SEANCE DU 17 OCTOBRE 2002
ACCORDS AVEC L'ALGÉRIE ET LA TUNISIE
EN MATIÈRE DE SÉJOUR ET DE TRAVAIL
Adoption de deux projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 10, 2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant l'approbation du troisième avenant à l'accord du 27 décembre 1968
entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à
l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs
familles et à son protocole annexe (ensemble un échange de lettres). [Rapport
n° 14 (2002-2003).] ;
- et du projet de loi (n° 9, 2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale,
autorisant l'approbation de l'avenant à l'accord du 17 mars 1988, tel que
modifié par l'avenant du 19 décembre 1991, entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République tunisienne en matière
de séjour et de travail. [Rapport n° 14 (2002-2003).]
La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient
l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre
délégué.
M. Patrick Devedjian
ministre délégué aux libertés locales.
Monsieur le président, monsieur le
rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la loi du 11 mai 1998 relative à
l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite « loi
Reseda », dernière modification en date de l'ordonnance du 2 novembre 1945,
instaure des dispositions plus favorables que celles qui sont prévues par
l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 et par l'accord franco-tunisien du
17 mars 1988. Il en résulte que les ressortissants algériens et tunisiens
connaissent désormais un sort moins avantageux que les autres étrangers pour
leur séjour dans notre pays.
Afin de remédier à cette disparité, les accords initiaux ont été modifiés par
avenants du 11 juillet 2001 et du 8 septembre 2000.
L'accord franco-algérien du 27 décembre 1968, dans l'esprit de la spécificité
des accords d'Evian, avait pour objet de réguler l'entrée en France de la
main-d'oeuvre algérienne tout en lui accordant un traitement particulier en
matière de séjour, proche de celui qui résulte des dispositions prises en
octobre 1968, dans le cadre du traité de Rome, sur la libre circulation des
travailleurs communautaires et des conventions conclues avec les pays d'Afrique
francophone au sud du Sahara sur la circulation des personnes et leur
établissement.
A la fin des années soixante-dix, le Gouvernement décide de rapprocher
progressivement la situation des ressortissants algériens du statut général
applicable aux étrangers tel qu'il est prévu par l'ordonnance du 2 novembre
1945. Lorsque celle-ci est modifiée, successivement par les lois de 1986 et de
1989, l'accord franco-algérien de 1968 l'est à son tour par les avenants de
1985 et de 1994.
Le troisième avenant, qui est présenté aujourd'hui à votre approbation, vise à
octroyer aux ressortissants algériens les avantages de la loi Reseda, notamment
ceux qui sont relatifs aux nouveaux titres de séjour.
Les Algériens auront désormais accès, comme les autres étrangers, aux
nouvelles catégories de cartes de séjour créées par la loi Reseda : la carte de
séjour « vie privée et familiale », d'une durée d'un an, convertible en carte
de dix ans pour les parents d'enfants français ; la carte de séjour « retraité
», qui offre la possibilité aux anciens travailleurs de retourner en Algérie
tout en conservant le droit de séjourner en France ; la carte de séjour
temporaire « scientifique » ainsi que celle qui est destinée aux « professions
artistiques et culturelles ».
Dans ce souci d'égalité de traitement, le texte aligne sur le droit commun les
conditions d'obtention d'un titre de séjour de dix ans pour les conjoints de
Français - après un an de mariage seulement, contrairement au système antérieur
-, le regroupement familial, les conditions de régularisation de plein droit en
cas de résidence de longue durée, et l'absence de reconnaissance de la
polygamie.
Quelques originalités subsistent cependant pour tenir compte du contexte
historique du séjour en France des Algériens.
