SEANCE DU 9 DECEMBRE 2002

SEANCE DU 9 DECEMBRE 2002

M. le président. « Art. 58 septies. - I. - A la fin de la dernière phrase du V de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, les mots : "pour atteindre 100 % en 2009" sont remplacés par les mots : "jusqu'en 2003".
« II. - Les dispositions du I s'appliquent à compter du 1er janvier 2004. »
La parole est à M. Yves Fréville, sur l'article.
M. Yves Fréville. Mes chers collègues, cet article 58 septies n'est pas anodin : il touche à l'un des fondements du calcul de la dotation d'intercommunalité à travers le coefficient d'intégration fiscale. Bien sûr, il ne gèle pas ce coefficient d'intégration fiscale, qui pourra continuer à évoluer ; il gèle simplement la part du coefficient d'intégration fiscale prise en compte dans les formules de calcul et uniquement pour les communautés de communes qui ont adopté la taxe professionnelle unique. C'est là un coup de semonce tout à fait opportun face au dévoiement de la notion de coefficient d'intégration fiscale.
La notion d'intégration fiscale était parfaitement justifiée dans son principe : il convenait d'aider, de façon prioritaire, les communautés de communes qui agissaient. Sur le fond, je suis totalement d'accord avec ce concept. Simplement, il a été complètement détourné de son objet.
Tout d'abord, on a voulu en faire une sorte de coefficient d'intégration budgétaire, c'est-à-dire qu'au lieu d'utiliser un mode de calcul simple on a eu recours à un mode de calcul d'une effroyable complexité : plus personne n'est capable d'expliquer à un président de communauté de communes comment est réellement calculé ce coefficient d'intégration fiscale tant est difficile le décryptage des différents transferts qui peuvent intervenir. D'ailleurs, les préfets n'y suffisent pas : il faut transférer tous les dossiers à la direction générale des collectivités locales, la DGCL, pour faire le travail.
Par conséquent, première critique : il faudrait simplifier le coefficient d'intégration fiscale.
La deuxième critique est fondamentale : dans son état actuel, le coefficient d'intégration fiscale est devenu totalement « contre-péréquateur ». En effet, cela a été démontré à l'Assemblée nationale et je l'ai vérifié dans mon département -, plus une communauté, que ce soit une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, est riche, plus son potentiel fiscal est élevé, plus elle a un coefficient d'intégration fiscale fort. Inversement, plus elle est pauvre, plus elle a un coefficient d'intégration fiscale faible, moins elle va recevoir de dotations d'intercommunalité.
Je peux citer deux exemples : Morlaix, l'une des communautés d'agglomération les plus pauvres, a un potentiel fiscal de 170, et un coefficient d'intégration fiscale de 0,2 % ; à l'inverse, la communauté de l'étang de Berre, qui a un potentiel fiscal très élevé de 870, a naturellement un coefficient d'intégration fiscale également très élevé.
La raison en est très simple : on ne déduit pas l'allocation de compensation en totalité et, naturellement, plus une communauté de communes a de TPU, plus son numérateur augmente, et plus elle recevra de l'argent à ce titre.
J'en viens à la troisième et dernière critique : prendre en compte le coefficient d'intégration fiscale est fortement inflationniste, car cela favorise les communautés de communes qui développent leurs propres dépenses de fonctionnement. Or, dans certains cas, il serait beaucoup plus opportun pour elles de développer leurs dotations de solidarité, ce qui permettrait aux communes importantes - et c'est le cas dans les régions de l'Ouest - d'assurer elles-mêmes des activités qu'elles ne peuvent pas financer actuellement.
