SEANCE DU 7 FEVRIER 2002
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Candidatures à une éventuelle commission mixte paritaire
(p.
1
).
3.
Rapports conventionnels entre les professions de santé libérales et les
organismes d'assurance maladie.
- Rejet d'une proposition de loi déclarée d'urgence (p.
2
).
Discussion générale : M. Nicolas About, président de la commission des affaires
sociales, en remplacement de M. Alain Vasselle, rapporteur ; Mme Elisabeth
Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité ; MM. Bernard Cazeau, Bernard
Fournier, Roland Muzeau.
Clôture de la discussion générale.
Question préalable (p. 3 )
Motion n° 2 de la commission. - MM. le rapporteur, Bernard Cazeau, Mme le
ministre. - Adoption, par scrutin public, de la motion entraînant le rejet de
la proposition de loi.
4.
Publication et diffusion de certains sondages d'opinion.
- Adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence (p.
4
).
Discussion générale : MM. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur ; Patrice
Gélard, rapporteur de la commission des lois ; Jean-Pierre Sueur, Robert
Bret.
Clôture de la discussion générale.
Articles 1er A, 1er à 1er ter et 2 à 4. - Adoption (p. 5 )
Adoption du projet de loi.
Suspension et reprise de la séance (p. 6 )
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS
5.
Questions d'actualité au Gouvernement
(p.
7
).
M. le président.
SITUATION AU PROCHE-ORIENT (p. 8 )
Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères.
PROFESSIONS DE SANTÉ (p. 9 )
M. Gilbert Barbier, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.
GRÈVE DES MÉDECINS (p. 10 )
M. François Trucy, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.
CRISE DE L'INDUSTRIE TEXTILE (p. 11 )
MM. Michel Teston, Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie.
PROFESSIONS DE SANTÉ (p. 12 )
M. Joseph Ostermann, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT (p. 13 )
MM. Francis Grignon, Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
NIVEAU DE PRESSION FISCALE SUR LES ENTREPRISES (p. 14 )
MM. Philippe Darniche, Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie.
RECONQUÊTE DE LA QUALITÉ DE L'EAU
EN BRETAGNE (p.
15
)
Mme Yolande Boyer, M. Jean-Jack Queyranne, ministre des relations avec le Parlement.
SITUATION EN NOUVELLE-CALÉDONIE (p. 16 )
MM. Lucien Lanier, Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
SITUATION SOCIALE GÉNÉRALE (p. 17 )
Mmes Annick Bocandé, Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la
solidarité.
M. le président.
Suspension et reprise de la séance (p. 18 )
6.
Nomination de membres d'une commission mixte paritaire
(p.
19
).
7.
Protection de la présomption d'innocence.
- Discussion d'une proposition de loi déclarée d'urgence (p.
20
).
Discussion générale : Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la
justice ; MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois ;
Hubert Haenel, Jean-Jacques Hyest, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo.
Clôture de la discussion générale.
M. René Garrec, président de la commission des lois.
Suspension et reprise de la séance
(p.
21
)
Division additionnelle avant l'article 1er A (p.
22
)
Amendement n° 1 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Article 1er A. - Adoption (p.
23
)
Article 1er (p.
24
)
Amendement n° 2 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, MM. le président de la commission, Robert Badinter. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Article 2 (p. 25 )
Amendement n° 3 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
M. Robert Badinter. - Adoption.
Amendement n° 4 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
MM. Robert Badinter, Robert Del Picchia. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 2 (p. 26 )
Amendement n° 5 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Badinter. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Division additionnelle après l'article 2 (p. 27 )
Amendement n° 6 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Articles additionnels après l'article 2 (p. 28 )
Amendement n° 7 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
MM. Robert Badinter, Hubert Haenel. - Adoption de l'amendement insérant un
article additionnel.
Amendement n° 8 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo. - Adoption de l'amendement insérant un
article additionnel.
PRÉSIDENCE DE M. SERGE VINÇON
Division additionnelle avant l'article 3 (p.
29
)
Amendement n° 9 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Article 3 (p. 30 )
Amendement n° 10 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Badinter. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article additionnel après l'article 3 (p. 31 )
Amendement n° 11 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, MM. Robert Badinter, Hubert Haenel. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 4 (p. 32 )
Amendement n° 12 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Badinter. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article additionnel après l'article 4 (p. 33 )
Amendement n° 13 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
MM. Robert Badinter, Hubert Haenel, Laurent Béteille. - Adoption de
l'amendement insérant un article additionnel.
MM. le président, le président de la commission.
Suspension et reprise de la séance (p. 34 )
8.
Décision du Conseil constitutionnel
(p.
35
).
9.
Protection de la présomption d'innocence.
- Suite de la discussion et adoption d'une proposition de loi déclarée
d'urgence (p.
36
).
Division additionnelle après l'article 4 (p. 37 )
Amendement n° 14 de la commission. - M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois ; Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Article additionnel après l'article 4 (p. 38 )
Amendement n° 15 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Division additionnelle avant l'article 5 (p. 39 )
Amendement n° 16 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Article 5 (p. 40 )
Amendement n° 17 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
MM. Robert Badinter, Laurent Béteille, Pierre Fauchon. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 5 (p. 41 )
Amendement n° 18 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux, M. Robert Badinter. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 5 bis (p. 42 )
Amendement n° 19 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux.
- Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Division additionnelle avant l'article 5 ter (p. 43 )
Amendement n° 20 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant une division additionnelle et son intitulé.
Article 5 ter (p. 44 )
Amendement n° 21 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux.
- Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Articles additionnels après l'article 5 ter (p. 45 )
Amendement n° 22 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux.
- Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 23 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux,
M. Laurent Béteille. - Adoption de l'amendement insérant un article
additionnel.
Amendement n° 24 de la commission. - M. le rapporteur, Mme le garde des sceaux.
- Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Amendement n° 25 rectifié de M. Jean-Louis Masson. - MM. Christian Cointat, le
rapporteur, Mme le garde des sceaux, MM. le président de la commission, Robert
Badinter, Robert Del Picchia, Laurent Béteille, Jean-Jacques Hyest, Pierre
Fauchon, Mme Nicole Borvo. - Rejet.
Article 6. - Adoption (p.
46
)
Vote sur l'ensemble (p.
47
)
MM. Robert Badinter, Pierre Fauchon, Christian Cointat.
Adoption de la proposition de loi.
10.
Autorité parentale.
- Discussion d'une proposition de loi en deuxième lecture (p.
48
).
Discussion générale : Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à
l'enfance et aux personnes handicapées ; M. Laurent Béteille, rapporteur de la
commission des lois.
Rappel au règlement (p. 49 )
MM. Jean-Jacques Hyest, le président.
Discussion générale (suite) (p. 50 )
MM. Robert Badinter, Robert Bret.
Clôture de la discussion générale.
Mme le ministre délégué, M. Robert Badinter.
Renvoi de la suite de la discussion.
11.
Communication relative à une commission mixte paritaire
(p.
51
).
12.
Dépôt d'une proposition de loi
(p.
52
).
13.
Dépôt d'une proposition de résolution
(p.
53
).
14.
Dépôt d'un rapport
(p.
54
).
15.
Ordre du jour
(p.
55
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à dix heures.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
CANDIDATURES À UNE ÉVENTUELLE
COMMISSION MIXTE PARITAIRE
M. le président.
J'informe le Sénat que la commission des affaires sociales m'a fait connaître
qu'elle a d'ores et déjà procédé à la désignation des candidats qu'elle
présentera si le Gouvernement demande la réunion d'une commission mixte
paritaire en vue de proposer un texte sur les dispositions restant en
discussion sur la proposition de loi portant rénovation des rapports
conventionnels entre les professions de santé libérales et les organismes
d'assurance maladie, actuellement en cours d'examen.
Ces candidatures ont été affichées pour permettre le respect du délai
réglementaire.
3
RAPPORTS CONVENTIONNELS ENTRE
LES PROFESSIONS DE SANTÉ LIBÉRALES
ET LES ORGANISMES
D'ASSURANCE MALADIE
Rejet d'une proposition de loi déclarée d'urgence
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par
l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant rénovation des
rapports conventionnels entre les professions de santé libérales et les
organismes d'assurance maladie (n° 171, 2001-2002). Rapport de M. Alain
Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Nicolas About,
président de la commission des affaires sociales, en remplacement de M. Alain
Vasselle, rapporteur.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers
collègues, ainsi donc il me revient l'honneur de parler le premier. Est-ce à
dire, madame la ministre, que vous souhaitez prendre des distances à l'égard
d'une proposition de loi socialiste dont chacun sait qu'elle n'est pas une
initiative parlementaire ?
Cette proposition de loi portant rénovation des rapports conventionnels entre
les professions de santé libérales et les organismes d'assurance maladie,
adoptée par l'Assemblée nationale le 10 janvier dernier, n'est que la reprise,
presque à l'identique, de l'article 18 de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2002, censuré, chacun s'en souvient, par le Conseil
constitutionnel le 18 décembre 2001.
C'est dire que le Sénat est pour beaucoup dans le dépôt et l'examen de ce
texte, puisque le Conseil constitutionnel, pour annuler cette disposition,
s'est appuyé sur l'argumentation des sénateurs auteurs de la saisine. Ceux-ci
avaient en effet estimé que l'article 18 avait été adopté à l'issue d'une
procédure irrégulière, qui n'aurait tendu qu'à contourner la jurisprudence du
Conseil constitutionnel relative à l'introduction de dispositions nouvelles
après la réunion de la commission mixte paritaire.
Je vous rappelle les faits tels que le Conseil constitutionnel en a rendu
compte dans sa décision.
Le Conseil constitutionnel a considéré que l'article 18 du projet de loi de
financement de la sécurité sociale ne présentait de relation directe qu'avec
l'un des articles introduits dans le texte en première lecture, numéroté 10 A
en cours d'examen, article qui était issu d'un amendement gouvernemental déposé
la veille de son adoption par l'Assemblée nationale et qui n'évoquait que de
façon vague et succincte des « engagements collectifs et individuels, le cas
échéant pluriannuels, portant notamment sur l'organisation des soins, sur
l'évolution des pratiques et de l'activité des professions concernées ».
Le Conseil constitutionnel a fait valoir que l'amendement insérant l'article
10 A dans le texte de la loi avait été présenté par le Gouvernement lui-même
comme un « amendement d'esquisse » dont la portée serait déterminée à une étape
ultérieure de la procédure législative, et que ce n'était qu'en nouvelle
lecture, à la suite d'un amendement déposé par le Gouvernement devant
l'Assemblée nationale, que le contenu de l'article 10 A avait été présenté.
Le Conseil constitutionnel a dès lors estimé que l'article 10 A avait été
remplacé après la réunion de la commission mixte paritaire par des dispositions
qui, compte tenu de leur portée et de leur ampleur, devaient être considérées
comme nouvelles et que son adoption n'était dictée ni par la nécessité de
respecter la Constitution ni par celle d'assurer une coordination avec d'autres
textes en cours d'examen au Parlement ou de corriger une erreur matérielle.
Il a, par conséquent, déclaré l'article 10 A, devenu l'article 18, contraire à
la Constitution.
MM. Jean Le Garrec, Jean-Marc Ayrault et Claude Evin ont alors déposé, deux
jours à peine après la décision du Conseil constitutionnel, la présente
proposition de loi, de sorte que, ni sous la forme d'amendement, ni sous la
forme de proposition de loi, le texte qui nous occupe n'a été délibéré en
conseil des ministres, pas plus qu'il n'a été soumis à l'examen du Conseil
d'Etat.
Examiné par la commission le 9 janvier, le texte a été inscrit par le
Gouvernement à l'ordre du jour prioritaire du 10 janvier et adopté par
l'Assemblée nationale. Que de célérité et de sollicitude de la part du
Gouvernement pour une simple « proposition de loi » !
Au Sénat, le Gouvernement a d'ailleurs déployé toutes les prérogatives de
l'ordre du jour prioritaire pour inscrire un texte qu'il n'avait cependant pas
souhaité signer.
Lors de la conférence des présidents du 15 janvier, il a demandé l'inscription
de cette proposition de loi à l'ordre du jour du 22 janvier ; le 29 janvier, il
réitérait une demande d'inscription pour le 1er février, avant de se rabattre
sur la date du 6 février ; le 5 février, enfin, c'est-à-dire avant-hier, il
confirmait l'inscription pour aujourd'hui même.
Le texte témoigne ainsi d'un curieux acharnement du Gouvernement et d'une
conception pour le moins autoritaire des relations avec les professionnels de
santé.
L'annulation de l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale aurait pu, en effet, donner au Gouvernement le temps nécessaire pour
procéder à une véritable concertation avec les professionnels de santé. Il n'en
a rien été.
Il s'agit, à l'évidence, pour le Gouvernement, de passer en force, au mépris
de toute concertation.
Cette concertation n'avait naturellement pas pu avoir lieu au moment de
l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, puisque
l'amendement avait été déposé le 20 novembre, soit la veille de son adoption en
séance publique à l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement avait, certes, fait valoir que la concertation se poursuivrait
avec les professionnels de santé, mais c'est une curieuse concertation que
celle qui consiste à consulter sur une disposition déjà votée par l'Assemblée
nationale !
Outre qu'il révèle une méthode détestable, ce texte soulève de vraies
interrogations de fond.
Le dispositif proposé par le Gouvernement retient l'idée d'une architecture
conventionnelle à trois niveaux, avec un socle conventionnel commun à toutes
les professions, des conventions collectives par profession, auxquels
s'ajouteraient ensuite des contrats individuels que pourraient négocier les
médecins désireux de s'engager dans une démarche d'amélioration de la qualité
des soins - comme si tous les médecins n'avaient pas pour objectif permanent
d'améliorer la qualité des soins ! - en échange de rémunérations forfaitaires.
Peut-être voudrait-on simplement nous faire croire qu'ils ne seraient prêts à
le faire qu'en échange de rémunérations forfaitaires complémentaires !
La proposition de loi comporte six articles. Seuls les articles 2 et 5 ont été
modifiés, de manière marginale, par l'Assemblée nationale.
L'article 1er crée un accord-cadre regroupant les dispositions communes aux
différentes professions. Cet accord-cadre sera signé par le Centre national des
professions de santé, le CNPS, mais ne sera applicable à une profession donnée
que si au moins une organisation syndicale représentative de cette profession y
adhère. Bien que cet accord-cadre soit censé fixer les « dispositions communes
à l'ensemble des professions », son contenu n'est toutefois pas clairement
défini.
On notera que l'article 1er mentionne explicitement le Centre national des
professions de santé, ce qui confère ainsi, et de manière assez surprenante, un
rôle quasi institutionnel à cette organisation.
L'objectif politique est limpide : il s'agit d'obtenir ainsi le soutien du
CNPS à cette réforme. Le résultat est pour le moins décevant si l'on en juge
aux dernières déclarations du docteur Reignault, président du CNPS, dans
Le
Quotidien du médecin
du 5 février. Il y explique comment le Gouvernement
s'est trompé en voulant engager une réforme de fond des soins de ville alors
que la première attente des professionnels portait sur leurs honoraires.
L'article 2 traite du contenu des conventions professionnelles. Celles-ci
devront définir le niveau des tarifs ainsi que les engagements collectifs et
individuels des professionnels en matière d'organisation des soins, de respect
des bonnes pratiques, d'évolution des pratiques ou de l'activité. Elles
pourront mettre en place un fonds de modernisation.
Dans ce nouveau cadre, il est prévu que les modifications tarifaires feront
désormais l'objet d'une appréciation globale, incluant l'ensemble des
professions, ainsi que les modifications de nomenclature envisagées par les
partenaires conventionnels.
L'article 3 vise, selon le Gouvernement, à donner une nouvelle dynamique à des
dispositifs incitatifs créés par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2000 : les accords de bon usage des soins sont élargis à l'ensemble des
professions. Il est prévu qu'ils peuvent donner lieu, comme les contrats de
bonne pratique, à des rémunérations forfaitaires. Le III de cet article
habilite l'Etat à proposer à l'adhésion individuelle des professionnels de
santé des accords de bon usage des soins ou des contrats de bonne pratique
lorsque les partenaires conventionnels ne l'ont pas fait ou en l'absence de
convention nationale.
L'article 4 crée des contrats de santé publique qui, étant complémentaires des
dispositions de l'accord-cadre ou de la convention professionnelle, permettront
aux professionnels qui adhéreront de percevoir des rémunérations forfaitaires
en contrepartie des engagements qu'ils prendront en matière d'actions de
prévention ou d'amélioration de la coordination et de la permanence des
soins.
L'article 5 tire les conséquences des modifications précédentes en supprimant
le pouvoir unilatéral des caisses de prendre des mesures pour les professions
placées sous une convention. Le système des lettres clés flottantes reste
cependant applicable aux professions qui n'ont pas signé la convention.
L'article 6 tire, dans les textes qui leur sont applicables, les conséquences
rédactionnelles de l'extension du dispositif commun aux transporteurs
sanitaires privés. Il comporte une disposition transitoire afin que les
partenaires conventionnels assurent avant le 31 décembre 2002 la mise en
conformité des conventions en vigueur avec les nouvelles dispositions
législatives. Il valide, enfin, tous les actes pris en application de la
convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes, de ses annexes et
avenants.
Le dispositif proposé présente des faiblesses évidentes.
S'il retient bien l'idée d'une architecture conventionnelle à trois niveaux,
il ne tranche cependant ni la question du mode de régulation des dépenses, ni
celle des responsabilités respectives de l'Etat et de l'assurance maladie dans
cette régulation.
Ainsi, et c'est le principal reproche que l'on puisse formuler à son égard, il
laisse subsister, pour les professions non signataires d'une convention, le
mécanisme pervers des lettres clés flottantes institué par le Gouvernement dans
la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, que le Sénat a déjà
supprimé à de nombreuses reprises.
Cela explique d'ailleurs que, à l'exception de MG France, les syndicats de
médecins se soient déclarés hostiles à cette réforme, certains jugeant que le
maintien du mécanisme des sanctions collectives allait les forcer à négocier «
le revolver sur la tempe ». Le CNPS lui-même, par la voix de son président,
prend aujourd'hui ses distances par rapport à cette réforme.
Aux yeux de la commission, la suppression du dispositif de régulation par les
lettres clés flottantes constitue pourtant un préalable indispensable à la
reprise du dialogue avec les professionnels de santé et à l'ouverture d'une
véritable négociation sur une nouvelle architecture conventionnelle et sur un
nouveau dispositif de régulation des dépenses.
En outre, la réforme proposée ne résout pas le problème récurrent des
relations entre l'Etat et l'assurance maladie.
L'Etat conserve en effet la haute main sur le dispositif : c'est le
Gouvernement qui devra approuver les conventions ; c'est encore lui qui pourra,
dans certains cas, refuser les éventuelles revalorisations de tarifs proposées
par les caisses, c'est-à-dire par les partenaires sociaux ; c'est toujours lui
qui, en l'absence de convention, définira la règle du jeu et les sanctions
collectives.
Dans un avis adopté à l'unanimité le 20 novembre 2001, le conseil
d'administration de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs
salariés, la CNAMTS, a d'ailleurs fait part des fortes réserves que lui
inspirait ce texte. Ces réserves constituent autant de critiques sévères de la
politique menée depuis cinq ans par le Gouvernement.
La CNAMTS commence par condamner explicitement le système de régulation des
dépenses institué par le Gouvernement. Elle souligne ainsi « qu'il était
nécessaire de revoir le cadre législatif actuel des conventions nationales afin
d'offrir aux partenaires conventionnels la possibilité de s'extraire de la
régulation collective mécanique via les lettres clés flottantes et affirmer du
même coup que la régulation relève bien pour l'essentiel du champ conventionnel
».
Elle ajoute : « L'amendement proposé par le Gouvernement ne peut, certes, pas
être regardé comme une réforme achevée - elle appellera nécessairement de
substantiels prolongements - non seulement parce qu'il s'inscrit dans le cadre
inchangé des relations entre l'Etat et l'assurance maladie, mais aussi parce
qu'il ne modifie en rien le fait que la fixation annuelle de l'ONDAM ne repose
pas sur des priorités sanitaires clairement affichées ni même sur le contenu
médical identifiable, pas plus qu'il ne met fin au cloisonnement entre soins
hospitaliers et soins ambulatoires ou honoraires et prescriptions
pharmaceutiques, cloisonnement qui s'est avéré inopérant en termes d'efficacité
économique et ne correspond pas aux besoins des patients qui demandent, à
l'inverse, une approche plus cohérente et mieux coordonnée de leur prise en
charge par l'ensemble des acteurs, professionnels et établissements de santé,
assurance maladie obligatoire et complémentaire ».
La CNAMTS conclut ainsi : « Néanmoins, l'absence de réforme, même inachevée,
du cadre juridique condamnerait non seulement les partenaires conventionnels à
prendre le risque de ne pas pouvoir mettre en oeuvre les accords auxquels leurs
négociations aboutiront, mais laisserait également perdurer le mécanisme
quadrimestriel actuel de régulation des dépenses.
« Aussi, tout en regrettant les conditions d'élaboration de ce projet, le
conseil d'administration de la CNAMTS considère que la présentation par le
Gouvernement de l'amendement constitue une première étape et une opportunité
qui ouvre les perspectives auxquelles il appartiendra aux partenaires
conventionnels de donner corps, dans l'intérêt des patients. »
S'ensuit une liste de propositions de modifications du dispositif dont aucune
n'a, naturellement, été reprise par le Gouvernement, madame la ministre.
Nous sommes dès lors amenés à nous interroger sur la signification que peut
revêtir un texte qui, s'il est adopté, sera vraisemblement le dernier de la
législature et qui semble ne pas recueillir l'adhésion des acteurs concernés. A
l'évidence, chacun l'a compris, cette réforme n'a pas vocation à être mise en
oeuvre.
L'acharnement du Gouvernement a faire adopter cette proposition de loi ne peut
se comprendre que si l'on tient compte du contexte particulier dans lequel
s'inscrit l'examen de ce texte.
Notre pays a beau être régulièrement présenté comme le meilleur du monde dans
le domaine de la santé, notre système de santé traverse aujourd'hui - chacun
peut le constater - une crise grave.
Le monde de la santé est dans un état de profond désarroi : les grèves et les
mouvements revendicatifs se multiplient et touchent à la fois les soins de
ville et les établissements de santé.
S'agissant des soins de ville, on mesure les effets pernicieux du mécanisme
des lettres clés flottantes, qui a mis fin, en pratique, au fonctionnement du
système conventionnel et fait disparaître toute véritable possibilité de
régulation et de négociation conventionnelle.
Les établissements de santé subissent de plein fouet le choc d'un passage aux
35 heures qui n'a été ni préparé ni véritablement financé.
Notre système de santé est, en outre, menacé par la persistance de lourds
déficits de l'assurance maladie qui s'élèvent à 14,7 milliards de francs en
1998, à 4,8 milliards de francs en 1999, à 17,2 milliards de francs en 2000 et
à 11,5 milliards de francs en 2001.
Le simple prolongement des tendances enregistrées ces deux dernières années en
matière de dépenses de soins de ville amènerait le déficit du régime général à
près de 30 milliards de francs à la fin de l'année 2002, soit un déficit cumulé
sur cinq ans approchant 80 milliards de francs.
On mesure à cette aune l'effectivité du « redressement de la sécurité sociale
», dont, madame la ministre, vous aimez vous targuer régulièrement.
Il apparaît dès lors assez paradoxal de constater que l'assurance maladie, qui
constitue la branche déficitaire par excellence, se voit néanmoins ponctionnée
à un double titre, pour assurer le financement des 35 heures et la charge
financière qu'elle va supporter au titre des emplois créés dans les
hôpitaux.
A l'occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2002, la commission des affaires sociales a vivement condamné les
prélèvements opérés par le Gouvernement sur les recettes de la branche maladie
pour financer la coûteuse politique des 35 heures.
Cette politique creusant les déficits de la branche maladie et alourdissant
son endettement demeure incompréhensible et rend illusoire toute action tendant
à demander un quelconque effort de maîtrise des équilibres aux différents
acteurs de notre système de santé, tels que les gestionnaires des caisses, les
établissements, les professionnels de santé, voire les assurés sociaux.
Aujourd'hui, le Gouvernement estime qu'il appartient à la CNAMTS de négocier
avec les généralistes en grève. La démarche serait acceptable si elle ne
s'inscrivait pas dans une politique qui a gravement affaibli le principe même
de la gestion paritaire des caisses et qui a accru la confusion des
responsabilités dans le domaine de l'assurance maladie.
La démarche serait compréhensible si elle n'intervenait pas quelques semaines
après la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale, qui
comporte un objectif national des dépenses d'assurance-maladie voté
solennellement, sinon par le Parlement, du moins par l'Assemblée nationale.
Madame la ministre, le bilan de cette législature apparaît, en définitive,
désastreux : le monde de la santé est en ébullition permanente ; privée de
pilote, l'assurance maladie est devenue une sorte de bateau ivre.
Dans ce contexte, la proposition de loi paraît en complet décalage avec les
attentes des professionnels de santé et avec les défis auxquels notre système
de santé est confronté. Elle ne peut contribuer à dissiper les inquiétudes
légitimes qui se font jour chez les professionnels et les patients
eux-mêmes.
La proposition de loi n'a au fond pour objet que de répondre au souhait du
Gouvernement d'afficher une réforme des relations conventionnelles dont il sait
pertinemment qu'elle ne sera pas appliquée avant les prochaines échéances
électorales.
A l'évidence, cette proposition de loi relève de la gesticulation politique et
vise, avant tout, à masquer les échecs et l'impuissance du Gouvernement en
matière d'assurance maladie et de politique de la santé.
En annulant l'article 18, qui était censé être la réponse apportée par le
Gouvernement à l'inquiétude des professionnels de santé, le Conseil
constitutionnel avait sanctionné une gesticulation introduite en dernière
lecture de la dernière loi de financement de la sécurité sociale de la
législature.
Je propose au Sénat de sanctionner à son tour cette nouvelle gesticulation
dans ce qui sera peut-être la dernière loi promulguée de la législature, en
rejetant solennellement ce texte par l'adoption d'une motion opposant la
question préalable, à moins que l'exposé de Mme la ministre ne parvienne à nous
convaincre de l'intérêt d'une telle proposition.
(Applaudissements sur les
travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais tout d'abord rappeler ce qu'il
en est de cette proposition de loi, après la présentation qui vient d'en être
faite par votre rapporteur et président de la commission des affaires sociales,
M. About.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est issue d'une
concertation approfondie avec les professionnels de santé et les partenaires
sociaux. Elle résulte en effet de travaux qui ont été menés pendant un an dans
le cadre du « Grenelle de la santé », au cours duquel, je le rappelle, j'ai
réuni, à partir du 15 janvier 2001, l'ensemble des professionnels libéraux.
Nous avons travaillé pendant six mois.
Au mois de juillet 2001, les propositions ont été rassemblées et nous les
avons soumises au Parlement, à la fois dans la loi de financement de la
sécurité sociale, dans la loi relative aux droits des malades et à la qualité
du système de santé, dont vous avez achevé l'examen cette nuit, et, pour ce qui
concerne la réforme des études médicales, dans la loi de modernisation
sociale.
La proposition de loi dont nous débattons est un élément de cet ensemble de
propositions destinées à améliorer la qualité et les conditions d'exercice de
la médecine de ville.
Ce texte a d'ailleurs recueilli, le 20 novembre 2001, l'approbation unanime du
conseil d'administration de la CNAMTS, lequel a souligné qu'il constituait la
première étape d'une réforme d'ensemble que, bien entendu, il conviendrait de
poursuivre.
Vous savez, mesdames, messieurs les sénateurs, que des dispositions identiques
à celles que comporte cette proposition de loi avaient été adoptées à
l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Elles ont été censurées par le Conseil constitutionnel, pour des raisons de
procédure, et non de fond car sinon un tel texte n'aurait, bien évidemment, pu
vous être soumis. Quoi qu'il en soit, ces dispositions ont donc déjà fait
l'objet de discussions approfondies, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.
Il ne s'agit pas, pour vous, d'une découverte.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est relative à notre
système de santé solidaire. En dépit de la présentation quelque peu
caricaturale que vous en avez fait tout à l'heure, monsieur About
(M. le
rapporteur s'exclame),
le succès de ce dernier est indéniable. Il est classé comme le meilleur du
monde - au point que des pays voisins, qui n'ont pas notre chance, nous
envoient leurs patients - parce qu'il allie la liberté et la solidarité : la
liberté du patient d'accéder, quel que soit son âge, à l'hôpital et au médecin
de ville, la liberté du médecin dans son exercice, sa prescription, son
installation et son mode de rétribution, le paiement à l'acte prévalant dans la
majorité des cas, la solidarité grâce, bien sûr, à l'édifice de la sécurité
sociale, consolidé par la couverture maladie universelle, que ce gouvernement a
instituée. Cet ensemble fait que, heureusement, dans notre pays, le malade peut
se faire soigner en présentant sa carte Vitale et non pas une carte de crédit
!
Dans ce système, un équilibre est assuré entre les intérêts des professionnels
et ceux des assurés, par le biais du contrat, c'est-à-dire de la convention. Je
rappelle que ce contrat prévoit que les professionnels bénéficient de la prise
en charge par les assurés sociaux d'une partie de leurs cotisations sociales.
Pour un généraliste, cela représente en moyenne 8 000 euros par an, soit
l'équivalent de plus de deux euros par consultation. Un tarif est négocié, et
le résultat de cette négociation profite à tous les professionnels, mais
s'impose aussi à eux : c'est un élément du contrat.
Ce n'est évidemment pas un système à l'anglaise, dans lequel les médecins de
ville seraient salariés par la sécurité sociale, mais c'est un contrat passé
entre les professionnels de santé et la collectivité. On peut certes souhaiter
instaurer un autre dispositif, mais il faut alors exposer clairement ce que
l'on veut. Or, bien que je vous aie écouté attentivement, monsieur About, je ne
vous ai pas entendu proposer une solution de remplacement.
M. Robert Bret.
Ils n'en ont pas !
M. Gilbert Barbier.
Nous ne sommes pas là pour ça !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
A moins que - cela
transparaissait parfois dans vos propos, mais pas d'une façon très nette - vous
ne souhaitiez instituer un système à l'américaine, fondé sur la concurrence
entre les assurances et l'absence de garanties pour les plus pauvres,
c'est-à-dire un système de santé à deux vitesses où seuls les riches sont bien
soignés !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Encore le MEDEF ! « Le poumon, vous dis-je ! »
M. Gilbert Barbier.
C'est caricatural !
M. Jean Chérioux.
Il ne faut pas exagérer !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Je crois profondément, pour ma
part, à notre système mixte,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je suis, moi aussi, pour la mixité !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... fondé sur la solidarité et
le contrat. Pour rénover le dialogue que la société, qui assure le financement
collectif du système de soins, entretient avec les médecins et les professions
paramédicales, un nouveau pacte de confiance est indispensable. Je compte sur
l'engagement des professionnels pour construire ensemble un cadre qui permettra
les évolutions nécessaires.
A cette fin, nous devons évoluer vers un système de régulation qui prenne
mieux en compte les engagements collectifs et individuels des professionnels.
Nous devons, en outre, redonner des espaces de liberté aux partenaires
conventionnels, afin que, dans le cadre des principes généraux définis par le
législateur, ils puissent adapter le système de soins de ville aux nouvelles
exigences du système de soins.
C'est la raison pour laquelle nous travaillons depuis un an sur les conditions
d'exercice des professionnels de santé libéraux. Vous avez adopté, mesdames,
messieurs les sénateurs, un certain nombre de propositions que M. Kouchner et
moi-même avons présentées à l'occasion de l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2002, alors que d'autres ont été
intrégrées, en première lecture, dans le projet de loi relatif aux droits des
malades et à la qualité du système de santé. Nous avons ensuite engagé la
concertation sur les textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de
ces dispositions.
Quelles sont-elles ?
Il s'agit, en premier lieu, de la mise en place d'une aide à l'installation,
pour prendre en compte les difficultés rencontrées en matière de recrutement,
de maintien et de remplacement de médecins et d'infirmiers dans certaines zones
rurales et dans certains quartiers urbains désertifiés. Cette première mesure,
extrêmement importante, était très attendue, naturellement, par l'ensemble des
professionnels libéraux, tant par les médecins que par les infirmiers.
Il s'agit, en deuxième lieu, d'une disposition elle aussi très importante, qui
a déjà été votée par le Parlement : l'amélioration du fonctionnement de la
permanence des soins assurée en ville par les professionnels libéraux. Cette
mesure doit permettre de trouver des solutions à l'échelon départemental pour
assurer une meilleure organisation des gardes, par exemple en favorisant les
maisons de garde ou en promouvant d'autres dispositifs adaptés aux différents
territoires, notamment aux zones rurales. La loi de financement de la sécurité
sociale prévoit des moyens pour soutenir la mise en place de ces différents
modes d'organisation de garde, en particulier les maisons de garde.
Il s'agit, en troisième lieu, de l'instauration de financements pérennes et
d'une harmonisation des procédures à l'échelon régional pour favoriser le
développement des réseaux, qui permettent une prise en charge
multidisciplinaire des patients : réseaux de professionnels libéraux, réseaux
reliant ces derniers à l'hôpital.
Il s'agit, en quatrième lieu, de la création de l'Observatoire de la
démographie et des métiers, qui sera prochainement officialisée lors d'une
journée de la démographie médicale que M. Kouchner animera le 4 mars
prochain.
Enfin, l'institution d'un Haut Conseil de santé chargé de constituer une
ressource d'expertise et de propositions pour le Gouvernement est également
votée.
Nous avons donc élaboré un dispositif...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Pas encore !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... fondé sur la négociation et
destiné à rendre plus efficace le système de santé par la définition
d'objectifs partagés d'amélioration de la qualité des soins.
Je vous rappelle, à cet égard, que M. Bernard Kouchner et moi-même avons
invité l'ensemble des syndicats de médecins libéraux à étudier avec nous, le 11
février prochain, comment nous pourrions appliquer ces dispositions extrêmement
importantes, qui ont trait à l'organisation de la vie quotidienne et de la
pratique des professionnels. J'espère que tous participeront à cette importante
réunion, au cours de laquelle nous présenterons les travaux techniques qui ont
déjà été réalisés et les expérimentations qui ont été conduites dans plusieurs
régions, et que nous pourrons ainsi progresser.
Quoi qu'il en soit, je crois profondément que la convention doit redevenir
l'instrument d'une meilleure reconnaissance du rôle des professionnels libéraux
dans le système de soins, et tel est bien l'objet de cette proposition de
loi.
Le dialogue est ainsi privilégié, qu'il s'agisse du montant des honoraires ou
des avancées nécessaires à l'amélioration des conditions d'exercice des
métiers, mais ce dialogue n'est pas possible sans une nouvelle règle du jeu, et
c'est bien ce à quoi vise ce texte, qui résulte des discussions qui ont été
menées lors des « Grenelle de la santé ».
Il s'agit de fournir aux partenaires conventionnels un nouveau cadre pour la
régulation du système de soins de ville. A cet égard, le dispositif présenté
comporte quatre orientations.
La première a trait à l'élaboration d'un accord-cadre applicable à l'ensemble
des professions qui permette de définir des règles communes à ces dernières
pour améliorer la qualité et la coordination des soins ou pour promouvoir des
actions de santé publique.
La deuxième orientation tient à la rénovation du dispositif de régulation, sur
le fondement de l'engagement réciproque des professionnels et des caisses
d'assurance maladie. Ces engagements collectifs et individuels prendront la
forme d'accords sur le bon usage des soins, conclus à l'échelon national ou
régional, de contrats de bonne pratique à adhésion individuelle ou de
dispositifs spécifiques à chaque profession. Ces engagements pourront faire
l'objet d'une rémunération forfaitaire. Je rappelle que, à l'occasion de la
concertation, les professionnels ont marqué leur attachement au cadre collectif
de leur exercice. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous n'avons pas
prévu la mise en place de contrats individuels hors du cadre conventionnel.
La troisième orientation vise à donner aux professionnels la possibilité, en
complément des dispositions de l'accord-cadre et des conventions
professionnelles, de s'engager, dans le cadre d'accords de santé publique, dans
des actions de prévention ou d'amélioration de la permanence des soins.
Enfin, la quatrième orientation, évidemment très importante, concerne
l'exonération du mécanisme des lettres clés flottantes pour les professionnels
qui s'engagent dans un dispositif conventionnel. Ces lettres clés flottantes
seront donc supprimées dès lors que la pratique s'inscrira dans le cadre d'un
contrat.
Avec ce texte, nous tournons le dos au système répressif institué par les
ordonnances Juppé.
(M. le rapporteur sourit.)
Nous proposons aux médecins un nouveau pacte
de confiance, qui mettra fin aux sanctions financières et à la maîtrise
comptable instaurée par les précédents gouvernements, celle-ci étant remplacée
par la maîtrise médicalisée des dépenses.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Vous avez mis le temps, quand même !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Peut-être, mais nous l'avons
fait,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Pas encore !
M. Jean Chérioux.
Ce sont des mots !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... alors que vous aviez fait
l'inverse ! Par conséquent, c'est une évolution salutaire, et il conviendra
certainement de poursuivre dans cette voie. Certes, je conçois que cela vous
gêne et que vous soyez quelque peu embarrassés !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Pas du tout !
M. Jean Chérioux.
Absolument pas !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
En tout cas, c'est une
évolution que nous décidons d'engager et qui résulte de travaux approfondis. Il
ne s'agit, bien entendu, que d'une première étape, mais cette réforme va dans
le bon sens,...
M. Jean Chérioux.
Forcément, cela vient de vous !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... et n'est pas régressive,
comme celle que vous aviez mise en oeuvre voilà cinq ans.
Ce texte s'inscrit dans une démarche nouvelle de rénovation de nos relations
avec les professionnels de ville. Outre ce que je viens de rappeler sur les
conditions d'exercice des professions médicales et paramédicales, nous avons
décidé de soutenir l'accord qui vient d'intervenir entre la caisse nationale
d'assurance maladie et un syndicat de médecins généralistes,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Minoritaire !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... car il marque, même s'il ne
permet pas de répondre à toutes les demandes qui avaient été formulées par
l'ensemble des syndicats, en tout cas par le deuxième d'entre eux - lui aussi
minoritaire, j'en profite pour le souligner - une avancée substantielle en vue
d'une meilleure rémunération de la médecine de ville.
En effet, il se traduira, la première année, par une augmentation des
honoraires à hauteur de 2 300 francs par mois, et, après trois ans, à
l'échéance de ce plan pluriannuel, cette augmentation aura atteint l'équivalent
d'un SMIC.
Par ailleurs, des dispositions très importantes visent à modifier les
conditions d'exercice du métier. Elles permettront notamment une meilleure
rémunération des visites de nuit, dont le tarif est porté à soixante euros. En
outre, une rémunération forfaitaire est prévue pour les médecins de garde, même
en l'absence d'appels, et nous avons étendu le champ de la visite à trente
euros - ce tarif s'applique déjà, j'en profite pour le souligner, s'agissant
des personnes âgées dépendantes - à toutes les personnes qui ne peuvent se
déplacer, soit parce qu'elles sont handicapées, soit parce qu'elles sortent de
la clinique ou de l'hôpital.
Je crois qu'il s'agit là de mesures de grande portée, que l'on ne peut
certainement pas traiter par le mépris, comme cela a quelquefois été le cas.
Elles constituent une avancée tout à fait substantielle ; d'autres seront sans
doute nécessaires, mais elles s'accompagnent en tout cas de mesures
structurelles visant à améliorer les conditions d'exercice du métier de
médecin. Les professionnels sont d'ailleurs les premiers à affirmer que les
questions d'argent ne représentent pas l'essentiel.
Ce que nous avons fait pour les médecins, nous comptons le faire pour les
infirmières, car il est indispensable que les infirmières libérales, qui
exercent un métier extrêmement éprouvant, qui, comme les médecins de famille,
sont présentes auprès des malades et remplissent un rôle social extrêmement
important, puissent être, elles aussi, rémunérées correctement et bénéficier
d'indemnités kilométriques correspondant un peu mieux à leurs frais réels.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Les pauvres malheureuses !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Pour ma part, je les ai
entendues, monsieur About !
M. Jean Chérioux.
Comment faites-vous pour les entendre ? Vous n'entendez jamais personne !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Il est très important que ces
infirmières libérales aient les moyens d'exercer leur métier difficile dans de
meilleures conditions.
Enfin, je rappelle tout ce que le Gouvernement a fait pour l'hôpital. Tout à
l'heure, vous avez évoqué la mise en oeuvre des 35 heures. J'y ai vu le rappel
de votre hostilité, tenace, patiente sur ce point,... mais c'est votre
droit.
M. Jean Chérioux.
Heureusement que vous l'admettez !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Les 35 heures à l'hôpital, ce
sont 45 000 emplois créés sur trois ans. Par ailleurs, nous avons revalorisé,
comme jamais cela n'a été fait précédemment,...
M. Jean-Pierre Schosteck.
Tout va bien, alors !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... les rémunérations de
l'ensemble des 757 000 agents hospitaliers, qu'il s'agissse des personnels
médicaux ou paramédicaux, des personnels techniques ou des personnels
administratifs. Cela résulte des protocoles signés en mars 2000 par Mme Aubry
et en mars 2001 par moi-même.
En outre, nous avons triplé l'augmentation annuelle de l'enveloppe à
l'hôpital.
Si nous avons pu faire tout cela - et il reste certainement encore beaucoup à
faire - c'est parce que nous avons en effet rétabli l'excédent du régime
général de la sécurité sociale. Je rappelle que cet excédent existe aujourd'hui
et sur l'ensemble de la législature, alors qu'en 1997 le déficit cumulé
s'élevait à plus de 200 milliards de francs.
M. Jean Chérioux.
Il venait de 1993 !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Le « trou » de la sécurité
sociale n'existe plus. C'est la raison pour laquelle nous pouvons faire cet
effort légitime - qu'il faudra continuer et accentuer - pour notre système de
santé.
Quant au reste, votre position sur les 35 heures,...
M. Claude Domeizel.
Ils sont contre !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... cela relève d'un autre
débat, que nous saurons avoir à l'occasion des futures échéances
électorales.
M. Claude Domeizel.
Bien sûr !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Nous verrons alors le jugement
qui sera porté par le peuple français.
(Applaudissements sur les travées
socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Permettez-moi, monsieur le président, de faire un bref
rappel, que l'on pourrait qualifier de rappel au règlement.
Dans son intervention, Mme la ministre a indiqué, à trois reprises, que le
projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de
santé avait été adopté par le Parlement. Oserai-je lui rappeler que ce texte
n'est pas adopté, pas plus que ne l'a été le Haut conseil ? Ce texte est
aujourd'hui en navette, et il sera examiné en commission mixte paritaire cet
après-midi.
Je tiens à signaler à Mme la ministre que, le Gouvernement nous ayant
contraint à siéger ce matin pour examiner la proposition de loi portant
rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales
et les organismes d'assurance maladie, je prépare en ce moment-même cette
commission mixte paritaire.
Je vous laisse imaginer ce que peut être une commission mixte paritaire
préparée dans ces conditions, alors que je suis en séance au banc de la
commission. Cela montre la considération que Mme la ministre a pour le texte
dont elle considère qu'il est voté. Encore une fois, il ne l'est pas puisque la
commission mixte paritaire se réunira cet après-midi.
M. Robert Bret.
Il le sera !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Nous verrons ! A aller trop vite, le Conseil constitutionnel
sanctionne !
M. le président.
La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je ne
reviendrai pas sur la décision du Conseil constitutionnel,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Vous avez tort !
M. Bernard Cazeau.
... qui a annulé, exclusivement pour des questions de procédure, l'article 18
de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Je ne commenterai
pas cette décision, car je ne veux engager aucune polémique sur ce point.
Voyons plutôt, dans cette décision, l'aspect positif, celui qui nous permet
aujourd'hui, madame la ministre, de centrer nos débats sur l'indispensable
rénovation du cadre conventionnel mais aussi, plus globalement, sur
l'obligation de redéfinir la place des professionnels de santé dans
l'organisation du système de soins.
Chers collègues de la majorité sénatoriale, je le sais, vous ne voulez pas de
ce débat. Vous arguez que l'on travaille dans la précipitation - vous venez de
le faire, monsieur le rapporteur -...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Et pour cause !
M. Bernard Cazeau.
... et dans l'urgence.
MM. Bernard Fournier et Jean-Pierre Schosteck.
En effet !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Il est sûr que ce ne sont pas les meilleures conditions pour
travailler !
M. Bernard Cazeau.
Cela vaut également pour l'opposition sénatoriale !
Vous arguez aussi - c'est peut-être moins vrai - de l'absence de
concertation.
M. Nicolas About,
rapporteur.
« Peut-être moins vrai » : c'est un aveu !
M. Jean-Pierre Schosteck.
Saluons cette avancée !
M. Bernard Cazeau.
Faut-il vous rappeler que ces dispositions font suite à la concertation qui
s'est tenue tout au long de l'année 2001 ? Je vous remercie d'ailleurs, madame
la ministre, car c'est dès votre arrivée que vous avez décidé de lancer cette
concertation, qui, c'est vrai, avait un peu tardé. Il y a eu deux réunions, que
l'on appelle communément « Grenelle de la santé », et la concertation a eu
lieu.
La situation actuelle - j'y reviendrai plus tard dans mon propos - confirme la
nécessité d'une véritable discussion pour rétablir très vite - d'où la
déclaration d'urgence - le texte censuré et lui donner force de loi avant
l'interruption de nos travaux d'ici à quelques jours.
Notre dispositif conventionnel national unique organise, depuis trente ans, la
participation des caisses d'assurance maladie au remboursement des soins et
prescriptions délivrés par les professionnels de santé. Il vise ainsi à
concilier les deux caractéristiques dont la coexistence fait l'une des
spécificités du système français de protection sociale : d'une part, l'exercice
libéral de la médecine et des professions paramédicales, assorti du libre accès
à leurs soins et prescriptions ; d'autre part, une assurance maladie
obligatoire.
Initialement limitées à la fixation d'un tarif unique à l'échelon national
pour l'ensemble des professionnels de santé, elles ont évolué pour aboutir à la
régulation collective des systèmes de soins et à l'évolution qualitative des
pratiques individuelles.
Nous savons tous, ici, que cette ambition a ses limites. La situation actuelle
et le conflit des généralistes nous interpellent sur l'état déliquescent du
système conventionnel.
(M. Giraud opine.)
Il est l'aboutissement d'une détérioration progressive d'un système qui n'a
cependant jamais été épargné depuis sa création par toutes sortes de
péripéties. Cette détérioration en est arrivée à un point où, notamment en
raison de l'extrême fragilité juridique des instruments conventionnels, un
simple ravaudage ne saurait suffire.
Une réforme d'ensemble est devenue indispensable. Aujourd'hui, nous voulons
discuter de cette réforme. Dans ce débat, comme dans d'autres, on ne peut pas
avoir un double langage, monsieur About.
On ne peut, tout à la fois déplorer la situation actuelle, reconnaître le
malaise profond des professions médicales, vouloir sauver notre système de
santé, reconnaître que les médecins sont investis de missions nouvelles et
refuser de débattre d'une réforme en profondeur qui rompt définitivement avec
la logique de la maîtrise comptable des dépenses de santé et qui prévoit un
cadre conventionnel adapté à l'évolution des professions de santé. A moins que
certains n'aient intérêt à élargir une plaie qui pourrait très vite se
surinfecter !
L'objectif du dispositif proposé est de redonner aux relations entre les
caisses et les professionnels de santé plus de dynamisme, plus de vigueur, plus
d'oxygène, par la mise en place d'un mécanisme à trois étages, que vous avez
évoqué tout à l'heure.
Le premier niveau, c'est l'accord-cadre. C'est vrai, toutes ces professions -
médecins, infirmières, kinésithérapeutes, chirurgiens-dentistes, voire
ambulanciers, car, là aussi, tout se tient ! - vivent des évolutions qu'il
convient de vérifier à l'occasion de cet accord-cadre. A cet égard, je trouve
curieux que le président du Centre national des professions de santé, qui y
était favorable dans un article du
Quotidien du médecin
du mois dernier
ne le soit plus dans un autre article paru ces derniers jours.
M. Gilbert Barbier.
Il n'avait pas vu le piège !
M. Bernard Cazeau.
Chacun a le droit d'évoluer, et je le respecte.
Le deuxième niveau concerne le système conventionnel, qui est aujourd'hui dans
un triste état. Chaque discipline devra pouvoir décliner, dans un mécanisme qui
lui sera propre et en fonction de préoccupations particulières, des conventions
permettant de répondre à des préoccupations spécifiques.
Le troisième niveau, c'est le contrat individuel de santé. Nous ne
détaillerons pas. Nous avons terminé seulement hier soir la discussion du
projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de
santé. Je ne sais pas si, cet après-midi, la commission mixte paritaire
parviendra à un accord, monsieur About.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Ce n'est pas certain !
M. Bernard Cazeau.
En tout cas, je le souhaite, comme vous d'ailleurs, et nous l'avons dit tous
les deux hier soir.
Il est incontestable que ces contrats individuels sont nécessaires, car ils
donneront aux médecins qui le souhaitent la possibilité d'avoir une activité
particulière, notamment dans la prévention, et de valoriser ainsi leur exercice
tant sur le plan professionnel que, puisqu'il en est beaucoup question, sur le
plan financier.
Il faudra qu'un jour ces professionnels comprennent que ce n'est pas seulement
dans le paiement à l'acte qu'ils trouveront une véritable revalorisation de
leur revenu, qu'il la trouveront aussi dans des compléments globalisés
résultant d'une action personnelle dans les différents domaines de la santé. Il
est normal qu'à la clé, si je peux m'exprimer ainsi, il y ait la suppression
des lettres clés flottantes pour ceux qui sont conventionnés ; s'il ne le sont
pas, c'est leur choix. Il est naturel que l'on vérifie leur exercice.
Dans ce cadre, je voudrais, pour terminer, évoquer trois réflexions qui me
paraissent aujourd'hui d'actualité dans l'exercice des professions de santé.
La spécificité de la médecine française veut que, tout en conservant un
caractère libéral, elle touche à plus de 90 %, même si cela se fait
indirectement, à la répartition de l'argent public que sont nos cotisations.
Lorsqu'on entend des comparaisons de revenus - par exemple, récemment, à la
radio - entre plombiers ou mécaniciens et médecins, on a envie de poser la
question : le robinet de la salle de bain ou les plaquettes de frein sont-ils
remboursés par la sécurité sociale ? Non, bien sûr !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Ce sont les malades qui sont remboursés, pas les médecins
!
M. Bernard Cazeau.
Il n'y a pas de relation entre l'exercice libéral et concurrentiel du plombier
ou du mécanicien, qui n'ont pas de caisse,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Le plombier est mieux payé, on ne peut pas comparer !
M. Bernard Cazeau.
... et l'exercice libéral concurrentiel, c'est vrai, comme le plombier et le
mécanicien, mais aussi conventionnel, s'il le souhaite, du médecin.
Chaque fois qu'il y a prescription, il y a une incidence sur l'argent public
de nos concitoyens recueilli par le biais des cotisations. Cet aspect implique
une certaine régulation...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Faites un panier de soins ! C'est dû à l'absence de politique
!
M. Bernard Cazeau.
... ne serait-ce que sur les prescripteurs ou les consommateurs déviants - et
la profession en est d'accord - ...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Parmi les prescriptions, certains éléments ne sont pas
remboursés !
M. Bernard Cazeau.
... qui font fi de toute modération dans leur prescription ou leur
consommation. En effet, M. Giraud l'a dit hier, certains consommateurs, sous
prétexte qu'ils ont cotisé, disent : « Je m'en moque, je prends le plus cher !
»
Cela m'amène à ma deuxième réflexion : la nécessité, pour ces professions de
santé, de contractualiser avec l'organisme chargé de la répartition de
l'argent, à savoir les caisses.
On entend dire : on ne veut pas être étatisé à l'anglaise, mais on souhaite
bénéficier des mêmes rapports de discussion que les fonctionnaires, qui, eux,
sont les employés de l'Etat. Si l'on veut discuter avec Mme la ministre ou avec
M. le Premier ministre, on se compare aux fonctionnaires de l'Etat.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Ce n'est pas cela !
M. Bernard Cazeau.
Si ! L'exercice direct a lieu avec le répartiteur des finances qui reçoit les
cotisations, à savoir les caisses.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Quand M. Gayssot reçoit les routiers, reçoit-il pour autant
des fonctionnaires ?
M. Bernard Cazeau.
En l'occurrence, il s'agit d'une négociation menée par Mme la ministre dans le
cadre du Grenelle de la santé. Je vous en prie ! On parle de revalorisation et
de financement, et non de discussions générales.
Il faut, ensuite, avoir de véritables conventions spécifiques par profession.
La pratique de la médecine générale et celle des spécialistes divergent de plus
en plus.
La première, fondée sur la médecine de proximité, l'urgence, le diagnostic et
le suivi, est assise de plus en plus sur la relation extrêmement forte entre le
médecin et le malade et nécessite du temps. Quand j'entends un praticien
annoncer qu'il a fait quarante, cinquante, voire soixante actes en une journée,
je me demande s'il aurait encore la tête suffisamment froide - s'il s'agissait
d'actes normaux, bien sûr - pour établir le diagnostic de la maladie du
soixante et unième patient qui viendrait le consulter en urgence !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Effectivement !
M. Bernard Cazeau.
Je me le demande vraiment !
M. Jean Chérioux.
Nous aussi !
M. Bernard Cazeau.
Quant à la seconde - la médecine des spécialistes - elle repose de plus en
plus sur le plateau technique, à quelques exceptions près, comme les pédiatres,
et tend de plus en plus à se « techniciser ».
Ces modes d'exercice différents doivent engendrer des décisions spécifiques
dans les conventions.
Ainsi, nous estimons que l'acte principal en médecine générale est la
consultation : le taux est de 80 % en ville, et il augmente de plus en plus en
milieu rural. La visite doit être réservée au malade alité et non à celui qui
attend son médecin en regardant le journal télévisé de 20 heures,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Très bien !
M. Bernard Cazeau.
... en sirotant un apéritif anisé - je dis cela pour faire plaisir à nos
collègues du sud de la France.
(Sourires.)
M. Nicolas About,
rapporteur.
C'est vrai ! Et si possible après le match, pour ne pas le
déranger !
M. Bernard Cazeau.
Il est donc nécessaire de revaloriser la consultation en évitant la fuite en
avant qui est en train de se produire sinon les 20 euros d'aujourd'hui
deviendront 22 euros dans un an, 23 euros dans deux ans et 25 euros dans trois
ans, sans pour autant que le problème soit réglé !
Pour toutes ces raisons et bien d'autres que le temps ne nous permet pas de
développer, nous voterons cette proposition de loi, car nous estimons, comme
Mme le ministre, qu'elle constitue un premier pas vers le maintien d'une
pratique originale de la médecine libérale, facteur de la qualité aujourd'hui
reconnue par tous dans le monde entier.
(Applaudissements sur les travées
socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, le
Gouvernement nous propose de légiférer dans l'urgence sur la proposition de loi
portant rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé
libérales et les organismes d'assurance maladie. Or, le contexte dans lequel
s'inscrit ce texte paraît - c'est le moins qu'on puisse dire - bien difficile.
Les professionnels de santé sont confrontés à une crise qui pousse un nombre
élevé d'entre eux à suivre un mouvement de grève qui dure maintenant depuis
deux mois et qui touche les soins de la médecine de ville comme ceux de
l'hôpital, notamment les urgences. Ces mouvements, parfois très violents, sont
la conséquence de la politique gouvernementale, fondée sur trois erreurs.
La première erreur tient à l'absence de respect des professionnels de santé,
dont les conditions d'exercice se sont dégradées et qui veulent avoir les
moyens d'exercer dignement leur métier sans être mis en accusation.
La croissance que nous avons connue en France aurait pu améliorer grandement
notre politique de santé et les conditions d'exercice des professionnels.
Au lieu de financer les 35 heures, n'aurait-il pas été plus opportun de
consacrer les fruits de la croissance à l'amélioration de la prévention ?
Au lieu de faire financer par l'assurance maladie le plan Biotox pour lutter
contre le terrorisme biologique, qui relevait plus certainement du budget de
l'Etat, n'aurait-il pas été nécessaire de réformer les conditions d'exercice
des professionnels des urgences ?
Depuis cinq ans, aucune amélioration n'a été décidée pour le remboursement des
prothèses, pour les médicaments, pour les actes, pour les consultations, pour
les soins dentaires. Ainsi, la révision de la nomenclature des soins
bucco-dentaires - en particulier des soins conservateurs et des soins précoces
- est sans arrêt repoussée, laissant perdurer une situation scandaleusement
injuste et contre-productive au niveau tant social que sanitaire. Comment
s'étonner alors que les prothèses apparaissent coûteuses, puisqu'elles sont de
moins en moins bien remboursées ?
Le Gouvernement a ainsi privé les Français du supplément de protection sociale
dont ils ont besoin, les professionnels de santé et les établissements de soins
d'une adaptation et d'un renforcement de leurs moyens, et l'innovation
thérapeutique des moyens nécessaires au développement de nouvelles
molécules.
Tout cela traduit l'absence, en France, de politique de santé coordonnée et
structurée. Et cela s'inscrit, de surcroît, dans une philosophie
gouvernementale budgétaire marquée par l'absence de sincérité et l'opacité des
comptes, qui ont prévalu - nous nous en sommes aperçu - lors de l'élaboration
du budget de la sécurité sociale et de celui de la nation.
J'en viens à la deuxième erreur commise par le Gouvernement : celui-ci a fait
preuve en effet d'improvisation et de désinvolture.
Depuis 1997, le Gouvernement a décidé le passage aux 35 heures à l'hôpital. En
catastrophe, fin 2001, il a annoncé la création de 45 000 postes nouveaux alors
que nous étions déjà confrontés à une pénurie d'effectifs, ce qui fait de cette
annonce un pur affichage.
Ce que refusent les hospitaliers, c'est de passer aux 35 heures sans les
moyens nécessaires, pour ne pas mettre en danger le fonctionnement de l'hôpital
et la sécurité des malades.
De lourds déficits de l'assurance maladie se succèdent chaque année et
creusent la dette du système, ainsi menacé dans ses fondements, sans que des
solutions soient recherchées. Le président de la commission des affaires
sociales, M. About, a fort opportunément fait remarquer que, depuis cinq ans,
le déficit cumulé approche les 80 milliards de francs. Le Gouvernement se
contente de se féliciter d'un redressement tout à fait virtuel des comptes !
La troisième erreur du Gouvernement tient à son étatisme et à son
immobilisme.
J'arrive au coeur du sujet qui nous intéresse aujourd'hui. Ce sont précisément
les règles régissant les rapports entre les organismes d'assurance maladie et
les professionnels de santé libéraux, au premier rang desquels les médecins
généralistes, qui sont au coeur de la crise à l'origine des grèves actuelles.
Ce sont ces mêmes règles qui ont poussé le Gouvernement à affirmer que les
revendications des médecins généralistes en matière de revalorisations
d'honoraires étaient excessives.
Finalement, les négociations se sont ouvertes entre la Caisse nationale
d'assurance maladie - pour une fois mise sur le devant de la scène - et les
professionnels de santé. Nous n'étions pas - faut-il le dire ? - habitués à
tant d'attention à l'égard de la caisse, dont le rôle essentiel qu'elle pouvait
jouer et les propositions qu'elle pouvait formuler ont toujours été ignorés par
le Gouvernement.
Ces négociations ont abouti, après diverses péripéties, à un accord signé avec
la fédération française des médecins généralistes, MG France, qui prévoit des
revalorisations d'honoraires et la création d'une consultation approfondie. Or,
ce syndicat est minoritaire, l'autre syndicat des généralistes et celui
représentant les spécialistes ayant, comme vous le savez, refusé de signer cet
accord. Le résultat n'a donc rien de bien victorieux, et la poursuite des
manifestations de protestations des professionnels de santé illustre bien
l'échec de ces négociations.
Pourtant, le dialogue avec les professionnels de santé, et notamment avec les
médecins généralistes, maillon ô combien important de la chaîne de soins, est
vital et nécessaire. Ce manque de volonté de concertation est à l'opposé de
l'idée que nous nous faisons du dialogue social et de la priorité que nous
donnons à la sauvegarde de notre système médico-social, bâti autour du médecin
de famille.
Cela fait maintenant cinq ans que ce gouvernement a la totale responsabilité
de ces dossiers et qu'il dispose de tous les moyens d'oeuvrer pour consolider
notre système médico-social. Comment en êtes-vous arrivée là, madame le
ministre, alors que vous aviez tant critiqué ce qui s'était fait avant vous
?
En réalité, vous proposez de substituer au système de régulation fondé sur un
mécanisme de sanctions, dont on pouvait regretter certaines caractéristiques,
un dispositif de régulation purement comptable, fondé sur un conventionnement
collectif et individuel, sous la menace bien réelle de l'application du système
des lettres clés flottantes.
Vous gardez ainsi la main sur l'ensemble du dispositif : c'est vous qui
approuverez ou non les conventions, c'est vous qui pourrez refuser les
éventuelles revalorisations de tarifs demandées par les professionnels et
proposées par les caisses, c'est encore vous qui, en cas d'absence de signature
d'une convention, ferez appliquer par les caisses la sanction suprême des
lettres clés flottantes.
La Caisse nationale d'assurance maladie n'est guère satisfaite par le rôle que
vous lui réservez. Quant aux professionnels, leur opposition au système ne
peut, me semble-t-il, faire aucun doute.
Il me semble indispensable de jeter un regard nouveau sur les professions de
santé et, en particulier, puisque les médecins sont dans la rue, sur la
médecine générale.
Longtemps considérée comme l'une des professions parmi les plus prestigieuses,
la médecine générale a subi une réelle dévalorisation, comparable à aucune
autre.
D'abord, elle a dû faire face à une dévalorisation financière : le tarif de la
visite à domicile, service qui ne peut être remis en cause, car notre
population y est très attachée, n'a pas été revalorisé depuis 1993.
Elle a également subi une dévalorisation morale : cette profession n'a-t-elle
pas été souvent accusée de coûter trop cher à l'assurance maladie ? Il nous
paraît injuste de faire porter, comme vous le faites, la responsabilité de la
hausse des dépenses uniquement sur le médecin prescripteur et le professionnel
de santé. Ce ne sont évidemment pas les prescripteurs et les soignants qui
créent les maladies et les besoins ; c'est tout simplement l'aspiration
légitime de nos concitoyens au bien-être.