Ainsi, la terminologie de « certificat de résidence » est préférée à celle de
« carte de séjour ». Les travailleurs algériens ont toujours la faculté de
s'établir en France pour exercer l'activité de commerçant ou une profession
indépendante. Le regroupement familial au profit des enfants recueillis par «
kafala judiciaire » - c'est-à-dire la faculté de prise en charge d'un enfant,
l'adoption n'étant pas reconnue en droit musulman - est accepté. Les
fonctionnaires ou agents des organismes officiels bénéficient d'un titre de
séjour
sui generis
portant la mention « agent officiel ». Les étudiants
régulièrement inscrits ont la faculté d'exercer un emploi à mi-temps. Enfin,
les patients hospitalisés peuvent séjourner en France pendant toute la durée de
leur traitement.
La population concernée est importante puisqu'on dénombre plus de 545 000
Algériens sur les quelque trois millions d'étrangers titulaires d'une
autorisation de séjour en France, soit 17 %. Elle constitue donc la première
nationalité non communautaire représentée en France.
Le troisième avenant n'induira pas d'effets négatifs sur le marché français de
l'emploi dans la mesure où la plupart des titres de séjour délivrés jusqu'ici
aux ressortissants algériens leur donnaient déjà le droit d'exercer une
activité professionnelle. En outre, la tâche des services préfectoraux et des
consulats sera facilitée par la simplification des règles relatives à la
délivrance des cartes de séjour au profit des Algériens, ainsi que celle des
visas prévue dans un protocole annexe.
J'ajoute, enfin, que la présente approbation comblera une lacune dans la bonne
information du Parlement, puisque l'accord initial de 1968, ainsi que les deux
avenants du 22 décembre 1985 et du 28 septembre 1994 avaient été publiés par
décret.
La France et la Tunisie sont liées depuis le 17 mars 1988 par un accord en
matière de séjour et de travail qui se réfère lui-même à la convention dite de
« main-d'oeuvre » du 9 août 1963 et à la convention sur les relations
économiques et la protection des investissements, signée le même jour. Le
régime profite non seulement aux ressortissants tunisiens en France, mais aussi
à la communauté française en Tunisie. Cette réciprocité la différencie de
l'accord franco-algérien conclu en 1968 dans le même domaine.
L'avenant du 8 septembre 2000 prévoit que les ressortissants tunisiens
pourront désormais obtenir de nouvelles catégories de cartes de séjour créées
par la loi Reseda, qui sont celles que je viens d'énumérer pour l'avenant
algérien.
S'agissant de la population concernée, la communauté tunisienne en situation
régulière en France s'élevait en 2001 à environ 160 000 personnes, soit moins
de 5 % des étrangers, toutes nationalités confondues. Parmi elles, 147 000,
soit 92,5 %, détenaient un titre de séjour d'une durée de validité supérieure à
un an. C'est la troisième nationalité non communautaire installée en France,
loin après les Algériens et les Marocains qui, je le rappelle, sont 450 000.
Sur les 600 000 titres de séjour délivrés en France métropolitaine en 1999,
toutes nationalités confondues, les ressortissants tunisiens comptaient pour
3,3 %, soit près de 20 000 titres. Les premiers titres de séjour délivrés à des
ressortissants tunisiens ont été au nombre de 5 785 en 1999 et de 7 168 en
2000.
Quant à la communauté française en Tunisie, elle représentait, en 2001, 12 500
personnes immatriculées, dont 68 % de bi-nationaux et 36 % d'actifs. La
population non immatriculée peut être estimée à 10 000 personnes environ.
En conséquence, l'entrée en vigueur de ce texte permettra à la fois de
rapprocher la situation des ressortissants tunisiens du droit commun, de
simplifier le travail de nos services administratifs et de conforter la
situation de nos compatriotes qui vivent en Tunisie.
Telles sont les principales observations qu'appellent les deux avenants entre
la France, l'Algérie et la Tunisie qui font l'objet des projets de loi qui sont
aujourd'hui soumis à votre approbation.
