SEANCE DU 12 JUIN 2001

SEANCE DU 12 JUIN 2001

M. le président. « Art. 17. - Par dérogation à l'article 5, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de procédures particulières au sein du budget général ou de comptes annexes.
« Aucune affectation n'est possible si les dépenses résultent d'un droit permanent reconnu par la loi. »
Par amendement n° 50, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit cet article :
« Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses.
« L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses figurent dans un compte unique, intitulé budget général.
« Sur les recettes brutes sont prélévés les financements transférés par l'Etat à des tiers aux fins de couvrir les charges supportées par eux du fait des missions de service public qu'ils exercent. Ces prélèvements sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon distincte et précise.
« Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial. »
Cet amendement est assorti de cinq sous-amendements.
Les deux premiers sont présentés par MM. Fréville, Arthuis et Badré.
Le sous-amendement n° 255 rectifié vise à compléter le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 50 pour l'article 17 par une phrase ainsi rédigée :
« Toutefois, le produit des recettes est présenté dans le tableau d'équilibre visé au 6° du I de l'article 31 net des crédits de remboursements et dégrèvements des impôts d'Etat. »
Le sous-amendement n° 256 rectifié a pour objet de supprimer le troisième alinéa du texte présenté par l'amendement n° 50 pour l'article 17.
Par sous-amendement n° 190 rectifié, MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit la première phrase du troisième alinéa du texte présenté par l'amendement n° 50 pour cet article :
« Sur les recettes brutes sont prélévées les recettes perçues par l'Etat pour le compte de tiers chargés d'une mission de service public par la loi ou par un traité international. »
Les deux derniers sous-amendements sont présentés par MM. Fréville, Arthuis et Badré.
Le sous-amendement n° 257 rectifié vise, après la première phrase du dernier alinéa du texte proposé pour cet article par l'amendement n° 50, à insérer la phrase suivante : « S'il s'agit d'impositions de toute nature, celles-ci sont préalablement retracées dans l'état des ressources partagées. »
Le sous-amendement n° 258 rectifié a pour objet, dans la seconde phrase du dernier alinéa du texte présenté pour article 17 par l'amendement n° 50, de supprimer les mots : « de budgets annexes, » et les mots : « , d'un budget annexe ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 50.
M. Alain Lambert, rapporteur. Mon commentaire sera hélas ! un peu long, et je vous prie monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, de bien vouloir m'en excuser.
Nous en sommes parvenus à l'article 17, qui traite de la dérogation autorisée au principe de non-affectation des recettes et je dois expliquer le cheminement de la pensée de la commission des finances.
Il s'agit d'un article auquel on a donné beaucoup d'importance alors que, pour la commission, il ne présente aucun caractère révolutionnaire puisqu'il ne s'agit que de préserver l'existence des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes et de mentionner explicitement les prélèvements sur recettes.
Le premier alinéa pose le principe de la non-affectation. La règle générale est posée et toutes les recettes assurent la couverture de toutes les dépenses.
Le second alinéa briserait, à en croire certains, le tabou du silence sur les prélèvements sur recettes.
La commission des finances a souhaité saisir l'occasion de cette discussion pour relativiser cette idée.
Chaque année au moins une fois, à l'occasion de l'examen et du vote de la loi de finances, le législateur se prononce sur les prélèvements sur recettes par le biais de son vote sur l'état A.
Chaque année aussi, le Conseil constitutionnel, saisi de la loi de finances, valide ce mécanisme budgétaire. Il l'a même fait explicitement lorsqu'il a été saisi du problème en tant que tel. En 1989, à l'occasion de la loi de finances pour 1990, il a distingué le prélèvement sur recettes de la dépense de l'Etat. En 1999, il a énuméré les conditions que doit remplir un prélèvement pour être conforme aux principes d'universalité et de sincérité.
Le Conseil constitutionnel n'a jamais estimé contraire à l'article 40 de la Constitution un prélèvement sur recettes. Ainsi, le législateur ne lève aucun tabou. Il ne fait preuve d'aucune velléité révolutionnaire, pas même d'audace. Il se contente d'inscrire dans une loi organique une pratique unanimement reconnue par les parlementaires des deux chambres de toutes sensibilités, je pourrais ajouter de tout temps, et jusqu'alors acceptée par le juge constitutionnel.
De plus, la définition que la commission propose assure le respect des exigences constitutionnelles.
Il s'agit d'éviter, d'une part, que l'on n'accuse le prélèvement de détourner du budget général une charge de l'Etat et, d'autre part, que l'on n'y voie une manière d'augmenter une charge publique et de reprendre les conditions posées par le Conseil constitutionnel.