Les médecins sont, en outre, confrontés à une judiciarisation sans cesse plus
accrue. S'il est normal de faire peser sur les professionnels les conséquences
de leur faute, il n'est en revanche pas juste de leur faire supporter les
conséquences d'un préjudice dont ils ne sont pas à l'origine. L'arrêt Perruche,
examiné la semaine dernière, en témoigne.
Dans ce malaise ambiant, il est très maladroit de légiférer aujourd'hui,
surtout pour imposer un tel dispositif aux médecins. La majorité d'entre eux
refuse ce mécanisme complexe à trois étages, qui contient tout ce que les
syndicats médicaux et les médecins dénoncent : la possibilité de leur imposer
ce système avec la signature d'un seul syndicat, même représentatif ;
l'introduction d'une hiérarchie dans la rémunération des actes ; l'application
du système des lettres clés flottantes s'ils n'acceptent pas ce qu'on leur
propose. Voici une bien étrange conception du dialogue social !
En réalité, il faut rechercher dans un véritable système conventionnel
librement négocié entre les partenaires sociaux - caisses et professionnels -
des dispositifs qui non seulement revalorisent les tarifs pour l'acte, quel
qu'il soit, des médecins généralistes et des autres professionnels de santé,
mais qui, en même temps, établissent et confortent les règles de bonne
pratique, de qualité des soins, d'évaluation de formation médicale continue,
librement partagées, conduites, évaluées et identifiées. La fixation de
l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM, doit reposer sur
des priorités sanitaires clairement identifiées et discutées au Parlement.
C'est dans cet esprit, et non pas avec des méthodes autoritaires, que l'on
pourra trouver des solutions.
Pour toutes ces raisons, le groupe du Rassemblement pour la République ne peut
qu'être favorable à la motion tendant à opposer la question préalable, déposée
par la commission.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Muzeau.
M. Roland Muzeau.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, si, ces
dernières semaines, nous avons réussi à débattre sereinement du projet de loi
relatif aux droits des malades, nécessaire pour adapter notre système de santé
aux évolutions de notre société, je crains que, ce matin, nous ne parvenions
pas à discuter de la proposition de loi portant rénovation des rapports
conventionnels entre les professions de santé et les caisses de sécurité
sociale. La majorité sénatoriale s'apprête en effet à voter une question
préalable, déposée par le rapporteur de la commission des affaires sociales.
Il est assez paradoxal que vous refusiez, mes chers collègues, d'examiner le
dispositif proposé portant refonte du système conventionnel, alors que vous
n'avez pas de mots assez durs pour fustiger ses modalités actuelles.
Vous dénoncez le « bilan désastreux » de cette législature, l'absence de
mesures ou l'inadéquation de celles qui ont été décidées en matière de
protection sociale au regard des attentes des professionnels, des défis
auxquels notre système de santé est confronté, en oubliant quelque peu les
patients eux-mêmes. Mais, faute sans doute d'être en mesure de présenter des
propositions alternatives, excepté bien sûr la privatisation de la sécurité
sociale, vous avez choisi d'esquiver le débat !
L'argumentation développée est similaire à celle que les députés de droite ont
avancée pour soutenir avec force et virulence leur motion tendant à opposer la
question préalable à cette proposition de loi.
Certes, cela n'a échappé à personne, le climat social est particulier. De
toute part, le monde de la santé exprime ses difficultés. Les agents
hospitaliers continuent de se mobiliser, non contre la réduction du temps de
travail, mais contre l'organisation nouvelle du travail qui découle de l'accord
signé par des organismes minoritaires et de l'insuffisance des efforts
budgétaires consentis, alors que les besoins en personnel sont déjà,
actuellement, notoirement insuffisants.
Les infirmières, les dentistes, les urgentistes, les spécialistes, les
médecins généralistes, eux non plus, ne désarment pas.
Au-delà des revendications catégorielles, des demandes légitimes de
revalorisation des honoraires, d'amélioration des conditions d'exercice, nous
sommes tous conscients du malaise profond qui secoue tant la médecine libérale
que le secteur hospitalier.
Ces manques de reconnaissance, de considération ne peuvent être comblés par de
simples mesures financières.
C'est de perspectives nouvelles, de mesures structurelles pour sortir de
l'impasse liée à l'impossible maîtrise comptable des dépenses de santé que les
professionnels de santé ont besoin.
Aujourd'hui, mesdames, messieurs, vous soutenez du bout des lèvres les
médecins qui rejettent l'accord tarifaire passé avec la CNAM et qui ont décidé
de continuer leur grève.
Vous faites vôtre le préalable posé par les syndicats non signataires pour
accepter à nouveau de dialoguer : la suppression du mécanisme pervers des
lettres clés flottantes.
Vous reprochez au Gouvernement ce que vous estimez être son mépris pour le
dialogue social, son autoritarisme et, dans le même temps, le fait qu'il laisse
à la CNAM le soin de négocier avec les acteurs de notre système de santé.
Il faut être sérieux : on ne peut vouloir une chose et son contraire.
En tout cas, nous ne pouvons pas vous laisser dire que le Gouvernement serait
seul responsable de la détérioration des rapports conventionnels.
Certes, en ne tournant pas définitivement le dos à la réforme initiée par M.
Juppé,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Encore Juppé ! Heureusement que vous l'avez !
M. Roland Muzeau.
... en ne proposant pas de solution alternative à la maîtrise comptable des
dépenses de santé, en ne réformant pas le financement de la protection sociale,
le Gouvernement n'a pas pu anticiper les dysfonctionnements actuels.
Pour autant, et même si la droite semble avoir changé de discours sur les
dépenses de santé, après que MM. Juppé et Barrot eurent admis que « la
régulation comptable et collective était une erreur »,...
M. Nicolas About,
rapporteur.
On en revient à Mathusalem !
M. Roland Muzeau.
... il convient de rappeler que c'est la mise en oeuvre par la CNAM de la
maîtrise purement comptable des dépenses de santé et de l'activité des
médecins, l'application des sanctions financières instituées par les
ordonnances du plan Juppé, que vous avez créées et votées, qui sont à l'origine
de la grave crise que nous connaissons.
La grande majorité des médecins s'est montrée hostile à la réduction de leur
activité au mépris des besoins de santé des Français.
La croissance des dépenses de santé, pourtant nécessaire en raison du
vieillissement de la population, des progrès techniques, a été contenue.
Résultat - le constat du haut comité de santé publique en témoigne : en matière
de réduction des inégalités sociales de santé, la France fait moins bien que
ses partenaires européens ; le niveau de prise en charge des assurés ne s'est
pas sensiblement amélioré et l'hôpital public est au bord de l'asphyxie.
Prenant acte de l'impasse dans laquelle se trouve le système conventionnel,
des syndicats de médecins, des organisations syndicales, ainsi que le mouvement
mutualiste se sont engagés pour le rétablir entre l'assurance maladie et les
médecins libéraux, avec une convention unique.
Les pistes de travail du groupe des Sept, rejoint depuis par d'autres
organisations, me semblaient à ce titre fort intéressantes.
Le projet de réforme de l'assurance maladie qu'il propose est ambitieux. Il a
le mérite de garantir aux assurés sociaux un libre et égal accès à des soins de
qualité et d'offrir aux professionnels des conditions d'exercice
satisfaisantes. Je regrette ce rendez-vous manqué.
A l'issue des concertations que vous avez menées au cours de l'année 2001, le
« Grenelle de la santé », et du rapport des sages, vous avez, madame la
ministre, formulé treize propositions pour réformer les soins de ville.
Concernant la place des professionnels dans l'organisation des soins, leurs
conditions d'exercice, un certain nombre de propositions ont été traduites
législativement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale de
cette année ou dans le projet de loi relatif aux droits des malades ; je pense
à la formation médicale, à l'observatoire de la démographie et des métiers, au
développement des réseaux de santé.
Concernant la restauration du cadre conventionnel, question majeure, dans le
projet de loi de financement de la sécurité sociale, une nouvelle architecture
à trois niveaux, reprenant la philosophie des propositions du groupe des
Quatorze, avait été introduite.
Je rappelle que les sénateurs communistes s'étaient abstenus, faute de
précisions suffisantes - la rédaction d'alors n'était qu'une ébauche de
dispositif - et parce qu'ils avaient le souci de laisser les négociations
s'approfondir.
Je ne m'étendrai pas sur le sort de l'article 18, qui a été censuré par le
Conseil constitutionnel. Nous devrons à nouveau légiférer sur ce point.
Bien sûr, on peut regretter les conditions d'élaboration de ce texte. On peut
déplorer qu'il renforce de manière trop limitée le pouvoir des caisses et que
l'accord-cadre - 1er niveau - puisse être valable même s'il est signé par une
seule organisation syndicale minoritaire.
Toutefois, nous pensons, comme la CNAMTS l'a affirmé dans l'avis qu'elle a
adopté à l'unanimité le 20 novembre 2001, que cela « constitue une première
étape et une opportunité qui ouvre des perspectives auxquelles il appartiendra
aux partenaires conventionnels de donner corps, dans l'intérêt des patients
».
A l'évidence, des garanties devront être posées afin d'éviter toute
individualisation des relations conventionnelles.
Par ailleurs, les relations entre l'Etat et les caisses de sécurité sociale
doivent impérativement être clarifiées si nous souhaitons éviter deux écueils :
la privatisation ou l'étatisation.
La composition des conseils d'administration - le mode de désignation des
administrateurs, le rétablissement de leur élection - devra, elle aussi,
trouver une réponse.
Vous le voyez, mes chers collègues, il y a encore beaucoup à faire pour
consolider notre système de protection sociale et assurer une gestion solidaire
des risques !
Vous aurez noté également combien notre groupe revendique un débat au fond sur
l'ensemble de ces questions.
Dès lors, vous comprendrez que les sénateurs du groupe communiste républicain
et citoyen votent contre la motion opposant la question préalable.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Question préalable
M. le président.
Je suis saisi par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales,
d'une notion n° 2, tendant à opposer la question préalable.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat,
considérant que la présente proposition de loi, adoptée par l'Assemblée
nationale le 10 janvier dernier, est la reprise quasiment à l'identique de
l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, annulé
par le Conseil constitutionnel le 18 décembre 2001 ;
« Considérant que le Sénat est pour beaucoup dans le dépôt et l'examen de ce
texte puisque le Conseil constitutionnel, pour annuler cette disposition, s'est
appuyé sur l'argumentation des sénateurs auteurs de la saisine ; que ceux-ci
avaient en effet estimé que l'article 18 avait été adopté à l'issue d'une
procédure irrégulière, qui n'avait tendu qu'à contourner la jurisprudence du
Conseil constitutionnel relative à l'introduction de dispositions nouvelles
après la réunion de la commission mixte paritaire ;
« Considérant que MM. Jean Le Garrec, Jean-Marc Ayrault et Claude Evin ont
alors déposé, deux jours à peine après la décision du Conseil constitutionnel,
la présente proposition de loi, de sorte que ni sous la forme d'amendement, ni
sous la forme de proposition de loi, le texte présenté n'a été délibéré en
conseil des ministres et soumis à l'examen du Conseil d'Etat ;
« Considérant qu'examiné par la commission le 9 janvier, le texte a été
inscrit par le Gouvernement à l'ordre du jour prioritaire du 10 janvier et
adopté par l'Assemblée nationale ; que cette célérité et cette sollicitude de
la part du Gouvernement pour une simple "proposition de loi" sont pour le moins
exceptionnelles ;
« Considérant qu'au Sénat, le Gouvernement a d'ailleurs déployé toutes les
prérogatives que lui confère l'article 48 de la constitution pour inscritre à
l'ordre du jour un texte qu'il n'a cependant pas souhaité signer ;
« Considérant que le texte témoigne ainsi d'un curieux acharnement du
Gouvernement et d'une conception pour le moins autoritaires des relations avec
les professionnels de santé ;
« Considérant en effet que l'organisation médiatique de « Grenelle de la santé
» a permis au Gouvernement de faire l'économie d'une véritable concertation sur
ce texte soumis au Parlement dans l'improvisation ;
« Considérant que l'annulation de l'article 18 du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2002 aurait pu donner au Gouvernement le temps
nécessaire pour procéder à une réelle concertation avec les professionnels de
santé ;
« Considérant qu'il n'en a rien été et qu'il s'agit à l'évidence, pour le
Gouvernement, de passer en force au mépris de toute concertation ;
« Considérant en outre que ce texte présente des faiblesses évidentes ; que
s'il retient l'idée d'une architecture conventionnelle à trois niveaux, il ne
tranche cependant ni la question du mode de régulation des dépenses ni celle
des responsabilités respectives de l'Etat et de l'assurance maladie dans cette
régulation ;
« Considérant ainsi - et c'est le principal reproche que l'on puisse formuler
à son égard - qu'il laisse subsister, pour les professions non signataires
d'une convention, le mécanisme pervers des lettres clés flottantes, institué
par le Gouvernement dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
et auquel le Sénat s'est déjà opposé à de nombreuses reprises ;
« Considérant qu'il n'est guère surprenant, dans ces conditions, que la
plupart des syndicats représentatifs de médecins se soient déclarés hostiles à
cette réforme ;
« Considérant que la suppression du dispositif de régulation par les lettres
clés flottantes constitue pourtant un préalable indispensable à la reprise du
dialogue avec les professionnels de santé et à l'ouverture d'une véritable
négociation sur une nouvelle architecture conventionnelle et un nouveau
dispositif de régulation des dépenses ;
« Considérant en outre que la réforme proposée ne résout pas le problème
récurrent des relations entre l'Etat et l'assurance maladie ; que l'Etat
conserve en effet la haute main sur le dispositif ; que c'est le Gouvernement
qui devra approuver les conventions ; que c'est encore lui qui pourra, dans
certains cas, refuser les éventuelles revalorisations de tarifs proposées par
les caisses, c'est-à-dire les partenaires sociaux ; que c'est toujours lui qui,
en l'absence de convention, définira la règle du jeu et les sanctions
collectives ;
« Considérant que, dans un avis adopté à l'unanimité le 20 novembre 2001, le
conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des
travailleurs salariés - CNAMTS - a d'ailleurs fait part des fortes réserves que
lui inspirait ce texte ; que ces réserves constituent autant de critiques
sévères de la politique menée depuis cinq ans par le Gouvernement ;
« Considérant par ailleurs que le dispositif proposé ne modifie en rien le
fait que la fixation annuelle de l'Objectif national de dépenses d'assurance
maladie - ONDAM - ne repose sur aucune priorité sanitaire clairement affichée
et ne se fonde sur aucune véritable évaluation des besoins en matière de soins
;
« Considérant dès lors qu'il convient de s'interroger sur la signification que
peut revêtir un texte qui, s'il est adopté, sera vraisemblablement le dernier
de la législature et qui semble ne pas recueillir l'adhésion des acteurs
concernés ;
« Considérant qu'à l'évidence la réforme proposée n'a pas vocation à être
effectivement mise en oeuvre ; que l'obstination du Gouvernement à faire
adopter cette proposition de loi ne peut se comprendre que si l'on tient compte
du contexte particulier dans lequel s'inscrit son examen ;
« Considérant que notre système de santé traverse aujourd'hui une crise grave
; que le monde de la santé est dans un état de profond désarroi ; que les
grèves et mouvements revendicatifs se multiplient et touchent à la fois les
soins de ville et les établissements de santé ;
« Considérant, s'agissant des soins de ville, que sont mis en évidence les
effets pernicieux du mécanisme des lettres clés flottantes, qui a fait
disparaître toute véritable possibilité de régulation et de négociation
conventionnelle ;
« Considérant, s'agissant des établissements de santé, que ceux-ci subissent
de plein fouet le choc d'un passage aux "35 heures", qui n'a été ni préparé ni
véritablement financé ;
« Considérant que notre système de santé est en outre menacé par la
persistance de lourds déficits de l'assurance maladie : 14,7 milliards de
francs en 1998, 4,8 milliards en 1999, 17,2 milliards en 2000, et 11,5
milliards en 2001 ; que le simple prolongement des tendances enregistrées ces
deux dernières années en matière de dépenses de soins de ville amènerait le
déficit du régime général à près de 30 milliards de francs à la fin de l'année
2002, soit un déficit cumulé sur cinq ans approchant les 80 milliards de francs
;
« Considérant qu'il apparaît dès lors assez paradoxal de constater que
l'assurance maladie, qui constitue la branche déficitaire par excellence, se
voit néanmoins ponctionnée à un double titre pour assurer le financement des
"35 heures" : d'une part, pour contribuer au financement du Fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale -
FOREC ; d'autre part, pour assumer la charge des emplois créés au titre de la
réduction du temps de travail dans les hôpitaux ;
« Considérant que cette politique consistant à creuser les déficits de la
branche maladie et à alourdir son endettement demeure incompréhensible, et rend
illusoire toute action tendant à demander un quelconque effort de maîtrise des
équilibres aux différents acteurs de notre système de santé, gestionnaires des
caisses, établissements et professionnels de santé ou assurés sociaux ;
« Considérant que la politique menée par le Gouvernement depuis cinq ans a
gravement affaibli le principe même de la gestion paritaire des caisses et a
accru la confusion des responsabilités dans le domaine de l'assurance maladie
;
« Considérant que le bilan de cette législature apparaît en définitive
désastreux ; que le monde de la santé est en ébullition permanente ; que,
privée de pilote, l'assurance maladie est devenue parallèlement une sorte de
bateau ivre, livré à lui-même ;
« Considérant que, dans ce contexte, la proposition de loi apparaît en complet
décalage avec les attentes des professionnels de santé et avec les défis
auxquels notre système de santé est confronté ; qu'elle ne peut contribuer en
rien à dissiper les inquiétudes légitimes qui se font jour chez les
professionnels et chez les patients eux-mêmes ;
« Considérant qu'elle n'a au fond pour objet que de répondre au souhait du
Gouvernement de pouvoir "afficher" une réforme des relations conventionnelles
dont il sait pertinemment qu'elle ne sera pas appliquée avant les prochaines
échéances électorales ;
« Considérant qu'à l'évidence cette proposition de loi relève de la
gesticulation politique et vise avant tout à masquer les échecs et
l'impuissance du Gouvernement en matière d'assurance maladie et de politique de
la santé ;
« Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition
de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant
rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales
et les organismes d'assurance maladie (n° 171, 2001-2002). »
Je rappelle que, en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement
du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative
ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour
quinze minutes, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond
et le Gouvernement.
La parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée
n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. About, auteur de la motion.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers
collègues, je ne répéterai pas les propos que j'ai tenus il y a un instant.
Toutefois, je souhaite évoquer un certain nombre de points.
Comme je vous l'ai dit lorsque vous êtes descendue de la tribune, madame la
ministre, ce matin, plutôt que de délibérer sur un texte qui, pour nous,
s'apparente à une gesticulation sans lendemain, nous aurions préféré nous
concerter avec nos collègues de l'Assemblée nationale pour préparer, dans de
bonnes conditions, la commission mixte paritaire qui va se dérouler cet
après-midi sur un texte particulièrement important : le projet de loi relatif
aux droits des malades et à la qualité du système de santé, auquel le
Gouvernement a joint le dispositif non moins important concernant la
jurisprudence Perruche.
Tout au long du débat sur ce projet de loi, malheureusement conduit dans un
certain désordre quant à l'organisation de l'ordre du jour, nous nous sommes
souvent référés aux améliorations susceptibles d'être apportées au texte lors
de la réunion de la commission mixte paritaire.
Cette façon de procéder signifie que, désormais - ce sera peut-être une
jurisprudence créée par ce gouvernement - la commission mixte paritaire n'aura
plus pour seul objet de trouver un accord entre l'Assemblée nationale et le
Sénat sur les points de divergences, qu'elle aura aussi pour objet de pallier
l'absence de deuxième lecture dans chaque assemblée.
Sur ce texte, annoncé dès juin 1999 mais déposé seulement en septembre 2001,
le Gouvernement a, en effet, immédiatement déclaré l'urgence !
Vous nous dites, madame la ministre : la majorité du Sénat s'oppose, refuse,
mais que propose-t-elle ?
Je vous répondrai, comme je l'ai fait voilà quelques jours à M. Kouchner, que,
lorsque le Sénat proposait, le Gouvernement estimait, vous en particulier, que
ce n'était pas le bon moment.
J'ai le sentiment que le projet de loi relatif aux droits des malades et à la
qualité du système de santé marquera durablement notre droit positif sur trois
points principaux : la réflexion sur le handicap à travers le débat sur l'arrêt
Perruche, la formation continue des professionnels de santé et la réparation
des risques sanitaires.
Or, sur ces trois points, le Sénat avait proposé au Gouvernement de débattre
au printemps dernier.
En mars 2001, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'interruption
volontaire de grossesse et à la contraception, le Sénat avait adopté un
amendement qui disposait : « Nul n'est recevable à demander une indemnisation
du seul fait de sa naissance » et qui ouvrait ainsi le débat que nous avons eu
en des termes identiques.
Un mois plus tard, en avril 2001, le Sénat adoptait une proposition de loi
très complète sur l'indemnisation de l'aléa médical et sur la responsabilité
médicale, qui ne diffère pas substantiellement du dispositif que comporte le
projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de
santé.
Un mois plus tard encore, en mai 2001, le Sénat adoptait, dans le cadre du
vaste projet de loi de modernisation sociale, qui comportait un volet
sanitaire, un dispositif relatif à la formation continue des médecins.
Chaque fois, madame la ministre, le Gouvernement a refusé le dialogue au motif
qu'il était en train de préparer un projet de loi. Ainsi donc, nous étions en
avance sur lui, et vous ne pouvez pas nous faire aujourd'hui le reproche de ne
rien proposer.
Le Sénat a donc fait des propositions par trois fois - les trois fois
d'ailleurs sur l'initiative de notre ancien collègue Claude Huriet - et, par
trois fois, le Gouvernement nous a répondu qu'il fallait attendre.
Sur un autre projet « phare » de la législature, la mise en place d'une
couverture maladie universelle, le Sénat avait proposé, en son temps, un
dispositif de bon sens permettant, selon un système dégressif, de solvabiliser
la demande de couverture complémentaire. Le Gouvernement a également écarté
cette proposition.
Aujourd'hui, il est conduit à des contorsions pour atténuer l'effet de seuil
qu'il a pourtant volontairement créé. Ce faisant, il met à contribution les
fonds sociaux des caisses de sécurité sociale et des départements pour atténuer
les effets pervers d'un système mal conçu.
S'agissant des relations avec les professionnels de santé, en prenant ses
fonctions en 1997, le Gouvernement disposait d'un instrument, les lois de
financement de la sécurité sociale, résultant de la réforme constitutionnelle
et organique de 1996, et d'un principe, posé par la loi de 1994, celui de la
séparation des branches de sécurité sociale et de la compensation intégrale à
la sécurité sociale des exonérations de cotisations décidées par l'Etat. Or cet
instrument, le Gouvernement l'a progressivement dévoyé ; ce principe, il l'a
constamment violé.
Depuis 1997, le Parlement vote un objectif national de dépenses d'assurance
maladie. Or, chaque année, cet objectif dérive, avant d'être redéfini pour
mieux dériver à nouveau.
Ce n'est guère étonnant, car le Gouvernement n'a pas su ou n'a pas voulou
donner à cet objectif un contenu en santé publique. L'ONDAM ne traduit aucune
priorité ; l'ONDAM ne repose sur aucune évaluation des besoins. Tout au plus
est-il une indexation nécessairement contestée des moyens qui permettent de
faire « tourner le système » cahin-caha.
Ce n'est guère étonnant, car il est désormais de tradition qu'au mois de mars
au plus tard, cette année dès le mois de janvier, le Gouvernement, qui a
demandé au Parlement de voter solennellement ce fameux ONDAM au mois de
décembre, entame dans l'urgence des négociations, conclue des protocoles ou des
avenants et ouvre des dépenses nouvelles, ici ou là.
De fait, nous n'avons guère entendu dire, lors des négociations avec les
médecins généralistes, que l'objectif de dépenses voté par le Parlement aurait
été une contrainte pour les négociateurs.
En réalité, dès lors que l'instrument ne fonctionne plus, dès lors que les
principes ne sont pas respectés, quelles peuvent être les bases d'une
négociation entre les pouvoirs publics et les professionnels ?
Sur quels fondements s'opposer aux demandes, fort légitimes, des généralistes
? Les déficits persistants de l'assurance maladie ? Certainement pas, car le
Gouvernement, dans la loi de financement pour 2002, les a lui-même creusés ; il
aura détourné plus de 8 milliards de francs de recettes de l'assurance maladie
au profit du fonds de financement des 35 heures et lui aura imposé bien des
charges indues, en dernier lieu une contribution de 1,3 milliard de francs au
titre de la lutte contre le bioterrorisme.
Je ne cite là que les mesures nouvelles : elles viennent s'ajouter aux
prélèvements des années précédentes, qui sont naturellement reconduits, et aux
dettes de l'Etat envers l'assurance maladie, dettes que, aujourd'hui, il
n'entend pas honorer.
Dès lors qu'il y a cette hémorragie financière programmée dans notre système
d'assurance maladie, cette confusion organisée des caisses de sécurité sociale
et des caisses de l'Etat, comment voulez-vous responsabiliser les partenaires
sociaux, les assurés et les professionnels de santé ? A quel titre
prétendez-vous leur demander la rigueur et la vigilance, qui sont pourtant le
prix de la préservation des fondements sur lesquels repose notre système de
soins ?
Pourquoi signeraient-ils des conventions si les efforts consentis et le
redressement des comptes attendu ont pour seul effet de permettre d'opérer des
prélèvements supplémentaires ?
Quand mesurerez-vous, madame la ministre, que la stupide théorie des supposés
retours pour les finances sociales de la politique des 35 heures et la
multiplication des tuyauteries financières entre les branches de la sécurité
sociale déresponsabilisent l'ensemble des acteurs et conduisent le système à la
faillite ?
Quand admettrez-vous que les principes posés en 1994 avaient précisément pour
objet de s'opposer à cette confusion en clarifiant les responsabilités de
chacun ?
Le texte que vous nous proposez aujourd'hui, déguisé en proposition de loi,
vous l'avez introduit en catastrophe lors de la dernière lecture de la dernière
loi de financement de la législature.
Cette loi de financement est, en elle-même, une catastrophe tant elle a porté
à son comble la confusion financière, avant d'être lourdement censurée par le
Conseil constitutionnel.
Il en ressort un imbroglio jamais atteint de comptes sociaux, désormais minés
par des créances que l'Etat français, par la voie de son Gouvernement, déclare
irrécouvrables.
Cet imbroglio se double, de surcroît, d'un naufrage de la méthode des droits
constatés, réforme dont vous vous attribuez la paternité...
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
La maternité !
(Sourires.)
M. Nicolas About,
rapporteur.
Pardonnez-moi ! Il est vrai que l'on dit maintenant « madame
la ministre » ! En tout cas, cela prouve que, tout en écrivant des notes, vous
suivez attentivement mon propos. Vous avez décidément beaucoup de talents !
(Nouveaux sourires.)
Cette réforme, disais-je, dont vous vous attribuez la maternité alors qu'elle
a été lancée par le précédent gouvernement, vous n'avez pas su la mener à
bien.
Car telle est bien, semble-t-il, l'origine des bonnes surprises que vous nous
annonciez en novembre dernier : un certain nombre de recettes exceptionnelles
dues à la croissance n'ont pas été rattachées comme elles auraient dû l'être à
l'exercice 2000 et viendront artificiellement s'imputer sur les comptes de
2001.
M. Jean Chérioux.
Voilà !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Pour sortir de cet imbroglio, vous avez demandé à un haut
fonctionnaire, le secrétaire général de la commission des comptes de la
sécurité sociale, de vous faire des propositions. Vous a-t-il remis son rapport
? Si oui, qu'attendez-vous pour le rendre public ?
Madame la ministre, pour seule réponse, vous vous êtes targuée tout à l'heure
d'avoir, organisé les « Grenelle de la santé ». Que sont-ils ces « Grenelle de
la santé », sinon des grands-messes ? Or chacun sait que ce n'est pas dans les
grands-messes qu'on met au point le droit canon, pas plus que la liturgie !
Dans ces grands-messes, que fait-on ? On entend l'épître qui est lue par le
ministre, et puis chacun tente de prier sans vrai espoir d'être exaucé.
M. Pierre Fauchon.
On a la musique !
(Sourires.)
M. Nicolas About,
rapporteur.
Certes, et elle est toujours douce aux oreilles, mais elle ne
produit pas grand-chose !
Madame la ministre, en conclusion, je vous dirai simplement qu'à l'heure où le
Gouvernement s'apprête à rendre les clefs il dépose une multitude de textes,
dont le nombre même constitue un aveu de carence pour les cinq ans écoulés.
Or vous aviez tous les moyens d'adapter les textes porteurs d'espoir qui vous
avaient été légués, afin d'en assurer la réussite. Malheureusement, ces textes,
vous les avez dévoyés et vous avez abouti à l'inefficacité.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Bernard Cazeau.
Je demande la parole contre la motion.
M. le président.
La parole est à M. Cazeau.
M. Bernard Cazeau.
Je voudrais essayer de répondre à quelques-uns des arguments très nombreux -
et, malheureusement, très souvent subjectifs - qui ont été avancés par M. le
rapporteur.
La majorité du Sénat considère que le texte qui lui est soumis aujourd'hui est
le même que celui qui a été déposé dans le cadre du projet de loi de
financement de la sécurité sociale. Cela est logique puisque le Conseil
constitutionnel a annulé l'article concerné pour des raisons de forme et non de
fond, jugeant que le Parlement n'avait pas eu assez de temps pour étudier ce
nouveau mécanisme. Si le Gouvernement a effectivement introduit tardivement
cette disposition - mais Mme la ministre nous en avait déjà dévoilé les grandes
lignes - c'est parce qu'il a pris le temps d'une véritable concertation.
M. Vasselle, par la bouche de M. About, vitupère la célérité du Gouvernement
et de l'Assemblée nationale à inscrire ce texte à l'ordre du jour prioritaire.
C'est là une vision tout à fait partiale. Si l'inscription de ce texte a été en
effet particulièrement rapide, c'est en raison de l'urgence qu'il y a légiférer
pour que le cadre conventionnel soit très vite reconstitué et qu'une réforme
d'ensemble soit promptement mise en place.
Le malaise actuel, tout à fait réel, des professions de santé et des médecins
libéraux nous invite à ne pas perdre de temps, même si vous préféreriez
attendre de voir ce qui va advenir dans les prochains mois !
La majorité sénatoriale dénonce aussi la conception autoritaire du
Gouvernement et l'acharnement qu'il manifesterait. Les bras m'en tombent ! Le
Sénat a vraiment la mémoire courte !
Une telle accusation est pour le moins croustillante quand on se souvient que
la droite élabora et imposa « avec brutalité » les ordonnances du plan
Juppé.
M. Claude Estier.
Absolument ! Ils ont la mémoire courte !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Mais ce n'était pas à la veille d'échéances électorales !
M. Bernard Cazeau.
Force est de rappeler que l'immense majorité de nos concitoyens, toutes
sensibilités politiques confondues, s'était alors mobiliséee à la fois contre
le contenu et contre la façon de procéder.
Bien entendu, vous reprenez une fois de plus l'antienne d'une prétendue
absence de concertation. Or Mme la ministre, dès sa prise de fonctions, a lancé
la concertation. Mais, lorsqu'il y a concertation, vous parlez de «
gesticulation » ! Autrement dit, tantôt nous serions « autoritaires » parce
qu'il n'y a pas de concertation, tantôt nous ferions de la « gesticulation »
parce qu'il y en a une. Allons donc, monsieur le président de la commission, il
faut savoir raison garder !
C'est précisément la mission de concertation mandatée par Mme la ministre qui,
dans le cadre des deux rendez-vous de Grenelle - d'où l'expression de «
Grenelle de la santé » - a proposé la mise en place d'un véritable socle
interprofessionnel et la prise en compte des engagements individuels des
professionnels de santé. C'est également cette mission qui a préconisé une
structure conventionnelle à trois étages.
Ce que nous vous proposons aujourd'hui est donc bien le fruit de la
négociation.
Mais il y a encore plus renversant : le Sénat rejette le mécanisme des
lettres-clés flottantes pour les non-signataires. Si nous faisions l'inverse,
alors là, oui, vous seriez fondés à nous adresser des reproches ! Bien sûr, on
est libre de ne pas entrer dans un cadre - parce que, Dieu merci, nous sommes
en démocratie ! - mais cela suppose qu'on accepte les vérifications. En cas de
dérapage - et il s'en produit dans toutes les professions, y compris chez les
médecins - le mécanisme des lettres clés flottantes s'applique. Ce mécanisme,
je le rappelle, c'est vous-mêmes qui l'aviez mis en place, dans le cadre du
plan Juppé. Depuis 1999, il n'a été appliqué qu'une fois, pour les radiologues,
et pas de manière individuelle. Alors, renoncez donc à votre leitmotiv sur les
lettres clés flottantes ! Pour tous les médecins conventionnés, c'est-à-dire la
très grande majorité, il n'y a plus de lettres clés flottantes.
Enfin, vous accusez le Gouvernement de ne pas avoir de politique de santé et
de plonger notre système dans un désarroi profond. Pourtant, il faut bien le
dire, le gouvernement en place depuis cinq ans a fait beaucoup plus en ce
domaine que celui qui l'avait précédé.
Pour ce qui est de l'ONDAM, les chiffres sont éloquents. En 1997, le taux de
progression des dépenses de santé fixé par le gouvernement Juppé était de 1,7
%. Pour 2002, il est de 4 %. C'est le taux le plus élevé depuis 1996 !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Mais le taux fixé par le gouvernement Juppé a, lui, été
respecté ! Avec vous, il y a eu dérapages !
M. Bernard Cazeau.
C'est vrai. Mais vous vous voudriez bloquer un système qui est en pleine
évolution, en refusant de le rénover aujourd'hui à travers ce texte !
Depuis quatre ans, nous avons beaucoup travaillé sur la restructuration, sur
l'organisation, sur les missions du système hospitalier public et privé, y
compris en proposant la mise en place de complémentarités avec les acteurs du
secteur libéral, acteurs au premier rang desquels se trouvent les médecins
généralistes, qui nous demandent aujourd'hui avec force, et au-delà de la
nécessaire revalorisation de leurs actes, de redéfinir leur rôle, leur place
dans le système de santé, de revaloriser leur statut en fonction des profondes
modifications qui affectent tant l'exercice médical que la demande
citoyenne.
Les progrès diagnostiques et thérapeutiques accomplis au cours des trente
dernières années sont immenses. Ils nécessitent des propositions originales,
que nous ne trouvons dans aucun de vos propos, aujourd'hui moins que jamais.
Si nous nous honorons de notre système de protection sociale et si nous sommes
attachés, de façon indéfectible, à sa spécificité, qui permet l'exercice
libéral de la médecine assorti du libre accès aux soins et prescriptions, avec
l'assurance maladie obligatoire, force nous est de constater que le système
conventionnel actuel, après moult évolutions, a atteint, de par son instabilité
juridique, les limites de son efficacité. Il a fait son temps : il faut le
rénover.
Dès lors, nous ne pouvons que nous féliciter des propositions de réforme
profonde formulées dans ce texte, qui affirme en particulier une rupture
définitive avec la simple logique de la maîtrise comptable des dépenses de
santé et qui propose un cadre conventionnel à trois étages.
L'attitude de la majorité sénatoriale, qui dépose cette motion tendant à
opposer la question préalable, consiste à courir après les professions de
santé, quitte à « en rajouter » pour essayer de les rattraper. C'est une
attitude irresponsable, qui fait même injure à ces professions.
Les membres du groupe socialiste, comme ceux du groupe communiste républicain
et citoyen, voteront contre cette motion.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
J'interviendrai très
brièvement, puisque M. Cazeau vient de tenir des propos auxquels, pour
l'essentiel, je m'associe. Et je n'aurai garde d'oublier M. Muzeau, que je
remercie également.
Monsieur About, je vous donne acte que la loi relative au droit des malades et
à la qualité du système de santé n'est pas encore votée : elle ne le sera qu'au
terme de son parcours parlementaire.
Permettez-moi cependant de vous apporter quelques précisions.
Tout d'abord, il n'est pas exact de dire que nous n'avons pas pris de mesures
en faveur des professionnels libéraux.
Ainsi, pour les médecins libéraux, en 1998, il y a eu revalorisation de la
consultation ; la même année, création de la majoration qui a porté le tarif de
la visite à 39,6 euros pour les actes accomplis en urgence, qui obligent le
médecin à quitter son cabinet ; en 2000, création de la majoration qui a porté
le tarif des visites auprès des personnes de plus de soixante-quinze ans qui
sont prises en charge à 100 % à 29,7 euros ; en 2001, création de la majoration
portant le tarif de la consultation à 26,9 euros pour les soins d'urgence
effectués au cabinet, qui s'ajoute à la rémunération de base des soins.
Pour les masseurs, la lettre clé est passée, en 1998, de 13 francs à 13,40
francs ; en 2000, la nomenclature a été réformée. Le coût total de cette
réforme est estimé à 800 millions de francs en année pleine, et le prix moyen
de leurs actes a également été revalorisé.
Pour les infirmiers, en 1999, les actes médico-infirmiers ont été revalorisés
de 6 % ; leurs actes lourds, tels les sondages ou l'alimentation entérale, ont
également été revalorisés.
Pour les médecins de la naissance, les actes d'accouchement ont été, en 1999,
revalorisés de 7 % ; en 2001, les rémunérations des gardes et astreintes ont
été revalorisées, ce qui représente un coût de 100 millions de francs ; un
forfait de 1 500 francs a été institué pour le premier acte effectué lors d'une
garde de nuit dans les maternités qui pratiquent plus de 1 500 accouchements,
et une majoration à l'acte de 400 francs a été décidée pour les astreintes
auprès des maternités qui pratiquent moins de 1 500 accouchements par an.
En ce qui concerne les sages-femmes, le remboursement de nouveaux actes a été
décidé en 2001. Il s'agit de la surveillance de la grossesse pathologique, de
l'examen de fin de grossesse et du forfait journalier de surveillance à
domicile.
Pour les dentistes, en 2001, nous avons institué le remboursement d'un acte de
prévention important, le scellement des sillons pour les jeunes enfants, qui
vise à éviter la formation de caries, et d'un acte prothétique qui permet de
consolider une dent plutôt que de l'extraire. Ces mesures d'amélioration du
remboursement ont eu un impact de plus de 1 milliard de francs sur 2001. En
2002, un examen de prévention pour tous les enfants de six et douze ans, qui
concerne 1,4 million d'enfants, a été mis en place, pour un coût de 50 millons
d'euros ; en 2002 également, l'entente préalable, qui constitue une procédure
administrative lourde pour les assurés et peu efficace pour les caisses
d'assurance maladie, a été progressivement supprimée, ce qui représente un coût
de 60 millions d'euros.
Pour les prothèses externes et les dispositifs médicaux - cette information
s'adresse à M. Fournier - le remboursement des pompes à insuline pour les
patients diabétiques a été instauré ; en 2000 également, l'âge limite pour
bénéficier des tarifs enfants pour l'achat de lunettes est passé de seize à
dix-huit ans. Cette mesure permet d'acheter des lunettes correspondant au tarif
de remboursement. De même, l'âge limite pour bénéficier de ces tarifs en cas
d'acquisition d'audio-prothèses est passé de seize à vingt ans.
J'ajoute qu'un effort particulièrement important a été fait dans la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2002 pour permettre de financer de
nouvelles molécules, notamment pour le traitement du cancer et de la
polyarthrite rhumatoïde. Nous y avons en effet consacré 1,5 milliard de francs,
soit 230 millions d'euros.
Vous avez aussi évoqué tout à l'heure les prises de position du président du
Centre national des professions de santé, le CNPS. Je vous renvoie au
Quotidien du médecin
de ce matin, dans lequel celui-ci dit qu'il espère
que la proposition de loi dont nous discutons aujourd'hui sera adoptée, car il
a d'ores et déjà engagé des discussions avec le président de la CNAM - ils se
sont rencontrés hier - pour parvenir à un accord sur ces bases d'ici au mois de
juin.
M. Cazeau a fort justement expliqué que la différence entre les médecins
libéraux et les plombiers ou les coiffeurs - vous avez cité ces professions -
tient au fait que l'activité des premiers est financée par la sécurité sociale
alors que celle des seconds repose sur un financement privé.
Certains d'entre vont ont dit que les médecins gagnaient moins que les
plombiers ou les coiffeurs. Permettez-moi de vous donner brièvement lecture de
l'étude comparative du revenu de certaines professions indépendantes, qui a été
réalisée en 1998 par l'INSEE dans le cahier des synthèses des revenus
d'activité des non-salariés.
Pour les services personnels, tels que la coiffure et la blanchisserie,...
M. Gilbert Barbier.
Combien d'années d'études, la coiffure ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... la rémunération est de 6
500 francs nets par mois.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je n'ai pas parlé des coiffeurs !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Vous n'en avez pas parlé ?
Alors, c'est que, pour une fois, vous n'avez pas repris intégralement les
propos d'un seul syndicat. Mais je vous cite ces chiffres, puisque vous êtes
intervenu quand M. Cazeau a évoqué ces professions à la tribune.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Il a même parlé des plombiers !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
J'y viens !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Allez-y, et divisez votre chiffre par le nombre d'heures de
travail !
M. Gilbert Barbier.
C'est scandaleux !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Oui, vous n'évoquez par le nombre d'heures de travail !
M. Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Les plombiers, selon l'INSEE,
se situent dans la moyenne du secteur de la construction, avec 11 000 francs
nets.
Quant aux médecins - je cite toujours les chiffres de 1998 - ils percevaient
27 750 francs, soit 30 000 francs si l'on tient compte de l'accord. Vous avez
tout à fait raison de dire que les médecins ont suivi de nombreuses années
d'études...
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je ne l'ai même pas dit !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
M. Barbier l'a dit !
... et que, par conséquent, cette hiérarchie est parfaitement justifiée. Il
est même légitime d'augmenter leur rémunération. Tel est bien l'objet de
l'accord conclu par la CNAM, et nous en sommes tout à fait d'accord.
Il est également vrai que les médecins travaillent de nombreuses heures, mais
toutes les dispositions que j'ai évoquées tout à l'heure et qui ont été
rappelées par M. Cazeau en matière d'horaires et de gardes visent justement à
leur permettre de mener une vie plus décente. Dans ces conditions, je ne crois
pas qu'il soit exact de prétendre que les médecins généralistes gagnent moins
que les professions que j'ai évoquées.
Vous avez été quelques-uns à intervenir au sujet du déficit de l'assurance
maladie. Permettez-moi de rappeler simplement les chiffres : entre 1994 et
1997, le déficit cumulé de l'assurance maladie a atteint 122 milliards de
francs. Sur la période 1998-2001, il est effectivement de 40 milliards de
francs, mais il est quand même trois fois moindre.
En ce qui concerne le « Grenelle de la santé », nous avons tenu deux réunions
plénières : l'une le 15 janvier 2002, l'autre au mois de juillet 2001.
Entre-temps, nous avons organisé de multiples concertations, y compris au
niveau ministériel, qu'il s'agisse de Bernard Kouchner ou de moi-même, avec des
syndicats de médecins, d'infirmières, de masseurs-kinésithérapeutes,
d'orthoptistes, d'orthophonistes, de pharmaciens et de dentistes.
Nous avons également commandé un rapport à une mission de sages.
Nous avons réalisé l'ensemble de ce travail en six mois, sur un rythme
extrêmement intense. Je n'insiste pas, en effet, sur les réunions techniques
avec nos services, qui nous ont permis de formuler les propositions qui ont été
votées définitivement par le Parlement dans le cadre de la loi de financement
de la sécurité sociale et de la loi de modernisation sociale, avec la réforme
des études médicales. Et j'espère que, bientôt, le projet de loi relatif au
droit des malades et à la qualité du système de santé, avec la réforme de la
formation continue, sera définitivement adopté.
Quant aux 35 heures, vous y êtes très opposés, nous le savons, vous l'avez
d'ailleurs répété il y a un instant. Mais si vous y êtes si opposés, alors
pourquoi ne proposez-vous pas leur suppression ?
(Applaudissements sur les
travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Nicolas About,
rapporteur.
A propos des 35 heures, permettez-moi de dire, madame la
ministre, que ce n'est pas le débat ! La vraie question, c'est de savoir s'il
était si urgent de les instaurer. Nous avons ainsi passé une journée entière à
discuter de l'arrêt Perruche, et chacun a alors pu constater qu'après tout les
50 milliards de francs, voire les 100 milliards de francs des 35 heures
auraient peut-être été plus efficaces s'ils avaient été utilisés en faveur des
personnes les plus démunies.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Eh oui !
M. Jean Chérioux.
Très bien !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Etait-il si urgent de permettre à des gens valides de
travailler quatre heures de moins ? Honnêtement, franchement, pouvons-nous être
fiers, nous, les gens valides, de dépenser 100 milliards de francs pour une
journée de RTT,...
M. Bernard Cazeau.
Il faut essayer de lutter contre le chômage, aussi !
M. Nicolas About,
rapporteur.
... alors que certains sont abandonnés chez eux pendant des
week-ends entiers, sans être levés, sans être lavés, sans être soignés, parce
qu'ils n'ont pas le personnel soignant nécessaire ?
M. Bernard Cazeau.
Nous avons créé 400 000 emplois !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Dans ces conditions, je dis simplement au Gouvernement qu'il
faut avoir un peu de décence. On ne peut pas sans arrêt nous jeter à la figure
nos remarques sur les 35 heures alors que tant de gens en France vivent dans
des conditions extrêmement difficiles !
Au demeurant, nous ne demandons pas la suppression des 35 heures, nous
constatons simplement que la priorité du gouvernement socialiste ce sont les 35
heures pour les gens valides...
M. Bernard Cazeau.
Non ! C'est la baisse du chômage !
M. Nicolas About,
rapporteur.
... et que les autres priorités sont négligées : le
Gouvernement s'est simplement contenté de demander au Parlement de légiférer
sur l'arrêt Perruche, pour donner au monde handicapé l'illusion que l'on va
régler les problèmes.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées des
Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Bernard Cazeau.
Notre priorité, c'est le chômage !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Enfin, madame la ministre, vous avez évoqué le déficit de la
sécurité sociale, mais vous avez juste oublié de mentionner les résultats de
l'année 2002. Soyez donc assez aimable, je vous prie, de bien vouloir ajouter
aux déficits connus celui qui est prévu pour l'année 2002 !
Quant à vos propos sur l'ONDAM, ils me surprennent quelque peu. Vous nous
dites que l'ONDAM a progressé...
M. Bernard Cazeau.
De 130 milliards !
M. Nicolas About,
rapporteur.
... mais vous oubliez que M. Juppé avait présenté l'ONDAM le
plus faible que nous ayons connu, et que c'est le seul ONDAM qui ait été
respecté ! Ainsi, lorsque nous établissons un ONDAM faible, nous savons le
faire respecter, alors que vos ONDAM élevés,...
M. Bernard Cazeau.
Avec les lettres clés flottantes !
M. Nicolas About,
rapporteur.
... vous en compromettez la réalisation avant même de les
avoir votés. Nous ne pouvons que constater vos résultats dans ce domaine !
Alors, ne venez pas nous donner des leçons sur la gestion du système de
santé.
M. Claude Estier.
Tout est mauvais chez nous, et tout est bon chez vous !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Par ailleurs, madame la ministre, vous avez cité
Le
Quotidien du médecin
de ce matin, où le président du CNPS vous reconnaît
quelque mérite. Mais ne titrait-il pas hier : « Mme Guigou se trompe » ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Ce n'est pas lui qui fait le
titre, c'est le journaliste ! Lisez l'article : vous verrez que le ton est bien
différent.
M. Nicolas About,
rapporteur.
Madame la ministre, vous avez passé votre temps à nous
démontrer que, pendant cinq ans, votre ministère a travaillé. J'en suis fort
aise, mais cela ne me surprend pas : n'est-ce pas le rôle du ministère des
affaires sociales que de travailler ? Vous avez donc effectivement pris de
nombreuses mesures durant ces cinq années, mais je ne comprends pas très bien
alors les raisons pour lesquelles les personnels de santé, toutes catégories
confondues, manifestent. Sont-ils venus vous remercier de votre travail ? Les
personnels hospitaliers sont-ils venus, la semaine dernière, jusqu'à l'avenue
de Ségur pour vous remercier des mesures qui ont été prises ? Les médecins
sont-ils aujourd'hui en grève pour vous remercier de tous les efforts que vous
avez faits ?
M. Jean-Pierre Schosteck.
Ils expriment leur désarroi !
M. Bernard Cazeau.
Vous, vous avez été remerciés en 1997 !
M. Nicolas About,
rapporteur.
Je crois plutôt que c'est leur façon de vous désavouer, de
reprocher au Gouvernement de ne pas avoir proposé de réponses adaptées à leurs
problèmes. Je crois donc que nous avons raison, aujourd'hui, de voter la motion
tendant à opposer la question préalable sur cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR
et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
Je mets aux voix la motion n° 2, repoussée par le Gouvernement.
Je rappelle que son adoption entraînerait le rejet de la proposition de
loi.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 312 |
| Nombre de suffrages exprimés | 308 |
| Majorité absolue des suffrages | 155 |
| Pour l'adoption | 198 |
| Contre | 110 |
En conséquence, la proposition de loi est rejetée.
4
PUBLICATION ET DIFFUSION
DE CERTAINS SONDAGES D'OPINION
Adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 184, 2001-2002),
adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, modifiant la loi
n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de
certains sondages d'opinion. [Rapport n° 193 (2001-2002).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de vous présenter au nom du
Gouvernement modifie la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la
publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.
Des circonstances de fait et de droit ont motivé cette initiative.
Si l'article 11 de la loi de 1977 interdit la publication, la diffusion et le
commentaire de tout sondage d'opinion ayant un rapport direct ou indirect avec
une élection ou un référendum pendant la semaine qui précède chaque tour de
scrutin ainsi que pendant le déroulement de celui-ci, on sait que cette
interdiction est cependant de plus en plus fréquemment détournée.
On se souvient notamment de l'initiative d'un organe de presse situé hors du
territoire national diffusant un sondage portant sur le second tour du scrutin
de l'élection présidentielle de 1995, la loi ne lui étant pas opposable.
Plus récemment, à l'occasion des élections législatives de 1997, certains
médias ont même indiqué à leurs lecteurs les adresses de sites Internet
étrangers donnant accès au résultat de ces sondages.
Le développement des nouvelles technologies de l'information et de la
communication est une réalité que le législateur doit prendre en compte.
Par ailleurs, les tribunaux ont longtemps considéré que les dispositions de la
loi du 19 juillet 1977 étaient compatibles avec celles de l'article 10 de la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales. Ainsi, le Conseil d'Etat, en 1995 et en 1999, et la Cour de
cassation, en 1996, avaient jusqu'alors débouté les requérants qui contestaient
cette compatibilité.
Par un arrêt rendu le 4 septembre 2001, la Cour de cassation est toutefois
venue modifier l'état du droit applicable. Elle a en effet jugé que les textes
fondant la poursuite instauraient une restriction à la liberté de recevoir et
de communiquer des informations qui n'était pas nécessaire à la protection des
intérêts légitimes énumérés par l'article 10-2 de la convention.
Il en résulte que la transgression des dispositions de l'article 11 de la loi
du 19 juillet 1977 ne peut plus, aujourd'hui, faire l'objet d'une sanction
pénale pourtant prévue par ce texte.
Or, comme l'a fait observer le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans sa
recommandation du 23 octobre 2001 : « La diffusion de sondages interdits
pourrait être considérée par le Conseil constitutionnel comme de nature à
altérer la sincérité du scrutin, avec les conséquences électorales que cela
pourrait comporter. »
Postérieurement à la décision de la Cour de cassation, le président du Conseil
constitutionnel a lui-même fait savoir au Gouvernement « qu'il apparaissait
extrêmement souhaitable au Conseil constitutionnel, chargé de veiller au bon
déroulement de l'élection présidentielle, que des mesures législatives claires
et dissuasives interviennent rapidement en vue d'interdire la production et la
diffusion de sondages relatifs aux résultats d'une élection au moins la veille
et le jour de chaque tour de scrutin. »
Il devenait donc indispensable de modifier la loi du 19 juillet 1997 afin de
maintenir le principe de l'interdiction de la diffusion des sondages liés à une
consultation électorale, dans la stricte mesure où l'exige la préservation de
la sincérité du scrutin.
Autrement dit, il s'agit de conjuguer ces deux exigences fondamentales que
sont la sincérité du scrutin et la liberté d'expression en veillant, mieux que
précédemment, au respect du principe de proportionnalité.
Le projet de loi du Gouvernement substitue tout d'abord à l'interdiction d'une
durée d'une semaine prévue aujourd'hui par l'article 11 de la loi du 19 juillet
1977 une interdiction qui ne commencera à courir qu'à compter de la veille du
scrutin, soit le vendredi à minuit.
En outre, il prévoit que l'interdiction s'appliquera également aux sondages
ayant déjà fait l'objet d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire
avant la veille de chaque tour de scrutin.
Pourquoi cette échéance ? Outre la suggestion qui nous était faite en ce sens
par le président du Conseil constitutionnel, cette date correspond à la clôture
de la campagne audiovisuelle. Elle correspond également à la fin de la campagne
de l'élection présidentielle.
Il serait en effet paradoxal, si toute interdiction disparaissait, qu'en
publiant et en commentant des sondages, les médias puissent poursuivre le débat
électoral, alors même que les candidats eux-mêmes seraient privés de tout droit
de réponse.
Pour des raisons évidentes, notamment pratiques, cette interdiction ne fera
pas obstacle à la poursuite de la diffusion des publications parues ou des
données mises en ligne avant le vendredi à minuit. L'objet de la loi n'est en
effet ni de contraindre les gestionnaires de sites Internet à supprimer de
leurs archives accessibles au public des informations relatives à des sondages,
ni de faire cesser la mise en vente des publications, hebdomadaires, par
exemple, parues les jours précédents.
Ces informations sont, par nature, « figées » à leur date de mise en ligne ou
de diffusion. Aucun commentaire nouveau ne figurera dans ces médias pendant la
période d'interdiction et, contrairement à ce qui a pu être entendu ou lu, il
n'y aura donc pas rupture d'égalité avec la presse quotidienne soumise à cette
même interdiction.
Enfin, pour garantir que la commission des sondages pourra exercer
efficacement son contrôle, la notice que l'organisme ayant réalisé le sondage
doit lui adresser, dans la rédaction actuelle du texte, « à l'occasion » de sa
publication ou de sa diffusion, devra lui être désormais transmise « avant »
cette publication ou cette diffusion.
En effet, en l'absence de toute condition de délai posée par la loi, les
instituts de sondage avaient naturellement tendance à déposer cette notice
après la publication. Cette pratique ne facilitait pas l'intervention
éventuelle de la commission pour faire publier en temps utile une mise au point
ou une rectification.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les dispositions principales
du projet du Gouvernement.
A lire avec attention le remarquable travail de votre rapporteur, M. Patrice
Gélard, vous pouvez constater que les éléments de diagnostic et de proposition
nous sont, pour l'essentiel, communs.
Certes, il est reproché au Gouvernement d'avoir, en déposant ce projet de loi,
ignoré les travaux parlementaires qui l'ont précédé et que M. le rapporteur du
Sénat a rappelés fort opportunément dans son rapport.
Je voudrais y revenir rapidement, car le Gouvernement n'avait aucunement
l'intention d'ignorer le droit d'initiative législative tant de l'Assemblée
nationale que du Sénat.
D'abord, le projet de loi du Gouvernement n'avait pas pour ambition, dans les
circonstances de droit et de fait que j'ai rappelées, de procéder à une réforme
du droit des sondages.
En se consacrant à l'essentiel, notre souci était bien d'aborder ce débat en
ménageant les conditions du plus large consensus.
Ensuite, les travaux parlementaires n'étaient pas tous concordants.
Enfin, il nous paraissait utile, tout particulièrement en cette matière, de
recueillir préalablement l'avis du Conseil d'Etat.
J'ai néanmoins pris acte, lors des travaux préparatoires à l'examen de ce
texte par l'Assemblée nationale, de la volonté du rapporteur de contribuer,
pour sa part, au consensus que nous souhaitions en intégrant au projet des
dispositions issues des travaux parlementaires antérieurs.
C'est bien pourquoi, lors des débats, le Gouvernement, quand il n'était pas
spontanément favorable aux amendements proposés, s'en est remis à la sagesse de
l'Assemblée nationale.
Le texte qui vous est maintenant soumis représente la synthèse de ces apports
du Gouvernement et de chacune des deux assemblées.
Les conditions me semblent dès lors pleinement réunies pour une approbation
définitive, parce que conforme, du texte. Chacun, dans sa responsabilité, aura
contribué à atteindre l'objectif que nous visions à l'occasion d'un débat qui,
s'il se conclut ce jour, n'aura par ailleurs pas chargé l'ordre du jour du
Parlement plus que ne l'aurait fait toute autre méthode.
(Applaudissements
sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après l'intervention du
ministre, il ne me reste plus grand-chose à dire, d'autant qu'il m'a semblé
s'être assez largement inspiré du rapport de notre commission et de celui qui a
été présenté à l'Assemblée nationale.
Je regrette toutefois que nous n'ayons pas été plus rapides et que nous
n'ayons pas adopté en temps voulu la proposition de loi, adoptée à l'unanimité
le 17 mai 2001, qu'avaient déposée nos estimés collègues MM. Hoeffel et
Jolibois, et votre serviteur.
Je regrette également que la disposition qui avait été présentée par le groupe
socialiste concernant les élections locales n'ait pas été retenue parce qu'elle
soulève un vrai problème dont il faudra sans doute reparler à l'avenir.
Mais, pour l'essentiel, il était temps, effectivement, que l'on revienne sur
la loi du 19 juillet 1977. Je note à cet égard que, si la Cour de cassation
n'avait pas statué ainsi, dans son arrêt du 4 septembre 2001, il est
vraisemblable que nous n'aurions pas été appelés à modifier la législation sur
les sondages, alors que nous avions agi depuis le mois de mai 2001 et que nous
avions réitéré notre proposition le 16 janvier 2002 lors de la discussion du
projet de loi relatif à la démocratie de proximité.
Ces remarques préliminaires étant faites, je ne m'appesantirai pas, ayant déjà
présenté ce texte en mai 2001, qui a de nouveau suscité des interventions lors
de l'examen du projet de loi sur la démocratie de proximité. Par conséquent,
non bis in idem,
en l'occurrence
non ter in idem
. Ce n'est pas la
peine d'insister plus longtemps sur ce qui a été de nombreuses fois répété dans
cette enceinte.
Rappelons seulement que la législation du 19 juillet 1977 est devenue obsolète
et que nous devons tirer les conséquences de la décision de la Cour de
cassation.
Je ferai une remarque sur ce point : trop souvent, aujourd'hui, la Cour de
cassation se substitue au législateur parce que celui-ci n'est pas intervenu en
temps utile.
Il est vrai que l'arrêt de la Cour de cassation n'interdit pas une certaine
réglementation des sondages, et je pense que le projet de loi que nous
examinons aujourd'hui coïncide parfaitement avec les dispositifs de cet
arrêt.
Nous proposons tout simplement - c'est ce que, d'ailleurs, les instituts de
sondage et les organes de presse ont, toujours respecté - que la veille du
scrutin la presse soit neutre.
Il suffit de regarder les journaux de province : la veille d'un scrutin, ils
se limitent à présenter la photographie des candidats et à rappeler l'essentiel
de leur programme ; ils ne vont pas plus loin.
A mes yeux, une déontologie s'impose d'elle-même tant aux sondeurs d'opinion
qu'aux organes de presse ; elle consiste à ne pas intervenir dans la dernière
ligne droite de la campagne. Je pense donc que les recommandations du président
du Conseil constitutionnel et de la commission des sondages ainsi que la prise
de position du Conseil supérieur de l'audiovisuel nous incitent à mettre en
place un mécanisme simple et abordable par tous. C'est l'objet du texte de loi
qui a été adopté par l'Assemblée nationale et qui nous est soumis
aujourd'hui.
Quelle en est l'économie ? Elle est claire : interdiction de publier des
sondages la veille et le jour du scrutin. A cela, il y a une raison simple : si
l'on publie des sondages jusqu'à la dernière minute, c'est-à-dire jusqu'à la
clôture du scrutin, les droits des candidats ne sont plus respectés, car le
droit de réponse ne pourra être exercé et la commission des sondages ne pourra
pas exiger de rectifications, elle n'en aura pas le temps. Or il est nécessaire
que le droit de réponse puisse s'exercer.
Cette remarque étant faite, je m'interroge : que se passera-t-il quand un
candidat battu par son adversaire de quelques voix seulement déposera un
recours devant le Conseil constitutionnel en mettant en avant que les sept ou
huit voix qui lui manquent sont dues à un sondage qu'il a estimé tendancieux ?
Je n'aimerais pas être à la place des membres du Conseil constitutionnel qui
auront alors à se prononcer, surtout s'il s'agit d'une élection présidentielle.
L'ajournement d'une telle élection pour cette raison aurait en effet des
retombées médiatiques particulièrement négatives !
J'en viens à quelques point secondaires.
D'abord rien n'interdit à un candidat à l'élection présidentielle ou aux
élections législatives de faire réaliser pour son compte des sondages à la
dernière minute, sous réserve que ceux-ci ne soient pas publiés. Cela s'est
toujours fait et continuera à se faire.
Ensuite, il est vrai que l'on ne peut ni maîtriser l'information sur le Net,
ni contrôler
Le Soir
de Bruxelles ou
La Tribune de Genève.
Mais,
soyons sérieux, le nombre d'électeurs touchés par ce type d'information est
tout de même extrêmement faible ! La plupart de nos concitoyens ne se
précipiteront pas pour obtenir les toutes dernières prévisions électorales.
Enfin, la loi que nous examinons aujourd'hui n'est peut-être qu'une loi
transitoire qu'il conviendra ensuite d'améliorer, mais il nous faut néanmoins
l'adopter, et vite, si nous ne voulons pas nous retrouver dans un système de
non-droit à la veille de l'élection présidentielle, ce qui ne serait pas
tolérable.
Je pense que, même en l'état, elle obligera les organes de presse et les
instituts de sondage à la prudence : je suis en effet convaincu qu'ils
hésiteront beaucoup à publier un sondage d'opinion à la veille d'un scrutin,
d'autant qu'ils courent le risque d'être désavoués le lendemain ! C'est la
raison pour laquelle je suis optimiste.