(Applaudissements sur les travées du
RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Robert Del Picchia,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, les difficultés soulevées par la non-application aux ressortissants
tunisiens et algériens de certaines dispositions de la loi du 11 mai 1998 sur
l'entrée et le séjour des étrangers justifient l'examen rapide de ces deux
projets de loi, déposés le mois dernier et déjà adoptés par l'Assemblée
nationale.
Vous avez rappelé, monsieur le ministre, l'origine de cette situation, à
savoir l'existence, pour les Tunisiens et les Algériens, de régimes bilatéraux
qui se substituent, partiellement ou totalement, au droit commun des étrangers.
Paradoxalement, l'avantage que constitue ce traitement préférentiel produit
certains inconvénients. Les nouvelles catégories de titres de séjour créées par
la loi de 1998 ne peuvent pas bénéficier aux Tunisiens et aux Algériens tant
qu'elles ne sont pas prises en compte par les deux accords bilatéraux.
La commission des affaires étrangères approuve donc, monsieur le ministre, mes
chers collègues, la modification de ces deux accords en vue d'y intégrer les
dispositions de la loi de 1998 et d'éliminer ainsi une distorsion
injustifiée.
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. Robert Del Picchia,
rapporteur.
La commission s'est également félicitée du fait que la
négociation des deux avenants ait permis, plus globalement, un rapprochement
avec le droit commun. Certains de nos collègues ont fait observer que les
raisons historiques de ces régimes préférentiels, datant des années soixante,
avaient disparu, et que ceux-ci étaient aujourd'hui moins justifiés.
Il est donc heureux que les deux accords intègrent désormais les règles
introduites dans le droit commun en 1993 et visant à lutter contre les mariages
de complaisance. De même, s'agissant de l'accord franco-algérien, qui demeurait
le plus dérogatoire, d'autres particularités ont été supprimées. L'alignement
sur le droit commun est réalisé en matière de conditions de régularisation de
plein droit après dix ans de présence, de regroupement familial et de non-prise
en compte de la polygamie.
La commission, comprenant les raisons qui imposaient la révision des accords
bilatéraux, constate donc que la négociation est parvenue à un résultat aussi
équilibré que possible.
Si les règles applicables aux Tunisiens sont désormais identiques, à quelques
points de détail près, à celles qui sont prévues par le droit commun, le régime
franco-algérien conserve pour sa part plusieurs spécificités que vient de
rappeler M. le ministre. Par ailleurs, la situation des Algériens demeure régie
intégralement par l'accord bilatéral, ce qui impose de renégocier celui-ci
chaque fois que l'on souhaite l'adapter aux évolutions de la législation
française.
En conclusion, la commission des affaires étrangères a approuvé le
rapprochement avec le droit commun opéré par les deux avenants, en vue
d'éliminer, dans un sens comme dans l'autre, plusieurs distorsions qui sont
autant de sources de difficultés. Elle a donc émis un avis favorable sur les
deux projets de loi.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Alain Gournac.
Bravo, mon cher collègue !
M. le président.
La parole est à M. Robert Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après
l'Assemblée nationale, le 3 octobre dernier, nous voici réunis pour examiner
deux projets de loi autorisant l'approbation d'avenants à deux accords
internationaux.
Ces deux textes - il convient de le souligner - ont été adoptés par les
députés dans la plus grande discrétion. En effet, en raison de l'application de
la procédure d'examen simplifiée, il n'y a pas eu de débat en séance publique,
ce qui est, à mon sens, regrettable.
Tous deux ont pour objectif d'aligner le régime appliqué respectivement aux
Tunisiens et aux Algériens sur les conditions plus favorables du régime de
droit commun en matière d'entrée et de séjour des étrangers institué par la loi
du 11 mai 1998, dite « loi Reseda ».
Nous voterons donc bien évidemment pour ces deux projets de loi, qui
concernent des accords de portée inégale, compte tenu notamment de l'ancienneté
et du contenu de chacun d'entre eux.