Monsieur le ministre, il me semble que l'Assemblée nationale a souhaité donner un avertissement au Gouvernement. Je suis tout à fait d'accord avec ces dispositions. Je suppose qu'il vous faudra réfléchir au devenir d'un coefficient d'intégration fiscale rénové. C'est en ce sens que j'ai déposé un amendement visant à demander au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° II-124, présenté par MM. Miquel, Massion, Moreigne, Sergent, Demerliat, Charasse, Lise, Haut, Marc, Angels, Auban et les membres du groupe socialiste et rattachée, est ainsi libellé :
« Supprimer cet article. »
L'amendement n° II-139, présenté par M. Fréville, est ainsi libellé :
« Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Le Gouvernement présentera au Parlement avant le 1er juillet 2003 un rapport sur les voies et moyens d'une réforme du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale et de sa prise en compte dans la détermination des attributions de la dotation d'intercommunalité pour les diverses catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce rapport présentera notamment les mesures permettant de réduire les effets contre-péréquateurs et l'incitation au développement des dépenses communautaires de fonctionnement qu'engendre la législation actuelle. »
La parole est à M. Gérard Miquel, pour présenter l'amendement n° II-124.
M. Gérard Miquel. Cet amendement a pour objet de supprimer l'article 58 septies .
Je rappelle que les dispositions de cet article ont pour objet de geler la part du coefficient d'intégration fiscale prise en compte pour la répartition, à compter de 2004, de la dotation d'intercommunalité entre les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique au niveau atteint en 2003, soit 40 %.
Or cette part devait augmenter progressivement de 10 %, pour atteindre 100 % en 2009.
Le gel du CIF irait à l'encontre du principe d'intercommunalité, à savoir l'intégration des communes dans l'EPCI auquel elles appartiennent.
En outre, il est surprenant de constater que l'article 58 septies vise, selon ses auteurs, à lutter contre la course aux intégrations fictives, alors qu'en réalité il aboutit exactement à l'effet inverse. En effet, le calcul du CIF des EPCI à TPU tient compte des attributions de compensation et des subventions de solidarité versées par l'EPCI à ses communes membres puisqu'elles viennent minorer le CIF. Ainsi, l'EPCI à TPU qui perçoit un montant élevé de taxe professionnelle mais qui en reverse la totalité à ses communes est, à juste titre, pénalisé par un faible CIF.
Limiter la part du CIF prise en compte pour le calcul de la dotation d'intercommunalité à 40 % revient à encourager la création d'EPCI qui ne seraient que des coquilles vides. Ces EPCI détourneraient alors à leur profit, et in fine à celui de leurs communes, les financements affectés aux véritables EPCI, c'est-à-dire ceux qui jouent le jeu de l'intégration par l'exercice réel de compétences. C'est la raison pour laquelle nous proposons cet amendement.
M. le président. La parole est à M. Yves Fréville, pour défendre l'amendement n° II-139.
M. Yves Fréville. J'ai déjà défendu cet amendement dans mon intervention sur l'article, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s II-124 et II-139 ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'article 58 septies que le groupe socialiste voudrait supprimer prévoit de geler la prise en compte du CIF à hauteur de 40 % en 2003 pour une application à compter de l'année 2004. Cela ne signifie pas que le CIF de chaque communauté de communes est gelé, car le gel ne porte que sur le niveau de prise en compte du CIF dans le calcul de la dotation d'intercommunalité.
Pour 2003 et pour les années suivantes, selon le texte qui est issu de l'Assemblée nationale, le CIF sera donc pris en compte à hauteur de 40 % pour le calcul des dotations de base et de péréquation des communautés de communes à taxe professionnelle unique.
La disposition que nous examinons a été introduite par la commission des finances de l'Assemblée nationale, dont le rapporteur général a estimé qu'il fallait « faire une pause et examiner tranquillement les effets pervers » du CIF, considérant que « le moment est venu d'établir un diagnostic, de porter un regard critique sur le fonctionnement du CIF ».
Mes chers collègues, au regard de tous les débats qui ont eu lieu sur ce sujet au cours des années passées, cette position nous semble raisonnable. Parfois, la récompense de l'intégration des communautés de communes à taxe professionnelle unique est telle que des groupements ont pu se lancer dans une véritable course à l'intégration, motivée par des raisons strictement budgétaires et sans que le projet d'intercommunalité et le souci d'apporter véritablement un meilleur service aux contribuables aient été totalement intégrés.
Dans ce contexte, faire une pause dans l'attente d'une révision approfondie des modalités de calcul des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales ne paraît pas être une si mauvaise idée.