Je tiens, en outre, à souligner que les députés ont amendé le projet de loi en
tenant très largement compte des dispositions que nous avions votées au Sénat,
notamment en ce qui concerne le rôle de la commission des sondages et la place
que cette institution doit tenir.
Surtout, et c'est l'aspect positif, je crois que le peuple français est majeur
dans son comportement électoral. Il sait maintenant comment utiliser les
sondages. Et il sait aussi que ceux-ci ne sont que des photographies
instantanées, comportant par conséquent une marge d'erreur que les spécialistes
estiment à 5 % et tentent de corriger par des méthodes internes.
Enfin, la publication des sondages jusqu'au vendredi, c'est-à-dire jusqu'à
l'avant-veille, permettra peut-être aux Français d'affiner leur point de vue ;
mais ils peuvent aussi ne pas tenir compte de ces prévisions et être
parfaitement majeurs face au scrutin !
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur.
Comme vous l'avez dit, monsieur le ministre, et comme vient de le dire
excellemment M. Gélard, ce projet de loi a pour objet d'adapter la législation
relative à la publication des sondages afin de la mettre en conformité avec les
nouveaux moyens de communication et de tirer toutes les conséquences d'une
récente décision de la Cour de cassation.
La proximité des échéances électorales - les présidentielles et les
législatives - rendait son adoption urgente. Il aurait en effet été
irresponsable de se retrouver, à la veille d'une élection aussi importante,
dans un état de non-droit, de vacuité juridique.
Vous vous êtes efforcé, monsieur le ministre, de trouver une solution
équilibrée au problème posé en cherchant à concilier la liberté d'expression et
la nécessaire information de l'opinion avec la sincérité du scrutin.
Il est vrai que, lors des dernières élections législatives, les journaux qui
avaient enfreint la disposition de la loi de 1977 n'avaient pu être condamnés.
Il était donc d'autant plus nécessaire de légiférer à nouveau que le
développement d'Internet a bouleversé les conditions de publication et d'accès
aux sondages, et créé une inégalité entre les citoyens qui peuvent accéder aux
informations disponibles sur ces nouveaux supports et les autres.
Ce texte est positif. C'est pourquoi nous nous réjouissons qu'un large accord
se soit dégagé tant à l'Assemblée nationale qu'au sein de la commission des
lois du Sénat, et j'espère qu'il en sera de même, dans un instant, dans cet
hémicycle.
Ne perdons pas de vue la finalité du texte : quel que soit le délai, les
sondages ne sont qu'un instrument. Gardons-nous d'instaurer une sorte de
démocratie d'opinion dans laquelle les acteurs de la vie politique
s'efforceraient de coller aux attentes de l'opinion telles que les révéleraient
les sondages. L'opinion est une construction, ce n'est pas une donnée qui va de
soi. On réduirait la politique à un jeu de miroirs, et tous tiendraient alors
le même discours. Or, ce que l'on attend des acteurs politiques, c'est qu'ils
disent ce qu'ils pensent, qu'ils fassent progresser le débat démocratique et
qu'ils avancent des solutions, des propositions qui leur tiennent à coeur.
M. le rapporteur l'indiquait, ce texte connaîtra sans doute des prolongements
en raison des disparités qui existent. M. Gélard soulignait que peu de citoyens
peuvent accéder à Internet ou aux médias étrangers. Or, en raison du principe
d'égalité, la discrimination, ou la différence de situation, demeure
inacceptable.
Par ailleurs, il est probable que le nombre de personnes ayant accès aux
informations diffusées soit par la presse étrangère, soit par Internet, soit
par les deux, ira croissant. Monsieur le ministre, il sera par conséquent
utile, à l'avenir, de réfléchir, peut-être à la faveur de l'expérience, sur
l'article 2 et de nous interroger sur l'interdiction faite de commenter les
sondages existant depuis six mois, depuis quatre mois, depuis huit jours, alors
que pourront toujours être diffusés les commentaires et informations publiés
avant le vendredi. C'est une question délicate, car il n'est pas facile de
trouver le bon équilibre. Il faudra sans doute revenir sur certaines
dispositions pour tâcher de les améliorer, étant entendu que ce n'est pas là
chose aisée.
Je terminerai par un aspect très important du projet de loi, celui qui vise à
mieux préciser les modalités d'élaboration et de diffusion des sondages. Trop
de personnes prennent les sondages pour argent comptant, si je puis dire, alors
que, les moindres rudiments de science statistique nous l'enseignent, les
marges d'erreur sont considérables et ne sont jamais diffusées. Elles devraient
pourtant l'être ; cela permettrait d'avoir une vision parfaitement objective
des informations apportées par ces sondages.
Cela étant dit, monsieur le ministre, le groupe socialiste votera votre projet
de loi tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale, les dispositions
apportées par cette dernière s'inspirant, comme l'a rappelé M. Gélard, des
travaux du Sénat. Nous souhaitons que l'unanimité dont ce texte a fait l'objet
au sein de la commission des lois trouve sa traduction lors du vote final
qu'émettra notre assemblée.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en moins
d'un mois, notre assemblée doit examiner une nouvelle fois la législation
relative aux sondages électoraux. Mais il ne s'agit pas, aujourd'hui, de
s'interroger ni même de nier l'évidence : les études d'opinion existent et
elles sont publiées par le biais des nouveaux moyens d'information - réseaux
câblés de télévision, télévision par satellite et Internet - jusqu'aux heures
qui précèdent les scrutins.
Il ne s'agit pas non plus de critiquer les sondages électoraux en eux-mêmes.
Ils participent, d'une certaine manière, à la vie démocratique. Ils sont source
d'information pour les citoyens et un moyen d'élaborer ou de préciser d'une
stratégie pour les partis politiques.
Je tiens à rappeler que les parlementaires s'étaient opposés, en 1997, à la
restriction de la publication des sondages.
Au cours des vingt-quatre dernières années, la crise de la politique s'est
accentuée, nourrie par trop de désillusions et d'affaires politico-financières
et judiciaires. Cette crise constitue la toile de fond sur laquelle vient se
greffer le phénomène de l'abstention.
Ce contexte est peu favorable au débat d'idées, et les tentatives de
bipolarisation de la vie politique écartant toute alternative réelle pour les
citoyens se renforcent. La présidentialisation de notre système politique
pousse dans cette direction.
La campagne électorale qui s'engage n'échappe pas, hélas ! à cette règle.
D'emblée, deux candidats sont placés en pole position. Ils sont si
incontournables qu'ils n'ont nul besoin de se déclarer.
Cette évolution de la vie politique n'est pas sans poser des problèmes. Elle
met fondamentalement en cause le pluralisme.
En effet, peut-on nier que l'utilisation à répétition de sondages depuis
plusieurs mois en lieu et place du débat d'idées joue un rôle dans
l'établissement d'un vote par procuration ?
Il s'agit, ici - je l'ai précisé voilà un instant - non pas de mettre en cause
l'existence des sondages eux-mêmes, mais bien d'alerter sur leur maniement.
J'appelle donc à une plus grande rigueur déontologique et à une désacralisation
des sondages qui, rappelons-le, peuvent comporter une marge d'erreur, comme
nous l'avons constaté en 1995, lors des dernières présidentielles. Ils ne sont
qu'un instrument, comme l'a rappelé Jean-Pierre Sueur. Nous pouvons faire
pleinement confiance aux citoyens qui, déjà, sont d'une grande prudence face à
la déferlante de chiffres souvent contradictoires. Ils sont majeurs, je dirai
même vaccinés !
La seule bonne raison qui pourrait justifier une interdiction des sondages
avant une élection serait l'impossibilité de réparer le préjudice en cas de
manipulation de l'opinion publique à partir d'un sondage biaisé. Mais il
revient à la commission des sondages de vérifier la loyauté des sondages et de
prendre les décisions qui s'imposent afin d'assurer leur objectivité et leur
qualité. Elle a tous pouvoirs pour faire appliquer la loi.
De plus, ladite commission devra veiller au respect du principe
constitutionnel qu'est l'égalité devant la loi concernant la publication des
sondages la veille et le jour du scrutin. On sait que, dernièrement encore, un
certain nombre de journaux se sont inquiétés.
Cela ne doit pas pour autant nous exonérer, nous, parlementaires, de faire
preuve d'une grande vigilance à l'égard d'outils qui peuvent être détournés de
leur fonction originelle.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, ces remarques étant faites, les
membres du groupe communiste républicain et citoyen voteront le projet de loi
qui nous est soumis.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste
républicain et citoyen. - M. Sueur applaudit également.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er A
M. le président.
« Art. 1er A. - L'article 2 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à
la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion est complété
par un alinéa ainsi rédigé :
« Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice
prévue par l'article 3. »
Je mets aux voix l'article 1er A.
(L'article 1er A est adopté.)
Articles 1er à 1er ter et articles 2 à 4
M. le président.
« Art. 1er. - I. - Au premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 77-808 du 19
juillet 1977 précitée, les mots : "A l'occasion de la publication ou de la
diffusion" sont remplacés par les mots : "Avant la publication ou la
diffusion".
« II. - Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Toute personne a le droit de consulter auprès de la commission des sondages
la notice prévue par le présent article. » -
(Adopté.)
« Art. 1er
bis.
- Après l'article 3 de la loi n° 77-808 du 19 juillet
1977 précitée, il est inséré un article 3-1 ainsi rédigé :
«
Art. 3-1.
- A l'occasion de la publication et de la diffusion de tout
sondage tel que défini à l'article 1er, les données relatives aux réponses des
personnes interrogées doivent être accompagnées du texte intégral des questions
posées. » -
(Adopté.)
« Art. 1er
ter.
- L'article 6 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977
précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Deux personnalités qualifiées en matière de sondages sont également
désignées par décret en Conseil des ministres. Ces personnes ne doivent pas
avoir exercé d'activité dans les trois années précédant leur nomination dans un
organisme réalisant des sondages tels que définis à l'article 1er. » -
(Adopté.)
« Art. 2. - I. - Le premier alinéa de l'article 11 de la loi n° 77-808 du 19
juillet 1977 précitée est ainsi modifié :
« 1° Les mots : "Pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin ainsi
que pendant le déroulement de celui-ci" sont remplacés par les mots : "La
veille de chaque tour de scrutin ainsi que le jour de celui-ci" ;
« 2° Il est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« Cette interdiction est également applicable aux sondages ayant fait l'objet
d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire avant la veille de
chaque tour de scrutin. Elle ne fait pas obstacle à la poursuite de la
diffusion des publications parues ou des données mises en ligne avant cette
date. »
« II. - Après le premier alinéa du même article, sont insérés deux alinéas
ainsi rédigés :
« Sans préjudice des dispositions du troisième alinéa du présent article, dans
les cas prévus à l'article 9 et lorsque la publication, la diffusion ou le
commentaire du sondage est intervenu pendant les deux mois qui précèdent un
tour de scrutin, la mise au point demandée par la commission des sondages doit
être, suivant le cas, diffusée sans délai et de manière que lui soit assurée
une audience équivalente à celle de ce sondage, ou insérée dans le plus
prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique à la même place et en mêmes
caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation.
« Lorsque pendant les deux mois qui précèdent un tour de scrutin, un sondage
tel que défini à l'article 1er a été publié ou diffusé depuis un lieu situé
hors du territoire national, la commission des sondages peut faire programmer
et diffuser sans délai une mise au point par les sociétés nationales de
radiodiffusion et de télévision. Elle peut aussi, le cas échéant, exiger des
organes d'information qui, en France, auraient fait état sous quelque forme que
ce soit de ce sondage, la diffusion ou l'insertion, suivant le cas, d'une mise
au point dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. » -
(Adopté.)
« Art 3. - A l'article 14 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 précitée, les
mots : ", ainsi qu'à celles mentionnées aux livres III et V du code électoral
(partie Législative)" sont supprimés. » -
(Adopté.)
« Art. 4 - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie
française et dans les îles Wallis et Futuna. » -
(Adopté.)
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
M. le président.
Je constate que ce texte a été adopté à l'unanimité.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures trente, est reprise à quinze heures, sous
la présidence de M. Bernard Angels.)
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS
vice-président
M. le président. La séance est reprise.
5
QUESTIONS D'ACTUALITÉ AU GOUVERNEMENT
M. le président.
L'ordre du jour appelle les questions d'actualité au Gouvernement.
Mes chers collègues, je tiens à saluer tout particulièrement la présence de M.
le Premier ministre.
Monsieur le Premier ministre, mesdames, messieurs les ministres, mes chers
collègues, M. le président du Sénat ne peut présider aujourd'hui la séance des
questions d'actualité au Gouvernement, car il se trouve actuellement dans le
département de la Réunion, où se tiennent, sous son égide, les états généraux
des élus locaux de l'outre-mer.
Conformément à la règle posée par la conférence des présidents, règle que
j'appliquerai strictement, je rappelle que l'auteur et le ministre disposent
chacun de deux minutes trente.
Chaque intervenant aura à coeur de respecter le temps qui lui est ainsi
imparti afin que toutes les questions et toutes les réponses puissent
bénéficier de la retransmission télévisée assurée par France 3.
SITUATION AU PROCHE-ORIENT
M. le président.
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, mesdames, messieurs les
ministres, mes chers collègues, ma question s'adresse à M. le ministre des
affaires étrangères et porte sur le Proche-Orient.
Chaque jour, le nombre des morts et des blessés s'accroît. Les violences se
multiplient, le dialogue est rompu et la confiance mutuelle, détruite. Les
Palestiniens, notamment les enfants, en sont les principales victimes les
Israéliens ne sont pas épargnés.
Ariel Sharon, dont le programme électoral était la paix, la sécurité et la
prospérité, est en échec sur tous ses objectifs. En représailles à des
attentats contestables, il intensifie la répression. Loin de travailler au
succès d'une solution politique comme celle qui a été élaborée à Oslo, il
nourrit les ressentiments par la destruction massive de maisons palestiniennes,
le blocage des territoires palestiniens et la poursuite de la colonisation.
Ariel Sharon vient d'approuver un plan isolant Jérusalem du reste de la
Cisjordanie par des ouvrages défensifs sur un périmètre de cinquante-quatre
kilomètres, renforcés par deux murailles de dix kilomètres. En y intégrant les
colonies juives, le gouvernement israélien veut instituer un « grand Jérusalem
» et affirmer son caractère israélien, contrairement au droit international et
à toutes les résolutions des Nations unies. Loin d'établir la sécurité, ce
dispositif ne ferait que susciter de nouveaux actes de désespoir.
Aujourd'hui même, le Premier ministre israélien se rend à Washington pour
obtenir l'aide du président Bush afin d'isoler encore davantage Yasser Arafat
et de faire porter sur lui seul la responsabilité de la situation actuelle. En
le confinant à Ramallah, il l'empêche d'assumer toutes ses responsabilités. On
peut même craindre pour la vie du dirigeant palestinien.
Cependant, des lueurs d'espoir apparaissent. En Israël, la popularité d'Ariel
Sharon s'effrite. Les forces de paix, jusqu'alors très isolées, se renforcent.
Des soldats israéliens, en nombre croissant, refusent d'aller occuper des
territoires palestiniens. Avraham Burg, président de la Knesset, a rencontré, à
Paris, le président du conseil législatif palestinien. Malgré l'interdit
d'Ariel Sharon, il souhaite poursuivre le dialogue et se rendre à Ramallah.
Shimon Peres décide, lui aussi, de rencontrer les Palestiniens.
Dans ce contexte, l'Europe semble vouloir mieux faire entendre sa voix. Elle
confirme la légitimité de Yasser Arafat en évaluant à près de 14 millions
d'euros les destructions d'établissements publics palestiniens qu'elle avait
financés et elle envisage d'en adresser un bilan comptable aux Israéliens.
Face à la position américaine, l'Europe doit être à l'initiative pour faire
aboutir la solution politique.
Nous apprécions la position et les propositions des autorités françaises.
M. le président.
Venez-en à la question, je vous prie.
M. Alain Gournac.
Ce n'est pas une question, c'est une déclaration !
Mme Danielle Bidard-Reydet.
C'est pourquoi je vous demande, monsieur le ministre,...
M. Alain Gournac.
La voilà, la question !
Mme Danielle Bidard-Reydet.
... d'intervenir auprès de l'Union européenne pour qu'elle contribue à
conforter la légitimité de l'Autorité palestinienne, pour qu'elle obtienne,
dans les plus brefs délais, l'envoi d'une force internationale de paix, sous
l'égide de l'ONU, afin de protéger toutes les populations civiles, et pour
qu'elle soutienne l'idée d'une conférence internationale réunissant tous les
intéressés.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen,
ainsi que sur les travées socialistes et sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Hubert Védrine,
ministre des affaires étrangères.
Madame la sénatrice, chacun, ici,
connaît la situation au Proche-Orient. La France s'exprime souvent à ce sujet,
de même que les quinze Etats membres de l'Union européenne.
Nous sommes tous profondément attachés à la sécurité d'Israël, mais nous
pensons que la politique poursuivie à l'heure actuelle, qui est de pure
répression, ne peut pas conduire à cette sécurité, et encore moins à une
solution politique.
Nous l'avons dit, à Quinze, à plusieurs reprises, au niveau des ministres, des
chefs d'Etat et de gouvernement : cette politique nous semble conduire à une
impasse stratégique. Nous répétons donc constamment qu'il faudrait, tout en
combattant le terrorisme, ce qui est légitime, rouvrir une négociation pour
trouver une solution politique devant conduire, chacun le sait, à un Etat
palestinien viable, pacifique et démocratique.
Il y a manifestement une différence d'approche, en ce moment, entre ce que
souhaitent les Quinze de l'Union européenne et la politique actuellement
conduite par l'Etat d'Israël ainsi que par les Etats-Unis, qui ont trop
soutenu, à notre avis, cet aspect purement répressif de la politique
israélienne.
Nous multiplions les initiatives. A ce titre, la France vient de mettre sur la
table deux idées : le soutien au plan Peres-Abou Ala de reconnaissance de
l'Etat palestinien précoce et la tenue d'élection. D'autres idées sont mises en
circulation : conférences, plan Marshall, etc. L'essentiel serait de sortir de
cette impasse.
Au moment où le Premier ministre israélien se rend à Washington, je voudrais
exprimer ici l'espoir que le président Bush utilise l'immense autorité et
l'immense influence des Etats-Unis pour trouver une solution politique.
Encore une fois, nous trouvons légitime et normal que les Etats-Unis appuient
de tout leur poids la demande de sécurité du peuple israélien, nous sommes tous
d'accord sur ce point. Nous restons cependant convaincus que, pour assurer la
sécurité, il faut une vraie solution politique de fond, une solution durable.
Si les Etats-Unis voulaient conforter les efforts actuels de l'Union
européenne, cela pourrait amorcer un changement dans cette situation qui, pour
l'instant, ne cesse de se dégrader.
Il faut accepter également de reprendre la négociation, de parler avec
l'Autorité palestinienne, c'est-à-dire avec Yasser Arafat, à qui l'on doit
redonner les moyens de jouer un rôle politique.
(Applaudissements sur les travées socialistes, sur celles du groupe communiste
républicain et citoyen ainsi que sur certaines travées du RDSE, de l'Union
centriste et du RPR.)
PROFESSIONS DE SANTÉ
M. le président.
La parole est à M. Barbier.
M. Gilbert Barbier.
Ma question s'adresse à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité.
Madame la ministre, notre système de soins traverse aujourd'hui une grave
crise, comme en témoignent les grèves et les mouvements revendicatifs qui se
multiplient et touchent à la fois les soins de ville et les établissements de
santé.
La situation, qui aurait nécessité une mise en perspective et une vraie
réflexion, a été, depuis 1997, pilotée à vue. En se contentant d'éteindre les
incendies au fur et à mesure qu'ils s'allumaient, le Gouvernement s'est exposé
à en voir naître de nouveaux, comme le montre bien la situation actuelle.
Malgré l'accord conclu entre les caisses d'assurance maladie et le syndicat
minoritaire, cet accord portant la consultation à 18,50 euros à compter du 1er
février, la fièvre qui s'est emparée des médecins généralistes depuis la
mi-novembre ne retombe pas.
M. Gérard Cornu.
Et le Gouvernement casse le thermomètre !
M. Gilbert Barbier.
Après celle du 23 janvier, de nouvelles « journées sans toubib » sont prévues
les 15, 16 et 17 février.
De leur côté, les infirmières, en grève pour une revalorisation de leurs
tarifs, ne désarment pas et appellent à l'application d'honoraires libres dès
le 13 février. Vous nous avez annoncé ce matin que vous alliez faire quelque
chose.
(Ah ! sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de
l'Union centriste.)
Par ailleurs, tandis que les chirurgiens-dentistes ont entamé, vendredi
dernier, une grève des extractions dentaires, les gynécologues, les
anesthésiologistes et les pédiatres ont annoncé un arrêt total d'activité à
compter du début du mois de mars.
Les personnels hospitaliers ont, eux aussi, manifesté des inquiétudes
légitimes, notamment à l'occasion du passage aux 35 heures, pour lequel les
moyens nécessaires n'ont pas été véritablement donnés aux établissements de
santé.
Madame le ministre, quelle est votre réponse face au désarroi profond de tous
ces hommes et de toutes ces femmes qui font de notre système de soins le
meilleur au monde ?
Est-ce le limogeage du directeur de la Caisse nationale de l'assurance maladie
des travailleurs salariés, la CNAMTS ? Il est vrai que les jours de M. Johannet
étaient comptés depuis son refus d'appliquer un accord conclu avec les
kinésithérapeutes !
Quelles instructions donnerez-vous aux caisses concernant les dépassements
d'honoraires déjà pratiqués par certains médecins et certaines infirmières
libérales ? Allez-vous les poursuivre comme de vulgaires délinquants ?
En écho à l'intervention d'un collègue socialiste, vous vous êtes, ce matin
encore, lancée dans une comparaison pitoyable des revenus respectifs des
coiffeurs, des plombiers et des médecins.
(Protestations sur les travées socialistes.)
M. Didier Boulaud.
Pitoyable ? Il ne faut pas aller trop loin !
M. Alain Gournac.
Oui, c'était pitoyable !
M. Paul Raoult.
C'est vous qui êtes pitoyable : vous donnez l'exemple !
M. le président.
Mon cher collègue, veuillez maintenant poser votre question.
M. Gilbert Barbier.
Pourquoi dresser les citoyens les uns contre les autres et vouloir à tout prix
faire passer les professionnels de santé, et principalement les médecins, pour
des nantis ?
(Exclamations sur les travées socialistes.)
Comptez-vous ouvrir enfin une véritable concertation avec l'ensemble des
professionnels de santé dans le cadre d'une réflexion globale sur le système de
soins ? Combien de temps allez-vous faire de la désinvolture et de
l'autoritarisme votre méthode de gouvernement ?
(Applaudissements sur
certaines travées du RDSE, sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des
Républicains et Indépendants.)
M. Didier Boulaud.
Le Juppé nouveau est arrivé !
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, il est vrai que les professionnels libéraux,
depuis un certain temps, éprouvent un malaise profond ; il est ancien. C'est
précisement parce que le Gouvernement en a pris la mesure qu'il a provoqué la
réunion d'un « Grenelle de la santé » entre le 15 janvier et le 12 juillet
2001, dates des deux réunions plénières. Dans l'intervalle, une multitude de
réunions se sont tenues sous l'égide de M. Kouchner et de moi-même, avec nos
services. Un rapport a, par ailleurs, été commandé à quatre sages.
M. Charles Revet.
Il n'en est pas sorti grand-chose !
M. Gérard Cornu.
Paroles, paroles, paroles !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Tout ce travail, extrêmement
intense, qui s'est déroulé sur six mois, a abouti au dépôt de treize
propositions qui ont d'ailleurs été consacrées dans la loi par le Parlement
lors de l'examen soit du projet de loi de financement de la sécurité sociale,
soit du projet de loi relatif à la modernisation sociale - c'est la réforme des
études médicales - soit du projet de loi relatif aux droits des malades et à la
qualité du système de santé, que le Sénat a adopté cette nuit.
Au nombre des mesures que nous avons prises depuis cinq ans, je citerai,
notamment, des revalorisations substantielles des rémunérations de tous les
professionnels.
M. Alain Gournac.
C'est pour cette raison qu'ils manifestent !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Peut-être ces revalorisations
ne correspondent-elles pas exactement aux demandes qui ont été formulées -
c'est vrai, en particulier, pour les médecins - mais elles marquent un progrès
tout à fait substantiel.
Pour les médecins généralistes, par exemple, l'accord qui vient d'être conclu
avec la Caisse nationale d'assurance maladie, la CNAM, représente des
augmentations d'honoraires de 2 300 francs par mois, la première année, et, au
bout de trois ans, d'un SMIC par mois.
Puisque vous faisiez allusion à la hiérarchie des rémunérations, il est normal
que les médecins, qui ont suivi huit à dix ans d'études supérieures, gagnent
davantage que des personnes qui n'ont pas fait ces études.
Vous avez cité ce matin, lors de l'examen de la proposition de loi portant
rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales
et les organismes d'assurance maladie, les plombiers et les coiffeurs.
J'ai rappelé, à cette occasion, l'analyse que fait l'INSEE des rémunérations
des professions indépendantes, pour montrer précisément qu'il y avait un écart
justifié, au bénéfice des médecins,...
M. Alain Gournac.
Pas toujours !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... qui ont fait de longues
études par rapport à d'autres professionnels, et qu'il était donc inexact de
prétendre, comme vous l'aviez fait, que les médecins gagnaient moins que les
plombiers ou les artisans coiffeurs.
M. Gérard Cornu.
Le plombier, c'est 250 francs la visite !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
S'agissant de l'augmentation
des rémunérations, il faut souligner que, pour les médecins généralistes, nous
avons engagé un travail de fond et des réformes structurelles pour améliorer
les conditions d'exercice de leur métier, notamment en permettant une
diminution des heures effectuées.
M. Alain Gournac.
C'est un peu long !
M. le président.
Madame le ministre, vous avez épuisé le temps qui vous était imparti.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Ce sont toutes ces mesures qui
ont été votées par le Parlement que nous mettons aujourd'hui en oeuvre.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste, républicain et citoyen.)
GRÈVE DES MÉDECINS
M. le président.
La parole est à M. Trucy.
(Applaudissements sur les travées des
Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. François Trucy.
Monsieur le Premier ministre, mesdames, messieurs les ministres, mes chers
collègues, comme ma question s'adresse également à Mme Guigou, je vais tâcher
de l'adapter pour qu'elle ne fasse pas redondance avec la précédente.
Mais l'actualité est là, et nous en sommes tous navrés ; c'est la persistance
d'un conflit entre le Gouvernement, la Caisse nationale d'assurance maladie et
les médecins.
Sans vouloir prolonger le débat sur la hiérarchie des salaires ou des revenus,
je m'étonne tout de même, au passage, de constater que, finalement, la valeur
d'un acte médical comme la consultation, que l'on conteste à 20 euros - elle
est à 18,5 euros, après la dernière augmentation - reste, il faut bien le dire,
inférieure à celle de la prestation, au demeurant très louable, d'un plombier
appelé pour réparer un évier ou d'un réparateur de télévision.
(Protestations sur les travées socialistes.)
M. Didier Boulaud.
Surtout les plombiers du
Canard enchaîné !
M. François Trucy.
Mais ce n'est pas nouveau. Comme Mme le ministre vient de le dire, après huit
à dix années d'études, c'est quelque peu choquant.
La deuxième question, également récurrente, concerne le déficit annoncé dans
certaines spécialités telles l'anesthésie, la gynécologie et la pédiatrie.
Madame le ministre, quelle est votre opinion, quel est votre « diagnostic » ?
S'agit-il de déficits à moyen ou à long terme, faudra-t-il bientôt recruter des
spécialistes sur les bancs des facultés asiatiques ou africaines ? Ce serait
tout de même dommage !
Pour en venir, enfin, à la troisième question - et je ne parle pas des revenus
- votre prédécesseur - le mot ne figure pas au féminin dans le dictionnaire,
c'est peut-être un signe ! - a voulu intervenir dans le dialogue entre la CNAM
et les médecins en matière de tarifs et d'évolution des honoraires. Ensuite,
elle s'est empressée de rendre à la CNAM ce genre de pouvoir parce qu'il est
encombrant. Mais l'ambiguïté persiste : qui fait quoi, qui commande, notamment
en ce qui concerne les honoraires ? Est-ce la CNAM, qui se retrouve seule, sans
le MEDEF, avec les syndicats et sa propre administration ? Est-ce le
Gouvernement, responsable devant le Parlement de l'équilibre de la sécurité
sociale ?
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. Gérard Cornu.
Très bonne question !
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le sénateur, avant
d'évoquer la perspective terrible que vous venez de tracer, c'est-à-dire que
n'exerceraient plus dans nos hôpitaux que des médecins étrangers, je tiens tout
d'abord à remercier ceux qui y sont déjà. D'ailleurs, ce sont plutôt les
patients des pays étrangers qui viennent se faire soigner chez nous
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
,...
M. Henri Weber.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... comme en témoigne l'arrivée
de patients anglais dans certains établissements du nord de la France.
Le conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie
fonctionne malgré le départ du MEDEF, que je regrette, mais c'est sa décision.
Ce conseil d'administration comprend des représentants des employeurs et des
syndicats, et ce n'est pas parce que le MEDEF n'est pas là que la terre
s'arrête de tourner : la preuve !
M. Henri Weber.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Ensuite, il est de la la
responsabilité de la CNAM depuis 1971, et cela a été confirmé par la loi de
1999, de négocier les tarifs et les rémunérations avec les professions de
santé. Le Gouvernement respecte les compétences des partenaires sociaux, à plus
forte raison lorsqu'elles leur sont conférées par la loi. On ne peut pas passer
son temps à déplorer que l'Etat fasse tout et, en même temps, dénier aux
partenaires sociaux la responsabilité que la loi leur a conférée.
M. Paul Raoult.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
C'est donc la CNAM qui négocie
les rémunérations.
Il nous faut cependant aller plus avant dans la clarification des
responsabilités respectives de la CNAM et de l'Etat. J'ai d'ailleurs sousmis ce
matin à votre discussion une proposition de loi visant à fixer un nouveau cadre
conventionnel qui, précisément, tourne le dos à la logique de maîtrise
comptable des dépenses des professionnels libéraux. Elle a pour objet, en
rejetant la logique d'un système répressif comme celui qui avait été institué
par les ordonnances de 1996,...
M. Didier Boulaud.
Le système Juppé !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... de passer à une vraie
maîtrise médicalisée pour privilégier un système incitatif qui instaurera un
nouveau pacte de confiance avec les médecins...
M. Paul Raoult.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... et qui leur permettra de
participer pleinement à la définition des objectifs et à la nécessaire maîtrise
médicalisée des dépenses.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées
socialistes, ainsi que sur certaines travées du groupe communiste républicain
et citoyen.)
CRISE DE L'INDUSTRIE TEXTILE
M. le président.
La parole est à M. Teston.
M. Michel Teston.
Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, mesdames, messieurs les
ministres, mes chers collègues, ma question s'adresse à M. le secrétaire d'Etat
à l'industrie.
La filière du textile-habillement a connu, au cours des dernières décennies,
une situation particulièrement délicate qui s'est traduite par de profondes
mutations s'accompagnant d'une baisse continue des effectifs, mais aussi du
nombre d'entreprises. Face à cette situation, marquée par de nombreuses
défaillances d'entreprises au cours des derniers mois dans plusieurs régions,
notamment en Rhône-Alpes et particulièrement en Ardèche, le Gouvernement a pris
certaines mesures.
Je citerai le dispositif de sortie du plan Borotra qui avait été refusé par la
Commission européenne, les accords CATS relatifs à la cessation d'activité de
certains travailleurs salariés et, récemment, le réseau industriel du
textile-habillement, le RITH.
Mais, face à l'ampleur de la crise, de nouvelles initiatives doivent être
prises. Monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement envisage-t-il de
nouvelles mesures en faveur de cette filière ?
Pour ma part, je plaide pour la mise en place d'un plan régional associant les
partenaires sociaux, l'Etat, les départements et la région - région qui, je le
rappelle, s'est vu confier d'importantes compétences dans le domaine
économique.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat à l'industrie.
Monsieur le sénateur, votre question est
importante, car elle concerne le deuxième secteur industriel français, qui
pourvoit à 265 000 emplois en France et qui est présent dans toutes les
régions, notamment en Rhône-Alpes.
Vous l'avez indiqué dans votre question, j'ai mis en place, le 22 janvier
dernier, un réseau de développement de l'innovation dans le
textile-habillement, le RITH, qui associe les industriels, les laboratoires
privés et publics de recherche, les universités, les grandes écoles, les
petites et les grandes entreprises, pour soutenir des projets innovants et
créatifs dans le secteur du textile-habillement.
Ce réseau, monsieur le sénateur, a un très fort ancrage régional. Parmi les
huit régions qui ont été choisies pour le mettre en place figure la région
Rhône-Alpes, en tant que pôle d'excellence national sur le textile.
Concernant le bassin ardéchois, vous m'aviez déjà alerté à plusieurs reprises.
J'ai donc demandé, voilà plusieurs semaines, au préfet de région et au préfet
de département d'examiner, en liaison étroite avec la direction régionale de
l'industrie, quelles dispositions permettraient de surmonter les difficultés
actuelles.
Je souscris très volontiers à votre proposition visant à associer les
collectivités territoriales, en particulier les régions, à cette démarche, à
l'enrichir de leurs propositions et de leurs moyens, à l'image des initiatives
très heureuses qui ont été prises par la région Nord - Pas-de-Calais voilà
quelques mois.
Possédant de nombreux atouts, le textile-habillement rhodanien est capable de
« rebondir ». Je suis tout à fait d'accord pour examiner avec vous et avec les
élus de l'Ardèche et de la région les moyens de lui donner un second souffle.
Ensemble, ayons confiance : le textile-habillement n'est pas une industrie du
passé, c'est une industrie d'avenir qui se modernise qui utilise les
technologies de l'information et de la communication. C'est aussi une industrie
sur laquelle la France peut faire fond.
Ensemble, avec votre région, développons nos potentialités et nos atouts !
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
PROFESSIONS DE SANTÉ
M. le président.
La parole est à M. Ostermann.
(Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. Joseph Ostermann.
Monsieur le président, ma question s'adresse à Mme le ministre de l'emploi et
de la solidarité.
Après les grèves des internes et des cliniques, celles des médecins
généralistes et des personnels hospitaliers illustrent la réaction de tout un
secteur professionnel face à la désinvolture avec laquelle vous le traitez.
Vous vous félicitez de l'accord passé avec l'un des syndicats représentant les
médecins généralistes, mais la majorité de la profession y est opposée. Qui
serait d'accord pour négocier sous la menace de l'application des lettres clés
flottantes ?
La pénurie d'infirmières et d'infirmiers en milieu hospitalier et libéral qui
est actuellement constatée met en péril la médecine de proximité, notamment en
milieu rural, et pose d'énormes difficultés qui ne sont toujours pas réglées.
Comment toutefois susciter de nouvelles vocations pour une profession dans
laquelle l'acte en libéral est rémunéré moins bien que le SMIC horaire ?
Je me permets de rappeler que le nombre d'actes est strictement encadré, ce
qui constitue souvent un non-sens. Ainsi, un acte courant au domicile du
patient est rémunéré 4 euros, soit 26,50 francs. Ce montant n'a fait l'objet
d'aucune réévaluation depuis dix ans. Prôner le maintien à domicile des malades
et traiter ainsi celles et ceux qui les soignent est révélateur des
incohérences du Gouvernement.
Par ailleurs, nous savons tous que les conditions de travail en milieu
hospitalier se sont dégradées au fil des ans et que les professionnels ne
réclament rien d'autre que d'exercer dignement leur métier, dans les meilleures
conditions de sécurité et de qualité pour les patients.
Or, que fait le Gouvernement pour enrayer le malaise des professionnels ? Il
prévoit le passage aux 35 heures, sans l'assortir de la mise en place des
garanties nécessaires pour ne pas mettre en danger le fonctionnement de
l'hôpital et la sécurité des malades !
Pour faire face au passage aux 35 heures des quelque 60 agents employés à
l'hôpital que je préside, nous avons sollicité la création de quatre postes.
Deux postes et demi ont été accordés et un quart de poste a été inscrit au
budget de 2002 ! Les 35 heures dans les hôpitaux locaux constituent donc une
bombe à retardement pour le prochain gouvernement.
M. Gérard Cornu.
Eh oui !
M. Didier Boulaud.
Ne craignez rien, on gagnera !
M. Joseph Ostermann.
Les 45 000 emplois promis sur trois ans ne seront, en tout cas, pas créés chez
moi !
Mais il est vrai que les malades, notamment âgés, qui résident dans les
hôpitaux locaux ne peuvent pas protester énergiquement. C'est la raison pour
laquelle le Gouvernement les traite avec une certaine suffisance.
M. le président.
Veuillez poser votre question, monsieur Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Au moment où, madame la ministre, vous ponctionnez la sécurité sociale pour
financer les 35 heures, allez-vous renouer un dialogue social de qualité avec
les partenaires sociaux, afin de revaloriser les actes des professionnels de
santé, tout en établissant et en confortant les règles de bonne pratique, de
qualité des soins, d'évaluation et de formation médicale continue librement
partagées, conduites et évaluées ?
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
M. Paul Raoult.
Un vrai ministre !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Monsieur le sénateur, les
internes et les cliniques privées ont, il est vrai, exprimé des revendications,
mais nous avons réussi à régler ces conflits.
Je vous précise d'ailleurs que, s'agissant des cliniques privées, les
augmentations de financement que nous avons accordées sont conditionnées par
les augmentations de rémunération des infirmières de ces cliniques, qui, je le
rappelle, sont inférieures de 20 % à 30 % à celles des hôpitaux.
Voilà quinze jours, les négociations que j'avais demandées sur la nouvelle
convention collective n'ayant pas commencé, j'ai indiqué aux cliniques privées
que je ne commencerai pas la nouvelle négociation sur les tarifs, c'est-à-dire
l'octroi de fonds supplémentaires, tant que la discussion sur la convention
collective avec les infirmières ne serait pas résolue.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées
du groupe communiste républicain et citoyen et du RDSE.)
M. Didier Boulaud.
Très bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Les infirmières font, il est
vrai, un travail extrêmement astreignant et il faut revaloriser leur
rémunération, mieux indemniser leurs déplacements - et là, ce sont les
gouvernements que vous avez soutenus qui ont creusé l'écart...
(Vives protestations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
M. Alain Gournac.
Cela fait cinq ans que vous êtes au gouvernement !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Mais oui ! Ils ont creusé
l'écart avec les médecins !
Il faut également traiter le problème des quotas d'actes.
M. Bruno Sido.
Qu'avez-vous fait pendant cinq ans ?
M. Didier Boulaud.
Et vous ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Nous avons revalorisé les actes
infirmiers en 1999, nous les avons même revalorisés à deux reprises, mais il
faut faire davantage.
M. Didier Boulaud.
Passer derrière Juppé, quelle galère !
M. Paul Raoult.
On répare vos bêtises !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
C'est la raison pour laquelle
le Gouvernement souhaite que les négociations qui ont été entamées la semaine
dernière avec la Caisse nationale d'assurance maladie débouchent rapidement sur
un accord...
M. Gérard Cornu.
Depuis cinq ans, qu'avez-vous fait ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... aux termes duquel seront
substantiellement revalorisées les rémunérations et les indemnités
kilométriques et revu en profondeur le système des quotas d'actes, dont le
fonctionnement, aujourd'hui, n'est nullement satisfaisant.
Quant aux 35 heures à l'hôpital, je vous donnerai simplement quelques chiffres
: à ce jour, 220 accords ont été signés, 153 sont en voie de l'être et 15 CHU
sur 30 ont signé des accords. Cela signifie que le dispositif s'applique
aujourd'hui à 218 000 personnes, c'est-à-dire à 37 % de la fonction publique
hospitalière.
M. Alain Gournac.
Vous êtes contents, c'est bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Alors, oui, monsieur le
sénateur, nous comptons bien, en effet, être en mesure d'appliquer ces réformes
dans la durée.
M. Alain Gournac.
Tout va bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
C'est la raison pour laquelle
nous allons proposer aux Français de continuer ces réformes
(Exclamations
sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union
centriste),...
M. Paul Raoult.
Très bien !
M. Alain Gournac.
Tout va bien !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... car nous pensons qu'elles
appporteront un bien-être supplémentaire. J'ai très envie de voir l'application
des 35 heures à l'hôpital,...
M. Didier Boulaud.
Voilà une bonne idée !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... car je suis persuadée que
cela apportera des avantages très concrets aux personnels qui en bénéficieront.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur
certaines travées du groupe communiste républicain et citoyen. - Exclamations
sur les travées du RPR.)
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
M. le président.
La parole est à M. Grignon.
M. Francis Grignon.
Ma question s'adresse à M. le Premier ministre. Elle porte sur les équilibres
mondiaux, sur notre volonté de faire preuve d'humanité et, en toile de fond,
sur la sécurité internationale.
Monsieur le Premier ministre, l'Afrique est un continent de plus en plus
pauvre. Une étude toute récente de l'Organisation de coopération et de
développement économiques, l'OCDE, fait ainsi état d'une croissance en baisse,
d'une part dans les échanges mondiaux très faible et de besoins financiers
importants.
La part de l'Afrique dans la richesse mondiale a diminué d'un tiers entre 1995
et 2000, et la misère s'aggrave. Certes, nous comprenons bien, monsieur le
Premier ministre, que vous succombiez à la tentation des effets
d'annonce,...
M. Paul Raoult.
Le Premier ministre est sérieux !
M. Francis Grignon.
... lorsque vous déclarez, à la suite du forum de Porto Alegre, qu'il faut
accroître l'aide apportée au tiers-monde. Qui ne serait d'accord avec cette
affirmation ?
Il est certain qu'une aide, à condition qu'elle soit bien ciblée et bien
suivie, est un gage de développement de la démocratie pour ces pays, de progrès
social pour leurs populations et de sécurité globale pour tous.
Mais, lorsque l'on examine votre politique budgétaire, force est de constater
que vous avez réduit de moitié, depuis votre arrivée au pouvoir, le montant de
l'aide au développement fournie par notre pays.
(Protestations sur les
travées socialistes. - Marques d'approbation sur les travées du RPR.)
M. Charles Revet.
C'est la vérité !
M. Adrien Gouteyron.
Voyez le rapport Charasse !
M. Francis Grignon.
Alors, que croire : vos déclarations, monsieur le Premier ministre, ou les
chiffres officiels du budget de la France ?
M. Adrien Gouteyron.
Le rapport Charasse !
M. Francis Grignon.
Nous sommes impatients de vous entendre résoudre devant nous cette
contradiction.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union
centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Charles Josselin,
ministre délégué à la coopération et à la francophonie.
Monsieur le
sénateur, je voudrais d'abord exprimer ma satisfaction devant le consensus qui
se manifeste à propos de la nécessité de l'aide publique au développement,
singulièrement au profit de l'Afrique, qui est évidemment un continent en
difficulté.
Ce consensus n'a pas toujours existé...
Mme Hélène Luc.
Absolument !
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
... et, voilà quelques années, des voix s'élevaient
dans les deux assemblées, sur certaines travées, pour dénoncer le « gaspillage
» de l'aide publique au développement.
(Protestations sur les travées du RPR
et des Républicains et Indépendants.)
M. Henri Weber.
Ces voix venaient de droite !
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Il est vrai que, si l'on compare le montant des sommes
investies aux résultats obtenus, notamment en matière de lutte contre la
pauvreté, le compte n'y est pas. La question du volume de l'aide se pose donc,
ainsi que celle de son efficacité.
S'agissant du volume, d'une manière globale, l'aide publique mondiale au
développement a beaucoup diminué ces dernières années. Elle a atteint en
moyenne 0,22 % du PIB pour les pays de l'OCDE. En ce qui concerne la France, ce
pourcentage s'élevait à 0,64 % en 1994 : ce fut une sorte de sommet, mais il
est vrai que, à cette époque, nous devions aider l'Afrique à supporter les
conséquences de la dévaluation du franc CFA. Ensuite, le recul a été de 30 %
entre 1994 et 1997, avant d'être freiné à compter de 1998. Le montant de notre
aide publique a été stabilisé en 1999, pour représenter 0,32 % du PIB à la fin
de l'année 2000. Entre-temps, une baisse statistique de 0,05 point est
intervenue, correspondant à la sortie de l'aide aux territoires d'outre-mer de
la statistique. Cela signifie que le pourcentage que j'évoquais atteindrait, si
cette mesure n'avait pas été prise, 0,37 %, mais je n'entrerai pas davantage
dans les détails.
Je ferai simplement observer que les chiffres constatés à la fin de 2001
indiquent, comme nous l'avions annoncé, une remontée de l'aide publique au
développement,...
M. Henri Weber.
Eh oui, messieurs !
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
... en raison à la fois de l'effacement de la dette,
qui commence à produire ses effets, d'une meilleure efficacité du fonds
européen de développement - nous touchons là les premiers dividendes de la
réforme du fonctionnement de ce fonds conduite sous présidence française et
adoptée en novembre 2000 - et, enfin, de la mise en place des fonds mondiaux
contre le sida et pour la protection de l'environnement.
D'ores et déjà, nous savons que nous observerons une nouvelle progression à la
fin de 2002, ce qui replacera la France nettement en tête des pays du G 7 à cet
égard.
M. Paul Raoult.
Très bien !
M. Charles Josselin,
ministre délégué.
Il reste que l'efficacité de l'aide dépend aussi d'un
certain nombre de procédures. Ainsi, M. Lionel Jospin a demandé à M. Hubert
Védrine et à moi-même d'entreprendre une importante réforme de la coopération
française, afin de donner plus de transparence à notre politique dans ce
domaine. A cette fin, nous avons mis en place des outils spécifiques - je pense
ici au fonds de solidarité prioritaire - et rénové l'Agence française de
développement. Le prochain comité interministériel de la coopération
internationale et du développement, qui se réunira dans quelques jours sous la
présidence de M. le Premier ministre, s'attachera à améliorer encore le
fonctionnement de ces différents moyens d'intervention.
L'effort doit cependant être mieux partagé, et la France plaide en ce sens.
Nous devrons sans doute inventer de nouveaux outils. A Monterrey, nous
proposerons ainsi, notamment, d'instituer des taxations internationales, afin
d'obliger chaque Etat à prendre sa part dans le nécessaire effort à consentir,
en particulier en faveur de l'Afrique.
(Très bien ! et applaudissements sur
les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
NIVEAU DE PRESSION FISCALE SUR LES ENTREPRISES
M. le président.
La parole est à M. Darniche.
M. Philippe Darniche.
Ma question s'adresse à M. le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie. Elle concerne le poids excessif des charges sociales et de la
fiscalité affectant les entreprises dans notre pays.
En effet, si l'on établit une comparaison avec les pays voisins s'agissant des
principaux impôts pesant sur les entreprises, la France reste plus que jamais
la « lanterne rouge » de l'Union européenne, malgré les réformes fiscales
entreprises depuis 1997 dont s'enorgueillit le Gouvernement.
Ainsi, alors même que l'Allemagne et le Royaume-Uni ont consenti des efforts
très importants dans ce domaine et sont devenus des champions européens de la
compétitivité fiscale, la France reste dramatiquement à la traîne.
Alors que nous constatons une reprise inquiétante du chômage depuis huit mois,
il est nécessaire et urgent de mobiliser activement les forces vives de la
nation au service de nos emplois, mais aussi d'un développement économique et
social pérenne de nos régions.
Mais cela ne semble pas être la priorité du Gouvernement, et trois exemples en
témoignent.
Le premier de ces exemples concerne l'impôt sur les sociétés. Malgré la
suppression annoncée de l'une des surcotisations existantes, le taux marginal
français d'impôt sur les sociétés, qui atteint 34,4 %, reste l'un des moins
compétitifs d'Europe, au regard notamment du taux de 26 % annoncé par
l'Allemagne.
Le deuxième exemple a trait à la transmission d'entreprise. Avec un taux
d'imposition de 39 %, la France est le pays qui pénalise le plus fortement les
entreprises au moment de leur transmission.
Le troisième exemple est relatif à l'impôt sur le revenu. Avec un taux
marginal revenu avoisinant 55 % - le plus élevé d'Europe, contre 38 % en
Finlande - vous amenez un nombre croissant de jeunes créateurs d'entreprise et
de cadres de haut niveau à s'expatrier pour conduire leur carrière.
M. Paul Raoult.
Il manipule les chiffres !
M. Philippe Darniche.
La mise en place des 35 heures a très lourdement frappé l'ensemble des
entreprises françaises, et plus particulièrement les petites et moyennes
entreprises. Ce handicap économique, aujourd'hui aggravé par un véritable
handicap fiscal, met en grande difficulté l'ensemble des PME-PMI de France.
Monsieur le ministre, quelles mesures d'urgence entendez-vous prendre pour
engager enfin une réforme en profondeur de la fiscalité de l'entreprise et
redonner aux entrepreneurs l'envie de créer et d'innover ?
(Applaudissements
sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du
RPR.)
M. Didier Boulaud.
On va demander à Juppé comment il faut faire !
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat à l'industrie.
Monsieur le sénateur, je vous répondrai
à la place de M. Fabius, qui m'a demandé de vous communiquer les éléments
suivants.
Je crois que la première des choses à faire est d'agir au rebours de ce
qu'avait fait M. Juppé,...
M. Didier Boulaud.
Exactement ! Voilà !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
... qui avait accru de 10 % la contribution demandée
aux entreprises, par le biais d'une très lourde surtaxe.
M. Alain Gournac.
Et vous, qu'avez-vous fait en cinq ans ?
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
La seconde chose à faire, c'est appliquer une idée
simple, à savoir orienter en faveur de la promotion de l'emploi et la
croissance l'évolution de la fiscalité.
M. Alain Gournac.
Qu'attendez-vous depuis cinq ans ?
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Pour atteindre ces objectifs, un certain nombre
d'allégements d'impôts sont en effet nécessaires. Le gouvernement de M. Jospin
y a procédé depuis 1997, dans cette optique de défense de l'emploi et de la
croissance.
M. Alain Gournac.
Le résultat n'est pas bon !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Je me contenterai de mentionner un allégement de
l'impôt sur les sociétés à hauteur d'un milliard de francs pour les PME
satisfaisant à un certain nombre de critères de chiffre d'affaires et la
suppression de la part salariale de la taxe professionnelle.
M. Paul Raoult.
C'est important, cela !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
C'est là une grande réforme fiscale qui a été engagée
par Dominique Strauss-Kahn voilà quelques années et qui représente une baisse
d'impôt de 5 milliards d'euros pour les PME, qui se trouvent, on le sait, aux
avant-postes en matière de création d'emplois.
M. Didier Boulaud.
Très bien !
M. Paul Raoult.
Vous entendez, 5 milliards d'euros !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
J'ajoute que, en supprimant en trois étapes la
contribution instaurée par M. Juppé, nous ramenons le taux de l'impôt sur les
sociétés à 33 % en 2002, soit à un niveau inférieur, monsieur le sénateur, à la
médiane des pays de l'OCDE, qui s'établit à 35 %.
M. Paul Raoult.
On répare les dégâts de Juppé !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Puisque vous voulez procéder à une comparaison
internationale, allons jusqu'au bout !
M. Joseph Ostermann.
Tout va bien, alors !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Ainsi, en Allemagne, où il existe un impôt local
additionnel sur les bénéfices, le taux de l'impôt sur les sociétés atteint
aujourd'hui 38 %, soit cinq points de plus, mesdames, messieurs les sénateurs,
qu'en France !
(Protestations sur les travées du RPR.)
M. Didier Boulaud.
Oui !
M. Alain Gournac.
Arrêtez ! Cela fait cinq ans que cela dure !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Enfin, vous m'avez demandé, monsieur Darniche, quelles
mesures d'urgence nous comptions prendre.
M. Alain Gournac.
Tout va bien !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Elles sont, pour une part essentielle d'entre elles,
résumées dans le projet de loi relatif au développement de la petite entreprise
et de l'artisanat.
M. Alain Gournac.
Cela fait cinq ans qu'on entend cela !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Je n'en citerai que deux.
Nous prévoyons tout d'abord de créer un nouveau dispositif en faveur de la
création et de la reprise d'entreprise.
M. Alain Gournac.
Pourquoi partent-ils à Londres ?
M. Christant Pierret,
secrétaire d'Etat.
C'est un sujet d'importance : les sommes déposées sur
un plan d'épargne en actions pourront être retirées en franchise d'impôt avant
le terme du délai de cinq ans pour financer la création ou la reprise d'une
PME, et les intérêts des emprunts contractés pour la reprise d'une société non
cotée feront l'objet d'une réduction d'impôt de 25 %.
M. Alain Gournac.
Formidable !
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat.
Le camp des promoteurs de la réduction d'impôt en
faveur de l'emploi, de l'investissement, de l'innovation et de la croissance,
c'est le nôtre ! Il ne se trouve pas du côté droit de cet hémicycle !
(Très
bien ! et applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen. - Exclamatation sur les travées du
RPR.)
M. Paul Raoult.
Voilà un vrai ministre !
M. Alain Gournac.
Tout va bien !
M. Bruno Sido.
Merci, monsieur Jospin !
RECONQUÊTE DE LA QUALITÉ DE L'EAU EN BRETAGNE
M. le président.
La parole est à Mme Boyer.
Mme Yolande Boyer.
Ma question s'adresse à M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la
pêche.
MM. Alain Gournac et Gérard Cornu.
Il est en campagne !
(Rires sur les travées du RPR.)
Mme Yolande Boyer.
Reconquérir la qualité de l'eau, permettre un développement pérenne de
l'agriculture, tel est le défi aujourd'hui lancé à la Bretagne. Ce défi,
monsieur le ministre, vous le relevez au travers du plan d'action signé
conjointement, ce lundi à Rennes, avec votre collègue le ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement, M. Yves Cochet. Le
lendemain, un grand quotidien régional titrait : « Une démarche exemplaire et
novatrice ».
(Sourires sur les travées du RPR.)
Cette démarche, vous l'avez engagée, en fait, voilà plusieurs années,...
M. Alain Gournac.
Allez chercher la brosse à reluire !
Mme Yolande Boyer.
... tout d'abord en demandant un rapport à M. Gérondeau, ensuite en élaborant
une charte, enfin en inspirant les décisions du comité interministériel
d'aménagement et de développement du territoire de Limoges, qui s'est tenu au
mois de juillet dernier.
Je tiens à saluer ici une démarche responsable...
M. Alain Gournac.
Allez chercher le cirage !
Mme Yolande Boyer.
... visant à répondre à une crise structurelle.
Ce plan est le résultat d'une consultation menée auprès de l'ensemble des
acteurs de la filière et marque un engagement fort et clair du Gouvernement,
qui pose là un principe fondamental de développement durable et qui, d'un
discours fondateur, passe aux actes.
M. Gérard Cornu.
La question !
Mme Yolande Boyer.
Il témoigne aussi de la pertinence et de la constance d'une action
caractérisée par le vote, lors de cette législature, de deux lois
importantes,...
Mme Jacqueline Gourault.
La question !
Mme Yolande Boyer.
... à savoir la loi d'orientation agricole et la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire.
(La question ! sur
les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union
centriste.)
M. Alain Gournac.
C'est de la lèche !
Mme Yolande Boyer.
Je tiens à insister sur le fait...
M. Gérard Cornu.
Monsieur le président, elle dépasse son temps de parole !
Mme Yolande Boyer.
... que les différents partenaires - acteurs de la protection de
l'environnement, professionnels de la filière agroalimentaire, exploitants
agricoles, administration, conseil régional et conseils généraux - ...
Mme Jacqueline Gourault.
Ils sont contents !
Mme Yolande Boyer.
... ont tous signé lundi dernier, malgré leurs divergences, malgré leurs
points de vue parfois contradictoires,...
M. Alain Gournac.
La question !
Mme Yolande Boyer.
... ce plan qui est vital pour notre région,...
M. Alain Gournac.
Elle est amusante !...
Mme Yolande Boyer.
... laquelle figure aux tout premiers rangs s'agissant des productions
animales.
Monsieur le ministre, vous lui offrez aujourd'hui la chance de donner une
nouvelle orientation et un nouvel essor à son agriculture, tout en préservant
son environnement.
Mme Jacqueline Gourault et M. Alain Gournac.
La question !
Mme Yolande Boyer.
Je suis dans les temps !
(Exclamations amusées sur les travées du RPR, de
l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
Pouvez-vous nous préciser, monsieur le ministre, les échéances de la mise en
oeuvre de ce plan et la méthode de suivi retenue ? Par ailleurs, pensez-vous
que d'autres régions dont la situation peut également être considérée comme
délicate pourront, à terme, faire l'objet de concertations et de décisions
similaires en cas de besoin ?
(Vifs applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Madame la sénatrice, je vous
prie tout d'abord de bien vouloir excuser l'absence de M. Jean Glavany, qui se
trouve actuellement en déplacement.
M. Alain Gournac.
Il est en campagne !
(Rires sur les travées du RPR.)
M. Jean-Jack Queyranne,
ministre des relations avec le Parlement.
Je voudrais, à votre suite,
souligner l'enjeu très important que représente la reconquête de la qualité de
l'eau, particulièrement en Bretagne.
Je citerai deux chiffres à cet égard : pour un tiers des captages de cette
région, la norme de 50 milligrammes de nitrates par litre, définie comme le
seuil de potabilité est dépassée, et plus de la moitié de la population
bretonne déclare ne jamais consommer d'eau du robinet, précisément à cause des
pollutions.
C'est pourquoi un travail de concertation a été engagé depuis trois ans. Une
charte d'objectifs a été signée, et un engagement a été pris lors du CIADT de
Limoges, en juillet 2001. A cette occasion, le Premier ministre a souhaité
qu'un plan d'action soit élaboré à l'échelon de la région Bretagne.
Ce plan d'action a été signé conjointement lundi dernier par MM. Jean Glavany
et Yves Cochet. Il représente un événement important pour l'agriculture et pour
l'environnement en Bretagne.
En effet, c'est la première fois que cette région se dote d'un plan global,
concret et d'envergure, qui comporte à la fois une approche économique et une
approche écologique, qui arrête des engagements, qui fixe des calendriers,
notamment en matière de réduction des excédents d'azote, qui ouvre plusieurs
voies pour essayer de résoudre les problèmes de pollution, en particulier par
le traitement des effluents et la réduction des cheptels, et ce dans des
conditions financières qui permettront aux éleveurs bretons de faire des choix.
C'est pour cette raison que ce plan a été approuvé, comme vous l'avez souligné,
madame la sénatrice, par toutes les parties en Bretagne, qu'il s'agisse des
collectivités locales, des organisations professionnelles agricoles ou encore
des associations de consommateurs.
Il s'appliquera pour une période de cinq ans. Il est doté, par l'Etat, de 106
millions d'euros, qui s'ajoutent aux 96 millions d'euros inscrits au contrat de
plan. Bien sûr, le conseil régional, les conseils généraux et l'agence de
bassin viendront mobiliser des financements complémentaires.
Cette démarche s'inscrit donc dans le cadre d'une politique volontariste. Un
comité régional de suivi sera très prochainement installé. Il observera
notamment les résultats, en particulier ceux qui seront obtenus en matière de
résorption des pollutions azotées. Les partenaires y seront associés.
Je pense, comme vous, madame la sénatrice, que cette démarche exemplaire menée
en Bretagne avec tous les acteurs socioprofessionnels et les consommateurs
pourra être étendue à d'autres régions qui sont confrontées à des situations
comparables et que nous pourrons y mettre en place de tels plans, qui sont
ambitieux mais nécessaires pour toutes les populations.
(Applaudissements
sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
SITUATION EN NOUVELLE-CALÉDONIE
M. le président.
La parole est à M. Lanier.
(Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. Lucien Lanier.
Ma question s'adresse à M. le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, que je remercie
d'avoir annulé d'importants rendez-vous pour être personnellement présent à
notre séance. En effet, le sujet en vaut la peine et il y a urgence.
Il s'agit d'événements intervenus voilà plus de deux mois en
Nouvelle-Calédonie et qui, se perpétuant, aboutissent aujourd'hui à une
situation qui s'aggrave profondément et qu'il n'est plus possible
d'occulter.
C'est un conflit de caractère ethnique, opposant à Saint-Louis, dans le
quartier de l'
Ave Maria,
une majorité mélanésienne à une minorité
wallisienne.
Les faits, d'origine culturelle et surtout foncière, ont rapidement dégénéré,
à partir du mois de décembre dernier, en un véritable affrontement armé, au
cours duquel deux jeunes Wallisiens furent grièvement blessés par balles.
Les gendarmes, dont il convient de saluer le courage et le sang-froid, sont
alors intervenus, sous les feux croisés des deux camps, pour empêcher le pire ;
leur véhicule porte la trace de nombreux impacts de balle.
Le 8 janvier dernier, le conflit a repris, atteignant son paroxysme et
provoquant la blessure, puis, hélas ! le décès, d'un jeune Mélanésien de
vingt-six ans, père de trois enfants. Son inhumation a été le théâtre d'une
très grave agitation : tombes profanées, règlements de compte latents, maisons
incendiées, routes bloquées, etc.
L'observation d'un temps de deuil a, selon une coutume pérenne, incité à
l'accalmie. Cependant, le 8 février, c'est-à-dire demain, marquera la fin du
deuil autant que l'anniversaire de deux affrontements majeurs. Il est à
craindre que le conflit ne reprenne immédiatement et que les passions à vif
n'engendrent un climat insurrectionnel qui mettrait en cause l'autorité même de
l'Etat, au moment où certaines informations semblent s'accorder sur le fait que
les combattants potentiels disposeraient d'armes automatiques.
L'autorité de l'Etat est donc bien en cause, puisque, d'après des informations
qui peuvent facilement être vérifiées, les forces de gendarmerie ont clairement
identifié les auteurs des coups de feu, au demeurant connus pour leur passé de
délinquants.
Je pense, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous êtes mieux que moi informé
et que vous avez déjà envisagé les mesures d'urgence qui s'imposent, et d'abord
la saisie des armes qui sont présentes dans la zone d'affrontement.
Monsieur le secrétaire d'Etat, les accords de Nouméa ne sauraient être remis
en cause par des conflits sanglants, certes encore locaux, mais qui, on le
sait, peuvent dégénérer et s'étendre par une violence passionnelle accrue.