Ainsi, devant les particularismes inhérents à l'accord franco-algérien, plus
ancien et plus complet que celui de 1988, j'insisterai davantage sur les
conditions de circulation, d'emploi et de séjour des ressortissants algériens
et de leurs familles en France.
Signé le 11 juillet 2001 par les gouvernements de la France et de l'Algérie,
ratifié par le parlement algérien en septembre 2001, il ne manquait plus - pour
que ce texte entre en vigueur - que la ratification par le parlement français.
Ce sera chose faite dans quelques instants et je ne peux que m'en réjouir, même
s'il a fallu attendre longtemps.
En effet, depuis des mois et à plusieurs reprises, j'ai adressé des courriers
et des questions écrites - à l'instar de certains de mes collègues du groupe
communiste républicain et citoyen - pour demander l'inscription de ce texte à
l'ordre du jour du Parlement, en vue de permettre enfin la régularisation des
Algériens, conformément à la loi de 1998.
Il aurait fallu au moins permettre aux préfectures d'anticiper l'entrée en
vigueur de cet avenant - conformément d'ailleurs aux instructions données aux
préfets le 4 septembre 2001 -, afin que les dispositions plus favorables qu'il
contient s'appliquent le plus tôt possible.
Comme cela n'a pas été fait, les Algériens se trouvent aujourd'hui être les
seuls ressortissants étrangers refoulés aux guichets des préfectures sans même
pouvoir déposer leur demande de titre de séjour, sous prétexte qu'ils n'ont pas
de visa long séjour.
Une telle discrimination entre étrangers est d'autant plus regrettable qu'elle
ne fait que crisper les esprits.
Je rappelle que le régime dérogatoire de 1968 appliqué aux Algériens a été
prolongé, malgré la suppression de la libre circulation, pour combler le manque
cruel de main-d'oeuvre en France pendant les trente glorieuses. Il fallait
maintenir alors un courant régulier de travailleurs entre l'Algérie et la
France, tout en tenant compte de la qualité de leurs conditions de vie.
S'il était à l'époque avantageux par rapport au droit commun, l'entrée en
vigueur de la loi Reseda du 11 mai 1998 a rendu le statut des 471 000 Algériens
résidant en France pénalisant.
En effet, cette loi - même si les parlementaires communistes considèrent
qu'elle ne va pas assez loin - a tout de même créé de nouvelles voies pour
l'obtention de titres de séjour portant les mentions « retraité », « vie privée
et familiale », « scientifique », auxquelles, jusqu'à présent, les Algériens
n'avaient pas droit.
Il est donc devenu urgent de mettre un terme à un régime dérogatoire qui
maintient depuis trop longtemps des milliers d'hommes et de femmes en situation
de précarité, alors qu'ils remplissent les conditions requises par le droit
commun.
Nous avons toutefois conscience qu'en accédant à certains avantages issus de
la loi Reseda, les ressortissants algériens vont en perdre d'autres. Désormais,
les travailleurs algériens et leurs conjoints pourront obtenir la carte de
séjour « retraité », prévue par la loi de 1998, qui leur était jusque-là
refusée. Cette nouvelle disposition leur permettra de rentrer vivre dans leur
pays tout en continuant à séjourner en France pour une période d'un an
renouvelable.
Le principal obstacle que rencontrent les conjoints de Français pour obtenir
un titre de séjour réside dans l'obligation de présenter un visa long séjour.
Grâce au présent texte, la présentation d'un visa touristique suffira pour
demander un certificat de résidence. Ce dernier ne sera en revanche valable
qu'un an alors qu'une carte de dix ans était jusqu'à présent accordée aux
conjoints, ce qui constitue en fait une précarisation de leur séjour.
Quant aux ascendants d'enfants français, l'accord de 1968 ne permettait pas de
leur délivrer un titre de séjour alors qu'ils se trouvaient protégés par
ailleurs contre l'expulsion. Avec le nouvel avenant, ils vont enfin avoir droit
à une carte « vie privée et familiale » d'un an convertible en une carte
valable dix ans.
