du point de vue du droit. En effet, on ne peut conserver des textes qui, sur le fond, sont des lois mais, dans la forme, sont des règlements. La ratification s'impose donc.
Par conséquent, je lance un appel au Gouvernement pour que les six codes qui ne sont pas encore ratifiés le soient rapidement et expressément par le Parlement.
Je veux également dire que la codification en France a servi de modèle au développement du droit dans une grande partie du monde. Par conséquent, l'action menée par les différents gouvernements en faveur de la codification - et qui doit aboutir, à terme, à une quarantaine de codes couvrant l'ensemble de notre droit - doit être poursuivie, et ce pour deux raisons.
La première raison repose sur la tradition française de disposer d'un droit écrit codifié susceptible d'être compréhensible par tous les citoyens. C'est une forme essentielle de la démocratie juridique, qui s'oppose au système anglo-saxon de common law, un droit réservé à des experts et totalement inaccessible au commun des mortels.
La deuxième raison, c'est la valeur exemplaire de la codification à la française, qui, pendant des siècles, a dominé et a servi de modèle à l'ensemble des systèmes de droit écrit. Le code civil ou le code pénal français ont ainsi eu - chacun le sait - une influence importante non seulement en Europe continentale, mais également bien au-delà de nos frontières, en Amérique latine, en Chine ou au Japon.
Il nous faut continuer dans cette voie, car la codification à la française est admirée et toujours imitée. Les nombreux juristes étrangers que je suis souvent amené à rencontrer m'interrogent régulièrement sur l'état d'avancement de la codification de telle ou telle partie du droit, car ils s'y réfèrent surtout pour les branches modernes du droit, où ils manquent d'éléments. A cet égard, je lance également un appel au Gouvernement, monsieur le ministre : il serait souhaitable qu'un jour nos codes bénéficient d'une traduction, sinon dans les principales langues européennes, du moins en anglais.
Une cellule doit être mise en place pour que nos codes soient mieux diffusés au sein de la communauté internationale, puisqu'ils servent de modèle. J'irai d'ailleurs beaucoup plus loin : il faudrait que le modèle français, qui s'apparente au modèle allemand, dans une certaine mesure, soit appliqué à l'échelon européen.
Il est invraisemblable qu'au niveau de l'Europe nous n'ayons pas entrepris un travail de codification et de remise à plat de l'ensemble des traités, de façon à rendre ceux-ci intelligibles et clairs et afin de mettre un terme à cette « mouvance » de common law qui a tendance à envahir le droit européen.
J'attire votre attention, monsieur le ministre, sur un point essentiel : le travail sur les parties législatives des codes progresse et je souhaite que plusieurs ordonnances soient prises pour les six codes qui sont prêts, ordonnances qui seraient soumises à la ratification du Parlement. C'en est fini de la « grève » du Conseil d'Etat, qui refusait d'examiner les projets de codification. C'en est fini du blocage parlementaire de l'Assemblée nationale ou du Sénat, qui menaient une espèce de guérilla anti-codification. Mais il est souhaitable que le Gouvernement publie rapidement les parties réglementaires des codes : pour certains, le délai est de deux ou trois ans. Or un code dont la partie réglementaire n'a pas été publiée est un code inachevé.
Il est également souhaitable, monsieur le ministre, que chaque ministère dispose d'une cellule de juristes permanents chargés de suivre les problèmes de législation, de réglementation et de codification.
Telles sont les quelques remarques que je voulais formuler. Toutefois, permettez-moi de vous féliciter, monsieur le ministre : jusqu'à présent, vous êtes le seul à avoir respecté la procédure constitutionnelle...
M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, et M. Philippe Richert, rapporteur. Bravo !
M. Patrice Gélard. ... en faisant en sorte que le code de l'éducation, adopté par voie d'ordonnance, soit aujourd'hui ratifié par le Parlement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.