Les accords de Nouméa garantissent - faut-il le rappeler solennellement ? -
l'engagement vers un destin commun et pacifié de toutes les populations de
l'archipel.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
Monsieur le sénateur, la commune du
Mont-Dore en Nouvelle-Calédonie, près de Nouméa, connaît en effet, depuis
décembre dernier, des tensions, que je juge, comme vous, tout à fait
préoccupantes. Des membres des communautés mélanésienne, d'une part, et
wallisienne, d'autre part, qui résident dans cette tribu de Saint-Louis ou dans
sa proximité immédiate, se sont opposées et, à plusieurs reprises, des armes à
feu ont été employées. Au cours des deux derniers mois et avec une intensité
variable, les incidents se sont poursuivis, provoquant plusieurs blessés, dont
l'un vient, hélas ! de décéder.
Face à cette situation, dont vous vous êtes fait ici justement l'écho,
monsieur le sénateur, et qui trouve son origine dans des contentieux anciens,
dans des difficultés à vivre ensemble depuis plusieurs décennies, il faut le
rappeler, pour ces communautés qui vivent sur ce site dans des conditions
d'ailleurs souvent précaires, l'Etat a, depuis décembre, déployé ses efforts
dans trois directions.
Tout d'abord, pour assurer, bien sûr et avant tout, la sécurité des personnes,
un important dispositif de sécurité publique, de gendarmerie essentiellement -
vous lui avez rendu hommage et je le fais à mon tour - a été mis en place et
est maintenu à l'heure actuelle afin de prévenir et d'empêcher ces violences.
Parallèlement, un travail judiciaire est conduit afin d'identifier les
responsables de ces agressions.
Cependant, au-delà, pour aider ensuite à renouer le dialogue entre les
communautés, de nombreuses réunions et médiations ont été orgnanisées, pour
l'essentiel sur l'initiative du délégué du Gouvernement, du représentant de
l'Etat, non seulement avec les responsables politiques locaux, mais également
avec les responsables religieux et coutumiers, afin de faciliter un retour au
calme. C'est difficile, mais ces jours-ci la situation peut être décrite comme
apaisée.
Enfin, pour appuyer la recherche de solutions au fond, il faut, en effet,
rendre possible la cohabitation entre ces deux communautés.
Cela suppose que, au-delà de l'esprit de dialogue que nous nous efforçons en
effet de favoriser, des mesures très concrètes soient adoptées, en premier lieu
en faveur des jeunes, qui souffrent particulièrement du manque d'emplois et
dont le désoeuvrement est, pour partie au moins, à l'origine des troubles
récents.
Mais il faut aussi, en second lieu, faire un effort particulier pour améliorer
les conditions d'habitat de ces populations et les équipements dont elles
bénéficient. La commune du Mont-Dore et la province Sud de la
Nouvelle-Calédonie, qui sont compétentes dans ces domaines, ont accepté - et
elles sont bien évidemment accompagnées par l'Etat - de s'engager dans cette
voie qui est la seule à même de rétablir durablement l'harmonie et la
cohabitation à Saint-Louis.
Pour ma part, j'ai mis à profit le comité des signataires de l'accord de
Nouméa qui s'est tenu récemment à Paris. A cette occasion, M. le Premier
ministre a longuement reçu les signataires de l'accord de Nouméa, et M.
Loueckhote a bien évidemment assisté à cette rencontre. Au cours de ces
discussions, tant le Rassemblement pour la Calédonie dans la République que le
FNLKS, le Front de libération national kanak socialiste, ont rappelé avec force
leur attachement au processus calédonien en cours et leur engagement d'aller
plus avant pour permettre de résoudre le conflit à Saint-Louis, qui est très
circonscrit géographiquement et qui ne doit pas occulter les progrès accomplis
récemment en Nouvelle-Calédonie.
Les événements de ces dernières semaines ne sont pas à l'image de la
Nouvelle-Calédonie d'aujourd'hui. Ils sont plutôt révélateurs de difficultés
anciennes. C'est pourquoi soyez assuré, monsieur le sénateur, que l'affaire de
Saint-Louis est suivie par le Gouvernement avec une attention de chaque
instant.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur celles du RDSE. - Très
bien ! sur quelques travées du RPR.)
SITUATION SOCIALE GÉNÉRALE
M. le président.
La parole est à Mme Bocandé.
Mme Annick Bocandé.
Comme plusieurs questions posées par mes collègues avant moi, ma question
s'adresse à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité.
Madame la ministre, les Français sont inquiets. Ils constatent la profonde
dégradation des conditions dans lesquelles les professions de santé exercent
leur métier exigeant.
M. Didier Boulaud.
C'est faux !
Mme Annick Bocandé.
Cette dégradation porte sur leur situation matérielle et financière, alors que
leur charge de travail s'alourdit, ainsi que sur leurs conditions de sécurité.
Elle porte également sur les relations avec l'Etat et les organismes de
sécurité sociale.
Comment, dès lors, s'étonner que des professionnels de grande qualité soient
poussés à bout et finissent par descendre dans la rue ?
M. Didier Boulaud.
Avec Juppé à leur tête !
Mme Annick Bocandé.
Décidément, c'est seulement lorsqu'on manifeste sur la voie publique ou quand
on entame une grève, en l'occurrence une grève des soins, que l'on est entendu
par le Gouvernement !
Les infirmières libérales, les médecins généralistes, les médecins
spécialistes, les chirurgiens-dentistes mais aussi les personnels hospitaliers
tant du secteur public que du secteur privé - que sais-je encore ? - tous
vivent douloureusement cet autisme du Gouvernement.
Qu'est devenue la fameuse méthode Jospin, monsieur le Premier ministre ? Où
donc a disparu le dialogue social que vous prétendez entretenir...
M. Henri Weber.
Et vous allez en reprendre pour cinq ans !
Mme Annick Bocandé.
... et qui, visiblement, s'il existe, n'aboutit pas ? Allez-vous enfin
reconnaître la valeur des professionnels de la santé en prenant en
considération leurs attentes légitimes et rassurer ainsi les Français ?
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE).
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Madame la sénatrice, il est
absolument inexact de dire que ce Gouvernement n'a rien fait et a attendu les
manifestations récentes pour les professionnels de santé libéraux. Je vais vous
donner lecture de toutes les mesures qui ont été prises en direction de tous
les professionnels libéraux depuis cinq ans.
Pour la médecine générale : en 1998, revalorisation de la consultation...
M. Alain Gournac.
Fiasco !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... et création de la
majoration qui porte le tarif de la visite à 39,6 euros pour les actes
accomplis en urgence qui obligent le médecin à quitter son cabinet ; en 2000,
création de la majoration qui porte le tarif des visites à 29,7 euros auprès
des personnes de plus de soixante-quinze ans qui sont prises en charge à 100
%.
MM. Alain Gournac et Jean-Pierre Raffarin.
Fiasco.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
En 2001, création de la
majoration portant le tarif de la consultation à 26,9 euros...
M. Alain Gournac.
Fiasco !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
... pour les soins d'urgence
effectués au cabinet du médecin, qui s'ajoute à la rémunération de base des
soins.
M. le président.
Madame le ministre, veuillez me pardonner de vous interrompre.
Monsieur Gournac, dans quinze jours, à l'occasion de la prochaine séance de
questions d'actualité, vous pourrez, si vous le souhaitez, poser une question
et Mme le ministre vous répondra.
Veuillez poursuivre, madame le ministre.
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Pour les masseurs : en 1998,
augmentation de la lettre clé en 2000, réforme de la nomenclature, le coût
total de la réforme étant estimé à 800 millions de francs en année pleine.
Pour les infirmiers : en 1999, revalorisation de 6 % des actes
médico-infirmiers et revalorisation des actes lourds pour les infirmiers.
Pour les médecins de la naissance : en 1999, revalorisation des actes
d'accouchement ; en 2001, rémunération des gardes et astreintes pour un coût de
100 millions de francs ; paiement d'un forfait de 1 500 francs pour le premier
acte effectué lors d'une garde de nuit dans les maternités.
M. Alain Gournac.
Ils sont dans la rue !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Pour les sages-femmes : en
2001, remboursement de nouveaux actes - surveillance de la grossesse
pathologique, examen de fin de grossesse et forfait journalier de surveillance
à domicile.
Pour les dentistes : en 2001, remboursement d'un acte de prévention important,
le scellement des sillons pour les jeunes enfants, qui évite la formation des
caries ; en 2002, mise en place d'un examen de prévention pour tous les enfants
de six et douze ans - 1,4 million d'enfants sont concernés - pour un coût de 50
millions d'euros ; en 2002, suppression progressive de l'entente préalable.
Voilà pour les mesures qui concernent le dentaire.
Nous avons également amélioré les remboursements des prothèses : en 2000,
remboursement des pompes à insuline et passage de seize à dix-huit ans de l'âge
limite pour bénéficier d'un remboursement intégral des lunettes ; en 2000, pour
les audioprothèses, passage de seize à vingt ans de l'âge limite pour
bénéficier du tarif « enfants ».
M. Jean-Pierre Schosteck.
A quel taux ?
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Comme vous le voyez, nous avons
pris de très nombreuses mesures pour tous les professionnels de santé.
Je comprends que certains professionnels considèrent que ce n'est pas
suffisant. Cependant, on ne peut pas dire que ce n'est rien : c'est extrêmement
important.
D'ailleurs, nous comptons poursuivre dans ces revalorisations. En effet, je
n'ai pas mentionné l'accord récent passé entre la CNAM et les médecins. Je n'ai
pas non plus mentionné ce que nous allons faire, et il faut le faire, pour les
infirmières. Je n'ai pas davantage fait état des réformes de structures que
nous avons décidées grâce au « Grenelle de la santé » et qui ont été adoptées
par le Parlement : aide à l'installation ; moyens pour les maisons de garde et
les gardes collectives, pour éviter que les médecins et les professionnels
libéraux ne soient écrasés par des horaires qui ne soient pas comparables avec
ceux des autres professions ; création des réseaux de santé ; mesures visant à
lutter contre l'insécurité, et les maisons de garde sont évidemment un outil
très important en la matière ; création d'un observatoire de la démographie
médicale, pour parvenir à mieux répartir les professionnels libéraux sur le
territoire ; enfin, rénovation des relations entre les professionnels et les
caisses d'assurance maladie.
(Exclamations sur plusieurs travées du
RPR.)
M. Laurent Béteille.
C'est de la poudre aux yeux !
Mme Elisabeth Guigou,
ministre de l'emploi et de la solidarité.
Je pense que nous avançons. Il
est certain que beaucoup reste à faire. En tout cas, nous allons dans le bon
sens, et c'est en grande partie parce que nous avons décidé de tourner le dos à
la logique répressive des ordonnances Juppé et de mettre en place une maîtrise
médicalisée, au lieu d'une maîtrise comptable.
(Applaudissements sur les
travées socialistes. - Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Didier Boulaud.
Absolument !
M. Henri Weber.
Bravo !
M. le président.
Mes chers collègues, nous en avons terminé avec les questions d'actualité au
Gouvernement.
Nous allons maintenant interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures, est reprise à seize heures
dix.)
M. le président. La séance est reprise.
6
NOMINATION DE MEMBRES
D'UNE COMMISSION MIXTE PARITAIRE
M. le président.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de
constitution d'une commission mixte paritaire sur la proposition de loi portant
rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales
et les organismes d'assurance maladie.
Il va être procédé immédiatement à la nomination de sept membres titulaires et
de sept membres suppléants de cette commission mixte paritaire.
La liste des candidats établie par la commission des affaires sociales a été
affichée conformément à l'article 12 du règlement.
Je n'ai reçu aucune opposition.
En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat
à cette commission mixte paritaire :
Titulaires : MM. Nicolas About, Alain Vasselle, Jean Chérioux, Jean-Louis
Lorrain, Marcel Lesbros, Bernard Cazeau et Mme Michelle Demessine.
Suppléants : M. Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Gérard Dériot, Claude
Domeizel, Jean-René Lecerf, Georges Mouly et Roland Muzeau.
7
PROTECTION DE LA PRÉSOMPTION
D'INNOCENCE
Discussion d'une proposition de loi déclarée d'urgence
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 194,
2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence,
complétant la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la
présomption d'innocence et les droits des victimes. [Rapport n° 208
(2001-2002).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, la loi du 15 juin 2000 est considérée par
tous, à juste raison, comme une grande loi. Elle renforce l'application, à tous
les stades de l'enquête pénale, d'un principe fondamental de notre procédure
pénale : le principe du contradictoire.
L'entretien avec un avocat dès le début de la garde à vue, le double regard
sur le placement en détention provisoire, les recours contre les décisions de
cour d'assises, la judiciarisation de l'exécution des peines permettent, à
chaque étape de l'enquête et du procès pénal, de faire valoir les moyens de
défense des personnes mises en cause.
Il n'est pas question aujourd'hui d'abandonner la mise en oeuvre de ces droits
ou de la restreindre d'une quelconque façon, particulièrement à la suite d'une
réforme d'une telle ampleur, à laquelle le Sénat a pris une part aussi
importante.
L'introduction de ces droits dans notre code de procédure pénale nous a permis
de mettre notre procédure au niveau de celle qu'appliquent nos voisins
européens. Elle nous met en conformité avec la convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Enfin, elle
donne plus de force encore aux preuves recueillies par les services
d'enquête.
Cette proposition de loi vise à tirer les conséquences de difficultés
d'application mises en évidence par les services d'enquête.
Dès la fin de l'année 2000, j'ai été soucieuse des conditions d'application de
cette loi.
Lors de l'élaboration de la loi, en effet, l'institution judiciaire souffrait
de façon chronique d'une insuffisance d'effectifs et de moyens.
Cela ne devait pas empêcher le Gouvernement d'engager les réformes
nécessaires, mais il fallait veiller à ce que ces dernières soient aussitôt
accompagnées des moyens nécessaires à leur mise en oeuvre.
Le Gouvernement s'est tenu à cette règle en adaptant le budget des années 2001
et 2002 aux procédures créées par la loi du 15 juin 2000.
Les moyens permettant l'application des réformes contenues dans le projet
initial, qui comptait 40 articles, avaient été prévus.
C'est ainsi qu'étaient déjà créés les 108 postes de juge des libertés et de la
détention ainsi que les 96 emplois de greffier devant accompagner la
réforme.
Mais le Gouvernement ne pouvait évidemment financer par anticipation les
réformes issues des débats parlementaires, qui ont considérablement enrichi le
texte.
C'est la raison pour laquelle les moyens ont été pris dans le budget pour
2001. Ce dernier a engagé 338,7 millions de francs pour la seule mise en oeuvre
de la loi. Plus des deux tiers des postes créés en 2001 ont été dédiés à la loi
du 15 juin 2000 et ont été localisés là où les besoins étaient les plus forts ;
80 emplois de magistrat créés au budget pour 2002 sont encore consacrés à la
mise en oeuvre de la loi du 15 juin 2000.
Je rappelle enfin que, depuis le début de la législature, le ministère de la
justice a connu 7 273 créations d'emploi, tous services confondus, dont 1 049
créations d'emploi de magistrat, contre 727 au cours des dix-sept années
précédentes.
Ce renforcement des moyens nous a permis d'appliquer la loi sans voir survenir
le bogue judiciaire qui nous avait été annoncé. En particulier, l'application
de la loi du 15 juin 2000 n'a pas provoqué l'effondrement des délais de
traitement des affaires, civiles ou pénales, que certains disaient redouter.
Mais les difficultés sont apparues ailleurs, du côté des services de police et
de gendarmerie.
Elles ne sont, à mon avis, que partiellement liées au contenu même de la loi
du 15 juin 2000.
Sur certains points - je pense en particulier à la définition des personnes
qui peuvent être placées en garde à vue - le malaise exprimé par les enquêteurs
tenait plus à un manque d'explications qu'à des imperfections juridiques.
Mais ces difficultés ne sont néanmoins que trop réelles.
Notre attachement aux principes fondamentaux renforcés par la loi du 15 juin
2000 exigeait que les modifications nécessaires à leur application quotidienne
soient identifiées puis introduites dans une loi.
C'est le travail de qualité qu'a fait Julien Dray en écoutant les policiers
avec beaucoup d'attention et en proposant un ensemble de mesures dont certaines
seulement relèvent de la loi. Le rapport qu'il a rendu est l'expression fidèle
de leurs préoccupations.
C'est le travail qu'a fait avec beaucoup de rigueur et de pertinence Christine
Lazerges dans son rapport sur la loi du 15 juin 2000 intitulé
Une chance
pour la justice
.
C'est le travail que j'ai fait en diffusant, le 10 janvier 2002, aux
procureurs généraux et, par leur intermédiaire, à l'ensemble des magistrats du
parquet et des enquêteurs, une circulaire qui expliquait, à la lumière de la
jurisprudence de la Cour de cassation, les modalités d'application de la loi
durant la période de garde à vue.
Cette circulaire aborde les modalités d'avis au procureur en début de garde à
vue, de notification des droits des personnes gardées à vue et rappelle que, si
les enquêteurs sont tenus d'accomplir les actes nécessaires à la mise en oeuvre
de ces droits, la procédure qu'ils dressent ne se trouve pas annulée par
l'absence d'exercice de ces droits.
Elle exprime donc très clairement que les enquêteurs ne sont pas,
contrairement à ce qu'ils craignaient, tenus par une « obligation de résultat »
dans la mise en oeuvre des droits de la personne gardée à vue.
Cependant, l'application de la loi du 15 juin 2000 réclamait aussi des
ajustements, qui ne pouvaient être faits que par une loi.
C'est l'objet de la proposition de loi que vous allez examiner.
Cette proposition de loi ne vise ni la judiciarisation des peines ni les
droits des victimes. Elle n'aborde que certaines dispositions de la loi du 15
juin 2000 portant sur la garde à vue et sur l'appel des décisions de Cour
d'assises.
Sur ce dernier point, les deux parlementaires qui ont étudié l'application de
la loi, Julien Dray et Christine Lazerges, ont l'un et l'autre proposé une
évolution, afin que les décisions de cette juridiction, si lourdes de
conséquences pour les victimes comme pour les accusés, puissent faire l'objet
d'un appel du parquet.
Dans le souci de ne pas alourdir les charges des magistrats du parquet, les
députés ont souhaité limiter l'obligation de visiter les locaux de garde à vue,
en fixant à un an la périodicité du contrôle de ces locaux.
La définition des personnes susceptibles d'être placées en garde à vue a été
précisée en reprenant la définition qu'en donne la convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
L'article 1er vise à remplacer dans les dispositions du code de procédure
pénale relatives au placement en garde à vue et à la rétention des témoins les
mots : « des indices faisant présumer » par les mots : « une ou plusieurs
raisons plausibles de soupçonner » que la personne a commis ou tenté de
commettre une infraction.
Quelle est la portée de cette modification ?
Le rapport Dray a montré que l'expression « indices faisant présumer » posait
parfois des problèmes d'interprétation aux enquêteurs.
De nombreuses questions étaient posées : qu'est-ce qu'un indice ? Dans quel
cas peut-on placer une personne en garde à vue ? Qu'est-ce qu'un suspect ou un
témoin ? Voilà autant de difficultés que les policiers voulaient voir
éclaircies et qu'ils ressentaient comme des obstacles à leur action.
Il a donc fallu clarifier cette notion. Tel a été l'objectif de la circulaire
du 10 janvier, précisant le contenu de la notion d'« indices faisant présumer »
et indiquant qu'elle ne faisait que mettre en oeuvre le critère défini à
l'article 5.1.c. de la convention européenne des droits de l'homme.
En effet, au sens de la convention européenne des droits de l'homme, la
privation de liberté d'une personne n'est possible que s'il y a des « raisons
plausibles de soupçonner » qu'elle a commis l'infraction.
Mais, si la circulaire est venue clarifier la notion d'« indices faisant
présumer », il est utile que la loi vienne consacrer cette interprétation, afin
de mettre définitivement fin à toute difficulté.
Telle est la portée de cette proposition : préciser les textes actuels en
consacrant l'interprétation déjà existante et en l'inscrivant dans le code de
procédure pénale.
Les articles 63 et 77 du code de procédure pénale relatifs au placement en
garde à vue par l'officier de police judiciaire et au contrôle exercé par le
procureur de la République ont été revus. La proposition de loi revient à la
rédaction antérieure à la loi du 15 juin 2000 quant au délai dans lequel le
procureur de la République doit être avisé. Elle répond très exactement aux
exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision d'août
1993.
La définition du droit au silence a été précisée ; pour ce faire, on s'est
rapproché de la rédaction de l'article 116 du code de procédure pénale relatif
à l'interrogatoire de première comparution devant le juge d'instruction, dont
l'application ne semble présenter aucune difficulté pour les magistrats.
L'objectif, très voisin de celui qu'exprimait le sénateur Haenel dans sa
proposition de loi, est de faire connaître à la personne placée en garde à vue
son droit au silence par une expression qui ne risque pas d'être comprise comme
une incitation à se taire.
Afin de dissiper les craintes et les doutes des enquêteurs quant au délai dont
ils disposent pour mettre en oeuvre le droit des personnes gardées à vue d'être
examinées par un médecin et de faire prévenir leur famille, la proposition de
loi précise que ce délai est de trois heures. En cela, elle reprend les limites
résultant de la jurisprudence de la Cour de cassation.
La proposition de loi prend en compte la réitération des délits punis d'au
moins deux ans d'emprisonnement pour permettre le placement en détention des
auteurs de ces infractions qui auraient réitéré dans un délai de six mois.
Elle prévoit que peuvent être placées en détention provisoire les personnes
mises en examen pour un délit puni d'une peine d'au moins deux ans
d'emprisonnement lorsqu'elles ont fait l'objet, dans les six mois précédents,
d'une mesure de classement sous condition, de médiation ou de composition
pénale, ou encore si elles sont pénalement poursuivies pour des délits punis
d'au moins deux ans d'emprisonnement.
Bien évidemment, les poursuites qui ont entraîné un non-lieu, une relaxe ou un
acquittement ne peuvent être prises en compte pour un placement en détention
provisoire.
La proposition de loi, conformément à une suggestion de Christine Lazerges,
modifie l'article 145-5 relatif aux enquêtes sociales devant être ordonnées
lorsque le juge d'instruction envisage le placement en détention du père ou de
la mère d'un enfant âgé de moins de dix ans.
La nouvelle mesure concerne désormais les parents de mineurs âgés de seize ans
au plus.
En outre, elle centre l'enquête sociale sur les dispositions à prendre pour
que l'enfant ne soit pas mis en danger par l'incarcération de son père ou de sa
mère.
Enfin, son champ d'application est restreint au placement en détention des
parents exerçant leur autorité parentale à titre exclusif.
Cette situation particulière doit être connue au plus tard lors de
l'interrogatoire de première comparution. Cette disposition figurait en partie
dans la proposition de loi de M. Haenel.
Le parquet se voit donner la possibilité de faire appel des arrêts
d'acquittement.
Enfin, les deux derniers articles répondent à une situation mise en évidence
par le procès de Francis Dils : le mineur, devenu majeur au jour de l'ouverture
des débats devant la cour d'assises ou devant le tribunal pour enfants peut
demander que l'audience soit publique.
Cette disposition était nécessaire pour mettre notre droit en conformité avec
l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et
des libertés fondamentales, qui prévoit que toute personne a droit à ce que sa
cause soit entendue publiquement, en excluant les cas dans lesquels la salle
peut être interdite au public lorsque l'intérêt des mineurs l'exige.
La proposition de loi qui vous est soumise est un texte modeste, mais elle
traduit un objectif plus ambitieux : l'application effective des principes que
nous souhaitons introduire dans notre droit.
Pour que les enquêteurs et les magistrats traduisent au quotidien ces
principes essentiels dans leurs pratiques professionnelles, ils doivent être
guidés par des textes clairs et adaptés à la réalité des faits. C'est cette
oeuvre de vérité et d'authenticité que je vous demande d'accomplir aujourd'hui,
mesdames, messieurs les sénateurs.
(Applaudissements sur les travées
socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, madame la ministre, mes chers collègues, la loi sur la présomption
d'innocence est une bonne loi. C'est une loi utile et c'était une loi
nécessaire.
Pourtant, nous sommes réunis pour examiner une proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale complétant - le terme ne manque pas de saveur - la loi
renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des
victimes, ainsi que la proposition de notre collègue Hubert Haenel aménageant
la loi du 15 juin 2000.
Il n'est pas inintéressant de se demander comment nous en sommes arrivés
là.
Je rappelle que, pour l'essentiel, la loi sur la présomption d'innocence est
entrée en vigueur voilà un an. Cette loi a permis une adaptation de notre droit
aux exigences de la convention européenne des droits de l'homme. Elle a procédé
à des réformes fondamentales telles que celle de la peine en matière
criminelle.
Son entrée en vigueur n'a pas provoqué la paralysie des juridictions, malgré
les craintes de certains. En revanche, son application soulève quelques
difficultés et provoque du découragement chez ceux qui sont chargés de mettre
en oeuvre la procédure pénale, notamment les enquêteurs. Ce découragement n'est
peut-être que partiellement lié à cette loi, mais nous devons l'entendre.
Quelles sont les causes de ces difficultés d'application ?
D'abord, les moyens pour mettre en oeuvre cette loi demeurent insuffisants.
Oui, les crédits du ministère de la justice ont augmenté ! Non, ils ne sont
pas suffisants pour que la loi soit bien appliquée !
A ce propos, j'ai été surpris d'entendre dire que l'insuffisance des moyens
était due aux ajouts apportés par le Parlement au projet de loi initial. Je
rappelle donc que c'est le Gouvernement qui, seul, a fixé les délais d'entrée
en vigueur de la loi.
Quoi qu'il en soit, les moyens ne sont pas à la hauteur du texte.
Par ailleurs, il faut bien admettre que certaines dispositions de la loi
soulèvent des difficultés. Ainsi, l'interdiction du placement en garde à vue
des témoins est une bonne chose, mais elle implique que soient précisées
clairement les conditions dans lesquelles les témoins peuvent néanmoins être
entendus.
D'une manière générale, l'équilibre nécessaire entre les droits de la personne
et l'efficacité de la procédure a été quelque peu négligé ; nous l'avions
d'ailleurs souligné lors de la discussion du projet de loi renforçant la
protection de la présomption d'innocence.
Parallèlement à l'extension des droits des personnes mises en cause, nous
devions renforcer les moyens d'enquête afin de maintenir l'efficacité de notre
système. L'équilibre n'a pas été totalement respecté.
Dans ces conditions, un débat s'est développé sur l'opportunité de modifier
certaines dispositions de la loi.
Dans un premier temps, le Gouvernement n'a su dire qu'une seule chose : la loi
a été votée sans opposition.
Reconnaissons que l'argument est mince et que cette loi méritait d'être mieux
défendue.
Si l'opposition s'oppose, elle est « stérile », c'est bien connu ! Si, après
avoir amendé, discuté, obtenu des avancées, elle décide de ne pas s'opposer,
alors elle n'aurait plus le droit que de se taire ! C'est une conception,
convenons-en, un peu réductrice du rôle de l'opposition !
Bref, le Gouvernement a d'abord dit qu'il ne fallait rien faire. Ensuite, il a
- pratiquement dans le même temps - commandé deux rapports d'évaluation : l'un,
dirigé par Mme Lazerges, a conclu qu'il ne fallait pas modifier la loi, et
l'autre, déposé par M. Dray, a démontré qu'il fallait modifier la loi !
Finalement, une proposition de loi a donc été déposée en catastrophe et
discutée en urgence. Mais cela devient une habitude : on ne discute plus qu'en
urgence !
Curieusement, alors qu'elle avait été adoptée sans modification par la
commission des lois de l'Assemblée nationale, en séance publique, des
amendements ont été votés sur l'initiative même des auteurs de la proposition
!
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est une méthode !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il n'est jamais trop tard pour bien faire !
Il reste qu'une telle façon de travailler n'est peut-être pas, c'est le moins
que l'on puisse dire, le meilleur moyen de faire une bonne loi.
A l'inverse, la démarche de notre collègue Hubert Haenel paraît pleine de
sagesse. Dès le 28 novembre 2001, il a déposé un texte mesuré, dans lequel il
proposait des ajustements ponctuels, ne remettant en cause aucun des principes
de la loi sur la présomption d'innocence, mais tendant à atteindre cet
équilibre si fragile dont je parlais à l'instant, entre droits individuels et
efficacité de la procédure.
Avant de vous présenter la position de la commission des lois, permettez-moi
de rappeler brièvement le contenu de la proposition de loi adoptée par
l'Assemblée nationale. Elle prévoit notamment : une limitation du nombre de
visites des locaux de garde à vue par le procureur ; la modification des
critères de placement en garde à vue, les indices devenant des raisons
plausibles ; un avertissement du parquet « aussi rapidement que possible », et
non plus « dès le début » de la garde à vue ; un délai de trois heures donné
aux officiers de police judiciaire pour l'avertissement de la famille et
l'examen par un médecin ; une modification du droit au silence, pour que la
personne soit informée qu'elle peut se taire, répondre aux questions ou faire
des déclarations ; la possibilité de placer en détention provisoire un «
réitérant » qui encourt deux ans d'emprisonnement pour une infraction contre
les biens ; une modification des conditions de l'enquête sociale préalable au
placement en détention provisoire du parent d'un jeune enfant ; enfin, la
possibilité d'appel du parquet en cas d'acquittement.
Que penser de ce texte ? Je dois avouer, mes chers collègues, que certaines de
ses dispositions me laissent perplexe.
Ainsi, la proposition tend à modifier les critères de placement en garde à vue
pour remplacer les indices par des raisons plausibles. Qu'est-ce à dire ? Ainsi
que vous l'avez rappelé, madame le garde des sceaux, vous venez d'adresser aux
procureurs une circulaire, aux termes de laquelle, tout compte fait, les
indices pouvaient être entendus comme des raisons plausibles.
Dans ces conditions, je m'interroge, et je ne suis probablement pas le seul :
si c'est la même chose, pourquoi changer les mots ?
M. Jean-Jacques Hyest.
Exactement !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Et si ce n'est pas la même chose, quelle est exactement la
différence ?
M. Jean-Jacques Hyest.
Voilà !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Mais d'autres dispositions de la proposition sont encore plus
troublantes.
Désormais, le procureur serait averti d'une garde à vue « aussi rapidement que
possible », et non plus « dès le début ».
M. Hubert Haenel.
C'est inadmissible !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Mais que signifie « aussi rapidement que possible » par
rapport à « dès le début » ?
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est la même chose !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Pas forcément !
En outre, est-il normal que l'on appelle l'avocat « dès le début » et que le
procureur soit prévenu « aussi rapidement que possible » ?
M. Hubert Haenel.
C'est inadmissible !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
C'est une question - je le dis plaisamment parce qu'il faut
garder une certaine sérénité, une certaine distance - qui va beaucoup plus loin
qu'il n'y paraît...
Je rappelle, en effet, que l'autorité judiciaire est gardienne des libertés
individuelles et que le procureur dirige l'activité des officiers de police
judiciaire.
M. Hubert Haenel.
Eh oui !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je dois avouer que, dans mon esprit, en cas de garde à vue,
l'avertissement d'un magistrat doit être la priorité des priorités.
M. Hubert Haenel.
Absolument !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il arrive, c'est vrai, que des fax arrivent dans des bureaux
vides. Réfléchissons alors aux moyens de mieux organiser les parquets, mais ne
prenons pas une disposition dont nous ne savons pas ce qu'elle signifie !
Une autre mesure peut soulever des difficultés.
La proposition de loi tend à permettre le placement en détention provisoire
des « réitérants » de petits délits contre les biens punis de deux ans
d'emprisonnement.
Je rappelle que, pour les atteintes aux biens, le seuil de la détention
provisoire est de cinq ans de peine encourue et de trois ans si la personne a
déjà été condamnée à un an d'emprisonnement.
Le système qui nous est proposé revient donc à être plus sévère avec une
personne déjà poursuivie mais pas condamnée qu'avec une personne qui a été déjà
condamnée ! Le principe de proportionnalité ne saurait en être satisfait.
M. Jean-Jacques Hyest.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
En revanche, la proposition de loi contient des dispositions
utiles et nécessaires, en particulier la possibilité, pour le ministère public,
de faire appel d'une décision d'acquittement en assises.
Compte tenu de l'ensemble de ces observations, quelle est la position de votre
commission des lois ?
D'abord, je crois devoir rappeler que notre assemblée avait pris une part
active à l'élaboration de la loi sur la présomption d'innocence.
M. Hubert Haenel.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Ce travail, qu'il s'agisse de l'appel en matière criminelle
ou de la réforme de la libération conditionnelle, le Gouvernement n'en parlait
pas quand la loi était portée aux nues. Maintenant qu'elle est contestée, il
s'en souvient !
Je crois que, pour notre part, nous ne devons pas nous renier ; nous n'avons
d'ailleurs aucune raison de nous renier !
M. Jean-Jacques Hyest.
Absolument !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Mes chers collègues, j'attire votre attention sur le fait que
les dispositions qui posent aujourd'hui un problème, notamment en ce qui
concerne la garde à vue, ne figuraient pas dans le projet de loi sur la
présomption d'innocence déposé par le Gouvernement et qu'elles n'y ont pas été
insérées par le Sénat.
Pour autant, je crois que nous devons, encore une fois sans nous renier,
envisager des adaptations destinées non à porter atteinte à la loi sur la
présomption d'innocence mais, au contraire, à la conforter en faisant en sorte
qu'elle ne nuise pas à l'efficacité de notre procédure.
Dans ces conditions, je propose que nous corrigions le texte de l'Assemblée
nationale dans ce qu'il peut avoir de contestable et que nous le complétions
pour qu'il ne soit pas un texte de pur affichage, qui ne pourrait, n'en doutons
pas, que créer des désillusions plus fâcheuses encore que la situation que nous
connaissons actuellement.
Pour ce faire, nous disposons de la proposition de loi de notre collègue
Hubert Haenel, dont le contenu tranche, il faut le dire, avec le texte de
l'Assemblée nationale par son caractère concret, technique, précis.
La commission propose d'abord de lever une ambiguïté fort dommageable : pour
le placement en garde à vue, à la notion de raison plausible, nous préférons
celle d'indice parce que la jurisprudence en a, nous semble-t-il, parfaitement
défini les contours. Quand on dit « indice », on sait exactement de quoi on
parle !
La commission propose ensuite de maintenir l'avis au parquet « dès le début »
d'une garde à vue. Je ne crois pas que nous puissions transiger sur une
question aussi importante et beaucoup plus lourde de conséquences qu'il ne
semble : ce n'est pas seulement de la sémantique.
M. Hubert Haenel.
Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
En ce qui concerne la détention provisoire des réitérants,
nous proposons une correction pour éviter que ceux-ci soient traités plus
sévèrement que les récidivistes.
S'agissant, maintenant, des compléments que nous pourrions apporter au texte,
la commission vous propose : de clarifier le régime d'audition des témoins sans
pour autant rétablir la garde à vue de ces témoins ; de prévoir une possibilité
- naturellement encadrée et contrôlée - de prolonger la durée des enquêtes de
flagrance ; de permettre, sous le contrôle et sur autorisation écrite du juge
des libertés, des perquisitions au cours des enquêtes préliminaires ; de
prévoir régulièrement une purge des nullités pendant les instructions ; ...
MM. Hubert Haenel et Jean-Jacques Hyest.
Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
... de permettre, dans certains cas, une prolongation
exceptionnelle de la détention provisoire.
En ce qui concerne les cours d'assises, la commission propose, après mûre
réflexion, de réserver l'appel des arrêts d'acquittement au procureur général.
Ce choix peut permettre une harmonisation des politiques pénales. Il peut aussi
éviter la multiplication des appels, notamment dans les affaires où la
probabilité d'un deuxième acquittement est très forte.
Nous proposons également de prévoir un enregistrement audiovisuel facultatif
des débats d'assises, qui pourrait être utilisé en appel. Pour les victimes, le
fait de répéter une nouvelle fois en appel tout ce qu'elles ont déjà dit peut
être particulièrement douloureux, notamment en matière d'infractions
sexuelles.
L'enregistrement ne remplacera pas la comparution, l'oralité des débats étant
un principe général de notre droit, mais il peut permettre d'alléger la
déposition dans certaines circonstances. Nous ne pouvons pas ne pas tenir
compte de cet élément : nous devons entendre la douleur des victimes.
En définitive, je crois, mes chers collègues que, sans nous renier, nous
pouvons parvenir à un texte concret et efficace, qui ne soit pas une loi
d'affichage dans le contexte que nous connaissons. Nous pouvons améliorer
fortement le texte de l'Assemblée nationale, afin de conforter la protection de
la présomption d'innocence et de veiller - c'est fondamental - à l'équilibre
entre les droits des personnes et l'efficacité de la procédure.
Les propositions que nous vous faisons sont en pleine conformité avec les
positions que le Sénat a défendues pendant l'élaboration de la loi sur la
présomption d'innoncence. Puisse ce message de cohérence et d'équilibre être
entendu dans la suite de la procédure législative !
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je suis tenté
d'employer la fameuse formule : « ni cet excès d'honneur, ni cette indignité »
en ce qui concerne tant la loi sur la présomption d'innocence elle-même que les
ajustements qui nous sont proposés par la commission des lois.
Je crois en effet qu'une loi de cette nature, qui bouleverse à ce point la
procédure et la culture des différents acteurs de l'enquête de police
judiciaire, du parquet et de l'instruction, ainsi que du contrôle de ceux-ci,
devait nécessairement faire l'objet d'ajustements au moins techniques pour
tirer les conséquences des premières difficultés d'application rencontrées. Tel
était d'ailleurs l'objet de la proposition de loi que j'ai déposée le 28
novembre 2001.
Du reste, le temps d'une réflexion et d'une concertation en vue de la mise au
point d'ajustements aurait, à mon avis, dû être inscrit dans la loi. Il aurait
fallu prévoir un délai pour apprécier les éventuels dysfonctionnements. Je
suggère d'y réfléchir de manière qu'à l'avenir il puisse être procédé tout à
fait normalement, presque automatiquement, en tout cas dans la sérénité, aux
nécessaires mises au point qu'implique un dispositif de cette ampleur.
La loi du 15 juin 2000, après dix-huit mois d'application pour certaines
dispositions, un an pour d'autres, a maintenant produit ses effets. Nous avons
pu en mesurer quelques défauts, qui ne nécessitent certainement pas une remise
en cause mais qui appellent tout au plus quelques ajustements. C'est l'objet
des propositions que nous soumet notre éminent collègue M. Schosteck, au nom de
la commission des lois.
Dois-je rappeler, madame la ministre, que les textes lourds à la fois de sens
et de conséquences, qui nécessitent une mobilisation substantielle de moyens,
qui bouleversent les habitudes, doivent être précédés - donc en amont de leur
discussion au Parlement et même de leur examen par le Conseil d'Etat - d'une
véritable étude d'impact, conduite par un organisme indépendant du Gouvernement
? Une telle étude d'impact permettrait de mesurer pleinement, au moment de la
discussion du texte, ses conséquences directes sur la législation et la
réglementation, ainsi que ses implications en termes de moyens.
Il me semble d'ailleurs qu'au cours des débats à l'Assemblée nationale et au
Sénat la commission des finances et le rapporteur de la commission saisie au
fond devraient pouvoir donner un avis sur les moyens d'application, dans les
juridictions, des dispositions en discussion.
L'étude d'impact qui serait systématiquement réalisée, après quelques mois
d'application, en concertation avec tous ceux qui sont chargés de l'application
du texte permettrait, quant à elle, d'apporter en temps utile et en toute
sérénité les ajustements nécesaires.
C'est ce qu'a fait M. Schosteck en auditionnant un certain nombre de
personnalités, notamment des membres de la haute magistrature de l'ordre
judiciaire - le premier président de la Cour de cassation, le président de la
chambre criminelle de la Cour de cassation, entre autres - ainsi que des
policiers et des gendarmes.
En l'espèce, de quoi s'agit-il ?
M. Schosteck a eu raison de le rappeler, il ne s'agit pas d'une remise en
cause des principes acquis à l'occasion de la loi du 15 juin 2000, qui sont
autant d'avancées dans le domaine de la protection de la liberté
individuelle.
Certains avocats sont montés au créneau pour s'opposer à tout « réglage » du
texte, comme s'ils étaient les seuls garants protecteurs de la liberté
individuelle et des libertés publiques, se situant en quelque sorte au-dessus
de l'autorité judiciaire et même du Parlement.
Les avocats sont, certes, des acteurs éminents, essentiels même du procès, du
procès pénal en particulier. Mais à qui la Constitution confère-t-elle le soin
de veiller au respect de cette liberté ? A l'autorité judiciaire, « gardienne
de la liberté individuelle », selon les termes de son article 66.
L'application qu'il convient de faire de ce principe constitutionnel a été
précisée à de nombreuses reprises par le Conseil constitutionnel lui-même.
C'est pourquoi l'on ne peut admettre que, dans le cadre du contrôle de la garde
à vue, le parquet ne soit informé qu'après l'avocat, ce qui paraît signifier
que le rôle du parquet serait « inférieur » à celui de la défense.
Venons-en maintenant au fond du débat.
Après avoir été imprudemment qualifiée par certains de « plus grande réforme
de la procédure pénale depuis 1958 », la loi renforçant la protection de la
présomption d'innocence et les droits des victimes - on oublie souvent la
seconde partie de cet intitulé - est aujourd'hui critiquée de toutes parts.
Elle l'a été, surtout, à la fin de l'année dernière, et il est vrai qu'elle
l'est un peu moins aujourd'hui que les esprits se sont apaisés. Cela ne
signifie pas, cependant, qu'il faille ne rien faire. Une réforme était
nécessaire, notamment pour mettre notre droit en conformité avec la convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme.
Le texte adopté en 2000 comporte nombre d'évolutions utiles qui avaient été
trop longtemps différées, ce qui s'explique peut-être par le fait que le
Parlement, à l'occasion de la discussion, a fait admettre un certain nombre
d'avancées à force d'amendements.
Le Sénat, pour sa part - vous avez eu raison de le rappeler, monsieur le
rapporteur - aura été notamment à l'origine de l'appel en matière criminelle et
de la réforme de la libération conditionnelle, qui ne figuraient pas dans le
projet de loi initial.
Utile et nécessaire, la loi renforçant la protection de la présomption
d'innocence et les droits des victimes est pourtant remise en cause un an après
l'entrée en vigueur de ses principales dispositions. En fait, l'équilibre entre
liberté et sécurité, entre respect des droits de la défense et efficacité de la
répression, a été quelque peu rompu - il faut admettre ce léger déséquilibre -
l'idéologie ayant parfois pris le pas sur la volonté de moderniser nos
procédures.
Après un an d'application, il n'était guère besoin d'études approfondies,
d'évaluations au long cours, pour constater que quelques dispositions de la loi
nuisent à l'efficacité de la procédure pénale et en découragent les acteurs,
singulièrement les enquêteurs.
Au cours de la discussion, nous avions mis en garde le Gouvernement contre les
difficultés que pouvaient soulever certaines mesures introduites dans le texte
par l'Assemblée nationale, mais nous n'avons pas été entendus.
Ainsi, en matière de durée de la détention provisoire, notre assemblée a
préconisé, en première comme en deuxième lecture, que les délais butoirs
introduits par l'Assemblée nationale soient atténués par une possibilité de
prolongation exceptionnelle en cas de risque pour la sécurité des personnes et
des biens.
L'Assemblée nationale a écarté ce dispositif, que notre ancien collègue M.
Charles Jolibois, avocat de son état et rapporteur du projet de loi, qualifiait
lui-même de « soupape ».
De même, lors de l'adoption du projet de loi, M. Jolibois avait souligné
combien les avancées en matière de droits de la défense ne pouvaient avoir de
sens que si elles s'accompagnaient d'un renforcement parallèle des moyens
d'enquête : « S'il est important, disait-il, d'améliorer les droits de la
défense au stade de l'enquête, il conviendrait également de se préoccuper des
moyens de la police judiciaire. Il semble qu'il y ait encore beaucoup à faire
pour faciliter le travail de la police. » Une fois encore, le Sénat n'a pas été
entendu.
Malgré ses réserves - vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur - le Sénat a
voté cette réforme.
Nous ne renions pas notre vote, loin de là : notre assemblée a en effet permis
- de haute lutte - des avancées importantes dont le principe n'est remis en
cause par personne, qu'il s'agisse de l'appel en matière criminelle ou de la
réforme de la libération conditionnelle. Il faut toutefois se rappeler que la
garde des sceaux avait été opposée à l'époque à la proposition sénatoriale
d'instaurer un recours en matière criminelle, avant de s'y rallier lors de
l'examen du texte par l'Assemblée nationale.
Des corrections doivent aujourd'hui être apportées à cette loi, afin que le
renforcement nécessaire des droits de la défense ne soit pas source d'une
nouvelle injustice que subiraient les victimes et la société.
C'est pourquoi j'ai souhaité contribuer à ce débat en déposant une proposition
de loi. Elle n'est pas révolutionnaire, madame la ministre, convenez-en, mais
elle a pour objet de tenter de retrouver cet équilibre si indispensable au bon
fonctionnement de notre procédure pénale.
Trois des mesures que j'ai proposées ont été reprises par l'Assemblée
nationale dans le texte qu'elle a adopté, et je ne peux que m'en réjouir : la
limitation du nombre de visites des procureurs dans les locaux de garde à vue,
l'encadrement de l'enquête sociale préalable au placement en détention
provisoire des parents de jeunes enfants et enfin, la possibilité pour le
parquet de faire appel des arrêts d'acquittement.
Sur ce dernier point, je me souviens avoir été l'un des rares, à l'époque, à
ne pas comprendre pourquoi la défense et le ministère public ne disposaient pas
des mêmes armes. Il m'avait été répondu que ce n'était pas tout à fait un
appel, que c'était une dernière chance. Or, une dernière chance, cela n'existe
pas encore en procédure pénale ! Nous avons donc eu tort d'admettre cette
disposition, reconnaissons-le, et nous avons vu les difficultés qui pouvaient
se poser - souvenez-vous : nous avons tous des exemples à l'esprit - lorsque
tel accusé est acquitté et que tel autre est condamné. Admettons-le donc
simplement, sereinement, avec toute l'humilité dont il convient de faire preuve
quand on légifère.
La proposition de la commission des lois consistant à réserver les appels
d'arrêts d'acquittement aux procureurs généraux me paraît particulièrement
pertinente et sage. Un dialogue s'établira entre le procureur et le procureur
général, et je crois que les décisions seront ainsi prises plus sereinement.
Par ailleurs, je suis persuadé depuis longtemps - mais c'est un autre débat -
qu'il serait utile d'affirmer davantage le rôle des procureurs généraux dans la
conduite de l'action publique. La proposition de notre collègue Jean-Pierre
Schosteck ne peut qu'y contribuer.
Dans ma proposition de loi, je suggérais de prendre un certain nombre d'autres
mesures.
J'avais ainsi pensé qu'il convenait de préciser les termes de la notification
du droit au silence. Le droit au silence existe, mais reconnaissons que la
notification de ce droit par l'officier de police judiciaire au début de la
garde à vue n'est pas le plus sûr moyen de faire émerger la vérité.
La Grande-Bretagne elle-même a modifié il y a peu sa législation sur ce point
: les enquêteurs britanniques précisent désormais aux personnes gardées à vue
qu'elles peuvent garder le silence, mais que cette attitude peut nuire à leur
défense si elles font état, à l'audience, de faits qu'elles auraient tus au
cours de la garde à vue.
Il me semble que, quand on essaie de copier un système étranger, il faut
regarder l'ensemble du système et pas seulement certains de ses aspects.
M. Michel Caldaguès.
Très bien !
M. Hubert Haenel.
J'avais donc pensé qu'il serait utile qu'une personne placée en garde à vue
sache que son silence pouvait être contraire à ses intérêts. Je me rallie
volontiers sur ce point à la position prise par la commission des lois, qui
améliore le texte actuel.
En ce qui concerne les témoins, la loi sur la présomption d'innocence a
supprimé toute possibilité de les placer en garde à vue. C'est une bonne chose,
mais il convient de préciser plus clairement les conditions dans lesquelles les
témoins peuvent être entendus.
J'avais proposé de prévoir une possibilité de les retenir - et rétention ne
signifie pas garde à vue, dans mon esprit - pour quatre heures, conformément au
système prévu en matière de vérifications d'identité.
La commission a choisi une autre solution et a adopté une mesure plus limitée,
consistant à permettre aux officiers de police judiciaire de contraindre
eux-mêmes un témoin à comparaître en cas de flagrance. C'est un système simple
qui évitera certaines difficultés rencontrées actuellement par les officiers de
police judiciaire, et, pour ma part, j'y souscris.
Je remercie la commission d'avoir repris deux des mesures relatives aux
enquêtes que j'ai cru utile de présenter : d'abord, la possibilité de prolonger
la durée des enquêtes de flagrance ; ensuite, la possibilité d'effectuer des
perquisitions en enquête préliminaire, sous le contrôle du juge des libertés,
bien entendu.
Ces mesures peuvent faciliter la tâche des acteurs de la procédure pénale dans
le sens de cet équilibre dont j'ai déjà parlé.
En ce qui concerne les durées de détention provisoire, la commission a accepté
la proposition de prolongation exceptionnelle que j'ai formulée, mais elle
pouvait difficilement faire autrement puisque j'avais moi-même pris cette
position au cours des travaux de la commission.
J'ai aussi proposé de permettre une limitation des comparutions personnelles
des détenus qui formulent sans cesse des demandes de mise en liberté.
Tous ceux qui président une chambre de l'instruction aujourd'hui le savent
bien : on abuse de ces demandes de mise en liberté, notamment pendant les
vacances judiciaires, quand on sait que le greffier n'est pas le greffier de la
chambre et que le président et les assesseurs de remplacement ne sont pas
habitués à ces procédures chausse-trape, ce qui explique parfois ce scandale
que constitue la mise en liberté de certains prévenus.
M. Jean-Jacques Hyest.
Oui !
M. Hubert Haenel.
Si les détenus savent qu'ils ne feront plus cette balade qui va les amener de
leur lieu de détention au siège de la cour d'appel, peut-être formuleront-ils
moins de demandes de mise en liberté ! Et je ne parle pas ici du problème des
escortes de gendarmerie et de police.
M. Jean-Jacques Hyest.
Ah oui !
M. Hubert Haenel.
En effet, les gendarmes ou les policiers assurent ces escortes, qui n'ont
parfois guère de sens, et il faut essayer de les soulager un peu de ces
contraintes. Voilà un moyen de le faire.
Enfin, j'avais proposé de prévoir une purge régulière des nullités pendant les
instructions, afin d'éviter que des années de procédure ne s'effondrent au
moment du renvoi devant la juridiction de jugement. Je remercie la commission
d'avoir amélioré le système que je proposais.
Vous le voyez, madame la ministre, mes chers collègues, les propositions que
j'ai formulées et celles que vous propose la commission des lois, auxquelles je
souscris pleinement, sont des améliorations ponctuelles et techniques qui n'ont
pas du tout pour objet de remettre en cause les principes et l'équilibre de la
loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des
victimes.
En revanche, certaines dispositions adoptées par l'Assemblée nationale posent
des problèmes de principe.
Si le texte prévoit que le procureur est non pas la dernière roue de la
charrette mais la deuxième ou la troisième, après l'avocat, le Conseil
constitutionnel risque de censurer cette disposition ! L'avocat, contrairement
au procureur, ne contrôle pas la garde à vue ! Mais, sur ce point, M. Badinter
pourra peut-être nous donner davantage d'explications tout à l'heure. J'espère
en tout cas que nous serons entendus et que nous remettrons le procureur à sa
juste place.
En conclusion, j'approuve, naturellement, les propositions de la commission,
dont je remercie les membres - particulièrement son président et son rapporteur
- et j'espère, madame la ministre, que certains de nos amendements trouveront
grâce à vos yeux.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains
et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l'encre du
Journal officiel
à peine séchée, et alors qu'elle n'était même pas
entrée en application, certains, par conservatisme inavoué ou par opportunisme,
dénonçaient le caractère prétendument laxiste de la loi du 15 juin 2000
renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des
victimes. Sur une affaire précise, d'ailleurs, ce n'était pas la loi qui était
en cause : on lui imputait ce qui ne relevait pas d'elle.
Nous avons pu voir, à partir de quelques exemples regrettables révélant de
graves dysfonctionnements de certains juridictions et des faits souvent
inadmissibles, ceux-là même qui parfois critiquaient le caractère archaïque de
la procédure pénale antérieure réclamer la révision de la loi, voire son
abrogation pure et simple. Je n'ose pas dire que certains de ceux qui l'avaient
votée se joignaient à ces réclamations !
Si l'on ajoute à ce contexte un profond malaise des forces de police et de
gendarmerie face à la montée de la délinquance et de la violence dont elles
sont également, hélas ! les victimes - nous avons vu combien de policiers et de
gendarmes avaient été victimes de la grande délinquance - les conditions
étaient réunies pour que le chaudron politico-médiatique bouillonne, et que le
pouvoir s'affole !
Dans l'urgence, qui est souvent mauvaise conseillère, le Gouvernement confiait
à un, puis à deux parlementaires le soin de faire des propositions pour calmer
les esprits, sans d'ailleurs que soient analysées avec précision les causes des
ratés de l'application de la loi.
Bientôt, plus personne, sur les bancs de nos assemblées, n'aurait osé dire
qu'il avait voté la loi, même si, sur certains points particuliers, on l'a
noté, les compromis de la commission mixte paritaire ne sont pas toujours les
meilleurs.
Certaines mises en garde auraient dû être entendues. Devant l'ampleur de la
réforme de la procédure pénale résultant de la loi du 15 juin 2000, nous
avions, entre autres, émis des doutes sérieux sur son application correcte en
raison du manque manifeste de moyens qui l'accompagnait, mais en vain. Cela
reste vrai, madame la garde des sceaux, malgré les rattrapages des deux
derniers budgets.
Avant d'en venir aux propositions équilibrées que nous soumet la commission
des lois sur la base du texte voté par l'Assemblée nationale et de la
proposition de loi de notre excellent collègue Hubert Haenel, dont
l'antériorité est incontestable, il est indispensable de rappeler les principes
de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits
des victimes, loi que le Sénat, dans sa très grande majorité, avait soutenue
avec conviction et sérieux, me semble-t-il en réalité, j'en suis sûr, car j'ai
relu les débats de notre assemblée sur ce sujet.
L'honneur du Parlement est certainement non pas de se désavouer en permanence
- comment le croirait-on encore ? - mais d'accepter, lorsqu'il s'agit de textes
complexes, d'en analyser l'application pratique pour apporter les améliorations
nécessaires à une meilleure efficacité, sans les dénaturer.
Qui n'a, dans le passé, dénoncé les milliers de mises en détention provisoire,
parfois fort longues et marquées par l'absence de véritables mesures
d'instruction, qui ont été suivies d'un non-lieu ou d'un acquittement ? Combien
de vies, de réputations brisées sur la base de dénonciations parfois anonymes
?
Après plusieurs tentatives infructueuses, allant d'une meilleure motivation
des ordonnances des juges d'instruction jusqu'à deux ou trois reprises, la
séparation des fonctions de juge d'instruction et de juge de la mise en
détention, il était temps de sortir enfin de l'ornière qui ramenait à une
présomption de culpabilité, quelles que soient les modifications sémantiques
apportées aux textes sur ce sujet.
Davantage de contradictoire, des délais d'instruction plus clairement définis,
est-ce vraiment scandaleux et attentatoire à l'efficacité de la justice ?
Certes non, d'autant que les infractions faisant l'objet d'une instruction ne
représentent que 8 % des procédures devant les juridictions pénales. L'amalgame
entre ce qui concerne la délinquance de voie publique, qui est la plus
inquiétante par sa progression, et la loi du 15 juin 2000 est, de ce point de
vue, peu pertinent, voire, dans certains cas, scandaleux !
Le second thème de nos débats a été l'appel en matière criminelle.
Les possibilités de révision - la solution avait été envisagée à un moment
donné, mais elle supposait aussi des moyens nouveaux - n'ont pas été ouvertes
suffisamment largement. Le Parlement, sous la législature précédente, a certes
inscrit à son ordre du jour une telle réforme. Il aurait suffit de reporter son
application de quelques mois pour permettre sa mise en oeuvre dans les
juridictions. Il n'est donc pas utile d'insister sur le caractère déterminant
de l'apport du Sénat sur ces questions.
Parmi les très nombreux points abordés par la loi du 15 juin 2000 figurait le
difficile problème de la garde à vue.
Les débats s'étaient focalisés, à l'époque, sur la présence de l'avocat dès la
première heure de garde à vue, processus annonciateur, pour certains, de
catastrophes, étant précisé que, lorsque cette présence intervenait à la
vingtième heure, les mêmes disaient la même chose !
Sans doute avons-nous ajouté et surajouté des éléments de procédure tatillonne
qui ont été ressentis par beaucoup d'officiers de police judiciaire comme une
suspicion à leur encontre, ces éléments nouveaux risquant, en outre, de nuire à
l'efficacité du dispositif.
Mais, outre les principes constitutionnels qui justifient que l'ensemble du
dispositif ne soit pas remis en cause, ce que j'ai évoqué pour la détention
provisoire pourrait s'appliquer
mutatis mutandis
à cette phase de la
procédure.
C'est pourquoi il convient de réaffirmer, comme notre rapporteur l'a fait très
justement, que la réforme de la procédure pénale était indispensable. Le Sénat
a apporté une contribution majeure à ce travail, notamment en ce qui concerne
les conditions de mise en oeuvre de la réforme de la procédure criminelle ou de
la libération conditionnelle, qui avait été préparée, je le rappelle, par la
commission Farge. A l'époque, on nous disait : « On verra demain ». Maintenant,
on nous dit : « Faisons-le aujourd'hui ».
Il convient également de remédier aux difficultés d'application de la réforme,
tout en rappelant qu'il s'agit avant tout d'une question de moyens.
Dans la discussion générale, et s'agissant de points certes importants mais
sur lesquels nous aurons à revenir lors de l'examen des articles, il ne saurait
être question de reprendre l'ensemble des propositions de la commission des
lois. M. le rapporteur et M. Haenel l'ont fait excellemment.
Sur les droits des personnes placées en garde à vue, rien ne doit être modifié
en ce qui concerne l'information du parquet, qui a l'impérieuse nécessité de
s'organiser à cet effet - là encore, c'est une question d'organisation, donc de
moyens - mais il n'est pas question de déroger à ce principe qui a été approuvé
par l'ensemble du Parlement.
Les autres améliorations prévues, qui ne remettent pas en cause les principes,
notamment en ce qui concerne les diligences prévues par les articles 63-2 et
63-3 du code de procédure pénale, sont essentiellement d'ordre pratique.
Quant à la notification du droit de se taire, fort paradoxale, elle était mal
comprise par les enquêteurs. Alors qu'on vient de vous prendre sur le fait et
de vous arrêter, vous auriez le droit de ne rien dire !
La formule retenue par la commission des lois est plus équilibrée, tout comme
les règles prévues pour les témoins en cas de crimes ou de délits flagrants. Il
en est de même pour les dispositions prévues lors des enquêtes pour les
perquisitions et les flagrances.
Auparavant, les douaniers, qui avaient à peu près tous les droits, étaient
chargés de ces missions, le code des douanes étant beaucoup plus libéral que le
code de procédure pénale. Ils étaient également chargés d'ouvrir les coffres de
voitures. Mais aujourd'hui, en application des nouvelles règles relatives à la
lutte contre les actes terroristes, les policiers peuvent, eux aussi, ouvrir
les coffres des voitures.
S'agissant de la détention provisoire, la cohérence conduit à permettre le
placement en détention provisoire des « réitérants » lorsqu'ils encourent trois
ans d'emprisonnement. Ce traitement doit demeurer en rapport avec celui qui
s'applique aux récidivistes. On ne peut pas faire deux poids deux mesures.
Je comprends aussi la nécessité de prévoir, à titre exceptionnel et en
l'entourant de garanties sérieuses, la prolongation de la détention provisoire.
Je souhaite cependant que la chambre de l'instruction ne soit pas une chambre
d'enregistrement des demandes, comme cela a été trop souvent le cas dans le
passé pour les chambres d'accusation.
A cet égard, puisque le dispositif actuel est étrange, en ce qu'il met sur le
même plan l'autorité parentale et les nécessités de l'instruction - nous
l'avons dit à plusieurs reprises - j'approuve les propositions de M. le
rapporteur concernant les délinquants titulaires de l'autorité parentale.
Toute personne ayant commis un acte grave est un délinquant, voire un
criminel. Il ne s'agit aucunement de ne pas mettre un délinquant en détention
provisoire. Nous l'avions déjà dit, mais sans être entendus.
Une heureuse disposition concerne la purge des nullités. Elle ne peut que
renforcer l'efficacité de la procédure pénale.
(M. Badinter sourit.)
Cela obligera chaque partie, la défense et la
magistrature, à faire son travail, à vérifier en permanence que les dossiers
sont bien en l'état.
Enfin, le dernier point porte sur l'appel du parquet en cas d'acquittement. Ce
point a été longuement discuté lors de nos précédents débats. Certains de nos
collègues y ont d'ailleurs largement participé.
A la lumière de quelques décisions récentes, cet appel paraît justifié, sans
doute au niveau du procureur général, comme le propose la commission. Je vois
déjà M. Badinter se réjouir d'une discussion sur ce sujet.
Telles sont les observations qui justifient le soutien de mon groupe à ce qui
constitue, hélas ! une énième réforme - je me demande si l'on en est pas à 106
ou à 107 - de la procédure pénale depuis deux décennies. Quand cesserons-nous
de modifier les textes en permanence, de créer de nouvelles inculpations, de
nouvelles infractions, etc ? Il serait temps de faire une pause.
Sans renier aucun des principes de protection de la présomption d'innocence,
les modifications proposées permettent de lui donner une meilleure efficacité.
Souhaitons qu'elles contribuent à donner aux acteurs de la justice une
meilleure connaissance de la difficulté mais aussi de la noblesse de leur
mission.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du
RPR.)
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous
sommes invités à discuter d'un texte que nous avons déjà longuement travaillé.
M. Hyest n'avait donc pas tort de comparer le travail du législateur en matière
de procédure pénale à celui de Pénélope.
Sauf erreur de ma part, nous devons en être à la quatorzième ou à la quinzième
réforme de l'instruction depuis vingt ans ! C'est dire à quel point la tâche de
ceux qui ont à l'appliquer n'est pas facile. Je comprends donc bien des
irritations.