Les Algériens sans papiers pourront dorénavant demander une carte de séjour
d'un an, voire un certificat de résidence de dix ans s'ils peuvent prouver
qu'ils résident en France depuis dix ans, au lieu de quinze ans
actuellement.
Les conditions requises pour le regroupement familial ont été, pour leur part,
essentiellement durcies. En effet, alors que les Algériens avaient droit au
regroupement familial dès leur arrivée, il leur faudra maintenant attendre un
an avant de faire venir leur famille en France. Le regroupement devra se faire,
en outre, en une seule fois.
Enfin, les allocations familiales ne seront plus prises en considération dans
le calcul du revenu du résident.
Concernant les étudiants, qui pouvaient travailler à mi-temps sans
autorisation administrative particulière, ils devront désormais en faire la
demande, ce qui présuppose que l'administration pourra le leur refuser.
On le voit, si les Algériens perdent certains avantages, c'est pour
l'essentiel parce que les dispositions contenues dans la loi Reseda manquent
singulièrement d'ambition - ainsi que nous l'avions dénoncé lors des débats
parlementaires de l'époque - et demeurent très en retrait s'agissant d'accorder
des droits nouveaux aux étrangers.
Je pense, en particulier, au droit de vote des étrangers non communautaires,
qui, plus que les grands discours sur l'intégration et la citoyenneté tels que
celui qui a été prononcé tout récemment à Troyes par le Président de la
République, constituerait, s'il était accordé, une mesure efficace garantissant
la reconnaissance effective de la citoyenneté d'une partie de la population,
vivant en France depuis longtemps, ainsi que de sa participation à la vie de la
cité et de son insertion dans le monde du travail.
Force est de constater que les jeunes Français issus de l'immigration vivent
très mal de voir leurs parents algériens, tunisiens ou marocains, qui
participent depuis des décennies au développement de la France, exclus du
système démocratique.
Ce refus de leur accorder le droit de vote n'a puqu'avoir, par ailleurs, des
conséquences négatives sur le rapport aux institutions des jeunes
générations.
C'est pourquoi je regrette que, malgré le soutien affirmé de l'opinion, la
question du droit de vote des résidents étrangers - inséparable d'ailleurs de
celle de leur éligibilité - ne soit pas abordée au travers des propositions
avancées par le Président de la République.
Ses propos reflètent toujours la même vision économiste et sécuritaire du
migrant. Si la proposition relative à l'autorité indépendante contre les
discriminations ne nous pose pas de problème, celle qui concerne le contrat
d'intégration, en revanche, nous inquiète davantage.
En effet, sous couvert de générosité, on dissimule une réalité bien moins
réjouissante. Il ne faudrait pas, par exemple, que les obligations prévues par
ce contrat conditionnent la présence sur notre sol de l'étranger.
Que signifie, par ailleurs, le fait d'imposer des devoirs aux étrangers quand
la question des droits civiques n'est même pas abordée. Les droits des migrants
continuent de n'être pensés qu'en termes économiques, uniquement au travers des
lois du marché.
Or, on sait que l'Europe est déficitaire sur le plan démographique et qu'elle
devra, dans les années à venir, faire appel à de la main-d'oeuvre étrangère.
Le risque est alors grand, mes chers collègues, de voir se mettre en place une
politique des quotas, que d'aucuns n'hésitent d'ores et déjà pas à évoquer.
Une telle vision fait peu de cas du migrant lui-même, aboutit à le considérer
comme un simple supplétif économique et conduit, enfin, à « piller » les forces
des pays d'émigration tout en restant replié sur soi, sans aucun échange, ni
solidarité, ni fraternité.
Telles sont, monsieur le ministre, mes chers collègues, les quelques
observations que je tenais à formuler sur ces deux accords internationaux, que
par ailleurs j'approuve et que le groupe communiste républicain et citoyen
votera.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
ACCORD AVEC L'ALGÉRIE