C'est en vertu de cette analyse, monsieur le ministre, que la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° II-124 et un avis favorable, bien sûr, sur l'amendement n° II-139, qui tend à demander au Gouvernement de présenter au Parlement, avant le 1er juillet 2003, un rapport sur les voies et moyens d'une réforme du mode de calcul du CIF et de sa prise en compte dans la détermination des attributions de la dotation d'intercommunalité pour les différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert, ministre délégué. A l'occasion de la discussion de ces mesures à l'Assemblée nationale, le Gouvernement, par ma voix, s'est montré peu enthousiaste à l'idée qui prévalait au sein de l'Assemblée nationale, dans sa majorité. En effet, le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale a changé quasiment au cours de chacune de ces dernières années. Et c'est ce qui a contribué à donner à l'intercommunalité une réputation de complexité, voire une mauvaise réputation.
Certains avaient pensé qu'il fallait exclure du mode de calcul des coefficients d'intégration fiscale ce que l'on appelait « les dépenses de transfert ». Ensuite, on s'est rendu compte que certaines d'entre elles étaient quand même vertueuses et que l'on avait commis une erreur. On les a donc réintégrées dans le périmètre de calcul. Bref, on a assisté à des aller et retour qui étaient incompréhensibles par nos collègues maires des quelque 37 000 communes de France.
Malgré cette constatation, nous disons que c'est assez peu nocif, puisque nous ne faisons que geler un paramètre. Mais, en tout état de cause, nous continuons à modifier le mode de calcul.
J'ai bien entendu l'argumentation d'Yves Fréville, que je respecte hautement en raison de son expertise : certains groupements auraient fait de l'optimisation.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite attirer votre attention sur le fait que nous légiférons non plus pour encourager les comportements plutôt vertueux, mais exclusivement contre les abus. Or il y a quand même dans notre pays des groupements qui souhaitent partager des compétences entre les différentes communes qui les composent, parce que c'est plus logique et parce que l'organisation des populations sur leur territoire le justifie : les familles résident dans la première commune, travaillent dans la deuxième, font leurs courses dans la troisième, ont leurs enfants scolarisés dans la quatrième et fréquentent différentes associations dans la cinquième. Par conséquent, elles doivent mettre en commun ce qui fait leur vie quotidienne. Pour certains observateurs, cela apparaît comme de l'optimisation. Non, c'est le partage de l'organisation de la vie au sein de l'intercommunalité !
Cela me conduit à penser qu'il faut absolument marquer une pause dans le changement de périmètre du calcul du coefficient d'intégration fiscale. Au fond, c'est ce que nos collègues de l'Assemblée nationale ont voulu dire et ils l'ont traduit en gelant l'un des paramètres du calcul. C'est un nouveau changement !
Je crains tout simplement que des intercommunalités de bonne foi - admettez qu'il en existe quelques-unes en France ; il n'y a pas uniquement celles qui font de l'optimisation - ne demandent à leur « receveur-percepteur », pour reprendre une observation qui a été faite tout à l'heure à propos du réseau du Trésor public, de procéder à des simulations et que, malgré toute la bonne volonté du receveur-percepteur, celles-ci ne soient erronées, car nous auront changé de mode de calcul au dernier moment.
Par conséquent, je reste très réservé sur ces dispositions. Je suis trop respectueux de la représentation nationale pour vouloir combattre ses souhaits, mais j'émettrai un avis de sagesse sur l'amendement n° II-124, après avoir émis un avis défavorable à l'Assemblée nationale.
En ce qui concerne l'amendement n° II-139 de M. Fréville, je ne vois que des avantages à éclairer la représentation nationale par un rapport.
Si les deux amendements étaient adoptés, je trouverais cela parfait. Ainsi, nous pourrions, d'un côté, ne pas modifier le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale, et, de l'autre, nous doter d'un instrument qui nous permettrait, dans un an, de travailler sur la base d'une analyse approfondie.
Par conséquent, le Gouvernement ne peut également que s'en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement n° II-139.
Je ne vois pas de contradiction entre les deux amendements. Je pense même que l'adoption des deux serait cohérente.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-124.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-139.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 58 septies, modifié.

(L'article 58 septies est adopté.)

Article 58 octies