S'agissant plus précisément du projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui,
je dirai d'emblée que je me demande si cette ultime - je l'espère - péripétie à
propos de cette grande loi est indispensable. Je n'en suis pas absolument
convaincu.
Je fonderai mon argumentation sur une considération générale : il est évident
qu'il n'y a pas de grande loi de procédure qui n'appelle, après quelques
années, sinon une remise en chantier, du moins un retour pour vérification afin
de prendre en compte des effets que l'on n'avait pas nécessairement pu prévoir.
C'est ainsi pour tous les nouveaux modèles, pour tous les prototypes. Il n'y a
aucune raison qu'il en soit différemment en matière législative.
Nous avons d'ailleurs eu l'occasion de le constater pour d'autres textes. Je
me souviens ainsi qu'à l'époque où je l'enseignais le droit des sociétés avait
connu, de 1966 à 1980, douze réformes, sauf erreur de ma part, ce qui était
aussi beaucoup.
Quoi qu'il en soit, s'agissant de cette matière importante, je crois que l'on
aurait pu attendre encore avant de tenter de remédier par un nouveau texte à
telle ou telle difficulté de mise en oeuvre pratique, voire à tel ou tel effet
imprévisible, sinon pervers.
Une période d'adaptation est nécessaire. Celle que nous avons connue est-elle
suffisante ? Il n'y a pas de texte nouveau sans difficultés d'adaptation ! Il
n'y a pas de texte nouveau sans une certaine irritation du corps judiciaire,
qui réclame toujours des réformes, mais qui a naturellement du mal à s'y
habituer.
A propos de la présomption d'innocence, je dois dire avec regret que l'on a
assisté à une surprenante et tout à fait excessive levée de boucliers, d'autant
que, comme vous, monsieur le rapporteur, et comme, je pense, la totalité
d'entre nous, je considère qu'il s'agit d'une loi nécessaire et, pour
l'essentiel, d'une bonne loi.
On a parfois mis en cause la loi à l'occasion de décisions, certes fâcheuses
et quelquefois aberrantes, mais qui avaient été rendues sous le régime de la
loi antérieure et ne pouvaient donc, de ce fait, être la conséquence de cette
nouvelle loi. On a déclaré que certaines formalités - il est vrai assez
complexes - devaient disparaître alors qu'elles sont dictées, en réalité, par
le nécessaire respect de la garantie des libertés individuelles et que la
pratique permet d'alléger le fardeau de la police judiciaire.
On a fait de la loi une sorte de bouc émissaire, lui reprochant de ne pas
accorder suffisamment de moyens et d'organiser les services de police et de
justice ainsi que leurs relations d'une manière peu rationnelle. Mais pour
répondre à ces critiques, il faudrait plutôt un ingénieur en recherche
opérationnelle que des dispositions législatives !
Bref, nous avons entendu tumultes et imprécations bien au-delà du nécessaire.
De ce fait, M. le Premier ministre a eu parfaitement raison de confier à un
parlementaire très concerné par ces problèmes, M. Dray, un rapport sur la mise
en oeuvre de la loi.
Après avoir écouté les intéressés, il a réfléchi aux améliorations pratiques
qui pouvaient être apportées au texte. Il s'est acquitté de cette tâche avec
talent. Il a remis le rapport que nous connaissons, dans lequel il suggère des
modifications, pour la plupart de nature pratique ou réglementaire, et que l'on
ne peut qu'approuver.
Devait-on aller au-delà et procéder à une modification législative immédiate ?
Je vous dis très simplement, madame le garde des sceaux, ma réponse est non.
Après avoir lu attentivement votre circulaire du mois de janvier 2002 envoyée
au parquet, circulaire peu connue et peu médiatisée - témoignage et hommage
vous en soit rendu en ce temps - la modification n'était pas indispensable.
Mais la machine législative était déjà en route !
M. Dray considérait sans doute que la simple amélioration des procédés, des
formalités, l'amélioration des techniques et le renforcement nécessaire des
moyens matériels auraient dû suffire. Mais nous nous trouvons maintenant devant
un texte et nous nous devons de le rendre le plus utile possible.
Dans quel esprit le groupe socialiste aborde-t-il cette discussion ? Les
choses sont simples et claires, pour nous. La loi du 15 juin 2000, présentée
quelquefois avec un excès d'honneur, est une bonne loi, même si elle ne
constitue pas une réforme fondamentale de la procédure pénale française.
Elle comporte des adjonctions, des innovations et des améliorations qui sont
très substantielles et qui étaient attendues depuis longtemps.
Celui qui vous parle en cet instant, madame la garde des sceaux, demandait
déjà, il y a dix-huit ans maintenant, que les libérations conditionnelles
soient confiées à un tribunal de l'exécution des peines et déposait un projet
de loi qui a véritablement beaucoup attendu.
Comment ne pas se réjouir, de la même façon, que nous ayons enfin le second
degré de juridiction de cour d'assises ? Ce problème a préoccupé des
générations successives de législateurs et de gardes des sceaux, avant
d'aboutir - heureusement ! - à une décision du Parlement qui constitue un
progrès important et qui résulte principalement, je tiens à le rappeler, d'un
apport de notre excellent collègue M. Jolibois, qui, hélas ! n'est plus parmi
nous aujourd'hui.
S'agissant des garanties des justiciables, nous avons apporté des
clarifications, des précisions, et nous avons procédé à des harmonisations
nécessaires avec le droit européen, dont je ne vais pas reprendre le détail.
Permettez-moi de rappeler - ce n'est pas indifférent à ce stade de notre
discussion - que nous avons été cinq ou six, au sein de la commission des lois,
à rechercher pendant des jours - M. Ulrich s'en souvient très bien - un
équilibre, qui était nécessaire, entre la condition de témoin lorsqu'il
n'existe aucun indice ni charge, la situation de gardé à vue, et, partant, la
définition du témoin assisté, pour finir par le mis en examen.
Sur tous ces points, les travaux parlementaires ont été marqués d'une volonté
de progrès et d'un souci de répondre à l'objectif de la loi véritablement
remarquables, je dois le souligner, et ont abouti à des résultats qui me
paraissent précieux.
Puisque j'évoque ce passé récent, je tiens à rendre hommage à votre
prédécesseur, Mme Guigou - je le lui avais dit. Même si le texte de la loi ne
reflète pas la totalité du projet initial à la suite d'importantes adjonctions
parlementaires - mais il est important et satisfaisant qu'il en ait été ainsi -
c'est tout de même grâce à Mme Guigou, à son caractère, à son énergie, à sa
compétence et à sa force de conviction que nous sommes arrivés heureusement au
port, et je trouve légitime que la loi porte son nom, même si toutes les
dispositions n'émanent pas de l'autorité ministérielle.
Face à ce texte, quelle sera aujourd'hui la position que nous adopterons ? Je
ne vais pas à l'avance énoncer ce qu'elle sera, mais je tiens à définir
l'esprit dans lequel nous interviendrons : un esprit constructif et ouvert.
Nous partons du principe que cette loi n'est pas destinée à accroître
l'efficacité de la police judiciaire. Cette loi, dont l'inspiration initiale
revient - il faut le rappeler - au Président de la République, qui a été
reprise par le Gouvernement et mise en oeuvre par la garde des sceaux de
l'époque, tend à renforcer les garanties de la présomption d'innocence et des
droits des victimes.
Profiter du retour en cale sèche, si j'ose dire, pour apporter des adjonctions
qui relèvent souvent de vues intéressantes et peut-être nécessaires, mais qui
ne s'inscrivent pas directement, à ce stade, dans le texte que nous
connaissons, n'est pas, me semble-t-il du bon travail législatif. Nous serons
par conséquent très prudents et nous ne manquerons de dire ce qui nous paraît
aller dans le bon sens, apporter une précision utile, voire remédier à un
défaut éventuel, ou, au contraire, ce qui sort du cadre de la loi et donc ce
vers quoi nous ne pouvons pas aller.
Je terminerai en vous disant, avec le sentiment de reprendre la conclusion qui
avait été la mienne au terme des travaux de la loi du 15 juin 2000, que nous
sommes parvenus, j'en suis convaincu, au moment ultime - nous avons connu de
tels moments dans l'histoire de notre droit - où un ancien système va
disparaître et où un nouveau est en train de naître. C'est d'ailleurs ce qui
explique les difficultés que nous connaissons, y compris pour certaines
formulations que je critiquerai comme notre excellent rapporteur, concernant
l'apparition de certains termes qui relèvent plus d'une conception
anglo-saxonne que de notre procédure pénale.
En vérité, nous connaissons un mouvement irrésistible et qui n'existait pas
antérieurement : la fin de la souveraineté juridique nationale, dans le domaine
de la procédure pénale tout particulièrement, lieu d'exercice privilégié
historiquement de la souveraineté. C'est ainsi ! Pour moi, le jour marqué d'une
pierre blanche, le plus heureux de mon ministère avec le 8 octobre 1981, c'est
celui où l'on a levé les réserves à Strasbourg concernant le recours devant la
Cour européenne des droits de l'homme des justiciables français. A partir de ce
moment-là, j'ai su - mais je n'étais pas le seul - que ce levier changerait
tout et beaucoup plus aisément que la seule volonté politique.
Ces principes qui sont inscrits dans la convention européenne des droits de
l'homme, qui sont développés par la jurisprudence de la Cour européenne des
droits de l'homme et qui sont, pour une grande part, comme vous l'avez à juste
titre rappelé, à l'origine des dispositions que nous avons adoptées, sont
maintenant communs à l'ensemble des pays européens, et leur respect est
contrôlé par une juridiction qui s'assure précisément qu'ils sont suivis par
tous.
Ce mouvement d'européanisation - il ne s'agit pas ici de la mondialisation,
pas encore ! -, est irrésistible pour une raison simple : nous ne pouvons pas
nous permettre d'être - je le dis en riant - des « multirécidivistes » de
condamnations par Strasbourg. Nous y remédions et nous ne sommes pas les seuls
; il suffit de voir ce qui s'est passé en Grande-Bretagne. Dieu sait qu'il n'y
a pas plus attachés à leur justice pénale traditionnelle que nos amis
britanniques, convaincus qu'ils ont, depuis des siècles, le meilleur système du
monde ! Il n'empêche qu'ils ont introduit dans leur droit interne la convention
européenne des droits de l'homme pour éviter d'avoir à subir les condamnations
répétées de la Cour européenne des droits de l'homme.
Lorsque vous examinez ce mouvement, vous constatez que toute l'Europe souhaite
consacrer dans sa législation nationale des principes qui nous sont communs. A
partir de ces principes communs, garantis par un contrôle juridictionnel très
précis, s'est mise inévitablement en place une harmonisation, prélude à une
unification ô combien nécessaire et souhaitable.
Vous avez beaucoup oeuvré ces temps-ci, madame le garde des sceaux, non sans
difficultés, face à quelques réticences transalpines, en faveur d'un mandat
d'arrêt européen. Là aussi se profilent les lignes de l'avenir.
En définitive, je souhaite, pour ma part, que nous arrêtions là les réformes,
les ajustements, les révisions, les avancées suivies de retour de la procédure
pénale, et particulièrement s'agissant de la procédure préparatoire à
l'audience elle-même. Il n'est que temps que nous procédions enfin à une
réflexion commune nécessaire pour dégager, à partir des principes définis qui
unifient l'Europe, ce qui devra être la procédure pénale de demain, et je
souhaite que nous soyons les premiers à mettre au point le modèle européen. Ce
n'est pas du tout hors de notre portée. Nous savons très bien comment combiner
ce que l'on appelle, par des formules réductrices, l'accusatoire et
l'inquisitoire, pour dégager ce modèle qui prendra le meilleur de l'un et de
l'autre. D'ailleurs, on va déjà dans ce sens.
C'est vrai, on le sait, au niveau des tribunaux pénaux internationaux, nous
aurons l'occasion d'en reparler. C'est encore plus remarquable s'agissant de la
Cour pénale internationale, puisque le règlement a cette fois-ci été élaboré
par des juristes venant de nombreux pays, et ils sont tombés d'accord sur un
modèle qui, en effet, recueille beaucoup de l'accusatoire, mais aussi le
meilleur de notre procédure traditionnelle, avec le contrôle au niveau de
l'instruction que l'on connaît.
C'est donc dans cette direction qu'il faut aller. Aujourd'hui, j'ose espérer
que c'est la dernière scène avant que le rideau se lève sur le prochain acte.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen et sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo.
Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je
dois exprimer aujourd'hui la profonde déception que j'éprouve à me trouver dans
cette enceinte pour discuter de la révision de la loi du 15 juin 2000 à quinze
jours de l'interruption de la session.
Comme je l'avais déjà indiqué à l'occasion du vote du budget de la justice en
décembre 2000, je ne puis que regretter un aménagement de la loi qui me semble,
tant sur le fond que sur la forme, discutable.
Il ne s'agit pas de « fétichisme » à l'égard de la loi - ce n'est pas mon
genre. Mais lorsqu'on parle de procéder à une modification de loi, loi saluée
par tous comme un progrès nécessaire permettant de placer la France au niveau
des standards européens, on est en droit de se poser des questions. C'est
encore plus vrai lorsqu'il s'agit d'une loi retouchée quelques mois seulement
après son adoption et entrée en application voilà à peine un an, sept mois pour
ce qui est de l'application des peines.
Il n'est pas question pour les sénateurs communistes d'occulter les
difficultés que rencontrent tant l'institution judiciaire que les forces de
police et de gendarmerie dans l'exercice de leurs missions.
Une part de ces difficultés tient certainement au changement de « culture »
qu'entraîne la loi. On constatera d'ailleurs que les juges d'instruction sont
eux-mêmes confrontés à un alourdissement de leurs tâches consécutif aux
nouvelles obligations vis-à-vis des victimes, notamment sur le plan de
l'information.
Pour difficiles qu'ils soient, ces changements, ne l'oublions pas, ont été
voulus par le Parlement dans sa très large majorité ; il ne saurait donc être
question de les remettre en cause, d'autres l'ont dit, sauf à contester le rôle
même du législateur. Il convient d'ailleurs d'observer que, loin du « bogue
judiciaire » annoncé, les acteurs ont montré leur capacité à s'adapter de façon
à permettre l'entrée en application immédiate de la réforme.
Si certains points névralgiques subsistent, on notera que la circulaire du 10
janvier 2001 a utilement permis un allégement pratique des contraintes - je
pense en particulier aux formulaires simplifiés - et joué ainsi un rôle
fondamental d'accompagnement de la réforme.
C'est d'ailleurs sur la base de la circulaire qu'ont été proposées les
modifications visées à l'article 1er, s'agissant des personnes susceptibles de
faire l'objet d'une mesure de garde à vue, puisque celle-ci indiquait déjà que
la notion d'indices devait être comprise comme « l'existence d'une raison
plausible permettant de soupçonner » que la personne est liée à
l'infraction.
Convenons encore que la plupart des difficultés recensées n'ont pas
grand-chose à voir avec la loi elle-même, sauf à être les révélateurs de
dysfonctionnements plus profonds. Le rapport Lazerges a su montrer, de ce point
de vue, combien la loi a rendu nécessaire une réflexion de fond sur les
méthodes de travail, notamment des magistrats.
On doit ainsi regretter que la cristallisation autour de la loi du 15 juin
2000, devenue bouc-émissaire commode du mécontentement policier, aboutisse à
occulter la question autrement plus importante des moyens matériels et humains,
à l'heure où l'état des locaux de police et de gendarmerie donne la mesure de
l'effort financier nécessaire et où, dans un pays qui compte pourtant l'un des
ratios policier-habitant le plus fort, le déficit en officiers de police
judiciaire devient problématique.
Pourtant, il faut le souligner, l'augmentation du budget de la justice n'a pas
d'équivalent sous les précédentes législatures, mais le retard est tellement
important que l'effort paraît parfois dérisoire. En tout état de cause, il ne
saurait être question, par manque de moyens, de rogner sur les libertés.
Que la délinquance augmente, c'est un fait. Que les comportements violents se
multiplient, notamment chez les plus jeunes, il n'est pas question de le nier.
Que le sentiment d'insécurité soit exacerbé, c'est évident, même si les données
statistiques mériteraient un examen plus attentif.
D'ailleurs, cette réalité trouve-t-elle un début d'explication dans le vote de
la loi du 15 juin 2000 ? C'est la question qui est posée en filigrane. Cela
reste à démontrer, alors que certains manient avec allégresse un syllogisme
pour le moins étonnant : l'insécurité augmente ; la loi du 15 juin est mise en
accusation par les personnels de police et de gendarmerie chargés de la lutte
contre l'insécurité ; donc la loi est responsable de l'insécurité.
Vous avouerez que le raisonnement est pour le moins contestable, et j'attends
encore que l'on me démontre le lien entre la loi et l'insécurité. Je donne
acte, de ce point de vue, à la commission des lois d'avoir souligné que la
plupart des difficultés rencontrées n'avaient que peu à voir avec la loi du 15
juin 2000.
Car ce n'est pas à coup de réformes de la procédure pénale que l'on conduit
une politique de lutte contre la délinquance et l'insécurité. Celle-ci ne peut
passer que par une réflexion globale sur la délinquance, réflexion qui ne
pourrait se limiter à la stigmatisation des quartiers difficiles. La réalité de
l'insécurité est autrement plus complexe, et les gardiens de la paix, qui, eux,
sont sur le terrain, le savent bien. Elle tient à un ensemble de facteurs
touchant tous les domaines de la vie sociale, politique et économique. Elle
appelle donc des réponses qui dépassent largement le champ du pénal et du
répressif. Il ne peut y avoir de réponse unique. Trouver des solutions exige
des solidarités, des moyens en personnels, en infrastructures, et un dialogue
social. Mais cela prend du temps, exige de la détermination et une réflexion de
fond, et non du spectaculaire, dangereux, inefficace et porteur de
déceptions.
J'ai suivi comme vous avec attention les débats de l'Assemblée nationale à la
fin du mois de janvier dernier et je dois dire que la lecture du
Journal
officiel
m'a laissé une impression de malaise : à force d'entendre dire sur
l'ensemble des bancs que la loi est une bonne loi et qu'il ne faut pas la
remettre en cause, on finit par se demander pourquoi il convient de la
modifier, et le citoyen finit par ne plus comprendre grand-chose.
La commission des lois de notre Haute Assemblée n'échappe pas à la
contradiction : elle redit avec force la nécessité de la loi et son utilité, en
rappelant d'ailleurs la contribution du Sénat, tout en s'inscrivant dans la
logique de réforme.
Certes, le Gouvernement et les initiateurs de la réforme nous disent qu'il ne
s'agit que d'aménagements mineurs, destinés à « sauver » la loi, pour reprendre
les propos de M. Dray, propos qui auraient plutôt tendance à nous inquiéter -
la loi se trouve-t-elle en si grand danger ? - si le catastrophisme n'avait pas
toujours été de mise en la matière.
Cette situation « critique » justifierait l'urgence de la réforme. Et
pourtant, dans l'affaire, la précipitation est pour le moins contestable.
Tout d'abord, elle laisse de côté un certain nombre de points importants. La
question de la procédure d'appel des décisions de cour d'assises en est une
bonne illustration.
Cette disposition est certainement la moins contestée des deux propositions de
loi, bien que j'aie eu la surprise de constater qu'elle rencontrait de fortes
réticences chez les avocats : mettant en avant le caractère très imparfait de
ce « second examen », qui, comme chacun le sait, n'est pas fondamentalement un
appel, ils s'étonnent de cette « session de rattrapage » accordée au
parquet.
En la matière, les praticiens soulignent certains problèmes que je n'ai guère
entendu évoquer. Je pense notamment à l'absence de procès-verbal des débats,
dont on sait qu'elle pose un double problème, à la fois du point de vue des
victimes, appelées une nouvelle fois à comparaître, sur la même base, lors du
procès devant la seconde cour d'assises, avec toute la souffrance que cela
implique, mais également parfois aux jurés eux-mêmes, qui peuvent être étonnés
des écarts de réquisitions du parquet, que la presse s'empresse pour sa part de
rappeler, jouant en quelque sorte le rôle de greffier.
Lorsqu'on sait, à la lumière des premières expériences, que 80 % des appels
portent non pas sur le verdict de culpabilité mais sur le
quantum
de la
peine, on comprend que la commission des lois se soit saisie de la question.
Elle nous propose un système d'enregistrement des débats. Je ne suis pas
certaine que l'institution d'un procès-verbal n'aurait pas plus d'intérêt.
En tout cas, au vu de cet exemple, on peut mesurer combien il est regrettable
de ne pas avoir pris le temps de procéder à une réelle évaluation des
procédures. On court ainsi le risque d'additionner les modifications
successives - d'autres l'ont dit - ce qui, du point de vue de la sécurité
juridique, n'est franchement pas satisfaisant.
Car ce que nous contestons, ce n'est pas le principe même d'une évaluation.
Comme vous le soulignez, monsieur Schosteck, « il est normal que le législateur
- majorité et opposition confondues - soit attentif aux conditions de mise en
oeuvre des textes qu'il adopte et soit, le cas échéant, prêt à améliorer les
lois lorsque les difficultés se font jour ».
Pour qu'une évaluation soit effective, ne convient-il pas de privilégier le
regard objectif et serein que seul donne le recul du temps ? En l'espèce, il
faut déplorer que l'on ait procédé à partir de faits divers qui posent
problème, mais qui donnent au rapport de Julien Dray un caractère éminemment
circonstanciel. Si ledit rapport a le grand mérite de dresser le bilan des
mécontentements policiers et des blocages et difficultés pratiques - je ne le
conteste pas -, il semble difficile de parler d'évaluation.
D'ailleurs, vous le savez sans doute, les avocats et les magistrats n'ont pas
bien compris pourquoi ils n'étaient pas associés au processus.
Dès lors que l'ambiguïté a présidé à la rédaction de la proposition de loi à
l'Assemblée nationale, on comprend que le résultat soit décevant et confine
pour certains à l'affichage.
La commission des lois nous propose des modifications à double facette. Elle
apparaît, dans un sens, très scrupuleuse de la garantie des droits s'agissant
des principes fondamentaux de notre procédure pénale. Ainsi propose-t-elle des
modifications que nous aurions pu, sans conteste, faire nôtres.
Ainsi en est-il du retour à la notion d'indices comme critère de placement en
garde à vue, tant il est vrai que les termes « raisons plausibles », s'ils
renvoient à la convention européenne des droits de l'homme, sont cependant très
étrangers à notre droit, qui repose sur la présence d'éléments matériels. Les
termes « raisons plausibles » nous font, au contraire, entrer dans le règne du
subjectif, qui érige le soupçon en élément d'appréciation. En la matière, comme
le souligne notre rapporteur, il est important de privilégier la clarté.
Il en est de même pour la disposition qui rétablit l'information sans délai du
procureur. Cette position de la commission des lois nous paraît tout à fait
fondamentale. Toute autre position nous mettrait en contradiction avec
l'article 66 de la Constitution, qui fait de l'autorité judiciaire la gardienne
de la liberté individuelle. En application de ce principe, l'activité de la
police judiciaire est placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire, et
spécialement lorsqu'elle implique une restriction de la liberté d'aller et
venir que sous-entend la garde à vue. Il n'est donc pas admissible de prévoir,
pour des raisons matérielles, dans un texte de loi, une altération de nos
principes fondamentaux.
L'ironie veut d'ailleurs que ces deux amendements aboutissent à revenir à la
rédaction initiale. En d'autres termes, une fois qu'on s'est aligné sur les
exigences de la convention européenne des droits de l'homme, on mesure combien
il est malaisé de revenir dessus.
Sur ces points, la circulaire aurait, en réalité, largement suffi : elle
aurait permis de préciser l'interprétation des dispositions législatives
lorsque leur application s'avère difficile du fait des circonstances.
On doit regretter que la commission des lois n'ait pas fait preuve de la même
rigueur s'agissant de ce que l'on appelle communément le « droit au silence ».
L'ajout que le prévenu prend la décision de se taire « sous sa responsabilité »
revient à dire que le silence peut lui être préjudiciable. On se trouve donc
dans le même cas de figure que la rédaction initiale de la proposition de loi,
dont les députés communistes avaient montré qu'elle n'était guère conforme à la
convention européenne des droits de l'homme.
Par ailleurs, si l'institution d'un délai de trois heures pour
l'accomplissement de certaines formalités, s'il a pu paraître « réaliste »,
elle peut être discutée. Il aurait mieux valu ne pas fixer dans la loi un délai
précis, car celui-ci sera forcément fonction des circonstances, lesquelles
peuvent d'ailleurs nous amener au-delà du délai de trois heures dans certains
cas. La mention du délai de trois heures aurait dû ressortir de la circulaire à
titre indicatif.
Quant à la question de la mise en détention des parents d'enfant de moins de
dix ans, je rappellerai que notre groupe avait appelé l'attention sur les
difficultés pratiques d'une telle disposition lors du vote de la loi ; il avait
suggéré une rédaction plus souple qui prenne en compte non seulement l'âge,
mais également l'état de santé ; on peut penser notamment aux enfants
handicapés, pour lesquels la référence à l'âge de dix ans apparaît peu
pertinente.
Les rédactions retenues, tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat,
videront, on le sait, de tout intérêt la disposition, spécialement si l'on se
réfère au texte relatif à l'autorité parentale que nous allons examiner par la
suite et qui rend très exceptionnels les cas d'autorité parentale exclusive. En
tout cas, nous sommes hostiles à son extension dans le domaine de la libération
conditionnelle, car nous ne sommes pas du tout dans la même logique que pour la
mise en détention provisoire. Je regrette vivement que la commission des lois
ait souhaité retoucher à ce chapitre de la loi qui est le moins contesté.
Au-delà, on doit déplorer que la majorité de la commission des lois ait mis
une nouvelle fois en musique son « programme anti-délinquants ». Mais il est
vrai que la réforme précipitée s'y prêtait.
Déjà, la question des réitérants a ouvert la boîte de Pandore, en permettant
au débat sur la sécurité et la lutte contre la délinquance de faire irruption
dans une question qui, à l'origine, n'était destinée qu'à remédier à certains
dysfonctionnements pratiques. On se souvient de la parabole de la madeleine du
député Tourret à l'Assemblée nationale, selon laquelle celui qui vole une
madeleine et la mange est punissable du délit de vol et du délit de recel et
pourrait être concerné par ces dispositions !
La commission des lois ne dit pas autre chose quand elle observe que l'on
finit, avec une telle mesure, par réprimer plus sévèrement le réitérant que le
récidiviste, qui a déjà fait l'objet d'une condamnation. Néanmoins, en
proposant de fixer à trois ans, au lieu de deux, la peine encourue pour la mise
en détention provisoire en cas de plusieurs délits, elle reste dans la même
logique d'augmentation des cas de détention provisoire.
En additionnant cette disposition avec la possibilité donnée à la chambre de
l'instruction d'augmenter les délais de la détention provisoire, on finit par
revenir sur la logique qui a présidé au vote de la loi, qui, se fondant en
partie sur les rapports parlementaires d'enquête sur les prisons, avait estimé
qu'il convenait de faire de la détention préventive une exception. On
remarquera d'ailleurs que, dans les faits, le recours à la détention
provisoire, après avoir chuté, est remonté, pour atteindre les seuils
antérieurs à la loi du 15 juin 2000.
La majorité de la commission des lois va même plus loin en proposant de
bouleverser l'état du droit en matière d'enquête préliminaire et de flagrance
ainsi que de nullité de procédure. Nous ne pouvons la suivre sur ce terrain.
Au regard des modifications qui devraient être votées, je reste aussi
dubitative que mes collègues de l'Assemblée nationale : si certaines vont dans
le bon sens en revenant sur des dispositions dont la constitutionnalité
apparaissait douteuse, d'autres confinent néanmoins, une fois de plus, à
l'affichage répressif, et nous ne pouvons les accepter.
Reste, sur le plan des signaux que l'on souhaite donner aujourd'hui, que les
sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ne peuvent adhérer à la
logique qui a présidé à la révision de la loi du 15 juin 2000. D'autres ont dit
la même chose que moi ici. Mais, compte tenu des arguments que je viens de
développer, nous avons choisi de nous abstenir.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
M. René Garrec,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Monsieur le président, je demande
une brève suspension de séance afin que la commission puisse examiner les
amendements qui lui sont parvenus juste avant la discussion générale.
M. le président.
Le Sénat va, bien sûr, accéder à votre demande, monsieur le président.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures quarante, est reprise à dix-huit
heures dix.)
M. le président.
La séance est reprise.
Nous passons à la discussion des articles.
Division additionnelle avant l'article 1er A
M. le président.
L'amendement n° 1, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Avant l'article 1er A, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :
« Section 1
« Dispositions relatives à la garde à vue et aux témoins. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Dans un souci de clarification, votre commission proposera
d'insérer des divisions thématiques afin d'améliorer la lisibilité du texte.
Elle propose ici d'insérer, dans une division additionnelle, les dispositions
relatives à la garde à vue et aux témoins. Il s'agit, en quelque sorte, d'un
amendement d'architecture.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Le Gouvernement est favorable à cet amendement. Mieux
structurer la proposition de loi en la découpant en plusieurs sections nous
paraît être une bonne initiative.
J'indique d'ores et déjà que je serai favorable aux autres amendements de ce
type, à l'exception de l'amendement n° 6, introduisant une division
additionnelle relative aux enquêtes, dans la mesure où le Gouvernement est
également opposé aux amendements n°s 7 et 8 que la commission propose d'insérer
dans cette même division.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n°1, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, avant l'article 1er A.
Article 1er A
M. le président.
« Art 1er A. - Dans la deuxième phrase du troisième alinéa de l'article 41 du
code de procédure pénale, le mot : "trimestre" est remplacé par le mot : "an".
»
Je mets aux voix l'article 1er A.
(L'article 1er A est adopté.)
Article 1er
M. le président.
« Art 1er. - I. - Au premier alinéa des articles 63, 77 et 154 du code de
procédure pénale, les mots : "des indices faisant présumer" sont remplacés par
les mots : "une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner".
« II. - Au dernier alinéa de l'article 62, au premier alinéa de l'article 153
et au premier alinéa de l'article 706-57 du même code, les mots : "aucun indice
faisant présumer" sont remplacés par les mots : "aucune raison plausile de
soupçonner" et, au deuxième alinéa de l'article 78 du même code, les mots :
"n'existent pas d'indices faisant présumer" sont remplacés par les mots : "il
n'existe aucune raison plausible de soupçonner". »
L'amendement n° 2, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Supprimer l'article 1er. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Nous proposons de supprimer cet article 1er. Comme je l'ai
exposé dans mon intervention liminaire, cet article tend à remplacer les
critères habituels du placement en garde à vue - les « indices faisant présumer
» qu'une personne a commis une infraction - par la notion nouvelle d'« une ou
plusieurs raisons plausibles de soupçonner » qu'une personne a commis une
infraction.
Cette modification a suscité la perplexité de la commission, d'autant plus,
madame la garde des sceaux, que la circulaire que vous avez adressée aux
procureurs de la République, au début de l'année, indique que les indices
doivent s'entendre comme des raisons plausibles. Encore une fois, me chers
collègues, si c'est la même chose, pourquoi changer ?
Nous vivons avec la notion d'indices depuis des lustres ; la jurisprudence l'a
parfaitement définie ; tout le monde sait à peu près à quoi elle correspond, et
le périmètre en est bien défini. Il est donc curieux que l'on commence
aujourd'hui seulement à trouver qu'elle n'est pas satisfaisante.
La notion de « raisons plausibles » ne paraît pas vraiment plus explicite, et
nous craignons même qu'elle n'autorise toutes les interprétations et, donc,
n'enlève de la sécurité juridique au dispositif.
C'est la raison pour laquelle nous proposons de supprimer cet article et de
revenir à la notion, claire, d'indices.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux
Je vais tenter de convaincre la commission. Cet
amendement vise effectivement à substituer des mots à d'autres, mais il va bien
au-delà.
Vous avez raison, cette disposition est critiquée, mais je remarque que les
arguments avancés sont contradictoires : pour certains, elle est inutile ; pour
d'autres, elle modifie trop notre droit. Il y a là un double malentendu que je
veux dissiper.
Tout d'abord, je voudrais vous rappeler les conclusions du rapport de Julien
Dray.
Il apparaît que, à la suite de la suppression, légitime, opérée par la loi du
15 juin 2000, de la possibilité de placer en garde à vue des témoins, les
enquêteurs se sont interrogés sur la notion d'« indices faisant présumer » que
la personne a commis ou tenté de commettre une infraction pour savoir qui, en
définitive, ils pouvaient placer en garde à vue.
L'expression, vous l'avez rappelé, n'était pas nouvelle, mais la question ne
se posait pas antérieurement dans les mêmes termes, puisque, avant la loi du 15
juin 2000, toute personne, suspectée ou témoin, pouvait être placée en garde à
vue. C'est là une différence importante.
Il a donc fallu clarifier cette notion. Tel a été l'objectif de la circulaire
du 10 janvier, qui a précisé le contenu de la notion d'« indices faisant
présumer », en indiquant qu'elle ne faisait que mettre en oeuvre les critères
définis à l'article 5.1.c de la Convention européenne des droits de l'homme. En
effet, au sens de la convention européenne des droits de l'homme, la privation
de liberté d'une personne n'est possible que s'il y a des « raisons plausibles
de soupçonner » qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction.
J'ajoute que les indices ne se limitent pas aux seuls indices matériels, comme
certains ont pu le soutenir. En effet, actuellement, une personne peut être
placée en garde à vue si elle est, par exemple, mise en cause par une victime
ou même un complice. Des motifs qui ne relèvent pas des indices matériels
permettent donc de placer une personne en garde à vue. D'ailleurs, comment
pourrait-il en être autrement, puisque le terme d'« indices » n'est pas retenu
dans les dispositions de notre droit permettant le renvoi d'une personne devant
la juridiction de jugement ou permettant la condamnation de cette personne ? On
parle, en effet, alors, de « charges suffisantes », de « motifs », de « moyens
par lesquels les juges se sont convaincus ».
Le mot « raisons » permet d'englober à la fois les éléments à charge qui
constituent des indices matériels et ceux qui sont d'une autre nature, comme
les témoignages.
Ces exemples montrent qu'il est important de clarifier la situation, en
consacrant l'interprétation actuelle de la notion d'« indices faisant présumer
».
Je réponds donc par la négative aux deux séries d'objections formulées : cette
disposition n'est pas inutile, parce qu'elle précise les textes actuels dans la
mesure où il y avait des difficultés d'interprétation ; cette disposition ne va
pas trop loin, car elle consacre l'interprétation la plus légitime, en
l'inscrivant dans le code de procédure pénale.
Je suis donc défavorable à cet amendement et vous demande de le retirer.
Mais, s'il faut en dire plus, je précise, à l'intention de ceux qui critiquent
la terminologie employée par la convention européenne des droits de l'homme,
que la Cour européenne des droits de l'homme connaît deux langues officielles :
le français et l'anglais. La version française et la version anglaise de la
convention ont la même valeur juridique, même si les termes utilisés dans la
version française ne sont nullement la traduction littérale de la version
anglaise, laquelle fait état de
« reasonable suspicion ».
Il s'agit non
pas d'une traduction mot pour mot, mais de la formulation différente d'un même
concept qui respecte totalement le sens des mots français. Au demeurant, le mot
« raison » figure déjà à l'article 353 du code de procédure pénale relatif au
serment des jurés.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je suis confus de ne pas être d'accord avec Mme la garde des
sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
C'est votre droit !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Votre circulaire fait mention d'indices. Vous êtes obligée de
procéder ainsi. Voilà qui démontre qu'on est obligé de se référer à cette
notion.
Les conventions internationales, nous le savons, posent des problèmes de
traduction, parce que ces notions ne sont pas exactement traduisibles. On en
comprend la signification. Il me semblait, à la lecture de votre circulaire,
que vous partagiez ce sentiment. Je suis très conservateur, et tous les
juristes savent ce que sont les indices. Il est donc plus pratique de conserver
ce mot.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je ne débattrai pas longuement de l'interprétation du
mot « indices ». Si ce terme figure dans la circulaire, c'est parce que je
n'avais pas le droit d'en utiliser un autre. C'est pourquoi la loi doit être
modifiée. Par conséquent, il s'agit non pas d'un désaveu, mais du strict
respect du droit.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Si vous vous référez au
Harrap's,
qui est un excellent dictionnaire anglais, vous trouvez, s'agissant du
texte que vous venez d'évoquer, le mot : « plausible ». Cela peut signifier :
qui a toutes les apparences d'une vérité que n'importe qui peut accepter comme
telle.
Tout le monde peut en accepter l'idée parce que la construction est telle
qu'on peut se dire que c'est peut-être vrai. Mais, sur le plan pénal, on ne
peut accepter que quelque chose de plausible puisse être pris pour du réel. Je
crois que la traduction anglaise du
Harrap's
est très claire. C'est
parce que vous avez cité le terme anglais, madame le ministre, que je me
permets de faire cette remarque sur le plausible.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Il s'agit bien du début de la garde à vue. Lorsque les
officiers de police judiciaire arrivent sur les lieux d'un crime ou d'un délit,
il leur faut prendre la décision de placer ou non des personnes en garde à vue.
Puisque l'on ne peut pas mettre un témoin en garde à vue, ce dont je me
réjouis, ils doivent avoir suffisamment de raisons de le faire.
En outre, au cours de la garde à vue, la fameuse raison plausible dont vous
venez de parler peut être dissipée extrêmement rapidement.
La discussion avec des officiers de police judiciaire fait apparaître que la
notion d'indice était souvent mal interprétée, d'ailleurs essentiellement au
sens d'indices matériels. Le simple fait d'être désigné par un complice, par
exemple, était délicat.
Je le répète, cette difficulté d'interprétation ne s'était pas posée tant que,
malheureusement, les témoins pouvaient être placés en garde à vue. C'est pour
cela que j'osais espérer que vous m'entendriez.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Le problème, ici, n'est pas la référence plus ou moins exacte à la définition
anglo-saxonne, il est beaucoup plus important que cela. A cet égard, je suivrai
la position du rapporteur de la commission des lois.
Les indices, vous avez raison, madame la garde des sceaux, peuvent être
matériels ou intellectuels, mais ils doivent exister. Ils ont, si je puis me
permettre de le dire, un caractère objectif et, s'ils sont objectifs, ils
peuvent être contrôlés par ceux qui ont pour mission, comme le rappelait M.
Haenel, de veiller au respect des libertés individuelles à propos de la garde à
vue, c'est-à-dire les procureurs.
Mais la raison plausible, qui est en effet mentionnée dans le texte de la
convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, c'est la subjectivité. Comment voulez-vous la contrôler si vous
n'avez pas, par ailleurs, les indices qui fondent ces raisons plausibles de
soupçonner ?
C'est donc en partant des indices - et sur ce point votre circulaire m'avait
tout à fait convaincu - que l'on peut parler de « raisons plausibles de
soupçonner ». C'est parce qu'il y a des indices qu'on a des raisons, mais si on
fait disparaître les « indices », il ne reste plus que la subjectivité. Donc,
je ne vois vraiment pas pourquoi nous devrions changer un concept connu de
notre droit.
La circulaire éclaire parfaitement la pratique qui devra être suivie : le
ministère public aura pour mission d'en informer les officiers de police
judiciaire dans son ressort et tout cela fonctionnera parfaitement. Sur ce
point, nous ne gagnerions rien à aller vers les « raisons plausibles », mais
nous devons conserver les « indices », qui seront autant de raisons plausibles
au regard de la convention européenne et qui nous mettent à l'abri de toute
critique.
M. Alain Gournac.
Il n'y a rien à ajouter.
M. Hubert Haenel.
Très bien !
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 1er est supprimé.
Article 2
M. le président.
« Art. 2. - IA. - Dans la dernière phrase du premier alinéa des articles 63 et
77 du code de procédure pénale, les mots : "dès le début de la garde à vue"
sont remplacés par les mots : "aussi rapidement que possible" et, dans la
première phrase du premier alinéa de l'article 154 du même code, les mots :
"dès le début de cette mesure" sont remplacés par les mots : "aussi rapidement
que possible".
« I. - La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 63-1 du même code est
supprimée.
« II. - A la troisième phrase du premier alinéa du même article les mots :
"qu'elle a le droit de ne pas répondre aux questions qui lui seront posées par
les enquêteurs" sont remplacés par les mots : "qu'elle a le choix de se taire,
de répondre aux questions qui lui seront posées ou de faire des
déclarations".
« III. - Le même article est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Si la personne est remise en liberté à l'issue de la garde à vue sans
qu'aucune décision n'ait été prise par le procureur de la République sur
l'action publique, les dispositions de l'article 77-2 sont portées à sa
connaissance.
« Sauf en cas de circonstance insurmontable, les diligences résultant pour les
enquêteurs de la communication des droits mentionnés aux articles 63-2 et 63-3
doivent intervenir au plus tard dans un délai de trois heures à compter du
moment où la personne a été placée en garde à vue. »
« IV. - Au premier alinéa de l'article 63-2 du même code, les mots : "sans
délai" sont remplacés par les mots : "dans le délai prévu au dernier alinéa de
l'article 63-1 ».
L'amendement n° 3, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Supprimer le paragraphe I A de l'article 2. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Le point que nous abordons est important.
Depuis la loi sur la présomption d'innocence, le procureur de la République
doit être avisé dès le début d'un placement en garde à vue. De même, la
personne gardée à vue peut demander à s'entretenir avec un avocat dès le début
de la garde à vue.
La proposition de loi tend à prévoir que le procureur sera prévenu « aussi
rapidement que possible ». Or il est très difficile d'apprécier la différence
de signification entre les expressions « aussi rapidement que possible » et «
dès le début ».
Par ailleurs, est-il vraiment raisonnable de prévoir un régime différent pour
l'avocat et pour le procureur de la République ?
M. Hubert Haenel.
Certainement pas !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
En matière de garde à vue, l'avertissement de l'autorité
judiciaire devrait même être la priorité absolue. C'est elle qui garantit
véritablement que les droits de la personne seront respectés.
La Cour de cassation est d'ailleurs en train d'élaborer une jurisprudence sur
le texte issu de cette loi. Elle a ainsi considéré qu'un avis au parquet
intervenu une heure et demie après le placement en garde à vue était
acceptable, mais jugé excessif un délai de trois heures et demie.
Il convient de ne pas changer une nouvelle fois la loi sur ce point. Il est
vrai, on le dit, que les fax des policiers arrivent la nuit dans des bureaux
vides : ce n'est pas une raison pour renoncer à l'obligation d'informer le
parquet dès le début de la garde à vue. Il appartient à ce dernier de
s'organiser et de prendre ses responsabilités.
M. Hubert Haenel.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Lors des auditions auxquelles nous avons procédé, un certain
nombre de parquetiers m'ont indiqué qu'ils prenaient les dispositions pour que
le système fonctionne. Il ne faut pas partir d'une carence matérielle pour en
faire une loi générale.
L'autorité judiciaire, je le répète, est gardienne des libertés individuelles.
C'est le procureur qui dirige l'activité des officiers de police judiciaire. Il
faut donc lui donner les moyens de le faire effectivement.
M. Hubert Haenel.
Très bien !
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je ne vais pas entrer dans le débat qui consiste à
savoir si la formule qui offre la plus grande célérité est « dès le début » ou
« aussi rapidement que possible ». Dans mon esprit, il est bien évident que la
garde à vue est placée sous le contrôle du procureur. En conséquence, sauf
circonstance matérielle insurmontable, c'est bien lui qui doit être informé le
premier de la garde à vue.
M. Hubert Haenel.
Très bien !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
J'observe que la formule « aussi rapidement que
possible » est issue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans
sa décision du 11 août 1993, a voulu ainsi souligner la nécessité, en vertu de
l'article 66 de la Constitution, que l'autorité judiciaire soit la gardienne
des libertés individuelles.
Si vous préférez en rester à la formule « dès le début », je ne peux que m'en
remettre à la sagesse du Sénat.
Mme Nicole Borvo.
Très bien !
M. Hubert Haenel.
Nous avons la même sagesse.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Je vous remercie, madame le garde des sceaux, d'avoir rappelé la décision du
11 août 1993, qui n'est pas sans m'avoir laissé quelque souvenir, vous
l'imaginez aisément.
Dans cette décision, il a été rappelé que les magistrats étaient les gardiens
de la liberté individuelle, avec tout ce que cela impliquait. Or la garde à vue
est une disposition qui entrave directement l'exercice d'une liberté
individuelle. Si l'officier de police judiciaire estime indispensable de placer
une personne en garde à vue, le magistrat du parquet doit donc en être
immédiatement avisé.
Cette disposition pouvait certes présenter quelques difficultés dans des temps
lointains, antérieurs à l'usage non seulement du télex mais surtout du
téléphone mobile. Aujourd'hui, personne ne peut croire sérieusement que les
officiers de police judiciaire, lorsqu'ils participent à ces opérations, n'ont
pas un téléphone mobile dans leur poche ou immédiatement à proximité.
Le parquet, pour sa part, doit s'organiser pour recevoir la communication, que
ce soit sous la forme de télex ou d'appel téléphonique.
Les moyens actuels de communication permettent parfaitement, lorsque la
décision est prise, d'en aviser aussitôt le parquet. C'est la première et la
plus indispensable des garanties.
Tout à l'heure, mon collègue et ami Hubert Haenel évoquait la nécessité de la
présence de l'avocat.
La première des exigences, et elle est constitutionnelle, c'est d'aviser
aussitôt le magistrat du parquet. Je ne crois pas que l'on puisse faire
autrement et je ne le souhaiterais certainement pas.
A cet égard, vous le voyez, nous rejoignons le point de vue du rapporteur.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 3, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
L'amendement n° 4, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après les mots : "sont remplacés par les mots :", rédiger ainsi la fin du II
de l'article 2 : "qu'elle a le choix, sous sa responsabilité, de faire des
déclarations, de répondre aux questions qui lui seront posées ou de se taire".
»
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il s'agit également d'un sujet qui a fait couler beaucoup
d'encre.
Cet amendement concerne ce que l'on appelle « la notification du droit au
silence. »
Depuis l'adoption de la loi, les personnes gardées à vue se voient notifier
qu'elles ont le droit de ne pas répondre aux questions qui leur sont posées. Il
faut bien admettre que ce n'est pas le plus sûr moyen de créer un climat
propice à la manifestation de la vérité.
L'Assemblée nationale propose que la personne soit informée « qu'elle a le
choix de se taire, de répondre aux questions qui lui seront posées ou de faire
des déclarations ». Nous proposons d'adopter un ordre différent de cette
énumération. Il faut envoyer un signal et montrer que la manifestation de la
vérité est le premier but recherché.
Nous insistons, en outre, je crois que c'est important, sur la responsabilité
de la personne gardée à vue dans le choix qu'elle effectue.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je ne suis pas certaine que la rédaction proposée par
la commission des lois soit meilleure que celle de l'Assemblée nationale, qui
est plus courte et plus concise. Il me semble que commencer la notification du
droit au silence par l'indication que la personne a le droit de se taire et
terminer en indiquant qu'elle peut aussi faire des déclarations est préférable
à l'ordre inverse. On énonce d'abord le principe, et seulement après les
exceptions que le gardé à vue peut choisir de lui apporter.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Ce n'est pas le principe !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Après en avoir beaucoup discuté, je pense que cette
inversion est délicate.
Vous ajoutez : « sous sa responsabilité ». Mais cela ne peut être que sous sa
responsabilité, puisque, de surcroît, on s'adresse à une personne seule !
Cependant, cette expression a un sens juridique qui peut ne pas être compris
par la personne gardée à vue, qui n'est pas en situation de connaître les
règles du droit.
Voilà pourquoi je préfère la rédaction initiale, plus concise.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 4.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Ce n'était pas - j'emploie délibérément l'imparfait - une mince question que
celle que soulevait la formulation qui avait été proposée par certains, faisant
valoir que l'on pourrait retenir, comme en Grande-Bretagne ou aux Etats-Unis,
la phrase suivante : « Vous pouvez vous taire, mais vous devez savoir que cela
peut vous causer un préjudice par la suite, au regard des indices existants.
»
Cette formule ne me paraissait pas du tout compatible avec les exigences
posées par la convention européenne des droits de l'homme. Je souligne en effet
que la Cour européenne des droits de l'homme a rappelé à plusieurs reprises,
notamment à l'occasion d'une condamnation de la France, le 25 février 1993, que
l'on ne saurait porter atteinte au droit de tout « accusé » - terme qui, au
sens autonome de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme,
désigne une personne contre laquelle existent des charges et est engagée une
procédure pénale - de se taire et de ne pas contribuer à sa propre
incrimination. Dans une autre circonstance, il avait été précisé qu'il ne
faisait aucun doute que, même si ledit article 6 ne le prévoit pas
expressément, le droit de se taire lors d'un interrogatoire de police et le
droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination sont des normes
internationales généralement reconnues qui se trouvent au coeur de la notion de
procès équitable. En effet, on n'a pas à s'accuser soi-même, et l'on a donc le
droit de se taire quand on se trouve être suspecté, ce qui est le cas du gardé
à vue.
Cela étant, il est vrai que le droit anglais, pour des raisons qui lui sont
spécifiques, a prévu d'autres adjonctions, y compris récemment, mais ce n'est
pas la voie que nous devons suivre, et cela pour une raison simple : dans le
système procédural que nous connaissons, il serait impensable que le juge
d'instruction et surtout, ultérieurement, les juridictions de jugement fassent
grief à celui qui ne fait que se défendre d'avoir choisi de se taire et le
menacent d'un préjudice de ce fait dans la suite du procès.
Cela n'est pas concevable, et je suis donc très satisfait que l'on ait
renoncé, dès la lecture à l'Assemblée nationale, à la rédaction qui avait été
proposée.
S'agissant à présent de l'amendement n° 4, la discussion à propos de l'ordre
dans lequel doivent être présentés au gardé à vue les choix qui s'ouvrent à lui
me semble tenir de la querelle grammaticale. Néanmoins, la commission a jugé
plus logique de demander à l'intéressé s'il a des déclarations à faire avant de
lui annoncer qu'il a le droit de se taire, et cette option me semble meilleure
que celle qui a été retenue dans le projet de loi. Quand une autorité doit
interroger une personne dans le cadre d'une procédure d'enquête, il paraît
préférable d'indiquer d'abord à cette dernière qu'elle peut faire des
déclarations et répondre aux questions.
Reste la grande question de la responsabilité.
A cet égard, madame la garde des sceaux, j'avoue ne pas avoir très bien
compris ce que vous avez voulu dire en affirmant que l'expression « sous sa
responsabilité » pourrait être mal interprétée par le gardé à vue ou engendrer
une confusion dans son esprit. Je ne sais ce qu'il faut penser de cette
formulation, mais nous nous y sommes ralliés, sur l'initiative de notre éminent
collègue Maurice Ulrich, parce que nous pensions qu'il fallait marquer que
l'intéressé assumerait ainsi la responsabilité de son choix.
M. Hubert Haenel.
Eh oui !
M. Robert Badinter.
Etait-ce une tautologie...
M. Hubert Haenel.
Non !
M. Robert Badinter.
... ou une précision utile ? J'ai pensé pour ma part que c'était une
précision utile, mais si vous aviez des éclaircissements ou des précisions à
nous apporter sur ce point, madame la ministre, je serais très heureux de les
entendre.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Annoncer à une personne qui vient d'être placée en
garde à vue « qu'elle a le choix, sous sa responsabilité », de parler ou de se
taire peut en effet engendrer une confusion, eu égard à la façon dont le mot «
responsabilité » est souvent compris aujourd'hui. Le gardé à vue peut penser
que son silence lui sera reproché par la suite.
Ce point est donc délicat ; tout dépendra de l'interprétation que fera la
personne intéressée des mots qu'elle entendra et du ton sur lequel ceux-ci
seront prononcés. C'est pourquoi je préférerais que l'on ne retienne pas
l'expression en cause, car il est évident, de toute façon, que le gardé à vue
est responsable de ses choix.
Mme Nicole Borvo.
Cela va sans dire !
M. Robert Del Picchia.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Del Picchia.
M. Robert Del Picchia.
Madame le ministre, l'expression « sous sa responsabilité » vise l'ensemble
des choix que la personne gardée à vue est susceptible de faire, et pas
uniquement sa décision éventuelle de garder le silence.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Oui !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Nous avons longuement débattu de cette affaire en commission,
parce que l'on sent bien que chaque mot a son poids. De plus, s'agissant de
mots, il est certain que, comme l'a relevé le garde des sceaux, le ton sur
lequel le fonctionnaire les prononcera aura son importance. Mais personne n'y
peut rien ! On laissera vraisemblablement entendre à la personne interrogée
que, si elle refuse de parler, cela entraînera de graves conséquences. Les
choses se sont toujours passées de cette manière, et nous ne pouvons rien y
changer ! Cela étant, deux points ont retenu notre attention.
En ce qui concerne l'expression « sous sa responsabilité », on peut en effet
observer que la responsabilité d'une personne peut aujourd'hui être mise en
cause à n'importe quel propos : les élus que nous sommes le savent peut-être
mieux que quiconque.
Mais telle n'est pas ici la question ! La personne qui est sur le point d'être
interrogée est un être humain, et non pas un objet que l'on pose sur une table
et qui demeurerait étranger à tout ce qui va se dérouler. Il est donc tout de
même important de lui rappeler que ses choix relèvent de sa responsabilité, ce
terme étant entendu au sens humaniste et non pas à celui qui a cours, par
exemple, dans le domaine des assurances.
Certes, on m'objectera peut-être que l'intéressé n'est pas toujours en mesure,
de par sa situation socioculturelle, de comprendre ce qu'on lui dit, mais on
peut quand même, après tout, placer quelque espoir dans l'humanité... Il n'est
pas donc pas inutile de rappeler au gardé à vue qu'il exerce sa
responsabilité.
Cela est d'autant plus vrai que certaines personnes, notamment dans nos
banlieues, ne sont pas vraiment au fait de toutes ces notions et qu'il n'est
pas superflu de leur dire, à l'occasion d'un rendez-vous judiciaire, qu'ils
sont responsables, non seulement sur le plan juridique, mais aussi sur le plan
humain. Cela ne me paraît pas être une si mauvaise idée.
S'agissant maintenant de la présentation des choix ouverts à la personne
gardée à vue, il serait tout de même même singulier que l'on indique d'abord à
celle-ci qu'elle a le droit de se taire, alors qu'elle est interrogée sur des
faits graves. Il me semble préférable de lui signaler avant tout qu'elle a le
droit de faire des déclarations, d'autant que, d'emblée, son avocat lui
conseillera sans doute de garder le silence. Par conséquent, il n'est peut-être
pas indispensable que le fonctionnaire d'autorité qui doit l'interroger
souligne en préambule qu'elle peut très bien choisir de ne pas répondre à ses
questions.
Madame le garde des sceaux, vous avez dit que la responsabilité de la personne
gardée à vue vis-à-vis des choix qu'elle opère allait de soi. Mais on peut
alors estimer que tout va de soi, renoncer à légiférer et laisser les choses
suivre leur cours ! Pour ma part, je tiens vraiment à cette notion de
responsabilité, qui me semble importante sur le plan humain.
Lors de l'examen de ce point en commission, j'ai établi une comparaison un peu
simpliste, je l'avoue : quand on éduque ses enfants, on leur apprend qu'ils
doivent répondre aux questions qui leur sont posées. C'est la moindre des
choses, c'est le premier des devoirs ! Bien entendu, comme l'a dit M. Badinter,
le gardé à vue n'a pas à se mettre lui-même en difficulté, mais nous devons
affirmer, au nom de la société, une hiérarchie des valeurs.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 4, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'article 2, modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Article additionnel après l'article 2
M. le président.
L'amendement n° 5, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - La seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 62 du code de
procédure pénale est ainsi rédigée :
« Si elles ne satisfont pas à cette obligation, il peut les contraindre à
comparaître par la force publique et en avise aussitôt le procureur de la
République. »
« II. - Le deuxième alinéa de l'article 153 du même code est ainsi rédigé :
« S'il ne satisfait pas à cette obligation, avis en est donné au magistrat
mandant qui peut le contraindre à comparaître par la force publique. Le témoin
qui ne comparaît pas encourt l'amende prévue par l'article 434-15-1 du code
pénal. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il s'agit là encore d'un point important.
La loi a supprimé la garde à vue des témoins, et nous avons tous estimé qu'il
s'agit d'une très heureuse évolution. Dans ces conditions, les témoins ne
peuvent être retenus que le temps strictement nécessaire à leur audition.
Toutefois, les conditions dans lesquelles les témoins peuvent être retenus ne
sont pas précisées.
Dans sa proposition de loi, M. Haenel a prévu une rétention de quatre heures,
ce qui est cohérent avec le dispositif en vigueur pour les vérifications
d'identité.
Cependant, un problème subsiste : lorsque des policiers se rendent sur les
lieux d'un crime en flagrance, ils peuvent, bien sûr, retenir une personne pour
l'entendre, mais ils ne peuvent pas la contraindre à comparaître. Si la
personne s'y refuse, elle ne peut pas être conduite au commissariat. Le
policier doit alors avertir le procureur de la République pour que celui-ci la
contraigne à comparaître, mais, le plus souvent, ces événements se dérouleront
en pleine nuit, et une telle démarche se révélera rapidement impossible.
L'amendement n° 5 prévoit donc que l'officier de police judiciaire pourra
contraindre la personne à comparaître. Il en avisera le procureur, et l'on aura
ainsi la certitude qu'un témoin pourra être entendu. Il ne pourra être recouru
à cette procédure qu'au cours d'une enquête de flagrance - j'insiste beaucoup
sur ce point - s'agissant de crimes ou de délits qui viennent d'être commis.
Lors d'une enquête préliminaire ou d'une instruction, il est normal que ce soit
le procureur ou le juge qui puisse seul contraindre les témoins à comparaître ;
mais ceux-ci, dans ces hypothèses, ne sont jamais convoqués au cours de la
nuit, comme c'est souvent le cas pour la flagrance.
Par ailleurs, nous proposons de procéder à une coordination qui a été oubliée
dans la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les
droits des victimes, à l'article 153 du code de procédure pénale.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Cet amendement a, en fait, deux objets.
Le paragraphe II vise à rétablir, à l'article 153 du code de procédure pénale,
une disposition supprimée par la loi du 15 juin 2000 qui permettait au juge
d'instruction de condamner lui-même le témoin défaillant à une amende.
Le paragraphe I de l'amendement traite d'une question beaucoup plus délicate.
La loi du 15 juin 2000 a supprimé la possibilité de placer en garde à vue de
simples témoins lors d'une enquête de flagrance. Elle a toutefois prévu que les
témoins pourraient être retenus par les enquêteurs le temps strictement
nécessaire à leur audition.
La circulaire du 10 janvier dernier rappelle ces règles, qui avaient parfois
été considérées à tort comme interdisant toute mesure de contrainte, fût-elle
de portée limitée, à l'égard d'un témoin. Il est en effet normal - il en est
ainsi dans toutes les démocraties - qu'un citoyen soit tenu d'apporter son
concours à la justice, en témoignant lorsqu'il est requis à cette fin.
Pour autant, il ne me paraît pas nécessaire de renforcer les règles actuelles
figurant à l'article 62 du code de procédure pénale, qui prévoit déjà que le
procureur de la République peut contraindre des témoins à comparaître. C'est
pourquoi je suis défavorable à cet amendement, même si j'aurais pu en accepter
le paragraphe II.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Je me rallie au point de vue de Mme la garde des sceaux. En effet, il existe
une sorte de contradiction entre la position que nous avons adoptée tout à
l'heure à propos de la nécessité d'aviser immédiatement le procureur de la
République du début de la garde à vue - cela n'est qu'un rappel du fait que
celle-ci est placée sous son contrôle - et le dispositif présenté ici, où un
officier de police judiciaire, lorsqu'il souhaite entendre une personne
susceptible de fournir des renseignements et que cette personne refuse de
satisfaire à cette obligation, aurait le droit de la contraindre par la force
publique à comparaître, avant d'en aviser aussitôt le procureur de la
République.
Non, c'est l'inverse : il y a défaut de comparution du témoin ; aussitôt - je
rappelle que le mot « aussitôt » a un sens effectif - l'officier de police
judiciaire prévient le parquet et, à ce moment-là, l'article 62 s'applique ; le
procureur de la République peut alors contraindre le témoin à comparaître par
la force publique ; il en donne l'instruction à celui qui l'a interrogé.
Donc, vous voyez comment cela joue : le témoin convoqué n'est pas là ;
l'officier de police judiciaire - ce qui est le cas dans le texte actuel,
depuis 1993 - demande au procureur de la République de faire appel à la force
publique pour aller quérir le témoin ; cela est fait. La procédure se déroule
sous le contrôle de l'autorité judiciaire, en l'occurrence, le procureur de la
République car cela aboutit à faire venir un témoin par la force publique. Cela
me paraît relever de la seul autorité du parquet. Je le répète : rien n'est
plus facile, dans la pratique, que de demander cette autorisation, ou c'est à
désespérer de l'organisation du parquet !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
J'ai le sentiment que nous ne sommes pas très éloignés. Il
faut bien avoir à l'esprit que ce dispositif ne jouera pas dans des
circonstances ordinaires. En effet, ce sera souvent en pleine nuit, c'est
difficile. Quelque chose a été commis, probablement un crime. Les personnes qui
sont là doivent être entendues comme témoins. On peut difficilement admettre
qu'un témoin puisse dire : « Excusez-moi, je m'en vais, rattrapez-moi quand
vous en aurez l'occasion. »
Je l'ai dit, nous ne sommes pas très éloignés. En réalité, nous vous aidons,
madame la garde des sceaux. Vous n'avez pas bien saisi notre démarche.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Si !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
J'ai lu votre circulaire de janvier. En bas de la page six,
vous donnez l'élément d'instruction suivant : « Rien n'interdit, en outre, que
l'autorisation de ce magistrat soit donnée par avance aux enquêteurs qui
informent... » Cela signifie que vous autorisez le magistrat à signer une
autorisation en blanc sans savoir ni de quoi ni de qui il s'agit, non plus que
ce qui se passera.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Ce sont les enquêtes préliminaires !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Non ! En l'occurrence, il s'agit bien de la possibilité de
rétention des témoins. Je le répète : en bas de page six, il est précisé que :
« Rien n'interdit, en outre, que l'autorisation de ce magistrat soit donnée par
avance ». Pour ma part, je préfère que l'on puisse entendre la personne
concernée.
M. Hubert Haenel.
Cela vaudrait mieux !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Vous autorisez le chèque en blanc. Il me semble plus franc de
garder cette personne et, bien sûr, de rendre compte. C'est mieux !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Il ne faut pas qu'il y ait d'erreur
d'interprétation.
Dans le cas d'une enquête préliminaire, tout s'organise, le procureur est là,
on va à tel endroit, car on a tel ou tel indice ; on va aller spécifiquement
chercher ce pourquoi toute cette opération a été montée. Bien évidemment, le
procureur de la République peut dire à ce moment-là aux officiers de police
judiciaire qu'ils peuvent « ramener » les témoins. A l'évidence, on n'est pas
du tout dans le cadre de la flagrance.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Si ! C'est l'article 62 !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Dans le cas que vous venez de décrire, ce n'est pas de
la flagrance. Il n'y a pas que de la flagrance. Il faut bien avoir présent à
l'esprit qu'il y a aussi les enquêtes préliminaires, préparées, ou, pour parler
comme tout le monde dans le milieu, les « descentes » de police, prévues et
organisées avec le magistrat.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Excusez-moi d'avoir l'air un peu chinois.
(Sourires.)
S'agissant de votre circulaire et de la possibilité de rétention des témoins,
je lis la partie du paragraphe que je n'avais pas citée : « Cette rétention
peut concerner un témoin qui aurait été conduit par la force publique dans les
locaux de police ou de gendarmerie, conformément aux dispositions du deuxième
alinéa de l'article 62. » Ensuite, vous évoquez les autres circonstances. Il
s'agit donc bien de flagrance. Puis, il est précisé : « A cet égard, il doit
être souligné que cette contrainte peut être exercée dès lors que le témoin
refuse de suivre les enquêteurs. » Il s'agit bien de cela, et pas simplement
s'il est constaté qu'il n'a pas répondu à une convocation. En effet, il est
bien précisé : dès lors que le témoin « refuse de suivre » les enquêteurs. Nous
vous aidons, madame le garde des sceaux.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Chacun le conçoit, nous voterons contre cet amendement. Je le répète : on ne
doit pas, de quelque façon que ce soit, transiger avec le principe
constitutionnel selon lequel la liberté individuelle est sous le contrôle des
magistrats. Quand il s'agit de dépêcher la force publique pour contraindre un
témoin à venir, pour l'amener puis l'entendre, l'atteinte à la liberté
individuelle est suffisamment importante pour que la décision soit prise par le
parquet. C'est simplement une question de liaison téléphonique entre l'officier
de police judiciaire et le parquet. Je veux espérer que nous sommes capables de
le faire. C'est la raison pour laquelle, madame la garde des sceaux, comme
vous, nous ne suivrons pas M. le rapporteur dans cette voie.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 2.
Division additionnelle après l'article 2
M. le président.
L'amendement n° 6, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :
« Section 2
« Dispositions relatives aux enquêtes. »
Je rappelle que la commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés.
Je mets aux voix l'amendement n° 6, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, après l'article 2.
Articles additionnels après l'article 2
M. le président.
L'amendement n° 7, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Le deuxième alinéa de l'article 53 du code de procédure pénale est complété
par une phrase ainsi rédigée : "Lorsque des investigations nécessaires à la
manifestation de la vérité ne peuvent être différées, le procureur de la
République peut décider la prolongation de l'enquête pour une durée maximale de
huit jours". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il s'agit toujours de la flagrance. Pendant longtemps, la
durée de l'enquête de flagrance n'était pas précisée et, dans certains cas,
elle pouvait durer jusqu'à trois semaines. Puis, la durée de l'enquête de
flagrance a été strictement limitée à huit jours. Mais il est un certain nombre
de cas dans lesquels des actes doivent encore être accomplis et où l'ouverture
d'une information ou d'une enquête préliminaire peut entraîner une rupture dans
l'enquête.
Le présent amendement, d'ailleurs issu de la proposition de loi de M. Hubert
Haenel, tend à permettre au procureur de la République, en cas de nécessité, de
prolonger cette enquête de flagrance pour une durée maximale de huit jours.
Cette mesure, qui améliore l'efficacité de la procédure, introduit, nous
semble-t-il, une souplesse utile dans les règles actuelles, et ce, bien sûr,
sous le contrôle strict du parquet.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Le Gouvernement émet un avis défavorable.
Cet amendement, qui reprend une disposition de la proposition de loi de M.
Hubert Haenel, tend à permettre au procureur de la République de prolonger de
huit jours, comme cela vient d'être rappelé, la durée de l'enquête de
flagrance, qui est limitée à huit jours depuis la loi du 23 juillet 1999
renforçant l'efficacité de la procédure pénale.
Comme je l'ai indiqué devant l'Assemblée nationale, qui a examiné puis rejeté
un amendement analogue, je ne suis pas favorable à une telle proposition, car
il est nécessaire de limiter la durée des enquêtes de flagrance. En effet, au
cours de ces dernières, les enquêteurs disposent de pouvoirs très importants -
on vient d'en parler -, notamment celui de procéder à des perquisitions sans
l'accord des personnes chez qui elles ont lieu. J'ajoute toutefois que, à
l'issue du délai de huit jours, les enquêteurs peuvent poursuivre leurs
recherches dans le cadre d'une enquête préliminaire. Leurs pouvoirs sont alors
plus encadrés par la loi et par l'autorité judiciaire, mais ils disposent de
moyens d'investigation non négligeables.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 7.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Mme la garde des sceaux a fort justement rappelé ce qui est en question. La
flagrance, dans son acception d'origine, c'est la clameur publique poursuivant
celui que l'on considère comme étant l'auteur de l'infraction qui vient d'être
commise. C'est une circonstance très précise.
Il est vrai que, en raison de la nécessité d'avoir immédiatement ou dans les
plus brefs délais les moyens d'agir, on a réduit les formalités ou les
modalités de protection, notamment en matière de perquisitions.
On a longtemps hésité sur la durée de l'enquête de flagrance. Finalement,
comme vous l'avez très justement rappelé, madame la garde des sceaux, une
disposition contenue dans la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la
procédure pénale a prévu que l'enquête de flagrance menée à la suite de la
constatation d'un crime ou d'un délit flagrant ne peut se poursuivre au-delà de
huit jours. Sauf erreur de ma part, je ne me souviens pas que, lors de sa mise
en oeuvre, cette disposition ait fait l'objet de critiques. Je ne me souviens
pas non plus que, lors de la discussion du projet de loi renforçant la
protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, on ait à
cet égard demandé une prorogation du délai de huit jours.
En vérité, et c'est cela qu'il faut prendre en compte, la procédure ne
s'arrête pas une fois ce délai dépassé. En effet, les officiers de police
judiciaire continueront à intervenir, mais ils ne disposeront plus des pouvoirs
extraordinaires dérogatoires du droit commun de la quête des preuves qui
caractérisent la flagrance. L'enquête préliminaire se poursuivra sous
l'autorité du procureur de la République. Eventuellement, le juge d'instruction
sera chargé de l'information. Mais, dans tous les cas, le travail continue.
Mais il n'y aura pas de prérogatives exceptionnelles. Nous sommes, je le
rappelle, dans le cadre d'une loi qui a pour objet de consolider, d'accroître
et de renforcer les garanties de la présomption d'innocence, et donc dans le
droit-fil de la volonté du législateur.
M. Hubert Haenel.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel.
Je souhaite abonder dans le sens de M. le rapporteur. La prolongation n'est
pas automatique. En effet, il faut que le procureur de la République
l'autorise, dans certaines conditions, lorsque les investigations sont
nécessaires à la manifestation de la vérité et, surtout, si elles ne peuvent
être différées. Tout cela se fait sous le contrôle de la chambre de
l'instruction.
Toutes les garanties sont donc présentes : le procureur de la République, la
chambre de l'instruction, et la réunion de certaines conditions. Rien n'est
automatique !
Madame la ministre, je crois que vous pourriez à tout le moins vous en
remettre à la sagesse du Sénat, au lieu de vous opposer envers et contre
tout.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 7, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 2.
L'amendement n° 8, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa de l'article 76-1 du code de procédure pénale, les
mots : "à l'une des infractions en matière d'armes et d'explosifs visées par
l'article 3 de la loi du 19 juin 1871 qui abroge le décret du 4 septembre 1870
sur la fabrication des armes de guerre et par les articles 20, 31 et 32 du
décret du 18 avril 1939 fixant le régime des matériels de guerre, armes et
munitions ou à l'un des crimes ou délits en matière de stupéfiants visés par
les articles 222-34 à 222-38 du code pénal" sont remplacés par les mots : "à un
crime ou à un délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Cet amendement est dans la suite logique du précédent.
Il s'agit, au cours des enquêtes préliminaires, de constater que les
perquisitions ne peuvent qu'être faites avec l'accord de la personne concernée.
Des exceptions à la règle ne sont prévues qu'en matière de terrorisme, de
trafic de stupéfiants ou de trafic d'armes.
Le présent amendement, qui est également issu de la proposition de loi de M.
Hubert Haenel, tend à permettre des perquisitions sans l'accord de la personne
pour les crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement.
Toutefois, pour éviter un usage contestable de cette mesure - que l'on peut
évidemment imaginer - ces perquisitions ne pourront être décidées ni par les
officiers de police judiciaire ni par le procureur de la République : chaque
perquisition devra donner lieu à une autorisation écrite du juge des libertés
et de la détention, afin que ne soient réalisées que les perquisitions qui sont
strictement nécessaires.
Il s'agit donc d'une mesure prudente et solidement encadrée.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Nous ne sommes plus dans la discussion des ajustements
de la loi du 15 juin 2000 ; nous sommes là dans le prolongement de la loi du 15
novembre 2001, qui n'a donc que quelques mois.
Je ne suis pas favorable à cet amendement. On se souvient qu'il s'agit de
permettre des perquisitions d'enquête préliminaire sans l'accord de
l'intéressé, mais sur autorisation du juge des libertés et de la détention,
pour tous les délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement, à la demande
M. Haenel, alors que ce point avait été très encadré dans la loi du 15 novembre
2001.
M. Hubert Haenel.
Ça l'est encore !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
De telles perquisitions sont possibles pour les
infractions en matière de trafic d'armes ou de stupéfiants, ce qui est assez
logique, car il est bien évident qu'il faut aller chercher les armes ou les
stupéfiants, et c'est bien le but. Nous ne sommes pas là après un crime ou
après des délits constatés, nous sommes bien dans la recherche de trafiquants
d'armes ou de stupéfiants ; de telles perquisitions se justifient dans ce
cas.
Il me paraît hasardeux d'aller au-delà, d'étendre tout de suite le champ
d'application de cette disposition du 15 novembre 2001, alors que nous n'en
avons aucun bilan. D'autant que - comme cela vient d'être rappelé -, la
perquisition sans autorisation est une disposition très forte. Déjà, après huit
jours de flagrance, on passe à un peu plus. Etendre l'application de cette
disposition à tout ce qui pourrait justifier ce type d'acte serait dangereux
par rapport à l'équilibre recherché. La justification de cette disposition
adoptée en novembre 2001, c'était bien la lutte contre les trafics. Pour les
autres crimes et délits, je ne vois vraiment pas comment la justifier.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 8.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Cet amendement vise, si je comprends bien, à généraliser la disposition que
nous avons votée en novembre 2001.
Lors de la discussion à propos de cette dernière, il nous avait été indiqué -
je pense en particulier aux propos très précis tenus par le ministre de
l'intérieur, M. Vaillant - qu'il s'agissait bel et bien de lutter contre le
terrorisme, que cette dérogation à des principes généraux qui sont, je le
rappelle, très encadrés constitutionnellement ne se concevait que parce qu'il
convenait de lutter contre le terrorisme et que, par conséquent, il fallait,
sans délai, dans les meilleures circonstances, avec l'autorisation du juge,
pouvoir perquisitionner pour trouver des armes.
Cette disposition a été étendue à la recherche de stupéfiants. Cette extension
a été justement critiquée. En effet, autant, compte tenu des menaces de
terrorisme, on pouvait concevoir que, légitimement, on accroisse le champ
possible des perquisitions, autant, dès l'instant où l'on dérivait vers le
droit commun, on était fondé à se poser des questions ; mais l'existence de la
menace terroriste était telle que nous avons accepté cette disposition.
Voilà que maintenant, presque sans coup férir, on passe cette fois-ci à tous
les crimes et délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement ! Je n'ai pas
besoin de vous dire à quel point la liste est longue !
Par conséquent, on bouleverse complètement à cet égard le régime des
perquisitions, si encadré par notre législation depuis tant de décennies, pour
ne pas dire de siècles.
Je pense que cela n'a aucune raison d'être. C'est déjà beaucoup de l'avoir
accepté dans les domaines très limités que l'on a considérés. Rien ne justifie
cette dérogation. L'extension a été choisie en connaissance de cause par nous,
au mois de novembre dernier. Nous n'avons pas de raison, trois mois plus tard,
de dire que l'exception est devenue droit commun ! On reconnaîtra quand même
que, s'agissant de la garantie des libertés individuelles et d'un texte sur la
garantie de la présomption d'innocence, c'est tout de même un paradoxe ! Nous
voterons donc contre !
Mme Nicole Borvo.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo.
J'irai dans le même sens que M. Badinter. Je rappelle que, en novembre 2001,
je m'étais prononcée contre la disposition proposée ; en effet, même s'il
s'agissait de répondre à une situation d'urgence particulière, le délai inscrit
dans le texte me paraissait beaucoup trop long.
Je m'aperçois que, très rapidement, on nous demande de généraliser l'exception
! Je me félicite donc de ne pas avoir été favorable dès le départ à cette
disposition ; je le suis encore moins maintenant !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je voudrais avancer une raison supplémentaire, pour M.
le rapporteur, de retirer l'amendement : les dispositions de la loi du 16
novembre 2001 ont été votées pour deux ans. Je ne vois donc pas comment nous
allons parvenir à une extension de ces mesures alors que ce texte, avec toutes
les conséquences de son application, doit être revu dans les deux ans !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je pourrais vous livrer la litanie des crimes et surtout des
délits visés par cette disposition. Cela me paraît néanmoins inutile, car nous
sommes en présence de positions figées.
La commission n'a pas proposé cette mesure à la légère, et je ne doute pas que
Mme le ministre procède de la même rigueur. Mais, compte tenu des points de vue
des uns et des autres, il nous faut, je crois, passer au vote.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 8, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 2.
(M. Serge Vinçon remplace M. Bernard Angels au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. SERGE VINÇON
vice-président
Division additionnelle avant l'article 3
M. le président.
L'amendement n° 9, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Avant l'article 3, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :
« Section III
« Dispositions relatives à la détention provisoire. »
C'est un amendement d'architecture du texte, sur lequel le Gouvernement a déjà
émis un avis favorable.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, avant l'article 3.
Article 3
M. le président.
« Art. 3. - Avant le dernier alinéa de l'article 143-1 du code de procédure
pénale, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La détention provisoire peut être ordonnée ou prolongée à l'égard d'une
personne mise en examen pour un délit puni d'une peine supérieure ou égale à
deux ans d'emprisonnement qui, dans les six mois qui précèdent, a fait l'objet,
pour un délit puni d'une peine supérieure ou égale à deux ans d'emprisonnement,
soit d'une des mesures prévues aux articles 41-1 ou 41-2, soit d'une poursuite
pénale sauf si cette procédure a été terminée par une décision de non-lieu, de
relaxe ou d'acquittement. »
L'amendement n° 10, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libéllé :
« Rédiger comme suit l'article 3 :
« Le quatrième alinéa de l'article 143-1 du code de procédure pénale est
complété par une phrase ainsi rédigée :
« La détention provisoire peut également être ordonnée ou prolongée à l'égard
d'une personne mise en examen pour un délit prévu par le livre III du code
pénal et puni d'une peine égale ou supérieure à trois ans d'emprisonnement si,
dans les six mois qui précèdent, cette personne a déjà fait l'objet pour un
délit puni d'une peine supérieure ou égale à deux ans d'emprisonnement et dans
une procédure dont la copie est jointe au dossier de l'information, soit d'une
des mesures prévues aux articles 41-1 ou 41-2, soit d'une poursuite pénale qui
n'a pas été clôturée par une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement.
»
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Actuellement, en cas de délit contre les biens prévu au livre
III du code pénal, le placement en détention provisoire n'est possible que si
la personne mise en examen encourt une peine supérieure ou égale à cinq ans
d'emprisonnement. Toutefois, si la personne a déjà été condamnée à un an
d'emprisonnement, le seuil est alors de trois ans d'emprisonnement.
L'article 3 tend à permettre le placement en détention provisoire d'une
personne qui encourt deux ans d'emprisonnement si elle a été déjà poursuivie
dans les six mois précédents ou si elle a fait l'objet d'une mesure alternative
aux poursuites.
Cette disposition soulève deux difficultés : une difficulté pratique liée à la
connaissance des antécédents de la personne et une difficulté de principe, car,
comme je l'ai indiqué tout à l'heure, cette disposition revient à être plus
sévère envers un « réitérant » non jugé qu'avec une personne déjà condamnée à
un an ou plus d'emprisonnement.
Je n'insisterai pas davantage : il s'agit de mettre au moins sur un pied
d'égalité ceux qui sont simplement soupçonnés et ceux qui ont déjà été
jugés.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Cet amendement reprend certaines critiques émises à
l'Assemblée nationale. Vous proposez, monsieur le rapporteur, de ne viser que
les délits punis de trois ans d'emprisonnement, ce qui limite en droit les
effets du texte et permet de l'appliquer dans les situations qui le justifient,
notamment le vol simple et la dégradation de biens publics.
Par ailleurs, vous proposez de préciser que la copie de la procédure pénale
dont la personne a déjà fait l'objet doit être versée au dossier de
l'instruction, ce qui renforce les droits de la défense et le caractère
contradictoire de la procédure. Je m'en remets donc à la sagesse du Sénat sur
cet amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 10.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Tout d'abord, le moins que l'on puisse dire est que cet amendement n'a pas la
clarté éblouissante des vérités qui s'imposent d'elles-mêmes. Un professeur de
mauvaise humeur n'aura qu'à poser, à l'oral de procédure pénale, la question
suivante : pouvez-vous, mademoiselle ou monsieur, me préciser immédiatement les
cas dans lesquels cette disposition s'applique ? Je vous garanti le résultat !
(Sourires.)
Les choses étant ce qu'elles sont et la complexité du droit n'étant pas, à mon
avis, recommandée en matière de détention provisoire, je ferai une observation
liminaire : nous avons consacré un long temps à définir très précisément les
seuils de détention provisoire. Lors de nos travaux tant en commission qu'en
séance publique, ces seuils ont été parmi nos préoccupations principales. Et le
résultat auquel nous sommes parvenus a été inscrit dans la loi. Or, voilà que
l'on souhaite procéder aujourd'hui à une modification et introduire dans notre
droit - ce que je ne souhaite pas - le concept flou de réitération.
Nous savons tous ce qu'est l'autorité de la chose jugée : c'est clair et c'est
juridique.
En revanche, il me paraît paradoxal de prendre en considération une poursuite
pénale qui n'a pas été clôturée par une décision de non-lieu, de relaxe ou
d'acquittement, et ce dans un texte dont la finalité est de garantir la
présomption d'innocence. Si vraiment il y a un élément qui doit fortifier la
présomption d'innocence, c'est le refus de prendre en considération les
poursuites en cours ! L'introduction de cette notion dans notre procédure
pénale ne me paraît pas du tout souhaitable.
Je laisse de côté les difficultés manifestes d'un point de vue pratique, telle
la copie de la procédure jointe au dossier de l'information. Ce sera facile,
vous l'imaginez !
Mais tout cela n'est rien ! L'essentiel, c'est qu'on ne peut pas prendre en
compte une poursuite pour motiver une détention provisoire !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Le propos de M. Badinter me paraît un peu hors sujet dans la
mesure où la critique formulée, que je comprends, porte sur l'article et non
sur l'amendement n° 10 ; or ce dernier vise précisément à ne pas être plus
sévère - il va donc un peu dans votre sens, mon cher collègue - envers les «
réitérants » qu'envers ceux qui ont déjà été condamnés. Il tend donc à adoucir
la situation. Cela n'enlève, bien sûr, rien à votre critique de fond, qui est
ce qu'elle est. Pour ma part je ne la partage pas, car il s'agit d'un vrai
problème de vie quotidienne.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
La réitération est un mauvais concept, qu'elle figure dans l'article ou dans
l'amendement.
Je souhaite donc que cette question soit réexaminée dans le cadre de la
commission mixte paritaire. Elle le mérite en effet.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 10, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 3 est ainsi rédigé.
Article additionnel après l'article 3
M. le président.
L'amendement n° 11, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le dernier alinéa de l'article 145-1 du code de procédure pénale est
complété par trois phrases ainsi rédigées :
« A titre exceptionnel, lorsque les investigations du juge d'instruction
doivent être poursuivies et que la mise en liberté de la personne mise en
examen causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une
particulière gravité, la chambre de l'instruction peut prolonger pour une durée
de quatre mois la durée de deux ans prévue au présent alinéa. La chambre de
l'instruction, saisie par ordonnance motivée du juge des libertés et de la
détention, statue conformément aux dispositions de l'article 207. Cette
décision peut être renouvelée deux fois dans les mêmes conditions. »
« II. - L'avant-dernier alinéa de l'article 145-2 du même code est complété
par trois phrases ainsi rédigées :
« A titre exceptionnel, lorsque les investigations du juge d'instruction
doivent être poursuivies et que la mise en liberté de la personne mise en
examen causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une
particulière gravité, la chambre de l'instruction peut prolonger pour une durée
de quatre mois les durées maximales prévues au présent alinéa. La chambre de
l'instruction, saisie par ordonnance motivée du juge des libertés et de la
détention, statue conformément aux dispositions de l'article 207. Cette
décision peut être renouvelée deux fois dans les mêmes conditions. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
La loi sur la présomption d'innocence avait institué des
délais butoirs en matière de détention provisoire.
Je rappelle que le Sénat a plaidé tout au long du débat - cela a été rappelé
lors de la discussion générale - en faveur de ce que notre collègue Charles
Jolibois, alors rapporteur, avait qualifié de « soupape », mesure de sagesse
qui aurait permis d'éviter la remise en liberté d'une personne dangereuse. Mais
il n'a pas été entendu.
Le présent amendement, issu encore de la proposition de loi de M. Hubert
Haenel, tend à prévoir une prolongation exceptionnelle par la chambre de
l'instruction de la durée de la détention provisoire lorsque l'instruction doit
être poursuivie et que la libération de la personne entraînerait un risque.
Je me permets de rappeler que, lors de son audition par la commission des
affaires étrangères, le juge Jean-Louis Bruguière avait souligné que la durée
maximale de deux années de détention provisoire posait de sérieuses difficultés
aux magistrats instructeurs en matière d'infraction d'association de
malfaiteurs.
Rappelons d'ailleurs que la convention européenne de sauvegarde des droits de
l'homme et des libertés fondamentales, que l'on a beaucoup citée, à juste titre
d'ailleurs, ne prévoit pas de délai butoir, mais fait référence à « un délai
raisonnable ». Le présent amendement ne fait donc que reprendre mot pour mot
les positions du Sénat lors de la discussion précédente.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Le Gouvernement n'est pas favorable à cet
amendement.
Une telle prolongation ne me paraît ni nécessaire ni conforme à l'exigence de
« délai raisonnable » prévue par la convention européenne de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales. Je précise que les délais
actuels - deux ans, ou quatre ans dans les cas les plus graves ou lorsqu'il
s'agit de criminalité ou de délinquance internationale - sont en pratique
suffisants, même s'ils exigent une modification de certaines pratiques
judiciaires. Ainsi, les juges d'instruction ne doivent pas hésiter, quand la
loi le permet, à renvoyer devant la juridiction de jugement les personnes pour
les faits qui sont en état d'être jugés, le cas échéant en ordonnant la
disjonction de la procédure, pour continuer à instruire sur les faits non
encore élucidés.
Auparavant, l'absence de délai butoir conduisait les magistrats à prolonger
leur procédure de façon excessive, ce qui a valu à la France plusieurs
condamnations par la cour de Strasbourg. C'est pourquoi j'émets un avis
défavorable sur l'amendement n° 11.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 11.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Je rappelle que l'une des préoccupations majeures qui nous ont animés tout au
long des débats sur la loi relative à la présomption d'innocence a été de
mettre un terme aux trop longues procédures d'instruction.
Comme le rappelait M. Hyest, hier, en commission des lois, au cours de ses
investigations la commission d'enquête sénatoriale sur les établissements
pénitentiaires et notamment les maisons d'arrêt s'est aperçue que ce dont on se
plaignait le plus était la longueur interminable des procédures
d'instruction.
Lorsque l'on considère les statistiques relatives à la détention provisoire,
on est frappé non par l'accroissement du nombre de placements - ils n'ont pas
cessé de diminuer depuis 1985 - mais par l'augmentation de la durée des
procédures d'instruction.
Des délais butoirs ont donc été fixés, et Mme la garde des sceaux a raison de
rappeler qu'ils permettent parfaitement de procéder à toutes les
investigations, lesquelles doivent absolument, à un moment donné, s'arrêter.
Je pense que la difficulté est née de l'application immédiate des délais
butoirs. Un certain nombre de magistrats se sont alors trouvés en difficulté.
Pourtant, ils auraient dû s'y attendre ! On en parlait depuis longtemps !
Quoi qu'il en soit, la période transitoire a été difficile et il aurait mieux
valu étaler davantage la mise en oeuvre du dispositif.
Maintenant, il n'y a plus aucune raison de revenir sur ce qui a été décidé, et
qui a d'ailleurs, je vous le rappelle, mes chers collègues, été décidé sur la
base d'un accord intervenu en commission mixte paritaire.
M. Hubert Haenel.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel.
A mes yeux, le dispositif qui nous est proposé par la commission des lois
offre absolument toutes les garanties.
Il vise des cas tout à fait exceptionnels, ceux à propos desquels on peut
parler de bavure judiciaire.
En effet, peut-on admettre qu'à cause d'un dispositif très serré, uniquement
pour des raisons de procédure, des magistrats soient obligés de remettre
quelqu'un en liberté, en sachant parfaitement que cette personne est
particulièrement dangereuse ?
Le dispositif qui nous est proposé offre une soupape, et ce n'est pas moi qui
le dis, c'est un éminent avocat, notre ancien collègue M. Jolibois. Il prévoit
en effet que, à titre exceptionnel, lorsque les investigations du juge
d'instruction doivent être poursuivies et que la mise en liberté de la personne
mise en examen causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque
d'une particulière gravité, la chambre de l'instruction - donc trois magistrats
- à la demande du juge des libertés et de la détention, peut prolonger de
quatre mois la durée de détention initalement prévue. Et n'oublions pas le
contrôle suprême de la chambre criminelle de la Cour de cassation !
Si ce dispositif ne vous semble pas offrir toutes les garanties, alors je me
demande si vous considérez bien les magistrats comme les gardiens de la liberté
individuelle, tel que l'affirme notre Constitution.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Monsieur Haenel, même si les magistrats sont les gardiens de la liberté
individuelle - je me suis plu à le rappeler et cela a fait l'objet de décisions
fondamentales du Conseil constitutionnel - ils ont aussi le devoir d'être
attentifs au délai.
Or on constate que, pour des raisons diverses, ces délais tendent à se
prolonger exagérément en matière de détention provisoire.
En outre, et c'est une raison supplémentaire pour nous de ne pas suivre la
commission, je suis très surpris par la procédure retenue. Il ne s'agit plus,
dans ce cas, d'une demande adressée au juge, qui la transmet au juge des
libertés et de la détention, avec contrôle de la chambre de l'instruction ; en
l'occurrence, le juge des libertés et de la détention, par ordonnance motivée,
saisit la chambre de l'instruction. Je ne m'explique pas cette procédure
particulière, et je redoute, en la matière, les sources de nullité.
Au demeurant, cela n'est qu'accessoire, l'essentiel pour moi n'est pas là.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 3.
Article 4
M. le président.
« Art. 4. - Au premier alinéa de l'article 145-5 du code de procédure pénale,
les mots : "ou la prolongation de la détention provisoire" sont supprimés, les
mots : "d'une personne faisant connaître qu'elle exerce l'autorité parentale
sur un enfant de moins de dix ans" sont remplacés par les mots : "d'une
personne faisant connaître, au plus tard lors de l'interrogatoire de première
comparution, qu'elle exerce à titre exclusif l'autorité parentale sur un mineur
de seize ans au plus" et les mots : "toutes mesures propres à éviter la
détention de l'intéressé ou à y mettre fin" sont remplacés par les mots :
"toutes mesures propres à éviter que la santé, la sécurité et la moralité du
mineur ne soient en danger ou que les conditions de son éducation ne soient
gravement compromises". »
L'amendement n° 12, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Rédiger comme suit l'article 4 :
« Le premier alinéa de l'article 145-5 du code de procédure pénale est ainsi
rédigé :
« Le placement en détention provisoire d'une personne faisant connaître, lors
de son interrogatoire par le juge d'instruction préalable à la saisine du juge
des libertés et de la détention, qu'elle exerce à titre exclusif l'autorité
parentale sur un mineur de seize ans au plus ayant chez elle sa résidence ne
peut être ordonné sans que l'un des services ou l'une des personnes visés au
septième alinéa de l'article 81 ait été chargé au préalable de rechercher et de
proposer toutes mesures propres à éviter que la santé, la sécurité et la
moralité du mineur ne soient en danger ou que les conditions de son éducation
ne soient gravement compromises. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
L'Assemblée nationale a repris la proposition de notre
collègue Hubert Haenel qui tendait à mieux encadrer les conditions dans
lesquelles une enquête sociale doit être faite avant le placement en détention
provisoire du parent d'un enfant de moins de dix ans.
M. Hubert Haenel.
C'est du réalisme !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
L'Assemblée nationale a prévu que la personne devait faire
connaître son statut au plus tard lors de son interrogatoire de première
comparution.
Il est important qu'une personne ayant l'autorité parentale exclusive sur un
enfant fasse en tout état de cause connaître cette information devant le juge
d'instruction. Si elle en fait état avant, cela peut faciliter le déroulement
de l'enquête sociale et, si la personne en parle devant la police et que
celle-ci oublie de le signaler au juge d'instruction, il y aura nullité de la
procédure et remise en liberté.
Il convient donc de prévoir que la personne doit, en tout état de cause, faire
état de sa qualité de parent devant le juge d'instruction.
En outre, il convient de remplacer les mots « entretien de première
comparution » par les mots « interrogatoire par le juge d'instruction ». Un
placement en détention peut intervenir en effet longtemps après l'entretien en
première comparution.
Enfin, cet amendement supprime la notion de résidence habituelle, qui est en
train de disparaître de notre droit civil, comme nous le verrons d'ailleurs
lors de l'examen du texte sur l'autorité parentale qui doit intervenir après
l'examen de celui-ci.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Ce dernier argument est en effet judicieux ; je n'y
reviens pas.
En outre, cet amendement consacre une jurisprudence de la Cour de cassation et
évite des nullités de procédure pour les cas où l'information aurait été faite
lors de l'enquête et n'aurait pas été communiquée au juge.
Les deux modifications proposées sont justifiées : je m'en remets donc à la
sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 12.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Je pense que les précisions apportées par cet amendement sont utiles. Le
texte, en cette version, est plus précis, quant aux objectifs poursuivis, que
celui de l'Assemblée nationale, qui avait pourtant amélioré les dispositions
antérieures. Nous voterons donc pour.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 12, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.
Article additionnel après l'article 4
M. le président.
L'amendement n° 13, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Le cinquième alinéa de l'article 199 du code de procédure pénale est
complété par une phrase ainsi rédigée :
« Si la personne a déjà comparu devant la chambre de l'instruction moins de
quatre mois auparavant, le président de cette juridiction peut, en cas d'appel
d'une ordonnance rejetant une demande de mise en liberté, refuser la
comparution personnelle de la personne par une décision motivée qui n'est
susceptible d'aucun recours. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Cet amendement a pour objet de régler un problème.
Il arrive en effet que certaines personnes, placées en détention provisoire,
multiplient les demandes de mise en liberté, à la seule fin de quitter
l'établissement pénitentiaire. Les escortes sont assurées par les forces de
l'ordre, qui sont ainsi mobilisées des journées entières et ne peuvent de ce
fait se consacrer à des missions qui seraient plus essentielles.
Le présent amendement tend donc à permettre au président de la chambre de
l'instruction de refuser la comparution personnelle si la personne a déjà
comparu devant cette chambre moins de quatre mois auparavant. La décision est
facultative, et la personne devra toujours être présentée au juge des libertés
si elle demande à être mise en liberté.
Néanmoins, en cas d'appel, la chambre de l'instruction pourra se prononcer au
vu du dossier et des observations de l'avocat, si le président estime que la
comparution d'un détenu que la chambre a entendu peu de temps auparavant n'est
pas nécessaire.
Il faut savoir que certains détenus formulent - on les comprend - des demandes
de mise en liberté toutes les semaines, voire toutes les deux semaines.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Il s'agit, en l'occurrence, non de modifier la loi du
15 juin 2000, mais de revenir sur un principe qui existe depuis 1985, à savoir
la comparution personnelle devant la chambre de l'instruction d'une personne
qui demande sa mise en liberté alors qu'elle est placée en détention
provisoire.
Je reconnais qu'il y a un vrai problème dans la mesure où des personnes en
détention provisoire demandent quasiment tous les jours la mise en oeuvre de
cette possibilité. On a appelé le phénomène, quelque peu malencontreusement, le
« tourisme pénitentiaire » ; c'est une mauvaise expression pour dépeindre une
réalité.
Au demeurant, il me semble que l'amendement répond mal au problème posé. En
fait, il faudrait prévoir une riposte à la demande abusive. Il faudrait
travailler sur une clause de demande abusive. Evidemment, nous ne pouvons y
réfléchir en si peu de temps.
De toute façon, revenir sur une disposition de la loi de 1985, qui a inspiré
directement le texte sur la présomption d'innocence me semble aller tout à fait
à contre-courant.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 13.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Mme la garde des sceaux et M. le rapporteur ont évoqué à juste titre les
difficultés que peut susciter, pour la gendarmerie notamment, l'obligation
d'escorter un détenu dans le cas de comparution personnelle de ce dernier.
Il n'est pas besoin de rappeler, surtout dans le cadre de l'examen de ce
projet de loi visant à garantir la présomption d'innocence, que le droit d'être
entendu par celui qui décide de votre sort est un droit fondamental.
Un grand progrès a été réalisé en procédure pénale lorsqu'il a été décidé
d'ouvrir au détenu demandant sa liberté, devant la chambre d'accusation, à
l'époque, la chambre de l'instruction aujourd'hui, la possibilité de faire
entendre sa voix.
Dès lors, revenir en arrière au motif que la mesure soulève des difficultés
d'application, que certains détenus abusent du droit, qu'une comparution
personnelle tous les quatre mois est suffisante ne me paraît ni possible ni
envisageable s'agissant, je le répète, d'un droit fondamental, celui de se
faire entendre de son juge,
a fortiori
quand il s'agit de la liberté,
et, au surplus, dans un texte visant à garantir les droits de la personne et la
présomption d'innocence.
Certes, un problème matériel existe, mais on ne peut pas, au regard de cette
seule considération, réduire un droit. Il faut en organiser l'exercice. En
effet, il faut peut-être reconsidérer le problème de l'abus, mais certainement
pas en s'en rapportant à une simple décision motivée qui pourrait n'être,
éventuellement, que clause de style.
Nous sommes donc au regret de ne pas pouvoir suivre la commission.
M. Hubert Haenel.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel.
Je l'ai dit dans la discussion générale, tous les présidents d'une chambre de
l'instruction et tous les greffiers - surtout leurs remplaçants au cours de
l'été - vous diront qu'une telle procédure est avant tout une « niche » à
nullité, qui peut aller jusqu'à entraîner, parfois, la libération de certaines
personnes particulièrement dangereuses.
Voilà pourquoi je considère qu'en cas d'abus de droit le président de la
chambre de l'instruction doit pouvoir, par une décision motivée, ne pas donner
suite à la demande de comparaître à nouveau devant la chambre en vue d'une mise
en liberté en raison de l'absence d'éléments nouveaux, si une telle demande a
déjà été présentée une, deux ou trois semaines auparavant. En l'absence
d'éléments nouveaux, pourquoi aller chercher une personne, parfois très
dangereuse, à Marseille pour la faire comparaître devant la chambre de
l'instruction de Lyon ? Interrogez les présidents de chambres de l'instruction
: tous vous diront qu'il faut vraiment, dans ces cas, trouver des moyens de
lutter contre ces pratiques. C'est pourquoi j'avais proposé cet amendement, qui
a été retenu par la commission des lois.
M. Laurent Béteille.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Béteille.
M. Laurent Béteille.
Je suis tout de même un peu surpris par les positions prises par Mme le garde
des sceaux. En effet, on nous parle de demande abusive, alors que nous visons
ici un détenu qui présente une demande de mise en liberté. Quoi de plus naturel
? Il ne me paraît pas possible d'envisager, ne serait-ce qu'une seconde, de
limiter le droit pour un prévenu de demander sa mise en liberté et de faire
appel d'une décision négative ! Considérer que c'est abusif me paraît
extrêmement dangereux !
La proposition qui a été défendue par M. le rapporteur me paraît constituer
une bonne réponse : c'est naturellement le président de la chambre de
l'instruction qui étudiera la demande de mise en liberté du prévenu, avec le
même intérêt que si le détenu était présent, et qui décidera si cette demande
n'est pas justifiée parce que trop souvent répétée ! Il n'y a pas là de quoi
fouetter un chat !
Quoi qu'il en soit, la mesure qui nous est proposée par la commission me
semble infiniment moins dangereuse que la possibilité de considérer qu'il y a
abus de droit en la matière.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je comprends bien l'argument qu'ont défendu M. Haenel
et M. Schosteck, selon lequel les chambres de l'instruction sont débordées par
un nombre très important de demandes. La réponse de la commission serait la
non-comparution personnelle de la personne, et vous nous dites, monsieur
Haenel, que, l'été, on peut quelquefois se tromper, parce que les remplaçants
n'ont pas l'habitude de gérer ce genre de dossiers.
M. Hubert Haenel.
Mais oui ! Cela arrive !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Néanmoins, avec votre solution, la personne ne
comparaîtra peut-être pas, mais la demande devra tout de même être traitée !
M. Hubert Haenel.
Bien sûr !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Or les nullités que nous avons eu à connaître, et que
vous avez eu à connaître aussi, concernaient - vous l'avez souligné à juste
titre - des non-réponses et des non-convocations dans les délais. Ce n'est pas
la comparution personnelle qui a posé problème !
Aujourd'hui, au détour d'un amendement, vous tentez de répondre à la fois aux
deux cas de nullité que nous avons certainement en tête les uns et les autres
et au problème réel que posent les escortes de gendarmes nécessaires pour
conduire les intéressés du lieu de leur détention provisoire jusqu'à l'audience
de la chambre de l'instruction.
Vous avez raison, monsieur Béteille, chacun doit pouvoir demander sa mise en
liberté.
M. Hubert Haenel.
A tout moment !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
A tout moment, bien sûr, parce qu'il peut y avoir des
éléments nouveaux.
Je reconnais que les chambres de l'instruction font parfois, l'été, des
erreurs, qu'elles ne répondent parfois pas à la demande dans les délais qui
leur sont impartis - à peine de nullité ! - mais tout cela n'a jamais été un
problème de comparution personnelle, c'était un problème de réponse à la
demande.
Quant aux escortes de gendarmes ou de policiers qui sont trop souvent mises en
place, c'est un autre problème ! Comment voulez-vous qu'on réponde, par le
biais d'un seul amendement extraordinairement fort de sens - le fait qu'un
inculpé puisse ou ne puisse pas être entendu lui-même pour défendre sa demande
de mise en liberté - à tous ces problèmes qui n'en sont pas moins réels ?
C'est la raison pour laquelle je maintiens mon avis défavorable sur cet
amendement.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Je veux rassurer notre collègue Laurent Béteille en lui disant qu'il ne peut y
avoir d'abus de droit s'agissant d'une demande de mise en liberté, ni d'abus de
droit s'agissant de l'appel de la décision qui rejette cette demande. Cela va
de soi !
Mme la garde des sceaux a raison de souligner que c'est un problème purement
matériel qui est posé ici, à savoir la possibilité de se faire entendre par la
chambre de l'instruction. Et la vraie question, qui est très complexe, c'est la
multiplication de ces demandes d'audition. A cet égard, peut-on ou non parler
d'abus ?
Pour ma part, je considère que c'est un droit de la personne que d'être
entendue par ses juges et que, de ce point de vue, on ne peut pas faire plier
ou céder ce droit devant des considérations matérielles. Il faut que
l'intendance suive ! Je sais, mon cher collègue Haenel, que cela ne va pas sans
poser des problèmes, non pas au stade de la nullité - il suffit pour les
magistrats de se référer aux textes - mais sur un plan pratique.
Je sais que c'est difficile, mais il y va de la liberté individuelle et du
droit de chacun d'être entendu par son juge.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 13, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 4.
Mes chers collègues, il est dix-neuf heures trente-cinq ; je constate que nous
n'avons examiné que treize amendements en une heure et demie, et qu'il en reste
douze à examiner. Dans ces conditions, il me paraît plus sage d'interrompe nos
travaux.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Monsieur le président, ce texte, qui
a été inscrit mardi dernier à l'ordre du jour de la présente séance, a été
examiné en commission hier matin - parmi d'autres sujets, d'ailleurs - et sans
doute trop vite. Voilà qui justifie que M. Badinter, ainsi qu'il me l'avait
dit, ait jugé nécessaire de s'expliquer longuement ce soir en séance
publique.
Afin d'éclairer le travail de la commission mixte paritaire, il me paraît
souhaitable de continuer dans notre voie, d'écouter tout le monde sereinement.
Si nous bâclons le débat aujourd'hui, nous ferons un mauvais travail et la
commission mixte paritaire ne pourra se dérouler dans de bonnes conditions.
Je souhaite donc comme vous, monsieur le président, que nous suspendions nos
travaux.
M. le président.
En conséquence, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à
vingt et une heures quarante-cinq.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une
heures quarante-cinq.)
M. le président. La séance est reprise.
8
DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
M. le président.
M. le président a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par
lettre en date du 7 février 2002, le texte d'une décision rendue par le Conseil
constitutionnel sur la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur
les propriétés bâties en Polynésie française.
Acte est donné de cette communication.
Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au
Journal officiel,
édition des lois et décrets.
9
PROTECTION DE LA PRÉSOMPTION
D'INNOCENCE
Suite de la discussion et adoption
d'une proposition de loi déclarée d'urgence
M. le président.
Nous reprenons la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée
nationale, après déclaration d'urgence, complétant la loi n° 2000-516 du 15
juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits
des victimes.
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'amendement
tendant à insérer une division additionnelle après l'article 4.
Division additionnelle après l'article 4
M. le président.
L'amendement n° 14, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 4, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :
« Section IV
« Disposition relative à l'instruction. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Cet
amendement tend à clarifier la structure du texte. Il fait partie des
amendements que j'ai qualifiés tout à l'heure d'amendements d'« architecture
».
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Défavorable.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, après l'article 4.
Article additionnel après l'article 4
M. le président.
L'amendement n° 15, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 173-1 du code de procédure pénale est ainsi modifié :
« I. - Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : "Il en
est de même s'agissant des moyens pris de la nullité des actes accomplis avant
chacun de ses interrogatoires ultérieurs.".
« II. - A la fin du second alinéa sont insérés les mots : "puis de ses
auditions ultérieures". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je rappelle que sur l'initiative du Sénat, la loi renforçant
la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes avait
prévu une purge des nullités dans les six mois qui suivaient l'interrogatoire
de première comparution.
Il s'agissait d'éviter que des procédures entières ne s'effondrent à la fin
d'une instruction à cause d'une nullité qui, elle, serait survenue au début de
l'enquête.
Cela pose évidemment un problème parce que cela risque de généraliser
l'évocation, un peu trop tardive, des nullités.
Cet amendement, qui est lui aussi issu de la proposition de loi de M. Haenel,
tend à généraliser cette démarche, en prévoyant toutefois une purge des
nullités dans les six mois qui suivent chaque interrogatoire de la personne
mise en examen.
Cela permet d'avoir une date certaine et, par conséquent, de n'encourir aucun
reproche de légèreté dans cette affaire.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Cette proposition s'inscrit dans la logique de la loi
du 15 juin 2000. A chaque interrogatoire, la personne est assistée de son
avocat et prend connaissance de l'ensemble du dossier. Il est donc cohérent de
prévoir que, si elle estime que des actes accomplis depuis son précédent
interrogatoire sont nuls, elle dispose d'un délai de six mois pour saisir la
chambre de l'instruction.
Cette disposition renforce la cohérence de la loi du 15 juin 2000 et permet
d'assurer une plus grande sécurité juridique des procédures, sans porter
atteinte aux droits de la défense.
Cependant, elle ne s'intègre pas dans l'objectif visé de simplification des
tâches imparties aux services d'enquête.
Comme nous n'avons pas suffisamment étudié cette question, j'émets un avis
défavorable sur cet amendement.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 4.
Division additionnelle avant l'article 5
M. le président.
L'amendement n° 16, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Avant l'article 5, insérer une division additionnelle ainsi rédigée :
« Section V
« Dispositions relatives à la Cour d'assises. »
La commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés.
Je mets aux voix l'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, avant l'article 5.
Article 5
M. le président.
« Art. 5. - L'article 380-2 du code de procédure pénale est complété par un
alinéa ainsi rédigé :
« Le ministère public peut également faire appel des arrêts d'acquittement. »
L'amendement n° 17, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Dans le texte proposé par l'article 5 pour compléter l'article 380-2 du code
de procédure pénale, remplacer les mots : "Le ministère public" par les mots :
"Le procureur général". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Tout le monde s'accorde sur la nécessité de permettre au
parquet de faire directement appel des arrêts afin de respecter l'« égalité des
armes ».
Nous devons toutefois garder présent à l'esprit que l'appel d'une décision
d'acquittement rendue par un jury populaire doit évidemment être maniée avec
toute la prudence qui s'impose. Cet amendement tend donc à réserver cet appel
au procureur général.
Ce choix pourrait permettre, me semble-t-il, une harmonisation des politiques
pénales au sein des cours d'appel, mais aussi éviter des appels injustifiés et
peut-être excessifs. En outre, le grade important du magistrat en question
donnerait une certaine solennité à cette action, qui doit demeurer relativement
exceptionnelle.
Il faut éviter qu'un appel soit formé dans des hypothèses où la probabilité de
voir prononcé par la cour d'assises d'appel un deuxième acquittement serait
très élevée, ce qui donnerait un faux espoir à certains.
La commission propose, par conséquent, que ce soit le procureur général qui
puisse faire appel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
La rédaction initiale de l'article 5 de la proposition
de loi de M. Dray et des membres du groupe socialiste de l'Assemblée nationale
prévoyait que l'appel des arrêts d'acquittement de cours d'assises ne pouvait
intervenir qu'en cas de co-accusé.
J'ai défendu cette position parce qu'il me semble effectivement qu'entre le
premier verdict rendu par un jury populaire après des débats oraux et le
deuxième il est difficile de dire quel est le plus acceptable par la
société.
Il s'agit d'un vrai sujet de fond. J'avais d'ailleurs émis des doutes sur ce
dispositif lorsqu'il n'y a qu'un seul accusé.
Je considère toutefois qu'il est mieux que ce soit le procureur général qui
soit responsable de cet appel. Ce magistrat appréciera s'il convient de faire
appel au vu des observations et à la demande du procureur de la République, ou
de son substitut, qui aura suivi l'affaire en première instance et qui connaît
le mieux l'affaire.
En fin de compte, c'est au procureur général qu'il appartiendra de prendre la
décision au regard également de la politique pénale dont il a la charge
d'assurer une application homogène dans le ressort de la cour d'appel.
Le Gouvernement est donc favorable à cet amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 17.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Cette question a été longuement débattue au sein de la commission des lois.
Notre collègue et ami M. Fauchon se souvient d'ailleurs combien nous nous
étions interrogés sur le principe de l'appel.
M. Pierre Fauchon.
Cela continue !
M. Robert Badinter.
C'est plus, je dois le dire, pour des raisons de sensibilité que de logique
juridique que nous avons finalement considéré qu'il nous fallait faire un geste
d'« humanité » pour celui qui a attendu pendant des années une décision. Quand
le verdict d'acquittement a été prononcé, s'entendre dire qu'appel est
interjeté et que l'on repart encore pour des années d'angoisse, c'est trop
dur.
Sur le plan de la logique juridique, il est en revanche indispensable que
l'égalité des armes commande qu'il y ait appel. La logique juridique
l'emportera donc.
J'ai par ailleurs toujours pensé que cette procédure ne résisterait pas aux
décisions de la Cour européenne des droits de l'homme.
En ce qui concerne très précisément le droit d'appel, notre excellent
rapporteur de la commission des lois préfère qu'il relève du procureur général.
Il me semble pour ma part qu'il vaut mieux en rester à la compétence du
ministère public, donc du procureur de la République, qui aura suivi le dossier
par les ordonnances de soit-communiqué, qui aura été et qui sera donc à même
d'apprécier s'il y a lieu de faire appel ou pas.
Transférer ce droit, ce pouvoir exclusivement au procureur général me paraît
procéder non pas d'une sorte de défiance ou de méfiance, mais d'une volonté de
proclamer une hiérarchie qui, dans les faits, s'agissant de ce type de
responsabilité, ne s'exerce pas.
D'ailleurs, dans la réalité judiciaire, il y aura inévitablement échange
d'informations. Le procureur général n'a généralement pas une connaissance
aussi intime du dossier. Il faudra qu'il consulte le procureur. Maintenons donc
la compétence du ministère public, qui s'en accomodera au mieux.
M. Laurent Béteille.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Béteille.
M. Laurent Béteille.
Je m'interroge, moi aussi, sur l'intérêt de cette mesure, qui, à l'évidence,
n'est pas motivée par une volonté de renforcer les droits du ministère public,
bien au contraire. Je crains qu'en pratique elle ne se heurte à de grandes
difficultés, comme l'a expliqué M. Badinter.
Le problème de l'appel du parquet est complexe. Ne faudrait-il pas le réserver
à des appels provoqués ? Suite à un appel d'un des accusés, le parquet ferait
appel à son tour pour remettre les choses complètement à plat devant la
nouvelle cour d'assise, qui pourrait aussi bien diminuer la peine que
l'aggraver. Ce serait probablement préférable à la procédure qui a été prévue.
Mais nous n'allons pas revenir là-dessus.
Je crains par ailleurs que tranférer dans le délai d'appel, qui est très
court, le dossier au parquet général ne se heurte à quelques difficultés.
C'est la raison pour laquelle je m'abstiendrai lors du vote de cet
amendement.
M. Pierre Fauchon.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
A mon tour, je reprends le dialogue déjà engagé, et poursuivi à différentes
occasions, avec notre collègue Robert Badinter sur cette question. Il me
fournit l'occasion, en cet instant, de rappeler qu'un problème se pose à propos
de la cour d'assises.
Les raisons pour lesquelles les cours d'assises on été un grand progrès pour
la démocratie au xixe siècle ont complètement disparu à notre époque
d'indépendance des magistrats et de réorganisation de la justice. Ces cours
n'ont plus du tout les mêmes raisons d'être.
Aujourd'hui, leur existence est quelque peu singulière et choquante. Les cours
d'assises ne jugent plus guère que les affaires de moeurs et les crimes de
sang, alors que d'autres affaires, de fraude, par exemple, qu'il serait utile
de soumettre à des citoyens, à des jurés, ne leur sont pas soumises. Je ne
demande pas pour autant que ces affaires leur soient soumises ! Je préfère de
loin les magistrats professionnels.
Les cours d'assises demeurent donc une juridiction particulière qui juge
essentiellement les affaires de moeurs. Elles se trouvent dans une situation
quelque peu ubuesque, étrange et peu satisfaisante, en vérité. Quand on observe
leur fonctionnement au quotidien, dans un département comme le mien, on
s'aperçoit qu'elles ne correspondent à aucun des critères actuels. J'émets donc
des réserves sur les cours d'assises.
En deuxième lieu, l'appel est-il possible ? Je redis ce que nous avons
toujours dit : ce n'est pas un appel. Nous sommes bien d'accord sur ce point -
n'est-ce pas, monsieur Badinter ?
Un appel au sens plein du terme suppose d'abord une décision motivée. Or on
s'est aperçu qu'on n'arrivait pas à motiver en temps utile la décision d'une
cour d'assises.
Ensuite, en vertu de quel principe, écrit dans je ne sais quel firmament, un
second jury serait-il plus qualifié qu'un premier jury pour juger une affaire ?
Qu'est-ce qui faut la supériorité de la décision du second jury, fût-il un peu
plus nombreux ? Deux ou trois jurés supplémentaires sont-ils les garants d'une
meilleure justice ? A mon avis, il faut véritablement être quelque peu rêveur
pour l'imaginer !
Chez les Américains, on commence par le jury, puis on passe aux
professionnels. Je trouve cela beaucoup plus satisfaisant pour l'esprit. Dans
notre système, le principe même de la sacralisation du jury fait que sa
décision, c'est la décision, et qu'il n'y a pas d'appel.
Pourquoi un certain nombre d'entre nous ont-ils souhaité qu'il y ait non pas
un appel mais un recours ? Pour une raison terrible, épouvantable, à savoir
l'hypothèse où un innocent est condamné. Cette hypothèse est effrayante pour
nous tous. Je l'ai dit quelquefois en plaisantant, mais je le pense
sérieusement : le fait qu'un coupable ne soit pas condamné - beaucoup ne le
sont pas de par le monde - est infiniment moins scandaleux que la condamnation
d'un innocent. Il ne faut pas perdre cet aspect de vue. C'est parce que nous
voulions donner une seconde chance à un innocent qui serait condamné que nous
avons envisagé ce recours, sans prétendre en faire un appel.
Enfin, dans une première acception, nous avions proposé que seul un condamné
puisse faire appel. Mais nous nous sommes aperçus que cette solution présentait
des inconvénients, notamment en présence de coaccusé. D'une manière générale,
il faut éviter des situations trop choquantes, d'où l'idée, à laquelle je
souscris, de permettre au parquet de faire appel.
Mais qui doit faire appel ? J'estime qu'il faut que ce soit le procureur
général, parce qu'on sait bien ce qu'est un procès d'assises. Certains d'entre
vous le savent beaucoup mieux que moi, qui n'en ai pas vécu beaucoup. Il y a
une tension, un combat. Le procureur n'a pas envie de perdre. Vous connaissez
la pièce de Marcel Aymé intitulée :
La Tête des autres.
Le procureur
part le matin en disant à sa famille que, le soir, il aura la tête de l'accusé.
Il se mobilise ; c'est normal, c'est professionnel. A son retour, ses enfants
lui demandent s'il a ramené la tête de l'accusé.
Je ne souhaite pas que ce procureur-là, s'il n'a pas obtenu le succès que
mériteraient sans doute son talent et ses recherches, décide le lendemain,
ab irato,
de faire appel. Un temps de la réflexion est nécessaire. Il
faut qu'à un niveau de réflexion on s'interroge, comme le disait M. Badinter,
sur l'homme qui a échappé à une condamnation, peut-être à tort ; celui-ci aura
de toute façon fait de la prévention et il aura eu le temps de réfléchir sur
ses faits et gestes. La société peut-elle jouer comme le chat avec la souris ?
C'est affreux !
Il faut craindre l'appel qui pourrait résulter d'un mouvement d'humeur de la
part d'une personne qui a perdu la partie et qui veut essayer de prendre sa
revanche. Ce serait très dangereux. C'est pourquoi il est beaucoup plus simple
de n'offrir cette possibilité que de manière prudente au procureur général.
La communication entre les instances est très facile. Ce sont des magistrats
habitués à travailler par fax ou par téléphone. Lorsqu'une affaire est
délicate, le procureur peut avertir le procureur général.
Ce n'est d'ailleurs pas si fréquent. En fait, à la lecture du rapport de Mme
Lazerges, on observe qu'il y a beaucoup moins d'appels qu'on ne le croyait. Le
taux est de 20 %. Certes, l'appel n'est pas sans risque, mais cela peut très
bien fonctionner car le procureur général offre la sécurité indispensable.
C'est la raison pour laquelle je voterai cet amendement.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 17, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'article 5, modifié.
(L'article 5 est adopté.)
Article additionnel après l'article 5
M. le président.
L'amendement n° 18, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 5, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 308 du code de procédure pénale est ainsi modifié :
« I. - Dans le deuxième alinéa, les mots : "d'un enregistrement sonore" sont
remplacés par les mots : "en tout ou partie, d'un enregistrement audiovisuel ou
sonore".
« II. - Dans la première phrase du quatrième alinéa, après les mots :
"L'enregistrement", sont insérés les mots : "audiovisuel ou".
« III. - La seconde phrase du quatrième alinéa est ainsi rédigée :
« L'enregistrement audiovisuel ou sonore peut encore être utilisé devant la
cour d'assises statuant en appel, devant la Cour de cassation saisie d'une
demande en révision, ou, après cassation ou annulation sur demande en révision,
devant la juridiction de renvoi. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
L'appel en matière criminelle est une bonne chose. Toutefois,
les victimes font remarquer combien il peut être difficile, voire douloureux,
pour elles, dans certaines affaires, de répéter intégralement en appel ce
qu'elles ont déjà dit en première instance et même ce qu'elles ont vécu, qui
peut être absolument poignant et ravageur.
L'article 308 du code de procédure pénale permet au président de la cour
d'ordonner l'enregistrement sonore du procès, et il est prévu que
l'enregistrement peut servir pendant le procès ou en cas de renvoi après
cassation.
Le présent amendement tend à modifier l'article 308 pour venir en aide aux
victimes sans remettre en cause, bien entendu, l'oralité des débats, qui est un
principe fondamental de notre droit.
Il prévoit tout d'abord que l'enregistrement pourra désormais être
audiovisuel. Il s'agira là d'une faculté si les moyens existent et si le
président de la cour le décide.
L'amendement tend, en outre, à permettre l'utilisation de l'enregistrement
devant la cour d'assises d'appel, ce qui n'est pas prévu aujourd'hui. Dans ce
cas, la victime ou le témoin ne seront pas dispensés de comparaître, ce qui
serait contraire au principe de l'oralité des débats, mais cette mesure
permettrait de limiter la durée de leur audition ainsi que, éventuellement, le
nombre de questions qui leur sont posées.
Le dispositif qui est proposé est entièrement facultatif, j'y insiste. Il ne
porte pas atteinte au principe du procès pénal. L'appel en matière criminelle
doit prendre en considération le fait qu'il est extrêmement difficile pour les
victimes, notamment en matière d'infractions sexuelles - qui sont souvent le
lot de ce type de procès - de revivre à plusieurs reprises des faits
abominables. Tel est le souhait, notamment, des associations de victimes.
Je rappelle que le texte dont nous traitons a deux titres : la présomption
d'innocence et le droit des victimes.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Il est important de rappeler que l'appel du ministère
public a été aussi demandé par les associations de victimes. Mais elles ont
découvert, pour certains crimes en particulier, la difficulté de l'appel, y
compris d'ailleurs son caractère quelque peu « aléatoire » je reprends leur
expression.
Actuellement, l'enregistrement sonore est susceptible de servir éventuellement
à l'instruction d'une procédure en révision, hypothèse assez rare. Il faudrait
avoir une idée précise de ce que représente la réforme que vous proposez, parce
que le fait de généraliser l'utilisation de l'enregistrement et de passer à un
enregistrement audiovisuel constitue bien autre chose qu'une simple
modification technique.
Cette réforme requiert d'abord une expertise préalable auprès des juridictions
et du barreau ainsi qu'une réflexion avec les associations de défense de
victimes, car il convient de bien mesurer les conséquences d'un enregistrement
audiovisuel.
Ne court-on pas, en effet, le risque de voir les comportements à l'audience
modifiés du seul fait de la présence d'une caméra, sachant que l'enregistrement
peut être réutilisé ?
Les victimes elles-mêmes, dans l'intérêt desquelles cette réforme
interviendrait - c'est bien l'objet de notre discussion - ne risquent-elles pas
de se voir opposer des contradictions entre leur témoignage en appel et celui
qui aurait été enregistré au cours du premier procès ?
On peut se demander, finalement, si l'enregistrement ne servira pas, dans
certains cas, à malmener des victimes, à les mettre en face de contradictions
au lieu de les protéger, surtout qu'il y a vraisemblablement eu - rappelons-le
- dans le cas que nous envisageons, un acquittement de la première cour
d'assises, sans quoi on voit mal pourquoi il y aurait eu appel, sauf en cas de
coaccusation ! Il pourrait donc y avoir une forte volonté de la part des
défenseurs de mettre les victimes en difficulté.
Ne risque-t-on pas, plus généralement, de s'enliser aussi dans une utilisation
sans limite de l'enregistrement de la première audience, le second procès
devenant une sorte de commentaire du premier ?
Il me semble, en tout cas, que cette objection mérite examen et ne permet pas
l'adoption immédiate de l'amendement proposé, aussi intéressant soit-il, et je
crois qu'il l'est.
En outre, on a dit que c'était le président de la cour qui déciderait.
Pourquoi le président et pas un autre ? Dans quel cas ? Tout cela posera un
énorme problème si les victimes, elles aussi, sont mises en difficulté, par
exemple, par une contradiction même apparente sur un détail.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je crois qu'il faut d'abord considérer que cet
enregistrement est facultatif et qu'on peut ne pas y procéder.
En outre, les appels ne font pas seulement suite à des acquittements : il peut
y avoir un appel du condamné lui-même, il peut y avoir un appel si le parquet
estime que la peine a été insuffisante.
Enfin, les risques que vous avez cités, madame le garde des sceaux, sont
réels, mais ils le sont en toute hypothèse, même si l'on n'enregistre pas.
C'est une des raisons, d'ailleurs, pour lesquelles certains, y compris les
associations de victimes, demandent que l'on évite cette seconde épreuve en
appel. Il est des victimes qui sont également malmenées par des questions hélas
! en première instance. Ce risque existe donc, quelle que soit la formule, et
je crains que l'on ne puisse l'éviter !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 18.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
A propos de l'enregistrement audiovisuel, il y a une question à laquelle j'ai,
pour ma part, consacré beaucoup de réflexions.
Une loi de 1985, trop peu mise en usage, prévoit la possibilité d'enregistrer,
à des fins de conservation dans les archives, les procès les plus importants.
On ne l'a utilisée jusqu'à présent que pour les procès des criminels contre
l'humanité. C'est une erreur. Nous devons également conserver dans les archives
des procès qui relèvent du quotidien. C'est une nécessité. Je l'ai dit à madame
le garde des sceaux : il faut mettre en vigueur, pour les archives historiques
de la justice, cette disposition de la loi de 1985. Sinon, nous perdrons une
matière essentielle pour l'histoire de notre société.
Pourquoi l'amendement fait-il référence à l'enregistrement audiovisuel ou
sonore ? Une chose est l'enregistrement sonore - personne n'y prête attention -
autre chose est l'enregistrement audiovisuel, c'est-à-dire la conscience d'un
débat qui est « télévisé » en quelque sorte, sans diffusion extérieure. Dès
l'instant que l'enregistrement est audiovisuel, chacun sait qu'il y a, très
souvent, un changement des attitudes. Dans la recherche très difficile, la
quête de la vérité devant la cour d'assises - nous sommes là, il est tout à
fait important qu'on s'en souvienne, dans le cadre de l'oralité des débats - ce
qui compte, c'est ce qui se passe, je dirai le plus spontanément possible, à
l'audience.
Tel qu'il est proposé, l'amendement pose une série de questions qui dépassent
cette première considération.
D'abord, l'enregistrement doit-il être facultatif ? Attention ! Dans les
règles de procédure, le facultatif n'est pas nécessairement le mieux. C'est le
pire, car on dira qu'il y a une rupture d'égalité de condition entre les
justiciables. Il faut y réfléchir.
Une autre question qui se pose est celle du droit à l'image. Elle est très
importante, même si elle l'est beaucoup moins dans le cas d'un enregistrement
sonore. Vous ne pouvez pas vous contenter de dire que l'on va filmer un témoin
et pas les autres. La disposition qui a été prise, s'agissant des mineurs, au
niveau de l'enquête de police ne peut s'appliquer à la cour d'assises.
De plus, il n'y aura pas de mouvements de caméra. Dans le plan fixe
n'apparaîtra pas que le visage de la victime. L'enregistrement devant être
intégral, apparaîtront successivement dans le champ non seulement tous les
témoins mais inévitablement les jurés. Or je ne suis pas sûr qu'ils souhaitent
que leur visage demeure plusieurs années fixé sur une pellicule, surtout avec
les risques de fuites éventuelles qui émaillent, hélas ! le cours de notre vie
judiciaire.
Le texte actuel prévoit - et ce n'est pas sans importance - que l'on peut
utiliser « saisie d'une demande en révision, devant la Cour de cassation ou,
après cassation ou annulation sur demande en révision devant la juridiction de
renvoi, » l'enregistrement des déclarations faites pour des personnes qui ne
peuvent plus être entendues. C'est donc à défaut de pouvoir les entendre qu'on
recourt à l'enregistrement. Or la finalité du texte qui nous est soumis est
tout autre.
Dans ces conditions, pourquoi procéder à un enregistrement, puisqu'il demeure
que la seule chose qui compte, ce sont les déclarations faites à l'audience ?
Car c'est seulement à l'audience, et non pas en projetant des images, que le
président, les représentants du ministère public, les avocats des parties
civiles ou de la défense pourront procéder à l'interrogatoire des témoins d'où
ressort toute possibilité de vérité.
On ne peut pas se dire que l'on va procéder à un enregistrement pour accélérer
la procédure ou pour éviter les contradictions avec la première instance, afin
de pouvoir éventuellement intenter une action en nullité. Notre droit répond,
en effet, à des règles qui reposent sur le principe de l'oralité des débats.
L'enregistrement audiovisuel facultatif ne me paraît pas être de nature à
améliorer le cours de la justice criminelle. Je n'y vois que des inconvénients
et des périls. Je voterai donc contre l'amendement.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 18, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 5.
Article 5 bis
M. le président.
« Art. 5
bis
. - L'article 306 du code de procédure pénale est complété
par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions du présent article sont applicables devant la cour
d'assises des mineurs si la personne poursuivie, mineure au moment des faits,
est devenue majeure au jour de l'ouverture des débats et qu'elle en fait la
demande. »
L'amendement n° 19, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par l'article 5
bis
pour l'article 306 du
code de procédure pénale par les mots suivants : "sauf s'il existe un autre
accusé qui est toujours mineur ou qui, mineur au moment des faits et devenu
majeur au jour de l'ouverture des débats, s'oppose à cette demande". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il nous paraît tout à fait normal de permettre à un accusé
mineur au moment des faits mais devenu majeur de bénéficier d'un procès public
devant la cour d'assises des mineurs si, bien entendu, il en fait la
demande.
Toutefois, il convient de préserver la situation des éventuels coaccusés
encore mineurs ou même devenus majeurs qui, eux, ne souhaiteraient pas cette
publicité.
Tel est l'objet de cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux .
Favorable.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 19, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'article 5
bis
, modifié.
(L'article 5
bis
est adopté.)
Division additionnelle avant l'article 5 ter
M. le président.
L'amendement n° 20, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Avant l'article 5
ter
, insérer une division additionnelle ainsi
rédigée :
« Section VI
« Dispositions diverses et de coordination. »
La commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés.
Je mets aux voix l'amendement n° 20, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, avant l'article 5
ter
.
Article 5 ter
M. le président.
« Art. 5
ter
. - L'article 400 du code de procédure pénale est complété
par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions du présent article sont applicables devant le tribunal pour
enfants si la personne poursuivie, mineure au moment des faits, est devenue
majeure au jour de l'ouverture des débats et qu'elle en fait la demande. »
L'amendement n° 21, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par l'article 5
ter
pour compléter
l'article 400 du code de procédure pénale par les mots suivants : "sauf s'il
existe un autre prévenu qui est toujours mineur ou qui, mineur au moment des
faits et devenu majeur au jour de l'audience, s'oppose à cette demande". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il est tout à fait normal de permettre à un prévenu mineur au
moment des faits mais devenu majeur de bénéficier d'un procès public devant le
tribunal correctionnel, cette fois, s'il en fait la demande.
Il s'agit donc d'un amendement de coordination qui est parallèle à celui que
nous avons adopté précédemment.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Favorable.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 21, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'article 5
ter,
modifié.
(L'article 5
ter
est adopté.)
Articles additionnels après l'article 5 ter
M. le président.
L'amendement n° 22, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 5
ter,
insérer un article additionnel ainsi rédigé
:
« Dans l'article 144-2 du code de procédure pénale, les mots : "à l'égard d'un
enfant ayant sa résidence habituelle chez lui et dont l'âge est inférieur à dix
ans" sont remplacés par les mots : "exclusive à l'égard d'un enfant âgé de
seize ans au plus ayant chez lui sa résidence". »
La parole et à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il s'agit également d'une mesure de coordination.
La proposition de loi modifie les règles pour le placement en détention
provisoire des parents d'enfant de moins de dix ans. Il convient de faire de
même pour le placement sous surveillance électronique au titre de la détention
provisoire.
L'amendement supprime aussi la notion de résidence habituelle, dont on a déjà
dit qu'elle était en train de disparaître du code civil dans le cadre de la
proposition de loi que nous étudierons après ce texte.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Dans le texte de Julien Dray, qui est corroboré par le
rapport de Christine Lazerges, on a souhaité limiter la contrainte procédurale
que représente la fameuse enquête concernant les enfants pour éviter, comme
vous l'avez dit tout à l'heure, que quelqu'un ne se serve de cette situation
alors que ce n'est pas utile. On a donc remis l'enfant au coeur du dispositif
en demandant qu'il soit protégé, y compris jusqu'à l'âge de seize ans.
Vous proposez la même disposition pour la libération conditionnelle et pour le
bracelet électronique. Je vous rappelle que, pour permettre à une personne
d'obtenir le placement sous surveillance électronique ou une libération
conditionnelle, le juge qui est chargé d'examiner la demande doit prendre en
compte - c'est une disposition qui existe déjà dans notre code - l'existence
des liens familiaux, le déroulement de la vie familiale, y compris s'il y a les
deux parents, la scolarisation des enfants et leurs éventuels besoins, afin de
pouvoir se forger une opinion.
Je crois qu'avec cet amendement on sort du sujet. En outre, les mesures
proposées contribuent à réduire cette belle adaptation qu'est le choix du
bracelet électronique ou de la libération conditionnelle. Compte tenu de la
législation en vigueur, il vaut mieux laisser les choses en l'état.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je souhaite dissiper un malentendu : c'est un amendement de
coordination...
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Non !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Si, pardonnez-moi, madame la ministre ! N'est-il pas curieux
de prendre en compte, pour accorder le bénéfice de la liberté, le fait d'avoir
un enfant de moins de seize ans, dont il faudrait évidemment assumer la
responsabilité, et de se montrer plus sévère pour les autres dispositions ?
Cela n'a pas de sens ! Ce n'est pas une affaire fondamentale, mais une
harmonisation en la matière me paraît préférable.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
S'agissant du placement sous surveillance électronique,
l'article 144-2 du code de procédure pénale dispose : « Le juge des libertés et
de la détention prend en considération la situation familiale de l'intéressé,
notamment lorsque celui-ci exerce l'autorité parentale à l'égard d'un enfant
ayant sa résidence habituelle chez lui et dont l'âge est inférieur à dix ans ».
J'ai l'impression que c'est l'âge qui vous a posé problème, monsieur le
rapporteur.
En fait, si vous reprenez l'ensemble des textes, il apparaît que les critères
qui sont pris en compte pour la libération conditionnelle ou pour le bracelet
électronique sont plus larges que la simple existence, si je peux me permettre
ce terme un peu dur concernant un enfant, d'un enfant de moins de seize ans ;
c'est l'ensemble de la situation familiale qui est considérée. Par exemple,
pourra être pris en compte, au bout de quelques années, le fait que, vivant
avec un de leurs parents, les enfants sont en difficulté. Ce sera un élément
qui déterminera la décision de placement en liberté conditionnelle ou sous
bracelet électronique.
Par conséquent, avec les mesures que vous proposez, vous réduisez les critères
qui permettront au juge de se prononcer.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Non, je les élargis !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Vous les réduisez puisque c'est l'ensemble de la
situation familiale que nous proposons de considérer.
Soyons encore plus clairs : il est possible d'obtenir un placement en
libération conditionnelle ou sous surveillance électronique, même s'il y a un
conjoint, parce que l'on estimera que la famille se portera mieux si
l'interessé se trouve non pas en prison mais placé sous surveillance
électronique. Ce n'est donc plus le fait de l'autorité parentale exclusive qui
aura déterminé la décision. D'ailleurs, l'autorité parentale exclusive n'est
pas prise en compte dans le code.
Par conséquent, vous restreignez les critères s'agissant de l'autorité
parentale exclusive et vous les élargissez en ce qui concerne l'âge de
l'enfant. C'est donc une coordination qui réduit les possibilités du juge
puisque la présence d'un conjoint lui interdirait le placement sous bracelet
électronique ou la libération conditionnelle.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Il est précisé : « notamment » !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Justement, laissons ce terme « notamment » ! En effet,
même s'il n'y a pas d'enfant dans la famille, si le conjoint est malade ou en
très grande difficulté, par exemple, et même si l'enfant a plus de seize ans,
le juge peut être conduit à placer une personne sous bracelet électronique
parce qu'il estime que c'est mieux pour tout le monde, aussi bien pour la
famille que pour la société.
Vous proposez des dispositions plus rigides.
(M. le rapporteur fait un
signe de dénégation.)
Dans ce cas, l'amendement est mal rédigé !
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 22, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 5
ter.
L'amendement n° 23, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 5
ter,
insérer un article additionel ainsi rédigé
:
« Dans le premier alinéa de l'article 729-3 du code de la procédure pénale,
les mots : "sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence
habituelle" sont remplacés par les mots : "exclusive sur un enfant âgé de seize
ans au plus ayant chez ce parent sa résidence". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
La proposition de loi modifie les règles applicables aux
parents de jeunes enfants pour la détention provisoire. Il s'agit encore de
coordination : il convient de procéder de même pour la libération
conditionnelle, de telle sorte que les dispositions puissent rester
cohérentes.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
En fait, dans l'amendement n° 23, la problématique est
similaire à celle de l'amendement n° 22. En l'espèce, est en cause la
disposition relative à la libération conditionnelle.
Je rappelle que, au titre des dispositions générales, l'article 729 du code de
procédure pénale dispose : « La libération conditionnelle tend à la réinsertion
des condamnés et à la prévention de la récidive. Les condamnés... peuvent
bénéficier d'une libération conditionnelle s'ils manifestent des efforts
sérieux de réadaptation sociale », réadaptation qui s'apprécie selon différents
critères, parmi lesquels figure « leur participation essentielle à la vie de
famille ».
En principe, la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée
de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine
restant à subir. Par dérogation à ces dispositions, l'article 729-3 a prévu que
la libération conditionnelle pouvait être accordée, sans condition de délai,
pour tout condamné qui doit purger une peine inférieure ou égale à quatre ans,
s'il « exerce l'autorité parentale à l'égard d'un enfant ayant sa résidence
habituelle chez lui et dont l'âge est inférieur à seize ans », et réserve faite
des personnes condamnées pour un crime ou un délit commis sur un mineur.
Cette disposition ouvre une faculté, et elle n'est assortie d'aucune
contrainte pour le juge. Là encore, je ne vois pas l'opportunité de la
restreindre aux seuls cas où l'intéressé exercerait seul l'autorité parentale
sur ses enfants. Nous allons donner une contrainte au juge, qui n'en avait
pas.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 23.
M. Laurent Béteille.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Béteille.
M. Laurent Béteille.
La disposition qui a été votée par l'Assemblée nationale n'est pas applicable
dans la mesure où la notion de résidence habituelle va disparaître du code
civil. Il fallait donc bien trouver une autre rédaction !
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 23, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 5
ter.
L'amendement n° 24, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission, est
ainsi libellé :
« Après l'article 5
ter
, insérer un article additionnel ainsi rédigé
:
« Après la première phrase du premier alinéa de l'article 626-3 du code de
procédure pénale, il est inséré une phrase ainsi rédigée : "Sept magistrats
suppléants sont désignés dans les mêmes conditions". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Cet amendement a pour objet d'aider les magistrats. C'est un
détail matériel, mais il a son importance.
La loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits
des victimes a institué une procédure de réexamen des condamnations pénales
lorsque la France est condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme.
Les demandes de révision sont adressées à une commission qui est composée de
sept magistrats de la Cour de cassation, chacune des chambres devant être
représentée par l'un de ses membres.
Cela pose à l'évidence un problème matériel de fonctionnement à la cour.
Celle-ci m'a indiqué qu'il serait souhaitable, pour le bon fonctionnement de la
procédure, que des suppléants puissent être désignés.
Tel est l'objet de cet amendement, qui ne pose pas de problème fondamental de
conscience.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux
Je ne nie pas l'utilité que pourrait avoir une telle
disposition. Je constate cependant qu'elle n'a aucune relation avec l'objet de
la présente proposition de loi.
M. Jean-Jacques Hyest.
Comme si c'était la première fois !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Pour cette raison, je suis défavorable à l'amendement
n° 24.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Je souhaite apporter une petite précision : cet amendement a
tout de même un rapport avec la proposition de loi, puisque c'est la loi
renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des
victimes qui a créé cette possibilité d'appel !
M. Jean-Jacques Hyest.
Eh oui !
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
Nous sommes donc en plein dans le sujet.
M. Jean-Jacques Hyest.
Et il faut bien que cela fonctionne !
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 5
ter.
L'amendement n° 25 rectifié, présenté par MM. Masson, Pierre André, Béteille,
Calméjane, Cointat, Cornu, Del Picchia, Doublet, Eckenspieller, Fournier, de
Gaulle, Ginésy, Gruillot, Guené, Lassourd, Loueckhote, Marest, Miraux et
Natali, Mme Olin, MM. Reux et Rispat, Mme Rozier, MM. Souvet, Trillard et Vial,
est ainsi libellé :
« Après l'article 5
ter
, insérer un article additionnel ainsi rédigé
:
« Les fonctionnaires des services actifs de la police nationale, lorsqu'ils
agissent revêtus de leur uniforme ou, si leur statut prévoit une tenue civile,
porte un signe distinctif permettant de les identifier sans difficulté,
peuvent, en l'absence de l'autorité judiciaire ou administrative, déployer la
force armée dans les cas suivants :
« - lorsque des violences ou des voies de fait sont exercées contre eux ou
lorsqu'ils sont menacés par des individus armés ;
« - lorsqu'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, les
postes ou les personnes qui leur sont confiés ou, enfin, si la résistance est
telle qu'elle ne puisse être vaincue autrement que par la force des armes ;
« - lorsque les personnes invitées à s'arrêter par des appels répétés de «
halte police » faite à haute voix cherchent à échapper à leur garde ou à leurs
investigations et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des
armes ;
« - lorsqu'ils ne peuvent immobiliser autrement les véhicules, embarcations ou
autres moyens de transport dont les conducteurs n'obtempèrent pas à l'ordre
d'arrêt. Ils sont également autorisés à faire usage de tous engins ou moyens
appropriés tels que herses, hérissons, câbles pour immobiliser les moyens de
transport quand les conducteurs ne s'arrêtent pas à leur sommation. »
La parole est à M. Cointat.
M. Christian Cointat.
Nous vivons des moments difficiles, du fait d'une session raccourcie à
l'extrême en raison d'événements fondamentaux et de portée nationale qui vont
se produire dans quelques semaines. Nous sommes donc obligés de prendre des
mesures d'exception dans une situation d'exception.
Le Gouvernement a, d'ailleurs à plusieurs reprises, déposé des amendements qui
auraient mérité des projets de loi à part entière, et ce précisément pour tenir
compte du temps compté. Tel est le contexte dans lequel s'inscrit le dépôt de
cet amendement.
Il s'agit simplement de faire en sorte qu'il n'y ait pas de discriminations
sur le territoire national en matière de sécurité en donnant à la police les
mêmes moyens qu'à la gendarmerie.
Nous savons que, malheureusement, les zones les plus difficiles et les plus
sensibles, pour la plupart, relèvent de la compétence des services de police.
Or ces derniers sont démunis par rapport aux services homologues de la
gendarmerie, ce qui n'est pas normal.
Cet amendement n'a donc comme objet que d'uniformiser les moyens mis en place
en matière de sécurité sur le territoire national. Certes, il ne fait pas à lui
seul une politique de sécurité, mais il peut en représenter l'un des aspects,
et un aspect non négligeable. En effet, si l'on veut agir, encore faut-il
prendre les mesures susceptibles d'avoir des résultats concrets.
Cet amendement n'est pas une nouveauté. En effet, le Sénat, à l'occasion de la
discussion du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, a récemment
voté, sur proposition de notre excellent collègue Michel Charasse, un texte
quasiment identique. J'ose espérer que le Sénat sera logique avec lui-même, en
acceptant cet amendement aujourd'hui.
Pourquoi sommes-nous obligés de le présenter à nouveau ? Tout simplement parce
que la commission mixte paritaire qui s'est réunie sur ledit projet de loi ne
l'a pas retenu et qu'il y a urgence. Car, faut-il le redire, mes chers
collègues, les Français ont peur. L'insécurité grandit dans notre pays. Même si
j'ai entendu, à l'occasion des questions d'actualité, le Gouvernement nous dire
que, finalement, ce n'était pas très grave, que tout allait bien, les Français
ont peur ! Prenons donc des mesures. J'espère, madame le ministre, que vous
allez appuyer cet amendement.
M. Robert Del Picchia.
Très bien !
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck,
rapporteur.
La commission a considéré que cet amendement soulevait
manifestement une question grave et importante, mais, à une courte majorité, il
est vrai, elle a estimé qu'elle était insuffisamment informée sur le sujet, que
ce problème, délicat, exigeait que l'on procède au minimum à des auditions
approfondies et que l'on ne pouvait pas examiner le dispositif à l'occasion de
la discussion de ce qui est un cavalier par rapport à la proposition de loi.
Aussi, et je rassure sur ce point les auteurs de l'amendement, sans
méconnaître l'intérêt de cette proposition, ni son probable bien-fondé, elle a
estimé qu'elle ne pouvait pas l'examiner en l'état et souhaité le retrait de
cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je fais miens les arguments de M. le rapporteur,
notamment pour ce qui est du temps nécessaire à l'étude approfondie de la
question.
On a rappelé l'origine de la différence actuelle : en milieu urbain, l'usage
des armes à feu était pratiquement impossible. De nos jours, les situations ont
évolué.
Reste que les gendarmes sont des militaires, pas les policiers. Quant aux
sommations, car, malheureusement, il ne saurait être question de nier la
réalité de la violence, il faut savoir que certains délinquants n'hésitent pas
à tirer : peut être, justement, tireront-ils encore plus facilement.
Telles sont les multiples questions qui se posent, et qui méritent vraiment
que l'on entende, en particulier, les représentants des forces de police, qui
sont très partagés sur ce type de disposition. C'est pourquoi je me range à
l'avis de la commission.
M. le président.
Monsieur Cointat, l'amendement est-il maintenu ?
M. Christian Cointat
Monsieur le rapporteur, madame la garde des sceaux, j'avais effectivement
l'intention de répondre à votre attente. Mais il se trouve que,
malheureusement, la séance a été suspendue, ce qui m'a donné le temps de la
réflexion.
Non, vraiment, je crois que le peuple de France ne veut pas ce retrait. Il en
a assez des mots, il en a assez des belles paroles, il veut des actes ! On ne
peut pas dire que l'on veut la sécurité et continuer à refuser les mesures qui
conviennent.
Certes, ce n'est qu'une petite mesure, mais il faut bien un premier pas dans
cette direction. Nous ne pouvons pas être crédibles comme législateurs si nous
demandons toujours à étudier et à approfondir les questions. Il y a des moments
où il faut savoir prendre les décisions parce que l'urgence le commande. Et le
dispositif proposé n'a rien d'étonnant : il s'agit simplement de faire
confiance à nos forces de l'ordre.
Ou bien les gendarmes sont les seuls à être crédibles, et on doit alors leur
donner compétence sur la totalité du territoire.
M. Jean-Jacques Hyest.
Ils l'ont déjà !
M. Christian Cointat.
Ou bien les policiers sont crédibles, et on doit leur accorder les mêmes
moyens qu'aux gendarmes. Ou bien ils ne sont pas crédibles, et il faut alors
les désarmer !
Dans ces conditions, je suis désolé, mais je dois maintenir l'amendement,
parce que la sécurité le commande et que les Français l'attendent !
(Très
bien ! et applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président.
Mon cher collègue, la suspension de séance était non pas malheureuse mais
nécessaire, y compris pour votre réflexion !
(Sourires.)
M. Christian Cointat.
Tout à fait !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Monsieur le sénateur, je l'ai dit et je le redis, le
problème que vous soulevez avec tant de conviction mérite évidemment
considération. Mais sachez que beaucoup de policiers s'opposent à cette
disposition, et ce pour une raison simple : malheureusement, vous avez raison
sur un point, certains délinquants sont armés et, compte tenu des sommations,
risquent d'être incités à tirer beaucoup plus tôt, beaucoup plus vite, mettant
ainsi en danger les policiers eux-mêmes. Si vous rencontrez des membres des
forces de l'ordre, ils vous le diront.
(Protestations sur les travées du
RPR.)
M. Robert Del Picchia.
Ils ont peur ?
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
D'être tués, oui ! Personne ne souhaite être tué, bien
évidemment ! Lorsque des policiers vous tiennent ce discours, la moindre des
choses est de prendre en compte ce qu'ils disent et effectivement de travailler
avec eux sur cette question du recours aux armes à feu.
Je fais confiance aux policiers de mon pays quand ils développent ce type
d'argument. Je crois qu'il faut les entendre et travailler ce dossier.
M. René Garrec,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Mon cher collègue, nous avons eu
tout à l'heure ce débat en commission des lois. Tous, pratiquement, nous avons
reconnu qu'il y avait un vrai problème de sécurité dans notre pays, qui se pose
peut-être plus en zones urbaines qu'en zones rurales.
Nous avons, de par notre histoire, des militaires qui opèrent en zones rurales
et qui, en tant que militaires, ont la possibilité de tirer plus facilement que
les policiers, qui, eux, sont des civils.
Quant au problème de fond, celui de la sécurité sur le territoire national, un
problème grave et sérieux, il mérite d'être posé et étudié. Nous étions
convenus que vous pouviez le poser, aussi, mais nous avions conclu aussi que
nous ne pouvions pas le traiter à l'occasion d'un cavalier. Nous avons besoin
de la sérénité nécessaire pour embrasser tous les aspects de la question, au
nom de l'intérêt général.
Mon cher collègue, ce soir, vous avez dit ce que vous pensiez. Vous avez,
d'ailleurs, des amis qui vous soutiennent dans cet hémicycle. Il était opportun
de soulever le problème, mais ce n'est pas le moment d'aller au-delà.
C'est pourquoi la commission, à une majorité, comme dirait mon ami Jean-Pierre
Schosteck, « raisonnable »,
(Sourires)
mais tout de même à la majorité, s'est déclarée hostile, dans
l'état actuel des choses et dans les circonstances présentes, à ce que nous
votions sur ce texte. Comme M. le rapporteur, tout à l'heure, je souhaite que
vous retiriez cet amendement, sachant que la question est maintenant pleinement
et clairement posée.
M. Christian Cointat.
Je le maintiens !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 25 rectifié.
M. Robert Badinter.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Madame la garde des sceaux, mes chers collègues, le problème est bien réel, et
aucun d'entre nous ne peut revendiquer le privilège ou le monopole d'être celui
qui défend la sécurité des Français contre les autres, qui y seraient, eux,
indifférents. Aucun !
Il est vrai aussi que l'amendement qui nous est présenté vient, dans cette
discussion, comme un cavalier : il n'a de lien ni avec la présomption
d'innocence ni avec les droits des victimes.
Successivement, M. le rapporteur et M. le président de la commission ont
reconnu l'importance considérable, pour la nation, de cette question de
l'identité de condition des policiers et des gendarmes au regard de l'usage des
armes. Ce n'est pas nouveau. Nous le savons tous.
J'admets volontiers que la situation présente appelle réflexion, ce qui
interdit, surtout s'agissant de cette question, toute précipitation. Je
souhaite vivement que nous soyons saisis sans délai de la question et, au-delà,
des problèmes beaucoup plus importants encore de la coordination, voire de
l'unification des forces de sécurité.
M. Jean-Jacques Hyest.
Vraiment ?
M. Robert Badinter.
On ne pourra plus longtemps se dérober, me semble-t-il, face à cette question.
Pour l'heure, et pour ce qui concerne ce seul dispositif, il nous faudrait
nécessairement entendre le ministre de l'intérieur, les directeurs respectifs
de la police judiciaire et de la gendarmerie, avec tous ceux qui sont
susceptibles de nous éclairer sur ce que cela implique réellement sur le
terrain.
Je ne crois pas que nous puissions, en conscience, nous prononcer simplement
parce que l'on nous dit qu'il faut agir et envoyer des signaux forts, quand il
s'agit d'une mesure qui concerne véritablement ce qu'il y a de plus important
pour les forces de sécurité, c'est-à-dire le recours aux armes à feu.
C'est une très grande question dans la République, et elle se pose depuis fort
longtemps déjà. Il faut absolument l'étudier, mais certainement pas la traiter
à vingt-deux heures quarante, à l'occasion de l'examen d'un cavalier.
M. Robert Del Picchia.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Del Picchia.
M. Robert Del Picchia.
Je ne voulais pas intervenir, mais je vous ai tous écoutés et je me pose
quelques questions. Je vous les soumets, madame la ministre.
Vous nous dites que les policiers ont peur. Tout d'abord, je pense que ce
sentiment n'est pas unanimement partagé par toute la police. Certains policiers
ont peut-être parfois peur à juste titre et craignent que l'« on » hésite
d'autant moins à tirer sachant que, en face, les policiers risquent de tirer.
Je l'admets. Mais alors, qu'en est-il des gendarmes ? On accepte très bien que
les gendarmes n'aient pas peur. Pourtant, ce sont les mêmes hommes, ils ont
chacun une arme, ils exercent dans des conditions très semblables.
Mais je m'interroge : n'aurait-on pas confiance dans les policiers ? Ne
sont-ils pas suffisamment formés ? Si oui, il faut le reconnaître et ne pas
leur fournir une arme.
Oui, on peut très bien tirer sur les policiers en les voyant avec une arme. Le
problème est exactement le même pour les gendarmes. C'est pourquoi je ne
comprends pas cette position qui veut que l'on fasse une différence entre
gendarmes et policiers.
Peut-être n'est-ce ni le lieu ni le moment. Peut-être faudrait-il procéder à
des auditions. Cela étant, il y a quelques jours à peine, le Sénat a adopté
l'amendement de Michel Charasse qui allait exactement dans le même sens. Nous
ne faisons que le reprendre. Or on nous oppose, aujourd'hui, que ce n'est pas
le moment. Expliquez-moi la différence entre les deux !
De surcroît, M. Cointat l'a dit, il y a urgence. Peut-être n'allons-nous pas,
ce soir, trouver la solution miracle. D'ailleurs, nous savions très bien, en
déposant cet amendement, qu'il n'irait pas très loin. Mais du moins
pouvons-nous envoyer un signal fort, dans la continuité de ce qu'a déjà adopté
le Sénat.
Monsieur le président, passons au vote, et nous verrons bien !
M. Laurent Béteille.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Béteille.
M. Laurent Béteille.
Les gendarmes sont effectivement des militaires. Ils ont une importante
tradition militaire.
M. Jean-Jacques Hyest.
Et des obligations !
M. Laurent Béteille.
Sous l'Empire, les légions de gendarmeries se sont battues sur des territoires
européens. A l'époque, la gendarmerie faisait partie intégrante des régiments
de l'armée française et se comportait comme les autres régiments. Je ne suis
pas certain que ces références historiques aient aujourd'hui une grande
valeur.
Nous sommes confrontés à une montée de la délinquance qui devient de plus en
plus préoccupante. Non seulement les chiffres de la délinquance augmentent,
mais celle-ci devient de plus en plus violente. Les délinquants n'hésitent pas
à tirer, que ce soit sur les convoyeurs de fonds ou les policiers. Ils ne font
pas de sommations.
Je ne pense pas que l'évolution de la législation sur l'utilisation des armes
par les policiers change en quoi que ce soit le comportement de délinquants
qui, d'ores et déjà, n'hésitent pas à mettre en péril la vie des policiers.
Nous avons aujourd'hui un problème à résoudre et il n'est pas nouveau. Ce
n'est pas le moment, nous dit-on, il faut y réfléchir, auditionner le ministre
de l'intérieur. Or, nous avons débattu de ce problème lors de l'examen du
projet de loi relatif à la démocratie de proximité. La réflexion dans cette
assemblée a déjà eu lieu nous sommes donc en mesure de prendre des
décisions.
Historiquement, nous avons les gendarmes d'un côté, les policiers de l'autre.
Or, ils rendent aujourd'hui les mêmes services, on ne peut donc se permettre de
considérer les policiers comme des sous-gendarmes. Il n'est pas logique de
prendre des mesures différentes pour les uns et pour les autres.
Afin de résoudre les problèmes de sécurité auxquels nous sommes confrontés, je
pense qu'il convient d'adopter cette mesure.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je serai brève pour ne pas prolonger les débats à cette
heure tardive, même s'il s'agit d'un sujet très lourd. Je n'ai pas dit que les
policiers avaient peur. Il ne faut pas dire cela. Nos policiers n'ont pas peur,
même s'ils ont vécu des événements tragiques, en particulier cette année. Le
sujet n'est pas là.
Il faut définir leur demande. Le ministre de l'intérieur et moi-même avons
beaucoup discuté avec les policiers lorsque nous avons reçu l'ensemble des
syndicats. Peut-être faites-vous référence, comme certains policiers l'on fait,
à de récentes gardes à vue de policiers ! Il ne faut pas se cacher derrière
certains arguments.
Les policiers ont essentiellement demandé une meilleure protection juridique
et une meilleure assistance dans de telles situations. Il n'ont pas demandé à
être alignés sur les « gens d'armes », militaires qui ont une formation et un
encadrement différents, une autre façon d'intervenir.
Cela doit faire l'objet d'une discussion avec le ministre de l'intérieur et
l'ensemble des représentants des policiers. S'il y a un problème, essayons de
le régler, mais sérieusement, en travaillant. Il est vrai que, les policiers et
les gendarmes ne relevant ni de la même formation ni du même encadrement, il y
aurait beaucoup de travail annexe à réaliser.
M. Jean-Jacques Hyest.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Effectivement, le Sénat a voté un amendement de M. Charasse, mais il n'était
pas du tout de même nature. Là, vous appliquez, et je ne suis pas sûr que ce
soit avec une totale fidélité, le règlement d'emploi des armes sans
autorisation de l'autorité judiciaire par les gendarmes.
Monsieur le président, je le rappelle, nous avons discuté longuement de la
démocratie de proximité, mais, quelques semaines auparavant, nous discutions de
la sécurité au quotidien et c'était l'occasion de poser le problème.
Nous ne sommes pas forcément en état de résoudre la question de l'usage des
armes par les policiers, mais je tiens à dire que la nature de la gendarmerie,
son organisation ne peuvent pas être comparées à celles de la police, et
réciproquement. Contrairement à certains, je souhaite que mon pays garde ses
deux forces de police, différentes pour des raisons de police judiciaire et
pour tout un tas d'autres raisons. L'histoire de notre pays doit nous rappeler
qu'il n'est peut-être pas bon qu'il y ait une seule force de police.
Les policiers se demandent pourquoi il ne sont pas traités comme les
gendarmes. Je suis désolé, mais une compagnie de gendarmes mobiles n'a rien à
voir avec une BAC - brigade anti-criminalité : les responsabilités ne sont pas
les mêmes, la formation non plus !
Il convient peut-être de modifier les textes, mais assimiler les policiers aux
gendarmes ne me paraît pas souhaitable. La gendarmerie nationale, dans sa
composante territoriale, mais aussi dans sa composante mobile, n'a pas les
mêmes fonctions que la police nationale. Je ne prétends pas que les policiers
sont des sous-gendarmes, ni l'inverse : je crois l'avoir prouvé !
Monsieur le président, il me semble prématuré de trancher la question. On ne
peut pas souhaiter oeuvrer pour la sécurité et élaborer un texte qui n'est ni
pertinent ni applicable. Je regrette vivement que nous n'ayons pas discuté de
ce problème à l'occasion de l'examen de la loi relative à la sécurité
quotidienne ! De surcroît, monsieur le président, je ne suis pas porté à
laisser croire que je règle les problèmes parce que j'ai voté un amendement.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, sur les travées
socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. Pierre Fauchon.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Monsieur le président, je suis de ceux, sans doute peu nombreux dans cette
salle, qui ont été amenés à donner l'ordre à des forces d'employer leurs armes.
C'est une épreuve que l'on n'oublie pas, d'autant plus que l'emploi qui en est
fait n'est pas toujours celui auquel on s'attendait. C'est donc, comme on l'a
dit, une matière infiniment délicate, et je sais de quoi je parle !
J'observe que la rédaction qui nous est proposée est un peu surprenante et
qu'elle mériterait un examen plus approfondi. Je m'empresse de dire que, sur le
fond, je comprends parfaitement la démarche de nos collègues qui en ont assez.
Je comprends à « 150 % » le mouvement qui les anime, mais je demande, avec le
rapporteur et avec d'autres, qu'on y réfléchisse.
Les problèmes de rédaction sont considérables. Que signifie, par exemple, que
les fonctionnaires des services actifs peuvent « déployer » la force armée ?
Vous voulez sans doute dire « employer ». En outre, « la force armée » signifie
certainement « employer les armes ». Il faudrait corriger, parce que « déployer
la force armée », c'est autre chose.
Deux hypothèses, au moins, sont un peu surprenantes, notamment s'agissant du
troisième alinéa de l'article. Nous sommes dans une hypothèse offensive,
puisqu'il s'agit de résistance. Est-ce « Fort Chabrol », est-ce qu'on attaque ?
Je ne sais pas d'où est issue cette rédaction, peut-être d'anciens règlements
militaires, mais il faudrait y travailler.
Quant au quatrième alinéa, toute personne cherchant à échapper à une
investigation pourra-t-elle se voir tirer dessus ?
J'étudie très sérieusement votre proposition, mes chers collègues, car je
souhaite effectivement, s'il y a une lacune, que nous puissions la combler le
plus vite possible. Je me heurte cependant à des difficultés
rédactionnelles.
Je vous supplie de retirer cet amendement. Je n'ai pas qualité pour vous le
demander, mais je vous ai dit à quel point je me sens concerné par ce problème.
Je suis gêné, chers amis, de penser que nous risquons de nous diviser sur cette
affaire, alors que nous ne sommes pas fondamentalement en désaccord.
Pour toutes ces raisons, je me permets de souhaiter que l'amendement soit
retiré et que la commission des lois prenne la résolution ferme d'instruire
cette affaire sans délai.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. René Garrec,
président de la commission des lois.
Mes chers collègues, j'ignore si
vous avez déjà eu peur. Moi, j'ai eu peur en Algérie. J'ai tenu bon parce que
j'avais des gens à commander. J'ai débarqué dans un monde violent au sein d'une
unité de choc. Ce n'était pas facile.
Je voudrais d'ailleurs faire remarquer qu'il y avait des gendarmes. Ils
n'étaient pas sur les pitons, comme nous, mais en bas, en uniforme, et ils se
faisaient tuer, ou plutôt assassiner, parce qu'ils étaient seuls.
Aujourd'hui, les gendarmes ont le droit de tirer. Pourtant, ils se sont fait
assassiner par des Basques sur de petites routes. Le problème de la sécurité de
ce pays est tel qu'on ne peut pas utiliser des termes militaires, comme l'a
souligné M. Fauchon.
C'est ce qu'on m'a appris à Cherchell. Je peux résister, si j'ai les troupes
pour le faire. J'ai vécu cela. Il m'est arrivé de commander parce que mon
capitaine ainsi que le lieutenant le plus ancien étaient mort. Je me suis
trouvé à la tête de 85 hommes, à 1 500 mètres d'altitude et à vingt-quatre
heures à pied d'une route praticable.
Pour tout ce qui touche à la sécurité, on ne peut pas dire qu'on fera du
maintien de l'ordre avec des armes.
La grande force du ministre de l'intérieur de la France, en 1968, est d'avoir
tenu le pays sans qu'il y ait eu de mort.
Si vous n'avez jamais eu peur, je peux vous dire que, dans les embuscades,
cela m'est arrivé. Je ne suis pas particulièrement courageux. Avoir peur, ce
n'est pas dramatique, cela peut arriver à tout le monde. Nous aurons tous peur
de quelque chose un jour ou l'autre. La peur est une réalité.
Turenne disait qu'il tremblait lorsque le combat approchait, et cela m'a
toujours frappé : « Tu trembles, carcasse, mais tu tremblerais bien davantage
si tu savais où je vais te mener. »
Avoir peur est normal. Je suis persuadé que nos gendarmes et nos policiers ont
peur, parfois. Ce n'est pas un phénomène courant, qui les domine, mais ce sont
des hommes et, comme les autres, ils peuvent avoir des faiblesses.
Lorsqu'on est trois ou quatre face à quelques centaines de personnes
menaçantes, il est normal d'avoir peur. A ce moment-là, lorsqu'on a une arme,
la tendance naturelle est de la prendre et de s'en servir.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Jean-Pierre Sueur.
Très bien !
M. Christian Cointat.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Cointat.
M. Christian Cointat.
J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt les interventions précédentes. Je n'ai pas
la liberté d'agir, dans la mesure où je ne suis qu'un des cosignataires de cet
amendement et que l'affaire est importante.
Je sais bien que l'on peut toujours faire mieux, mais n'oubliez pas que le
mieux est l'ennemi du bien.
M. Jean-Jacques Hyest.
On fera mieux au mois de mai !
M. Christian Cointat.
Les Français attendent des décisions tout de suite.
Mme Nicole Borvo.
Quelle réponse décevante !
M. Christian Cointat.
J'ai écouté, comme toujours avec beaucoup d'intérêt, M. Badinter : il me
faisait penser à Honoré de Balzac disant qu'il avait fait un délicieux voyage
embarqué sur un mot.
Malheureusement, ce n'est pas de mots que la France a besoin, mais de
décisions, et de décisions sages.
Au contraire, je vous fais la proposition suivante : adoptons cet amendement,
dans la logique de ce que nous avons fait en votant l'amendement de M.
Charasse, dont l'objet était identique.
M. Jean-Jacques Hyest.
Ce n'était pas le même !
M. Christian Cointat.
Je tiens à préciser que l'auteur, selon ses propos, n'a fait que reprendre,
pour l'essentiel, les termes du décret de 1903 concernant la gendarmerie. S'il
est bon pour un corps d'élite, il peut l'être pour un autre. A ma connaissance,
depuis 1903, il n'y a eu, ni sur le plan grammatical, ni sur le plan politique,
de problème particulier ou de déficience.
Par conséquent, la rédaction de cet amendement me semble satisfaisante, et
puisque nos concitoyens veulent que nous cessions de parler et que nous
prenions des mesures, je vous propose, mes chers collègues, de le voter. Lors
de la réunion de la commission mixte paritaire, je sais que M. le rapporteur et
M. le président de la commission sauront agir comme il convient pour trouver la
solution qu'attendent les Français.
(Applaudissements sur les travées du RPR.)
Mme Nicole Borvo.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo.
Monsieur Cointat, il serait désolant que les Français attendent que nous
résolvions les problèmes de sécurité par le biais de cet amendement !
Ce débat me conforte dans l'idée que l'examen de cette proposition de loi
permet d'offrir à certains une tribune...
M. Jean-Jacques Hyest.
Le Parlement est fait pour cela !
Mme Nicole Borvo.
... où ils peuvent tenir des propos n'ayant rien à voir avec le sujet qui nous
occupe. Cela me semble très regrettable !
Cela étant, je ne redirai pas ce qui a déjà été excellemment formulé. La
question de l'unification des règles régissant la police et la gendarmerie
mérite à l'évidence un large débat.
J'estime en tout cas que les dispositions actuellement en vigueur relatives à
l'utilisation des armes par la police protègent plutôt celle-ci et qu'il serait
choquant de décider, à vingt-trois heures, au détour du vote d'un amendement,
et sans avoir consulté les policiers, de les aligner sur celles qui valent pour
la gendarmerie. Soyons donc raisonnables !
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 25 rectifié, repoussé par la commission et
par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 6
M. le président.
« Art. 6. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie
française et dans les îles Wallis et Futuna. ». -
(Adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la
parole à M. Badinter, pour explication de vote.
M. Robert Badinter.
Je m'exprimerai au nom du groupe socialiste.
Ces débats se sont révélés, à mon sens, extrêmement intéressants. A bien des
égards, certains des amendements qui ont été votés marquent un progrès par
rapport au texte qui avait été adopté par l'Assemblée nationale.
En revanche, sur d'autres points, notamment en ce qui concerne la question des
délais, il est très important, dans l'optique de la présomption d'innocence, de
s'en tenir à l'équilibre qui avait été atteint en commission mixte
paritaire.
Par conséquent, nous nous abstiendrons.
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Au moment de voter ce texte, je tiens à indiquer d'abord que je suis de ceux
qui pensaient qu'il n'était pas si urgent de revenir sur la loi adoptée voilà
deux ans et qui auraient préféré que l'on prenne davantage le temps de la
réflexion.
Cela étant, je voudrais dire à M. le rapporteur combien j'ai apprécié, et
d'autres avec moi certainement, son approche des problèmes que nous avons
examinés. Il a fait preuve du réalisme nécessaire, de respect des libertés et,
tout simplement, d'humanisme, dans un équilibre empreint de sagesse qu'il
n'était pas facile de trouver et qui nous a évité de tomber dans un débat
démagogique. Nous avons pu, grâce à lui, rester dans la voie de la raison.
Sur le fond, je formulerai deux brèves observations.
Ma première observation visera à souligner que toutes ces dispositions
minutieuses que nous prenons pour réglementer l'action des forces de police et
de gendarmerie laissent tout de même une redoutable impression de complexité.
Quand nous votons de telles mesures, nous oublions que, sur le terrain, les
actions doivent être menées dans des circonstances imprévisibles de temps et de
lieu, par des personnes affrontant des dangers et des situations inédites. Nous
avons tendance à travailler en chambre, ce qui est certes tout à fait différent
d'enquêter ou de traiter des affaires de délinquance.
Ainsi, un monde nous sépare des acteurs de terrain. Nous manquons donc parfois
de réalisme quand nous élaborons des dispositifs trop tatillons. Nous voulons
tout prévoir, et à force de tout prévoir, j'ai peur que l'on n'entrave
l'accomplissement des missions. Les personnes qui sont chargées de conduire des
investigations, des recherches ou des opérations ne doivent pas travailler
constamment en tenant un code dans une main, tout en posant l'autre sur le
collet du délinquant ! Nous devons nous montrer un peu plus réalistes.
Cela est d'autant plus nécessaire que nous devons, sans conteste, faire face à
une montée de la délinquance, même si nous ne mettrons pas un terme à celle-ci
par la répression. Des causes beaucoup plus profondes appellent en effet des
mesures de tous ordres et une réflexion fondamentale sur de nombreux aspects de
notre vie sociale, mais il n'empêche que nous devons nous donner les moyens de
lutter contre la délinquance.
Seconde observation, nous avons parfois eu tendance à sous-estimer le fait que
l'application de certaines des dispositions que nous avons adoptées et qui
tendent à restreindre les libertés, comme l'on dit, n'est plus désormais
confiée au juge d'instruction, dont on pouvait craindre, dans le passé, qu'il
soit animé de la volonté de poursuivre à tout prix et d'obtenir, en quelque
sorte, des résultats. C'est maintenant le juge des libertés et de la détention
qui assume cette tâche, et nous n'avons peut-être pas bien mesuré la portée de
ce changement. Je suis de ceux qui ont voté l'instauration de ce dispositif
avec un certain scepticisme, mais je constate que, selon toutes les
informations dont nous disposons, cela fonctionne !
Cette évolution doit nous conduire, me semble-t-il, à modifier notre approche
des problèmes. En effet, l'application des mesures restrictives et,
éventuellement, attentatoires aux libertés est confiée à un magistrat
indépendant qui, pour sa part, n'a pas d'objectifs à atteindre et sera donc, en
principe, plus serein.
Dans cet esprit, je voterai cette proposition de loi.
M. le président.
La parole est à M. Cointat.
M. Christian Cointat.
Je suis bien sûr quelque peu déçu du dernier vote qui est intervenu, mais la
démocratie consiste à chercher à convaincre et à accepter le résultat, quel
qu'il soit.
Cela étant, notre travail a débouché sur l'élaboration d'un bon texte, que je
voterai donc sans aucune difficulté. Puisque M. le président de la commission
des lois a cité tout à l'heure Turenne, je conclurai mon propos en citant
Clemenceau : « Un gouvernement doit faire en sorte que les bons citoyens soient
tranquilles et que les mauvais ne le soient pas ». Dans la mesure où nous
aurons abouti à ce résultat, nous aurons bien travaillé.
(Applaudissements
sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.
M. Robert Badinter.
Le groupe socialiste s'abstient.
M. Robert Bret.
Le groupe communiste républicain et citoyen également.
(La proposition de loi est adoptée.)
10
AUTORITÉ PARENTALE
Discussion d'une propositon de loi en deuxième lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de
loi (n° 131, 2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale avec modifications
en deuxième lecture, relative à l'autorité parentale.
[Rapport n° 209 (2001-2002).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureuse que
ce texte soit aujourd'hui examiné par le Sénat en deuxième lecture. Le dialogue
s'est poursuivi de manière très constructive entre les deux chambres puisque
l'Assemblée nationale avait déjà retenu nombre des modifications votées par le
Sénat, lesquelles étaient tout à fait pertinentes et ont contribué à
l'amélioration du texte.
A cet instant, je voudrais saluer la qualité de ce travail : il serait
souhaitable que les citoyens soient plus nombreux à pouvoir l'apprécier, ce qui
permettrait de ne pas restreindre l'image du Parlement à la seule
retransmission des questions d'actualité au Gouvernement.
En ouvrant ce débat, je voudrais aussi rendre hommage à Dinah Derycke, qui
avait été très active lors de la discussion en première lecture et qui s'était
beaucoup impliquée dans l'élaboration de ce texte, s'agissant en particulier du
dispositif relatif à la lutte contre la prostitution des mineurs.
Le texte que vous allez sans doute adopter instaure un droit commun de
l'autorité parentale, qui n'opère plus de distinction entre les enfants selon
les circonstances de leur naissance ou entre les parents selon leur statut et
qui conforte le père et la mère dans leur égale et commune responsabilité. Le
rôle du droit n'est pas simplement d'entériner l'évolution des moeurs et des
pratiques sociales : il accompagne ces évolutions, il leur donne un sens et,
surtout, il préserve les références communes.
Les récentes bonnes nouvelles en matière de natalité ne doivent pas masquer la
réalité des familles fragilisées, les déchirements des séparations, l'isolement
de certains parents, non plus que la vulnérabilité de certains enfants. Au
cours du débat, des dispositions ont été ajoutées au texte initial pour tenter
d'apporter des réponses à ces diverses situations.
Cette proposition de loi est un texte de principe et de référence qui
s'inscrira dans le code civil, dans la perspective de la grande réforme de 1970
qui a substitué l'autorité parentale à la puissance paternelle, mais c'est
aussi un texte qui vise à assurer l'effectivité des droits et devoirs reconnus
et prend en compte la réalité et la diversité des familles d'aujourd'hui, ainsi
que l'émergence de rapports plus égalitaires entre les hommes et les femmes,
pour le plus grand bien de l'enfant qu'ils ont mis au monde.
Ce texte donne de nouveaux outils aux parents pour organiser eux-mêmes, par
une démarche responsable, les conséquences de leur séparation à l'égard de
leurs enfants, par le biais de la valorisation des accords, de la prise en
compte des accords amiables par les administrations, du développement de la
médiation, etc.
La résidence alternée permet de rendre effective la continuité du lien de
l'enfant avec son père et sa mère, par un partage moins inégalitaire du temps
après la séparation : est ainsi prise en compte une dimension fondamentale de
l'éducation des enfants, car c'est bien au travers des mille faits, gestes et
paroles de la vie quotidienne que nous transmettons l'essentiel des valeurs à
la génération qui suit.
Vous avez contribué, mesdames, messieurs les sénateurs, à mettre en exergue ce
point fort de la réforme, et les navettes parlementaires ont permis d'aboutir à
une rédaction nuancée du texte : il ne s'agit ni d'imposer un nouveau modèle
supposé convenir à tous ni d'ériger l'égalité arithmétique du partage du temps
de l'enfant en valeur absolue. La résidence alternée est un mode d'organisation
de la vie de l'enfant parmi d'autres, et, à ce titre, le juge peut proposer à
des parents d'en faire l'expérience ; il peut même trancher en faveur de ce
mode de résidence, comme il le fait en faveur d'une résidence habituelle chez
la mère ou chez le père.
Inscrire la médiation familiale dans le code civil, développer des services de
médiation de qualité, les rendre accessibles à tous, sur l'ensemble du
territoire, tout cela fait l'objet d'autres dispositions importantes du
texte.
Nous avons également progressé dans la mise en oeuvre concrète du
développement de la médiation. En effet, un projet de décret portant création
d'un diplôme de médiateur familial est actuellement soumis à concertation un
travail en liaison avec la Caisse nationale des allocations familiales, est
également en cours afin de rendre plus lisible et de mieux organiser la
médiation dans les départements les plus avancés : j'ai voulu que le pouvoir
réglementaire accompagne ainsi le travail du législateur.
Une disposition de la proposition de loi donne un fondement légal à toutes les
mesures que peut prendre un juge pour « garantir la continuité et l'effectivité
du maintien de l'enfant avec chacun de ses parents » et, ainsi, prévenir les
risques de captation ou d'enlèvement d'enfant par l'un des parents. C'est, là
aussi, une disposition très importante.
L'Assemblée nationale a supprimé la possibilité, fort peu usitée au demeurant,
d'une ingérence directe, par voie de justice, d'un membre de la famille dans un
conflit entre parents. Cette suppression est bienvenue, mais elle doit
s'accompagner d'une meilleure information sur le rôle que peut jouer le
ministère public en la matière. Le procureur de la République peut être avisé
par toute personne, membre de la famille ou non, y compris par l'enfant mineur,
d'une situation difficile pour l'enfant. Il peut, s'il l'estime opportun,
saisir le juge civil des affaires familiales, qui pourra notamment modifier les
conditions d'hébergement de l'enfant.
C'est une possibilité qui mérite d'être rappelée, car elle permet de prendre
en compte la parole de l'enfant ou de toute personne soucieuse de l'intérêt de
celui-ci sans les obliger à devenir les protagonistes d'un procès fait aux
parents.
Parce qu'il est aujourd'hui essentiel de renforcer la responsabilité vis-à-vis
des adultes et des enfants, parce que, comme vous le savez, les mineurs
prostitués sont le plus souvent soustraits à l'autorité parentale, ces
dispositions ont également été intégrées à ce texte.
Il est important que soit clairement affirmée dans nos textes l'incrimination
du recours à des mineurs, en matière de prostitution. Tout adulte qui profite
dans ces conditions d'un mineur, quel que soit l'âge de l'enfant, se rend
coupable d'un délit. Il faut récuser toute assimilation erronée de la
prostitution à un acte qui relèverait d'un prétendu libre arbitre du mineur, au
nom d'une interprétation extensive de la notion de « majorité sexuelle »
Enfin, le principe de protection des mineurs sur le territoire et la nécessité
de faire reconnaître leurs droits exigent d'assurer leur protection en toutes
circonstances. Je pense, en particulier, à la situation dramatique des mineurs
étrangers isolés, pour lesquels il était devenu urgent d'assurer la
représentation et l'assistance nécessaires à la reconnaissance de leurs droits
dans les procédures administratives et juridictionnelles qui les concernent.
Ce texte conjugue la protection des enfants et la responsabilité des adultes à
leur égard. Cette réforme est un message adressé aux adultes aussi pour les
rappeler à leurs responsabilités générationnelles, pour les aider à surmonter
leurs conflits en épargnant ceux-ci à leurs enfants. Ainsi, ces derniers, en
conservant leur estime à leurs deux parents, y trouveront la force et la
confiance nécessaires pour transmettre à leurs propres enfants le désir de
grandir et de transmettre à leur tour leurs valeurs.
Je voudrais, pour terminer, formuler quelques observations sur la dizaine
d'amendements déposés par M. Badinter sur la prostitution des mineurs. Je les
ai bien sûr examinés sans tarder. J'avais néanmoins commencé à réfléchir sur ce
point puisque la question avait déjà été soulevée. Par ailleurs, nous avons
l'occasion d'étudier ces problèmes fort importants dans le cadre du groupe
interministériel contre la prostitution des mineurs isolés auxquels sont
associés la brigade des mineurs et les juges pour enfants.
Le raccrochement de ce dispositif à la loi sur l'autorité parentale peut
soulever quelques interrogations. Je tiens à redire, en effet, que la plupart
des mineurs visés par ce dispositif sont soustraits à l'autorité parentale : je
pense en particulier aux mineurs étrangers isolés, démunis de tout. Les
associations qui s'en occupent pour les sortir de cet esclavage sont claires :
il y a prostitution de mineurs parce qu'il y a clients. Or la défenseure des
enfants, les magistrats et les policiers en charge de ces affaires qui sont
associés à ce groupe interministériel déclaraient manquer d'outils et attendre
ce texte.
Je voudrais remercier le Sénat qui, malgré les interrogations qu'il a
soulevées, a été la première assemblée à voter ce texte. L'adoption de ce
dernier par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale, a eu pour effet immédiat
une diminution très importante de la présence de mineurs prostitués sur les
boulevards parisiens et une réduction des trafics, en particulier des mineurs
étrangers isolés.
C'est un texte dissuasif qui vous est proposé. En effet, la réalité de la
prostitution a bien changé depuis le xixe siècle, et le rapport parlementaire
sur l'esclavage moderne vient de le montrer une fois de plus. La prostitution
des mineurs, source de profits, de violences, est une transgression
insupportable du devoir de protection des mineurs qu'a tout adulte à l'égard
des mineurs de dix-huit ans - et j'insiste sur cet âge. C'est une intolérable
atteinte à la dignité de la personne humaine vulnérable. Les clients
recherchent en effet des proies de plus en plus jeunes.
Le nouveau délit clairement affirmé, et plus seulement comme une circonstance
aggravante, permettra à la police d'agir efficacement et, surtout, sera
dissuasif : il s'agit justement de dissuader, par la peur des condamnations,
les proxénètes et les clients de recourir à des mineurs de dix-huit ans. « Mais
qu'en sera-t-il des relations sexuelles librement consenties, entre quinze et
dix-huit ans, qui seraient accompagnées d'un petit cadeau ? Tout cela n'est-il
pas dangereux ? » nous a-t-il été demandé. Je rappelle que, à la suite des
travaux du Sénat et de l'Assemblée nationale, le texte est extrêmement clair
sur ce point ; il ne peut y avoir aucune confusion avec le libre consentement à
l'acte sexuel des plus de quinze ans, le dispositif étant clairement encadré
par deux dispositions : d'une part, la rémunération et, d'autre part,
l'activité de prostitution. Chacun sait de quoi il s'agit. Nous nous sommes
donc attachés à rechercher un effet dissuasif sur les clients et les
proxénètes, car, sans clients, il n'y aurait pas de proxénètes. Ce texte est
donc relatif à la protection des mineurs.
Heureusement, grâce à la contraception, aux progrès de la parité, de l'égalité
entre les hommes et les femmes, au fait que les jeunes peuvent désormais
cohabiter avant le mariage, a disparu une certaine forme de prostitution qui
paraissait moins grave que celle dont il est question aujourd'hui, tragique,
sordide, liée à la criminalité et à la pédophilie, autre phénomène dont nul ne
parlait avant - c'était plus commode, en effet - et qui, pourtant, existait
déjà au xixe siècle.
Je me permets donc, compte tenu de tout cela, de demander solennellement au
Sénat de ne pas régresser dans ce domaine par rapport à son vote initial, sous
peine de donner un signal très négatif à la fermeté mise en avant avec la
limite à dix-huit ans qui vient d'être adoptée à l'unanimité par les pays
réunis au congrès de Yokohama le 20 décembre dernier, congrès où je
représentais la France. Cette limite de dix-huit ans, qui est l'application de
la convention internationale des droits de l'enfant, a été demandée avec
insistance par les pays asiatiques et africains, ceux-là mêmes à l'égard
desquels on ne saurait tolérer un tourisme sexuel sous prétexte que, là-bas, la
minorité sexuelle n'a pas le même sens.
Nous avons le devoir d'imposer à l'échelle de la planète les principes de la
convention internationale des droits de l'enfant, qui, je le répète, donnent à
tous les mineurs de dix-huit ans la possibilité d'être protégés contre toute
forme d'exploitation sexuelle. Dans notre société contemporaine, où la
confusion des valeurs est si fréquente, nous avons le devoir de clarifier les
interdits : l'interdit de l'inceste est quelque chose de fondateur ; il
signifie, au sens large, que l'on n'accepte pas la confusion des générations et
que la limite de dix-huit ans a un sens : dix-huit ans, c'est en effet l'âge de
la majorité.
Je demande au Sénat, qui a eu le courage d'émettre un premier vote conforme à
cette exigence nouvelle de protection de l'enfant, de rester ferme sur les
principes et de ne pas régresser dans ce domaine. Je l'en remercie par avance.
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Laurent Béteille,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, madame le ministre, mes chers collègues, le texte que j'ai l'honneur
de rapporter devant vous a pour ambition première de créer un véritable droit
de l'autorité parentale, d'une part en regroupant diverses propositions qui
étaient jusqu'alors éparpillées dans le code civil en fonction essentiellement
de la situation des parents et, d'autre part, en adaptant ces règles pour
permettre une meilleure coparentalité et favoriser, s'il y a lieu, la recherche
d'un consensus entre les parents en cas de séparation.
En première lecture, le Sénat avait approuvé cette démarche, tout en apportant
un certain nombre de modifications, à la fois de fond et de forme, et de
compléments.
A l'article 1er, le Sénat avait donné une nouvelle rédaction des articles 286
et 256 du code civil, trouvant qu'il était particulièrement irréaliste de
préciser, comme le faisait l'Assemblée nationale, que le divorce n'emportait
par lui-même aucun effet sur les droits et les devoirs des parents à l'égard
des enfants. Il avait donc adopté sur ce point une rédaction plus neutre qui
reprenait le texte initial de l'article. En outre, le Sénat avait rétabli le
lien indispensable entre la procédure de divorce et la détermination des
modalités de l'exercice de l'autorité parentale.
A l'article 2, relatif à la définition de l'autorité parentale, le Sénat avait
estimé indispensable de reconnaître le rôle fondateur des parents. Il avait
refusé que l'intérêt de l'enfant puisse être considéré comme le fondement de
l'autorité parentale, mais avait admis qu'il en était, en réalité, la
finalité.
S'agissant des enfants majeurs, le Sénat, à l'article 2
bis
, avait
subordonné la continuation de l'obligation d'entretien et d'éducation à la
poursuite effective des études de l'enfant, estimant que l'obligation
alimentaire prévue par l'article 207 du code civil devait prendre le relais de
cette contribution.
Un point sur lequel nous reviendrons avait fait l'objet de longs débats : le
Sénat avait supprimé la limitation du recours à la médiation en cas de
violences familiales, estimant qu'une médiation bien conduite pouvait également
être utile dans cette hypothèse.
Le Sénat avait également supprimé le paragraphe V de l'article 4 qui
permettait au juge, après une décision définitive, d'ordonner une enquête de
suivi pour évaluer les conséquences du mode de garde retenu sur le
développement de l'enfant. Mais il avait rendu obligatoire une période
probatoire avant le prononcé d'une mesure de résidence alternée en cas de
désaccord des parents..
Le Sénat avait également apporté un certain nombre de modifications dans le
domaine de la contribution à l'éducation et à l'entretien de l'enfant : la
prise en charge directe des frais exposés pour l'enfant ; la possibilité d'un
versement direct de la pension alimentaire en tout ou partie entre les mains de
l'enfant majeur ; la dissociation du régime de paiement de la pension
alimentaire en capital du régime applicable en matière de prestation
compensatoire, qui est d'une tout autre nature et ne répond pas aux mêmes
besoins.
Le Sénat avait également imposé que les deux parents soient appelés à
l'instance avant toute décision en matière de délégation de l'autorité
parentale.
Il avait enfin refusé d'utiliser l'expression les « enfants par le sang »,
estimant qu'elle n'était pas d'une nature juridique particulièrement
heureuse.
Sur la forme, le Sénat avait profondément restructurée le texte, et ce pour
plusieurs raisons : tout d'abord, il avait regroupé dans une section spécifique
du code civil l'ensemble des dispositions relatives à l'intervention du juge
aux affaires familiales ; par ailleurs, il avait évité de donner une nouvelle
numérotation - complication inutile - à des articles actuels du code civil ne
changeant ni de place ni de contenu ; en outre, il avait rendu la proposition
de loi plus lisible en y faisant apparaître le texte intégral de plusieurs
articles plutôt que de les modifier à plusieurs reprises.
Enfin, le Sénat avait apporté un certain nombre de compléments.
Sur proposition de notre collègue Michel Dreyfus-Schmidt, il avait limité les
possibilités de contestation de filiation légitime ou naturelle en interdisant
toute contestation au-delà de cinq ans.
Par ailleurs, sur l'initiative du Gouvernement, il avait abordé des problèmes
graves et adopté trois articles additionnels.
Tout d'abord - cela vient d'être souligné par Mme le ministre - il avait
institué une incrimination pénale spécifique de recours à la prostitution des
mineurs, permettant de sanctionner les clients de mineurs prostitués.
En outre, il avait adopté un article dotant les mineurs étrangers isolés d'un
administrateur
ad hoc
chargé de les assister à l'occasion des procédures
de maintien en zone d'attente ou de demande de la qualité de réfugié.
Enfin, il avait permis aux parents divorcés de déduire de leur revenu
imposable les pensions alimentaires versées en dehors de toute décision
judiciaire.
L'Assemblée nationale a tenu compte de nombreux apports du Sénat. En
particulier, elle a accepté l'ensemble des restructurations que nous avons
effectuées.
Sur le fond, elle a adopté plusieurs dispositions dans le texte même du
Sénat.
Elle a adopté conforme l'article 2 relatif à la définition de l'autorité
parentale, de même que l'article 3 prévoyant des relations privilégiées de
l'enfant avec l'ensemble de ses ascendants.
Elle a adopté sans modification les II et II
bis
de l'article 4
concernant l'adoption simple, permettant l'exercice conjoint de l'autorité
parentale par un adoptant simple, mais uniquement lorsqu'il s'agit de l'enfant
du conjoint.
Elle a accepté la suppression de l'enquête de suivi lorsque le juge rend une
décision définitive et adopté les différentes mesures que nous avions prévues
concernant la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants.
De même, elle a adopté conforme l'article 6, admettant ainsi que les deux
parents soient appelés à l'instance avant toute délégation de l'autorité
parentale.
Toutefois, l'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de modifications,
en particulier aux textes proposés pour les articles 286 et 256 du code civil.
Je rappelle que le Sénat avait souhaité qu'il ne soit pas mentionné que le
divorce n'emporte par lui-même aucun effet sur les relations entre les parents
et les enfants.
L'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a adopté une rédaction
beaucoup plus neutre, et à mon avis plus heureuse, consistant à indiquer
simplement que les conséquences du divorce ou de la séparation à l'égard des
enfants sont réglées par les dispositions relatives à l'autorité parentale,
sans se poser la question de savoir si cela avait ou non un effet ; nous savons
très bien que cela en a forcément un !
Au paragraphe III
ter
de l'article 4 concernant la privation
automatique de l'autorité parentale, je rappelle que nous avions réduit le
nombre de cas. Tout en adoptant
grosso modo
notre rédaction, l'Assemblée
nationale en a ajouté un, le déplacement illicite d'un enfant vers
l'étranger.
A l'article 4, elle a, sur proposition du Gouvernement, remplacé la mention
que nous avions adoptée selon laquelle le juge aux affaires familiales
prononcerait l'interdiction du territoire si l'intérêt et la sécurité de
l'enfant le commanderaient par une disposition plus générale qui englobe cette
interdiction et selon laquelle le juge peut prendre des mesures permettant de
garantir la continuité et l'effectivité du maintien des liens de l'enfant avec
chacun de ses parents.
L'Assemblée nationale a également modifié les dispositions que nous avions
proposées concernant la résidence alternée.
En effet, autant nous sommes tout à fait d'accord pour reconnaître que la
résidence alternée peut être un mode d'exercice de l'autorité parentale
intéressant, autant nous craignons qu'en cas de désaccord entre les parents
cette formule n'apporte plus d'inconvénients que d'avantages. Nous avions donc
proposé qu'en cas de désaccord des parents le juge ne puisse prononcer cette
mesure qu'après un essai. L'Assemblée nationale a accepté le principe de cet
essai, mais l'a rendu facultatif.
Enfin, l'Assemblée nationale a accepté le dispositif relatif à la sanction
pénale du recours à la prostitution des mineurs. Elle a cependant réduit, sur
proposition de Mme Lazerges et de la commission, et avec l'accord du
Gouvernement, de dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende, à sept ans
d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende la peine applicable en cas de
recours à la prostitution de mineurs de moins de quinze ans.
L'auteur de l'amendement a souhaité ainsi punir moins sévèrement le client que
le proxénète et permettre la comparution immédiate.
L'Assemblée nationale a accepté de doter d'un administrateur
ad hoc
les
mineurs étrangers isolés placés en zone d'attente ou demandant l'asile, mais en
précisant que le procureur de la République devrait être avisé dès l'entrée du
mineur en zone d'attente et que l'administrateur
ad hoc
pouvait être une
personne morale. Elle a également précisé, bien que ce soit incompatible avec
la qualité de personne morale, que l'administrateur
ad hoc
devait se
rendre en zone d'attente pendant que le mineur y serait maintenu.
M. Jean-Jacques Hyest.
Des personnes morales qui se déplacent, c'est plutôt rare !
(Sourires.)
M. Laurent Béteille.
rapporteur.
C'est rare, en effet. Il faudra peut-être revoir la
question.
En revanche, l'Assemblée nationale a refusé un certain nombre de dispositions
adoptées par le Sénat.
Ainsi, elle n'a pas accepté de subordonner le maintien de la contribution à
l'éducation et à l'entretien d'un enfant à la poursuite de ses études. Elle a
simplement précisé que cette obligation d'entretien ne cesse pas de plein droit
lorsque l'enfant est majeur.
L'Assemblée nationale a, d'autre part, supprimé la possibilité de donner
mandat à un tiers que nous avions prévue pour l'accomplissement de certains
actes usuels relatifs à la personne de l'enfant, estimant que cette disposition
était inutile en l'état actuel de la pratique.
Dans la mesure où cette pratique est couramment appliquée, il avait paru
souhaitable à la commission de la légaliser et de lui donner un fondement
juridique. Cette pratique permet à l'un des parents de donner mandat à un
tiers, qui peut être la grand-mère, la nourrice ou toute autre personne de son
choix. Nous avions limité ce mandat à des actes usuels comme celui d'aller
chercher l'enfant à l'école.
En fait, nous nous étions demandé quelles pouvaient être les garanties
juridiques de l'enseignant, du directeur de l'école, voire du maire, par
l'intermédiaire du directeur de centre aéré par exemple, si, en exécution de ce
mandat informel et sans assise juridique, il remettait l'enfant à un tiers.
Nous avions donc souhaité donner à tous ces intervenants une garantie
supplémentaire.
Je ne vous proposerai pas, mes chers collègues, de réintroduire ce mandat dans
le texte pour ne pas compliquer la discussion dans la mesure où, pour
l'instant, cette pratique ne soulève pas de difficulté. Au demeurant, il faudra
bien un jour s'interroger sur le maintien de mandats qui n'ont pas de base
légale, alors qu'ils engagent la responsabilité de ceux qui en tiennent
compte.
L'Assemblée nationale a, sur proposition de la commission, et contre l'avis du
Gouvernement, rétabli, dans l'article 373-2-8 du code civil, la disposition que
le Sénat avait supprimée, selon laquelle le parent qui ne respecte pas les
droits s'attachant à l'autorité parentale peut se voir rappeler à ses
obligations par le juge.
Enfin, l'Assemblée nationale a rétabli la limitation du recours à la médiation
en cas de violences familiales.
L'Assemblée nationale a apporté quelques nouvelles modifications au texte
initial et elle a adopté des dispositions totalement nouvelles.
Ainsi, elle a supprimé la possibilité de saisine directe du juge aux affaires
familiales par des membres de la famille.
Elle a également adopté, sur proposition de la commission et contre l'avis du
Gouvernement, une disposition qui prévoit la possibilité pour un enfant confié
à un tiers et victime dans sa minorité d'un accident du travail n'ayant pas
fait l'objet d'une déclaration auprès de la sécurité sociale d'effectuer cette
déclaration jusqu'à l'expiration de la deuxième année qui suit sa majorité.
L'Assemblée nationale a également prévu de sanctionner la détention des images
pornographiques mettant en scène des enfants des mêmes peines que celles qui
sont prévues pour la réalisation, l'enregistrement ou la diffusion de telles
images. Elle a, en outre, prévu que la mention des avertissements relatifs aux
interdictions de vente aux mineurs figurerait directement sur les reproductions
d'oeuvres cinématographiques présentant un caractère pornographique ou incitant
à la violence.
Sur proposition de M. Cardo, avec l'avis favorable du Gouvernement,
l'Assemblée nationale a prévu une spécialisation des juridictions appelées à se
prononcer sur les actions engagées sur le fondement de la convention
internationale de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de
l'enlèvement international d'enfants.
Quelle est la position de la commission sur ce texte qui nous revient de
l'Assemblée nationale ?
Je tiens à dire tout d'abord que la commission se félicite de ce que
l'Assemblée nationale ait retenu les apports du Sénat sur de très nombreux
points. De son côté, elle ne vous proposera de revenir que sur quelques points
peu nombreux.
J'ai dit tout à l'heure qu'il fallait faire preuve d'une certaine prudence à
l'égard de la résidence alternée en cas de désaccord des parents.
La commission préfère le dispositif prévu par le Sénat, qui interdit de
prononcer directement la mesure sans une période probatoire. Cependant, elle
vous proposera, mes chers collègues, d'adopter la disposition de l'Assemblée
nationale dans la mesure où elle a conservé cette période probatoire tout en la
rendant facultative. Cette proposition a le mérite de souligner la
circonspection qu'il convient d'avoir en la matière.
Toutefois, deux modifications semblent nécessaires.
Ainsi, il convient de faire ressortir qu'en la matière l'intérêt de l'enfant
doit primer sur celui des parents. Nous proposerons donc de supprimer la
mention introduite par l'Assemblée nationale, selon laquelle le juge peut
prononcer une mesure provisoire « sauf si l'intérêt de l'enfant s'y oppose ».
En effet, ce n'est pas « sauf si l'intérêt de l'enfant s'y oppose » qu'il faut
ordonner cette mesure ; c'est plutôt, si elle correspond à l'intérêt de
l'enfant.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a limité la durée de la mesure à un
maximum de six mois. Un débat a eu lieu dans l'hémicycle à propos de cette
durée, certains députés estimant qu'elle devrait couvrir la totalité d'une
année scolaire.
Le plus simple serait donc de ne pas introduire de durée maximale et de
laisser au juge la souplesse nécessaire pour fixer la durée de cette période
probatoire.
J'en viens à un sujet extrêmement douloureux : les enlèvements internationaux
d'enfants.
Nous avons eu, en première lecture, de longs débats sur ce sujet, et il n'est
pas surprenant que l'Assemblée nationale se soit penchée de nouveau sur ce
problème. Il est certain que le système actuel de prévention et de lutte contre
ce fléau n'est pas satisfaisant. Je comprends donc parfaitement nos collègues
d'avoir cherché à en améliorer les modalités.
Cela étant, nous ne pourrons évidemment pas régler le problème grâce à de
simples modifications du code civil, lequel ne s'applique pas au-delà de nos
frontières, notamment pas dans l'espace Schengen.
Certes, il fallait poser le problème ; mais nous ne le résoudrons pas à
travers ce texte.
En première lecture, le Sénat avait effectivement adopté une disposition
incluant parmi les missions du juge la possibilité de prononcer l'interdiction
du territoire. L'Assemblée nationale a remplacé cette disposition par une
mention plus générale selon laquelle le juge peut prendre les mesures
permettant de garantir la continuité et l'effectivité du maintien des liens de
l'enfant avec chacun de ses parents. Je vous proposerai, au nom de la
commission, d'adopter sans modification le texte proposé par l'Assemblée
nationale.
En tout état de cause, l'interdiction de sortie du territoire fait partie des
mesures que le juge peut prononcer, et je vous rappelle d'ailleurs qu'elle peut
être enregistrée de manière administrative, pour une durée provisoire de quinze
jours. L'enfant est alors inscrit sur le fichier des personnes recherchées, qui
est consulté aux frontières par la police de l'air.
La difficulté réside cependant dans le fait que ces dispositions ne
s'appliquent que dans les aéroports français. Si l'enfant s'envole de
Bruxelles, par exemple, il n'y a plus aucun contrôle possible.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté deux articles additionnels
prévoyant une spécialisation des juridictions s'agissant des actions fondées
sur la convention de La Haye, qui lie la France à soixante-deux Etats en
matière d'enlèvements internationaux d'enfants.
La commission des lois souscrit pleinement à cette spécialisation, qui
permettra à des magistrats très au fait de ces dispositifs d'intervenir de
manière plus efficace. Elle vous propose d'ailleurs d'étendre cette
spécialisation à l'ensemble des accords bilatéraux et aux intruments
communautaires relatifs à l'enlèvement international d'enfants, car certains
Etats ne sont pas signataires de la convention de La Haye mais ont signé avec
la France des conventions bilatérales. De plus, certains Etats, comme le
Portugal, sont signataires à la fois de la convention de La Haye et d'une
convention bilatérale avec la France qui va un peu plus loin. Par conséquent,
dans certains cas, les parties ne sauraient pas très bien quel tribunal
consulter, et ce point me semble devoir être réglé.
Par ailleurs, la convention européenne de Luxembourg s'applique aussi,
permettant l'
exequatur
d'une décision rendue en matière d'autorité
parentale dans un autre Etat partie.
La commission des lois vous proposera, sur ce point, d'étendre le champ
d'application des dispositions de cette convention à l'outre-mer.
En revanche, la commision n'a pas suivi l'Assemblée nationale sur les
dispositions qui prévoyaient une privation automatique de l'exercice de
l'autorité parentale pour le parent coupable d'un enlèvement international
d'enfant, et ce pour deux raisons.
En premier lieu, cette mesure est en contradiction avec le souhait du Sénat de
limiter au minimum les cas de perte automatique de l'exercice de l'autorité
parentale. Cette disposition ne ferait que rendre plus difficile le retour d'un
enfant enlevé, en créant des blocages supplémentaires.
En second lieu, la mère française qui aurait ramené l'enfant en France sans
respecter une législation étrangère qui lui serait peu favorable - cela peut
arriver - et qui se serait donc rendue elle-même coupable d'un rapatriement
illicite d'enfant se verrait priver, d'une manière automatique et sans
possibilité de recours, de son autorité parentale. Ce serait tout à fait
excessif, me semble-t-il, et dans tous les cas contre-productif. C'est la
raison pour laquelle je vous proposerai de revenir sur cette disposition.
Enfin, la commission vous proposera de supprimer certaines dispositions
adoptées par l'Assemblée nationale.
C'est le cas, en premier lieu, de celle qui concerne la déclaration des
accidents du travail, car le dispositif adopté par les députés est, en
définitive, moins protecteur des mineurs que ne le sont les dispositions
actuelles du code civil, qui sont applicables à la totalité des mineurs.
En second lieu, la commission reste opposée à l'article 9
bis A,
pourtant inséré par le Sénat en première lecture, limitant les possibilités
de contestation des filiations légitime et naturelle s'agissant tant des délais
que des titulaires de l'action.
J'avais indiqué, en première lecture, qu'il ne me semblait pas souhaitable
d'examiner une disposition prise isolément dans ce vaste domaine qu'est la
filiation, sur lequel un véritable débat devrait s'instaurer. En effet, un
véritable équilibre doit être trouvé entre la filiation apparente et une vérité
biologique qui est désormais facile à déterminer.
A l'heure où le droit à la connaissance des origines est imposé comme un
credo, où il est facile d'établir, grâce à des analyses relativement simples,
la véritable paternité, faut-il, en prévoyant des délais extrêmement courts,
interdire à l'enfant, lorsqu'il aura eu connaissance de la fausseté de la
déclaration de paternité à sa naissance, de contester cette filiation ? Il y a
là un réel problème qu'on ne résoudra pas en interdisant les contestations,
surtout si le véritable père se manifeste enfin et marque son intérêt pour
l'enfant.
Je suis sûr, en revanche, que ces questions mériteraient un débat de fond,
dans le cadre d'un examen d'ensemble du droit de la filiation.
Telles sont les réflexions de la commission sur ce texte qui comporte des
dispositions extrêmement importantes, non seulement sur l'autorité parentale,
qui en est le point de départ, mais aussi sur divers sujets qui s'y sont
ajoutés au fur et à mesure des discussions successives : je pense en
particulier au problème extrêmement grave et douloureux de la prostitution
enfantine, qui ne saurait être traité à la légère, mais aussi au problème des
enlèvements internationaux, sur lequel nous nous devons d'avoir un débat pour
tenter de trouver la meilleure solution, tout en sachant que nous ne pouvons
décider pour les autres Etats !
(Applaudissements sur les travées du RPR,
des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Rappel au règlement
M. Jean-Jacques Hyest.
Je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, ainsi que j'ai déjà eu l'occasion de le rappeler au
cours d'une précédente séance, la conférence des présidents avait prévu que
nous siégerions aujourd'hui, jeudi, l'après-midi et le soir. Or, que je sache,
le jeudi s'arrête à minuit ! Nous n'avons pas prévu de siéger vendredi !
Pour ma part, je pense que nous avons déjà examiné beaucoup de textes. Nous
avons certes siégé quelquefois au-delà de minuit, mais faut-il pour autant
prendre l'habitude de siéger en permanence de plus en plus tôt dans la matinée
du vendredi ?
Je me demande donc, monsieur le président, s'il n'y aurait pas lieu
d'appliquer avec plus de rigueur le règlement de notre assemblée en matière de
fixation des jours de séance.
M. le président.
Je vous donne acte de votre rappel au règlement, mon cher collègue.
Il est effectivement minuit moins cinq. Deux orateurs sont encore inscrits
dans la discussion générale. Nous allons les écouter, puis nous aviserons, mais
ce sera vraisemblablement pour lever la séance.
Discussion générale (suite)
M. le président.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans la
présente occurrence, j'ai le sentiment d'être comme Cendrillon : j'entends
bientôt les douze coups de minuit et, sans me livrer à des confidences, je puis
vous avouer qu'il m'est recommandé de ne point prolonger au-delà de cette heure
les travaux intellectuels.
(Sourires.)
La dernière fois que ce texte a été présenté par Mme la ministre, il est venu
en discussion, presque comme un cavalier, de manière aussi nocturne - très
nocturne, d'après ce que m'ont dit mes amis - et j'avoue, à ma courte honte,
que j'avais préféré, à cet égard, les exigences du repos aux énoncés
juridiques. J'ai eu tort, je le confesse. Je demande qu'on en tienne compte ce
soir.
Je vais donc aujourd'hui - très rapidement ! - vous dire ce qui me paraît
essentiel dans ce texte relatif à l'autorité parentale, après l'exposé si
complet de notre excellent rapporteur.
J'en suis convaincu, la commission mixte paritaire sera couronnée de succès -
grâce à vous, monsieur le rapporteur - et je ne vois pas ce qui pourrait
maintenant l'empêcher, car les dispositions qui restent encore en discussion ne
peuvent pas provoquer son échec.
Renonçant à la série d'observations que j'avais prévu de présenter, je
voudrais simplement quitter un instant ce que j'appellerai le style convenu de
notre Haute Assemblée et parler de ce problème si préoccupant et si profond que
vous avez évoqué, madame la ministre, à savoir la question plus spécifique de
la répression dans le domaine de la prostitution des mineurs.
Heureusement, en ce qui concerne la pédophilie, il existe toute une batterie
de textes qui sont, d'ailleurs, à mon avis, insuffisamment appliqués. Mais
parlons ici du problème si important de la prostitution des adolescents de
quinze à dix-huit ans.
Je voudrais d'abord vous dire, madame la ministre, que j'ai pour vous une
estime et une considération particulières. Vous appartenez à l'espèce - qui
n'est pas si commune - de ceux qui se battent jusqu'au bout pour les causes
dont ils sont convaincus. A l'âge qui est maintenant le mien, je puis vous dire
que, dans la vie, ce qui demeure et qui donne sens à ce que l'on a vécu, c'est
le bonheur que l'on espère avoir donné à ceux que l'on aime et qui vous aiment,
ainsi que le sentiment d'avoir oeuvré pour quelques justes causes et, quand on
a beaucoup de chance, de les avoir fait un peu progresser.
A cet égard, vous méritez de ma part la plus entière considération, et je suis
heureux de pouvoir vous l'exprimer ici publiquement.
Aujourd'hui, vous luttez, à juste titre, contre l'exploitation honteuse de
jeunes adolescents livrés à la prostitution. Vos adversaires, ce sont les
organisateurs d'un trafic international organisé.
Or, je le dis très clairement, on ne saurait être assez rigoureux avec les
organisateurs, les exploitants de ce proxénétisme organisé.
Croyez-moi, tout Parisien - vous voyez, j'utilise le masculin, madame la
ministre - et, cela va de soi, toute Parisienne qui passe le long du
périphérique ne peut pas ne pas se sentir pénétré d'un sentiment de honte en
voyant ce qui s'y passe.
Les hommes ne sont pas des machistes, ni des paillards, ni des amateurs de
lolita, ce sont des époux, des amants, des pères et, heureusement, des
grands-pères. Voir tout cela les atteint profondément, croyez-moi. Il n'y a
pas, soyez-en sûre, de monopole de la sensibilité.
Mais la question qui se pose, c'est comment lutter contre ce fléau, ce fléau
qui a été encore aggravé par ce qui s'est passé à l'est de l'Europe.
Politiquement, ce fut une grande satisfaction, mais ces changements ont
engendré dans les Balkans, en l'Europe de l'Est, et au-delà même, de nouvelles
organisations criminelles, de proxénètes notamment.
Je me suis souvent rendu dans les Balkans, et je puis vous assurer que ce qui
s'y déroule et s'y prépare, en matière de criminalité organisée, de trafic de
stupéfiants et de trafic d'êtres humains, nous ne saurions assez en prendre la
mesure.
Comment donc ne pas s'affliger, quand on l'étudie, comme j'ai tenu à le faire
ces jours derniers avec beaucoup de soin, de l'état actuel de la lutte contre
la criminalité organisée ?
Vous avez certainement lu la grande enquête qui a été publiée dans
Le
Nouvel Observateur
concernant le fléau qu'est la prostitution organisée. Je
me bornerai à une citation de l'excellente journaliste qu'est Mme Sophie des
Déserts : « Les réseaux deviennent de plus en plus complexes, les moyens
alloués sont ridicules et - écoutez bien, mes chers collègues ! - à la brigade
de protection des mineurs à Paris, seuls huit officiers sont chargés de la
prostitution, et ils sont deux à Strasbourg. L'office central pour la
répression de la traite des êtres humains manque cruellement d'effectifs ; les
policiers, sur le terrain, sont découragés. » Comment ne le seraient-ils pas
?
Voilà les forces que nous alignons face au proxénétisme organisé, à cette
forme de criminalité aujourd'hui en explosion !
En ce qui concerne les condamnations, j'ai consulté les statistiques qui sont
publiées par la Chancellerie. Depuis 1995, les poursuites et les condamnations
sont demeurées constantes. Cela ne peut que nourrir nos plus vives
préoccupations. C'est volontairement que je n'utiliserai pas le terme «
indignation ».
Malgré l'explosion de ce type de criminalité, il n'y a chaque année, depuis
1995, qu'environ 300 à 400 condamnations. Il n'y a donc aucune correspondance
entre la croissance exponentielle du mal et les résultats limités des forces
que nous opposons à ce fléau. Nous devons prendre ces constatations en
considération. Il nous faut bien choisir nos cibles privilégiées.
Madame la ministre, vous avez décidé de porter un coup sensible en choisissant
la pénalisation de la relation sexuelle entre clients et mineurs. Vous vous
êtes engagée dans cette voie avec conviction.
La pénalisation de la relation sexuelle entre client et prostituée n'est
historiquement pas nouvelle. Vous dites que les conditions ont changé. Certes,
mais nous savons que lorsqu'il s'agit des passions des êtres humains, non pas
les plus obscures, mais les plus complexes, la prohibition assortie de
sanctions pénales a toujours donné des résultats, hélas ! décevants. Ce n'est
pas une question de siècle ! Il suffit de regarder tout près de nous, dans
l'actualité.
Depuis des décennies, nous avons choisi de lutter contre le trafic de
stupéfiants par la prohibition de la consommation. Pensez-vous que nous avons
obtenu des résultats ? Je n'en suis pas sûr !
Je pourrais poser la même question en ce qui concerne la période de la
prohibition aux Etats-Unis. Et je pourrais citer bien d'autres exemples.
La seule pénalisation non accompagnée de moyens n'aboutit à rien, n'aboutit
qu'à cette conséquence tout à fait détestable que, inévitablement, ce qui est
prohibé devient clandestin et que les bénéfices des organisations mafieuses ne
font que croître. Cela a été vrai, on le sait, pour la prohibition de l'alcool
non seulement aux Etats-Unis mais aussi en Union soviétique du temps de
Gorbatchev. Cela s'est aussi révélé vrai, hélas ! dans d'autres domaines encore
plus sensibles.
J'ajoute qu'il se trouve que j'ai consacré une longue partie de mon temps,
dans le cadre d'un séminaire aux Hautes Etudes, à étudier ce qu'a été au xixe
siècle - vous me direz que c'est loin -, la répression de l'homosexualité dans
l'Angleterre victorienne, qui était, pour moi, un exemple caractéristique. J'ai
ainsi appris que la prostitution, spécialement homosexuelle, avait complètement
été interdite à Londres au xixe siècle. Or, s'il y avait un nombre infini de
condamnations et de poursuites - celle de Wilde en a été le plus célèbre
exemple -, cela n'empêchait pas qu'il y avait plus encore de prostitution,
particulièrement homosexuelle.
Madame la ministre, vous avez opéré un choix, et ce sera certainement celui du
Parlement. Si vous l'avez fait, c'est parce que vous avez eu des informations
auxquelles nous n'avons pas eu le privilège d'accéder.
Vous avez pris là une décision importante, ne vous y trompez pas. Au cours de
ma vie professionnelle, j'ai vu des vies d'hommes brisées pour un instant de
faiblesse en raison de la répression de l'homosexualité des quinze à dix-huit
ans, que nous avons supprimée en 1982. J'ai vu le rôle joué par de petites
bandes organisées qui font de la provocation, de l'exploitation, puis du
chantage. Ce n'est pas un mythe ! C'est une réalité !
N'ayons pas une vision angélique des multiples procédés dont les proxénètes
savent user pour faire payer, le cas échéant, ceux qu'ils ont choisis. Je
laisse cet aspect de côté. Ce n'est pas un élément inutile. Nous en reparlerons
lors de la discussion des problèmes de procédure.
Mais quand j'ai vu ce texte, je me suis dit qu'il y avait certainement là des
motifs décisifs, et je me suis informé puisque, malgré mon souhait, nous
n'avons pas eu la chance - le texte est venu sous la forme d'amendement, de
cavalier législatif, un soir - d'entendre les juges des enfants, les
assistantes sociales, les spécialistes de la brigade des moeurs. Madame la
ministre, nous avons écouté les propos que vous avez tenus avec talent et
conviction, mais j'avais besoin d'être informé. J'ai donc fait ma propre
enquête. Je suis remonté aux sources.
Parlementaire de base consciencieux, j'essaie, avant de m'exprimer, de
m'informer. Je me suis donc entretenu avec des magistrats en charge de la
jeunesse, et non des moindres. Je leur ai parlé de la situation. J'ai exprimé
mon sentiment.
Vous avez choisi une voie, madame la ministre. Souhaitons, quel que soit mon
scepticisme à cet égard, qu'elle soit la bonne. En tout cas, rendons-la
cohérente. J'ai donc présenté des amendements, que je soumettrai à la
commission des lois.
Nous proposons ce que nous jugeons nécessaire pour que le dispositif
fonctionne.
Nous proposons d'abord que soit interdite en France la prostitution des
mineurs de dix-huit ans.
Nous proposons ainsi une proclamation, pour que chacun prenne bien conscience
que, dorénavant, c'est interdit.
Tous les pays occidentaux ne le font pas et tous les étrangers qui
débarqueront à Paris ne le sauront pas forcément ! Il faut que la nation tout
entière en soit consciente. Il faut agir sur les esprits puisque,
malheureusement, les moyens ne permettront pas d'agir sur les organisateurs.
L'objet de mon deuxième amendement est évident, et j'y insisterai toujours :
les mineurs prostitués sont par définition en danger. Lorsque l'on évoque
l'assistance aux mineurs en péril, on parle toujours de la nécessaire
protection de la jeunesse. Si elle a un sens, c'est bien là !
Vous dites : pas de clients, pas de prostitués. C'est bien. Mais je crains
qu'il n'y ait toujours des clients et que le problème ne se situe d'abord au
niveau des proxénètes et des trafiquants.
J'ai donc déposé un amendement, disais-je - et je suis convaincu que vous
l'accepterez, car je ne vois pas comment on pourrait l'écarter - qui prévoit
que tout mineur prostitué, même occasionnellement, relève de la protection de
l'enfance en danger, c'est-à-dire du juge des enfants.
Il ne faut pas se leurrer, ces garçons et ces filles qui ne s'adonneront plus
à la prostitution, ces jeunes Africaines, par exemple, il faut veiller à ce
qu'ils soient dans des foyers, sinon ils passeront d'une délinquance à une
autre. Ce n'est pas possible autrement.
Des juges des enfants m'ont dit qu'il fallait que cela soit écrit. Ces mineurs
qui s'adonnent à la prostitution sont en danger. Il est de notre mission et de
notre responsabilité essentielle de les protéger.
S'agissant de la pénalisation, puisque le principe en a été retenu, il est
nécessaire de procéder à un rééchelonnement des peines. Pour des raisons que
j'ignore, l'éventail a été élargi. Or, j'insiste sur ce point, la sanction
c'est déjà le simple fait de comparaître publiquement, d'être jugé, condamné au
vu et au su de tous. Imaginez ce que cela signifie ! Imaginez toutes les
conséquences qui peuvent en découler !
Ce qui importe, ce n'est pas la durée de la peine, c'est le principe de la
pénalisation. Il faut donc un rééchelonnement.
S'agissant des mineurs clients de prostitués, je demanderai qu'ils soient
exclus de ces dispositions. Si, à cet âge, à notre époque, ils cherchent là
quelque chose, c'est qu'ils sont plus en péril, plus en danger que délinquants.
Ne commençons pas par les précipiter dans la vie adulte avec une comparution en
correctionnelle, avec les conséquences que cela peut avoir. Ce ne serait pas
servir la cause de la jeunesse, vous me permettrez de le dire.
Enfin, dans un dernier amendement, nous avons voulu frapper - et le terme «
frapper » est le bon - la criminalité organisée, c'est-à-dire les véritables
trafiquants d'êtres humains.
A cet égard, vous me permettrez une observation et une conclusion.
Croire que l'on atteindra les proxénètes en poursuivant les clients est un
leurre pour une raison simple : les clients ne peuvent pas connaître les
proxénètes ; ce sont malheureusement les prostituées qui les connaissent. Vous
ne déboucherez donc jamais sur un réseau en partant des clients. C'est ailleurs
qu'il faut chercher les sources d'information possibles.
Si la priorité est - et elle doit l'être - la lutte contre cette forme odieuse
de criminalité organisée, après avoir, dans le domaine de la procédure pénale,
très largement étendu les pouvoirs - ce dont je me réjouis - il est temps
maintenant, puisque l'on parle de symbolique, de prendre, au niveau le plus
abominable de l'organisation de la prostitution des mineurs, une mesure
nécessaire, essentielle, qui fasse connaître notre volonté et que vous
trouverez dans nos amendements : la criminalisation de ceux qui, de quelque
façon que ce soit, organisent ou exploitent la prostitution des mineurs de
quinze ans ou en tirent profit.
Il faut vraiment qu'un homme ait atteint le dernier degré de l'infamie
criminelle pour organiser des réseaux d'exploitation, de prostitution de
mineurs de moins de quinze ans. Vous imaginez ce que cela veut dire ? Qu'ils
aillent en cour d'assises ! J'ai déposé un amendement à cette fin. Croyez-moi,
je suis convaincu que les jurés les jugeront comme ils le méritent. S'il doit y
avoir un effet dissuasif, c'est à ce niveau qu'il doit s'inscrire.
Voilà donc la série d'amendements que je propose. Ils ont été élaborés avec
beaucoup de prudence et de précautions, après nombre de consultations et de
concertations. J'espère que la commission des lois comme vous-même, madame la
ministre, les accepterez, car ils constituent pour votre texte, j'en suis
convaincu, une amélioration considérable.
En effet, c'est dans la proclamation de principes, dans les mesures prises au
profit des mineurs, dans la criminalisaton du trafic à fin de proxénétisme
d'enfants de moins de quinze ans - on ne parle plus d'adolescents - que se
trouvent les lignes fortes de la cause qui est la vôtre et à laquelle je
m'associe.
Pourtant, s'agissant des clients, je ne suis pas sûr que nous n'assisterons
pas à des phénomènes dont j'ai en d'autres temps mesuré la cruauté, des
phénomènes de destruction de vie d'hommes à la faveur d'un coup monté par une
petite équipe qui, pour être jeune, n'en est pas moins dangereuse, croyez-moi
!
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je suis
heureux de constater qu'un accord se dessine sur ce texte. Il ne reste en effet
que quelques dispositions en discussion sur lesquelles nous devrions, je pense,
à condition de ne pas en rajouter, nous mettre d'accord en commission mixte
paritaire.
S'agissant d'un texte qui constitue un réel progrès dans le domaine de la
coparentalité et de l'égalité entre les familles, c'est important - cela doit
être souligé - même si, comme certains de nos collègues souhaitent nous le
rappeler, c'est avant tout au quotidien que se joue le succès ou l'échec de la
coparentalité.
On connaît les nombreux efforts menés sous votre égide, madame la ministre,
pour traduire en pratique les principes directeurs de ce droit de la famille
qui se construit et ne jamais en rester au stade de l'affirmation théorique.
Le congé de paternité en est un des éléments symboliques forts qui devrait
contribuer à faire évoluer les mentalités dans l'ensemble de la société, dans
les administrations et aussi dans les entreprises.
Le texte relatif à l'autorité parentale constitue également un grand pas dans
le sens de la relecture du droit de la famille autour de l'intérêt de l'enfant,
pas qui permet à notre pays de montrer son attachement à la convention de New
York.
Je note avec plaisir qu'un certain nombre de nos suggestions finissent par
être admises : tel est le cas de la suppression de la mention des études
effectives pour le prolongement de l'obligation alimentaire au-delà de la
majorité de l'enfant, mention que la commission n'a pas souhaité reprendre.
Je m'en félicite, tant il est vrai que cette disposition nous semblait
discriminatoire, notamment pour les jeunes qui entrent dans la vie active avec,
parfois, des rémunérations très faibles.
Je trouve également satisfaisant le compromis qui se dessine autour de la
résidence alternée en cas de désaccord des parents. Il est clair que le juge ne
doit pouvoir l'imposer qu'à titre provisoire. Toutefois, fixer une durée trop
rigide risquerait d'aller à l'encontre de l'objectif visé.
Nous considérons, avec la commission des lois, que le juge doit pouvoir fixer
une durée variable en fonction des circonstances particulières à chaque
situation familiale. Si, dans tel cas, six mois pourront paraître une bonne
durée, dans le cas d'un éloignement plus important la durée de l'année scolaire
semblera préférable.
A tout le moins si, lors de la commission mixte paritaire, l'on devait retenir
une durée courte, il faudrait donner au juge la possibilité de la prolonger.
En réalité, pour nous, seul un point d'achoppement subsiste. Il porte sur un
sujet qui, on le sait, fait débat : l'étendue de la médiation familiale.
Nous restons défavorables à la possibilité d'imposer une médiation dans un
contexte de violences familiales. Il doit être bien entendu que la médiation ne
peut qu'avoir un caractère volontaire et qu'elle suppose une relation d'égalité
entre les parents, ce qui n'est pas envisageable en cas de violences, puisqu'il
y a un agresseur et un agressé.
C'est d'autant plus vrai dans un contexte où, même si les choses progressent,
le statut de la médiation n'a pas été encore fixé.
Si l'on peut juger, comme la commission des lois, prématuré d'instituer la
notion de « médiateur familial agréé », il est contradictoire de penser imposer
la médiation dans des situations extrêmement délicates en dehors de garanties
statutaires réellement effectives.
J'en viens, pour finir, aux dispositions qui ont été ajoutées au fil des
lectures et qui, sans avoir un rapport direct avec l'objet du texte, n'en ont
pas moins une grande importance. Je dois dire combien je regrette ces pratiques
« cavalières » qui ne permettent pas un examen parlementaire approfondi.
M. Jean-Jacques Hyest.
Très bien !
M. Robert Bret.
S'agissant de la pornographie des mineurs, on peut se féliciter des progrès
sur le terrain de la répression comme sur celui de la prévention. La France
montre ainsi sa volonté d'être intransigeante en la matière. En effet, en même
temps qu'elle ratifie le protocole additionnel à la Convention des droits de
l'enfant sur la prostitution et la pornographie, elle le transcrit
immédiatement dans le droit français avec le présent texte - je pense notamment
à la détention d'images pornographiques.
Néanmoins, vous me permettrez de réitérer le souhait que la lutte contre la
prostitution et la pornographie enfantines fasse l'objet d'une approche
globale, dont les mérites nous ont été amplement démontrés par le rapport de
l'Assemblée nationale sur les formes modernes d'esclavage.
En ce qui concerne les enlèvements d'enfants, la spécialisation des magistrats
au sein des juridictions est intéressante. Mais, là encore, il ne peut s'agir
que d'une mesure circonstantielle, alors que le vrai débat se situe au niveau
de l'application de la convention de La Haye.
Je veux, pour finir, évoquer la question des mineurs en zone d'attente. A
l'heure actuelle, leur situation n'est pas admissible. J'ai pu le constater
de visu
tout récemment dans les terminaux de l'aéroport de Roissy, où
les deux zones d'attente pour les personnes en instance, dites ZAPI, étaient
pleines à craquer.
Si les dispositions proposées peuvent sembler un progrès par rapport à la
situation créée par la décision de la Cour de cassation du 2 mai 2001, celui-ci
n'est pas satisfaisant, loin de là !
Certes, je note, pour m'en réjouir, que tout le monde s'est rallié à la
position défendue en première lecture par ma collègue Nicole Borvo, qui
soulignait la nécessité que le procureur de la République soit informé
immédiatement de la présence d'un mineur isolé en zone d'attente. Cette
précision n'épuise cependant pas le débat, comme j'aurai l'occasion de le
montrer lorsque nous en viendrons à cet article.
Je vous proposerai un amendement destiné à éviter que le système de
l'administrateur
ad hoc
ne serve de caution à un refoulement
systématique de ces mineurs, ce qui serait contraire à nos engagements en
faveur des droits des enfants.
C'est sur ces quelques remarques que je conclurai à cette heure matinale mon
intervention, remarques qui n'emportent, vous l'aurez compris, aucune réserve
quant à l'adoption de ce texte sur l'autorité parentale.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen
et sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Madame la ministre, compte tenu du rappel au règlement qui a été fait tout à
l'heure, il me semble plus opportun que vous ne répondiez aux orateurs qu'en
début de séance la semaine prochaine en préliminaire à la discussion des
articles.
Nous allons donc lever la séance.
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le ministre.
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée.
Monsieur le président, je regrette que la séance doive
être levée maintenant. Mais la raison en étant le rappel au règlement qui a été
fait, nous allons accepter de bon coeur cette interruption de nos travaux.
Le Gouvernement s'apprêtait à émettre un avis favorable sur tous les
amendements de la commission des lois que M. le rapporteur vient de développer
de façon fort judicieuse. Nous nous orientons donc vers une lecture conforme
par l'Assemblée nationale.
Je veux préciser, au nom du Gouvernement, que, bien sûr, ce texte n'est pas
retiré de l'ordre du jour du Sénat. Il reviendra la semaine prochaine, et il
est d'ores et déjà inscrit à l'ordre du jour des débats de l'Assemblée
nationale le 19 février prochain.
Bien évidemment, tous les amendements qui ont été déposés aujourd'hui par M.
Badinter doivent être examinés par la commission des lois. C'est probablement
une raison supplémentaire de lever maintenant la séance.
Afin que le débat s'engage la semaine prochaine sur des bases claires, je
souhaite dire dès à présent que le Gouvernement sera défavorable à la plupart
de ces amendements, qui marquent un recul important par rapport au texte adopté
par le Sénat et par l'Assemblée nationale en première lecture. Cela étant, nous
avons le temps d'en débattre et d'y réfléchir.
Comme l'a fort brillamment montré M. Badinter, la police rencontre aujourd'hui
des difficultés pour intervenir, faute de base légale.
M. Robert Badinter.
Et de moyens !
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée.
C'est avant tout pour répondre à cette préoccupation
des juges et des policiers que nous souhaitons légiférer.
Le proxénétisme, qui est déjà réprimé, peut l'être davantage. Le Gouvernement
peut suivre les propositions visant au renforcement de la répression. La
proposition de loi s'appuie sur deux formes de répression, celle du
proxénétisme et celle qui s'applique aux clients.
Quant à la comparaison que vous avez faite avec la consommation de drogue,
monsieur Badinter, je ne peux pas la faire mienne.
J'ai bien entendu aussi l'ensemble des arguments relatifs aux homosexuels. Le
Gouvernement ne peut pas non plus adhérer à cette comparaison. Je dirai même
que l'amendement va à l'encontre de l'objectif visé. En effet, au nom de quoi
les mineurs homosexuels seraient-ils moins protégés que les autres, alors
qu'ils sont encore plus vulnérables ? Je pense que, là encore, les clients
doivent être réprimés.
M. Robert Badinter.
Me permettez-vous de vous interrompre, madame la ministre ?
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée.
Je vous en prie.
M. le président.
La parole est à M. Badinter, avec l'autorisation de Mme le ministre.
M. Robert Badinter.
Je me permets d'intervenir pour que ne demeure pas au procès-verbal ce qui
serait une erreur.
Dans les amendements que nous avons déposés, madame le ministre, ne figure pas
la moindre distinction entre homosexuels et hétérosexuels ! Ce n'est pas moi,
qui ai fait supprimer toute forme de discrimination, qui la réintroduirait par
voie d'amendement ! Pardonnez-moi, mais c'est là une erreur qui doit
probablement tenir à la confusion de mon propos à cette heure avancée.
M. le président.
Veuillez poursuivre, madame le ministre.
Mme Ségolène Royal,
ministre déléguée.
Au contraire, je suis tout à fait heureuse de cette
mise au point qui va dans le sens de ce que je viens d'évoquer. C'est
précisément le souci de protéger l'ensemble des mineurs prostitués, quels
qu'ils soient, qui doit nous conduire à être très vigilants par rapport aux
clients.
Puisque vous avez longuement détaillé l'ensemble de ces amendements, je n'y
reviendrai pas. Je prendrai simplement pour exemple le premier amendement que
vous présentez, qui tend à affirmer que la prostitution des mineurs est
interdite sur tout le territoire de la République.
A priori
, cet amendement ne paraît pas contestable. Pourtant, le
Gouvernement ne pourra pas le retenir - sous réserve, bien sûr, d'un examen
plus approfondi - car, dans le code pénal, ce sont les incriminations qui
fondent les valeurs. Actuellement, aucun article du code pénal ne proclame une
pétition de principe. J'ajoute que celle que vous proposez entraîne une grave
confusion entre le client et le mineur victime. La prostitution des mineurs est
interdite pour les clients. Cette interdiction ne saurait concerner les
mineurs, qui sont, avant tout, des victimes.
Ensuite, la formulation que vous proposez est ambiguë, car elle exclut le
délit à l'étranger, alors qu'aujourd'hui, vous le savez, s'applique le principe
d'extraterritorialité. Comme nous le constaterons au cours du débat, en
combinant cet amendement avec d'autres amendements que vous proposez, vous
revenez à une forme de légalisation du tourisme sexuel pour les mineurs âgés de
quinze à dix-huit ans par rapport au projet actuel.
Afin de ne pas prolonger les débats, je ne ferai pas de commentaires sur les
autres amendements. Je veux simplement, au travers de cet exemple, montrer que
les choses sont moins évidentes qu'elles n'y paraissent. En tout cas, notre
préoccupation est de veiller à ce que le message soit clair et d'éviter toute
régression et toute confusion dans notre esprit entre la liberté sexuelle des
mineurs de plus de quinze ans et la nécessaire répression de la prostitution
des mineurs et des clients, car sans clients, monsieur Badinter, il n'y aurait
pas de proxénétisme.
M. le président.
La suite de la discussion est renvoyée à une prochaine séance.
11
COMMISSION MIXTE PARITAIRE
M. le président. J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé est parvenue à l'adoption d'un texte commun.
12
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de M. Michel Pelchat une proposition de loi tendant à proroger le
régime à titre expérimental des services de radiodiffusion sonore en mode
numérique de terre.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 218, distribuée et renvoyée à
la commission des affaires culturelles, sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le
règlement.
13
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE RÉSOLUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. Marcel Deneux une proposition de résolution, présentée au nom
de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73
bis
du règlement :
- sur la proposition de décision du Conseil relative à l'approbation, au nom
de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des
Nations unies sur les changements climatiques et l'exécution conjointe des
engagements qui en découlent (E-1903) ;
- et sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil
établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre
dans la Communauté et modifiant la directive 96-61-CE du Conseil (E-1876).
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 219, distribuée et
renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de
la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le règlement.
14
DÉPÔT D'UN RAPPORT
M. le président.
J'ai reçu de M. Jean-Paul Delevoye un rapport, fait au nom de la commission
des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur le projet de
loi autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention des
Nations unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir,
réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des
enfants (n° 118, 2001-2002).
Le rapport sera imprimé sous le n° 217 et distribué.
15
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au mardi 12 février 2002, à neuf heures trente, à seize heures et le soir
:
1. Discussion des conclusions du rapport (n° 213, 2001-2002) de M.
Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration
générale sur la proposition de résolution (n° 332, 2000-2001) de MM. Henri de
Raincourt, Jean Arthuis,
Guy-Pierre Cabanel
et Josselin de Rohan tendant
à la création d'une commission d'enquête sur les diverses mesures de
protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation auxquelles les mineurs
délinquants peuvent être soumis et leur adaptation à la nécessité de
réinsertion de ces mineurs.
2. Discussion des conclusions du rapport (n° 205, 2001-2002) de M. Patrice
Gélard fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
sur la proposition de loi de M. Robert Badinter relative à la coopération avec
la Cour pénale internationale (n° 163, 2001-2002).
3. Discussion des conclusions du rapport (n° 204, 2001-2002) de M. Henri de
Richemont fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
sur la proposition de loi de M. Aymeri de Montesquiou tendant à rendre
imprescriptibles les crimes et incompressibles les peines en matière de
terrorisme (n° 440 rectifié, 2000-2001).
4. Discussion des conclusions du rapport (n° 214, 2001-2002) de Mme Nicole
Borvo fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur la
proposition de loi de Mme Nicole Borvo, MM. Robert Bret, Jean-Yves Autexier,
Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jean-Luc Bécart, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM.
Guy Fischer, Thierry Foucaud, Gérard Le Cam, Pierre Lefèbvre, Paul Loridant,
Mme Hélène Luc, MM. Roland Muzeau, Jack Ralite, Ivan Renar, Mme Odette Terrade
et M. Paul Vergès tendant à créer une journée nationale pour l'abolition
universelle de la peine de mort (n° 374, 2000-2001).
5. Discussion de la question orale avec débat n° 39 de M. Gérard Delfau à M.
le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur la
résorption des décharges brutes.
M. Gérard Delfau attire l'attention de M. le ministre de l'aménagement du
territoire et de l'environnement sur les difficultés rencontrées par les
communes pour satisfaire les objectifs de la loi du 13 juillet 1992, notamment
celui de la résorption des décharges brutes.
Rénovant la loi-cadre du 15 juillet 1975 relative à la gestion des déchets,
cette loi a initié une politique plus ambitieuse, axée sur le développement de
la prévention, de la valorisation et du recyclage, avec pour corollaire une
limitation de la mise en décharge, réservée à partir du 1er juillet 2002 aux
seuls déchets ultimes. Elle impose l'obligation aux communes de réhabiliter ou
fermer les décharges, directement exploitées par elles ou laissées à la
disposition de leurs administrés, qui n'ont pas fait l'objet d'une autorisation
préfectorale au titre de la législation sur les installations classées.
L'arrêté du 9 septembre 1997 fixe précisément les normes à respecter pour
l'aménagement et l'exploitation d'un centre de stockage de déchets.
Par ailleurs, la circulaire du 10 novembre 1997 exige l'introduction dans les
plans départementaux d'élimination des déchets ménagers et assimilés d'un volet
spécifique, comportant un inventaire précis du nombre de décharges brutes ainsi
que la planification de leur mise en conformité ou de leur fermeture.
Enfin, la circulaire du 28 avril 1998 insiste à nouveau sur la nécessité de
mener une action déterminée pour la résorption des décharges brutes.
A moins de huit mois de la date butoir de 2002 et malgré l'énorme effort
d'investissement consenti par les collectivités locales, l'application de la
loi semble loin d'avoir donné tous les résultats escomptés. L'an dernier, la
mise en décharge restait, avec l'incinération, largement prépondérante. D'autre
part, l'inventaire national des décharges brutes, réalisé en 1998, estimait
leur nombre à plus de 6 000, malgré la fermeture de près de 3 000 décharges
illégales dans les années quatre-vingt dix. A cette date, seulement 300 sites
avaient été réhabilités.
Où en est-on aujourd'hui ? De nombreuses petites et moyennes communes n'ont
pas encore mis en place les équipements d'élimination ou de recyclage
nécessaire ou ont pris du retard, ayant opté pour les techniques difficiles à
appréhender.
En outre, le simple enfouissement des décharges existantes soulève des
questions eu égard à la santé publique.
Se pose enfin le problème du financement des dépenses d'investissemnt et de
fonctionnement tant pour les installations nouvelles que pour la réhabilitation
des décharges brutes et des sites.
Plutôt que d'évoquer l'échéance de 2002 comme une date couperet, ne
vaudrait-il pas mieux, devant ce constat, mobiliser les moyens financiers,
techniques et humains en faveur de ces communes ?
M. Gérard Delfau demande au ministre de faire un bilan de l'application de la
loi de 1992, particulièrement pour ce qui concerne la résorption des décharges
brutes, et d'indiquer quelles actions il compte entreprendre pour aider les
collectivités à atteindre les objectifs fixés par la loi.
Délai limite pour les inscriptions de parole : lundi 11 février 2002, à
dix-sept heures.
Délai limite général
pour le dépôt des amendements
Le délai limite pour le dépôt des amendements à tous les textes prévus jusqu'à
la suspension des travaux parlementaires, à l'exception de ceux pour lesquels
est déterminé un délai limite spécifique, est fixé, dans chaque cas, à dix-sept
heures, la veille du jour où commence leur discussion.
Délai limite spécifique
pour le dépôt des amendements
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence,
portant réforme des tribunaux de commerce (n° 239, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 11 février 2002, à dix-sept
heures.
Projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration
d'urgence, modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi
organique relative au statut de la magistrature et instituant le recrutement de
conseillers de cour d'appel exerçant à titre temporaire (n° 241, 2000-2001)
;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 11 février 2002, à dix-sept
heures.
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence,
modifiant la loi n° 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs
judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et
experts en diagnostics d'entreprises (n° 243, 2000-2001) ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 11 février 2002, à dix-sept
heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée le vendredi 8 février 2002, à zéro heure
trente-cinq.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
MONIQUE MUYARD
MISSIONS D'INFORMATION
MISSION D'INFORMATION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES « AVENIR DE L'ÉLEVAGE, ENJEU TERRITORIAL, ENJEU ÉCONOMIQUE »
Nomination des membres
Dans sa séance du mercredi 23 janvier 2002, la commission des affaires
économiques a procédé à la désignation des membres de la mission d'information
« Avenir de l'élevage, enjeu territorial, enjeu économique » constituée en son
sein.
Ont été désignés : MM. Gérard Bailly, Bernard Barraux, Jean Boyer, Jean-Paul
Emorine, Hilaire Flandre, François Fortassin, Louis Grillot, Mme Odette
Herviaux, MM. Patrick Lassourd, Gérard Le Cam, André Lejeune, Jean-François Le
Grand, Paul Raoult, Daniel Reiner et André Trillard.
Nomination du bureau
La mission d'information, réunie le 6 février 2002, a procédé à la désignation
de son bureau qui est ainsi constitué :
Président :
M. Jean-Paul Emorine ;
Vice-présidents :
MM. Paul Raoult et Bernard Barraux ;
Rapporteur :
M. Gérard Bailly ;
Secrétaires :
M. Jean-François Le Grand, Mme Odette Herviaux, MM.
Gérard Le Cam et François Fortassin.
MISSION D'INFORMATION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES « LIAISON
FLUVIALE À GRAND GABARIT SAÔNE-RHIN »
Nomination des membres
Dans sa séance du mercredi 23 janvier 2002, la commission des affaires
économiques a procédé à la désignation des membres de la mission d'information
« Liaison fluviale à grand gabarit Saône-Rhin » constituée en son sein.
Ont été désignés : M. Gérard Bailly, Mme Marie-France Beaufils, MM. Jacques
Bellanger, Jean Besson, Jean-Paul Emin, Jean-Paul Emorine, Francis Grignon,
Georges Gruillot, Charles Guené, Pierre Hérisson, Bernard Joly, Daniel Reiner,
Bruno Sido, Michel Teston, Jean-Pierre Vial.
Nomination du bureau
La mission d'information, réunie le 6 février 2002, a procédé à la désignation
de son bureau qui est ainsi constitué :
Président :
M. Georges Gruillot ;
Vice-présidents :
MM. Daniel Reiner, Jean-Paul Emin, Bernard Joly et
Mme Marie-France Beaufils ;
Rapporteur :
M. Francis Grignon ;
Secrétaires :
MM. Jacques Bellanger et Jean-Pierre Vial.
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Modification du taux de TVA
pour les entreprises de croisières fluviales
1277.
- 7 février 2002. -
M. Jean-Patrick Courtois
appelle l'attention de
M. le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à
l'artisanat et à la consommation
sur la modification du taux de TVA pour les entreprises de croisières
fluviales. En effet, jusqu'en 2000, la totalité des entreprises de croisières
fluviales a appliqué en matière de taux de TVA un dispositif fiscal ayant reçu
l'accord de l'administration fiscale. Ce dispositif était fondé sur une analyse
et des pratiques conduisant à appliquer : soit le taux réduit de TVA (5,5 %) à
la prestation de transport et aux 3/4 de la prestation de pension (c'est-à-dire
l'hébergement et la restauration), le solde tant soumis au taux normal (19,6
%), soit le taux réduit aux prestations de transport et d'hébergement et le
taux normal à la prestation de restauration. Depuis 1999, les contrôles fiscaux
des entreprises de tourisme fluvial se sont multipliés, l'administration
fiscale semblant considérer désormais que l'activité de tourisme fluvial
représente une prestation unique et indissociable pour laquelle il est demandé
au client un prix forfaitaire qui comprend le transport, la restauration et
l'hébergement. Pour l'administration fiscale, cette « prestation unique »
relève du taux de TVA de droit commun (20,6 % ou 19,6 %), même si une «
tolérance administrative » permet aux entreprises l'application du taux réduit
pour la partie du prix facturé correspondant au transport. Or, les articles
279-a et 279-b du Code Général des Impôts soumettent au taux réduit de TVA (5,5
%) respectivement les « prestations relatives à la fourniture de logement » et
« les transports de voyageurs » sans distinguer selon que ces prestations
présentent pour celui qui les réalise un caractère distinct ou qu'elles
s'insèrent à côté d'autres prestations pour former une prestation de service
globale, utilisée par un seul preneur. Cette approche « analytique » des
prestations rendues est imposée par l'article 268
bis
du CGI qui indique
que lorsque des opérations sont passibles de taux différents mais sont vendues
sous un prix global, chacune d'elles doit être, en principe, imposée à raison
de son prix et au taux qui lui est propre. Ainsi, le revirement de la position
de l'administration lors des contrôles fiscaux récents entraîne deux
conséquences : d'une part, l'ampleur des redressements exigés conduit à la
disparition de la plupart des entreprises concernées, et, d'autre part, la
confirmation dans l'avenir d'une application du taux réduit limitée à la seule
prestation de transport placerait les opérateurs français hors du marché
mondial et marginaliserait le secteur. En conséquence, il lui demande de bien
vouloir lui indiquer s'il entend prendre promptement des mesures afin
d'officialiser les pratiques antérieures sous une forme lisible pour tous, en
utilisant une forfaitisation fiscale qui consiste à appliquer le taux réduit de
TVA (5,5 %) à 75 % des prestations le solde étant soumis au taux normal.
ANNEXE AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du jeudi 7 février 2002
SCRUTIN (n° 52)
sur la motion n° 2 présentée par M. Nicolas About tendant à opposer la question
préalable à la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après
déclaration d'urgence, portant rénovation des rapports conventionnels entre les
professions de santé libérales et les organismes d'assurance
maladie.
| Nombre de votants : | 313 |
| Nombre de suffrages exprimés : | 309 |
| Pour : | 197 |
| Contre : | 112 |
Le Sénat a adopté.
ANALYSE DU SCRUTIN
GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (23) :
Contre :
23.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (20) :
Pour :
10.
Contre :
6. _ MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer,
Yvon Collin, Gérard Delfau et François Fortassin.
Abstentions :
4. _ MM. Rodolphe Désiré, Pierre Laffitte, Aymeri de
Montesquiou et Jacques Pelletier.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (95) :
Pour :
93.
N'ont pas pris part au vote :
2. _ MM. Christian Poncelet, président du
Sénat, et M. Adrien Gouteyron, qui présidait la séance.
GROUPE SOCIALISTE (83) :
Contre :
83.
GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (53) :
Pour :
53.
GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (41) :
Pour :
41.
Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (6) :
N'ont pas pris part au vote :
6.
Ont voté pour
Nicolas About
Jean-Paul Alduy
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
Gérard Bailly
José Balarello
Gilbert Barbier
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Claude Belot
Daniel Bernardet
Roger Besse
Laurent Béteille
Joël Billard
Claude Biwer
Jean Bizet
Jacques Blanc
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
Didier Borotra
Joël Bourdin
Jean Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Christian Cointat
Gérard Cornu
Jean-Patrick Courtois
Xavier Darcos
Robert Del Picchia
Jean-Paul Delevoye
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Dériot
Yves Détraigne
Eric Doligé
Jacques Dominati
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Louis Duvernois
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Jean-Claude Etienne
Hubert Falco
Pierre Fauchon
Jean Faure
Françoise Férat
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Christian Gaudin
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Gisèle Gautier
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Jacqueline Gourault
Alain Gournac
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Charles Guené
Michel Guerry
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Françoise Henneron
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Daniel Hoeffel
Jean-François Humbert
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Bernard Joly
Alain Joyandet
Jean-Marc Juilhard
Roger Karoutchi
Joseph Kerguéris
Christian de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
André Lardeux
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
René-Georges Laurin
Jean-René Lecerf
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Jean-François Le Grand
Serge Lepeltier
Philippe Leroy
Marcel Lesbros
Valérie Létard
Gérard Longuet
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Max Marest
Philippe Marini
Pierre Martin
Jean Louis Masson
Serge Mathieu
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Monique Papon
Anne-Marie Payet
Michel Pelchat
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Josselin de Rohan
Janine Rozier
Bernard Saugey
Jean-Pierre Schosteck
Bruno Sido
Daniel Soulage
Louis Souvet
Michel Thiollière
Henri Torre
René Trégouët
André Trillard
François Trucy
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Jean-Marie Vanlerenberghe
Alain Vasselle
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Jean-Paul Virapoullé
François Zocchetto
Ont voté contre
Nicolas Alfonsi
Michèle André
Bernard Angels
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Jean-Yves Autexier
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Marie-France Beaufils
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marie-Christine Blandin
Nicole Borvo
Didier Boulaud
André Boyer
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Yvon Collin
Gérard Collomb
Yves Coquelle
Raymond Courrière
Roland Courteau
Yves Dauge
Annie David
Marcel Debarge
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Evelyne Didier
Claude Domeizel
Michel Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
Guy Fischer
François Fortassin
Thierry Foucaud
Jean-Claude Frécon
Bernard Frimat
Charles Gautier
Jean-Pierre Godefroy
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Odette Herviaux
Alain Journet
André Labarrère
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
André Lejeune
Louis Le Pensec
Claude Lise
Paul Loridant
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Jean-Yves Mano
François Marc
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Josiane Mathon
Pierre Mauroy
Louis Mermaz
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Daniel Raoul
Paul Raoult
Daniel Reiner
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Michèle San Vicente
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Jean-Pierre Sueur
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Jean-Marc Todeschini
Pierre-Yvon Tremel
André Vantomme
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber
Abstentions
MM. Rodolphe Désiré, Pierre Laffitte, Aymeri de Montesquiou, Jacques
Pelletier.
N'ont pas pris part au vote
MM. Philippe Adnot, Philippe Darniche, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Hubert
Durand-Chastel, Bernard Seillier et Alex Türk.
N'ont pas pris part au vote
MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Adrien Gouteyron, qui présidait
la séance.
Les nombres annoncés en séance avaient été de :
| Nombre de votants : | 312 |
| Nombre des suffrages exprimés : | 308 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés : | 155 |
| Pour : | 198 |
| Contre : | 110 |
Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.