La commission tient d'ailleurs à rappeler l'esprit, la logique des prélèvements sur recettes. Il ne s'agit pas d'en faire une procédure d'affectation à une dépense de l'Etat : en réalité, ces prélèvements, qu'ils soient au profit des collectivités locales ou qu'ils soient au profit de l'Union européenne, correspondent à la couverture de charges qui ne sont pas celles de l'Etat, mais qui sont des charges de la compétence de ces deux types d'organisme.
Les ressources ainsi prélevées sur les recettes brutes de l'Etat ne lui appartiennent pas, même si elles transitent par ses caisses pour aller financer des charges qui ne sont pas de sa compétence. Il serait possible d'affecter directement des recettes pour compenser ces transferts de charges, mais l'universalité budgétaire y perdrait puisqu'alors le budget général n'en connaîtrait plus.
Afin de suivre la lettre des décisions du Conseil constitutionnel et une fois cette définition stricte du prélèvement posée, la commission propose de faire figurer le principe de la définition et de l'évaluation distinctes et précises de ces prélèvements dans leur destination et dans leur montant. Il me semble que nous y aurons tous gagné en franchise, en sincérité et en clarté.
Enfin, le troisième alinéa réintroduit les budgets annexes et les comptes spéciaux parmi les procédures d'affectation de recettes. J'expliquerai à l'article 19 en quoi ces dernières ne contreviennent en rien à la règle de l'universalité budgétaire, mais au contraire la confortent.
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre le sous-amendement n° 255 rectifié.
M. Yves Fréville. Monsieur le président, je dirai tout de suite que je retire les sous-amendements n°s 256 rectifié et 257 rectifié.
M. le président. Les sous-amendements n°s 256 rectifié et 257 rectifié sont retirés.
Veuillez poursuivre, mon cher collègue.
M. Yves Fréville. Le sous-amendement n° 255 rectifié est plutôt un sous-amendement d'humeur.
Je n'ai rien contre le principe de non-affectation des recettes aux dépenses, mais je suis toujours très mécontent de voir la présentation qui est faite dans l'article d'équilibre des recettes nettes. On déduit des recettes brutes les dégrèvements et remboursements d'impôts. Economiquement, cela est parfaitement justifié et j'approuve tout à fait cette façon de faire.
Là où je ne suis plus d'accord, c'est que l'on déduit également les dégrèvements et les remboursements d'impôts locaux, qui s'élèvent, mes chers collègues, à 70 milliards ou 80 milliards de francs.
Autant il est tout à fait logique de déduire du produit brut de l'impôt sur les sociétés par exemple ou du produit de la TVA les restitutions et les remboursements de TVA et d'impôt sur les sociétés, autant il est tout à fait illogique de déduire ces véritables dépenses que sont les dégrèvements d'impôts locaux.
Mon sous-amendement avait uniquement pour objet de faire en sorte que, désormais, on ne déduise pas les dégrèvements et les remboursements d'impôts locaux du montant des recettes brutes des impôts d'Etat.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 190 rectifié.
M. Michel Charasse. Je voudrais d'abord dire que je suis très reconnaissant au président Lambert et à la commission des finances d'avoir, dans cet article 17, abordé clairement - ce que n'avait pas fait l'Assemblée nationale - la question des prélèvements sur recettes.
On est dans une situation qui est quand même assez incroyable. La Cour des comptes a, la première, soulevé cette question en disant : « Ce n'est pas conforme à la loi organique. » A la suite de cela, il y a eu au moins une décision de principe du Conseil constitutionnel indiquant que cette pratique était parfaitement conforme à la loi organique, dans des limites qu'il a lui-même précisées et qui n'ont d'ailleurs jamais été dépassées par l'exécutif. Or, depuis, la Cour des comptes, continue à écrire régulièrement que ce n'est pas normal ni conforme à la loi organique !
Je tiens donc à rappeler que les décisions du Conseil constitutionnel s'appliquent à toutes les autorités administratives ou juridictionnelles, y compris la Cour des comptes. Cela étant, à mon avis, ce n'est pas plus mal de vouloir l'écrire dans la loi.
Mon problème, en ce qui concerne l'amendement n° 50, est purement rédactionnel. Je propose une rédaction qui me paraît plus claire puisque je vise les recettes perçues par l'Etat pour le compte de tiers chargés d'une mission de service public - jusque-là, c'est le texte de l'amendement - par la loi ou par un traité international. Il convient en effet de prendre en compte les recettes qui vont en réalité à des organismes européens.
Quoi qu'il en soit, il serait bon que, dès lors que nous respectons, nous, toutes les décisions du Conseil constitutionnel, la Cour des comptes essaie de faire la même chose ! Ce serait quand même plus agréable !
C'est exactement comme certains journaux qui écrivent aujourd'hui - Le Point , je crois, après d'autres - que la Cour de cassation pourrait revenir sur la décision du Conseil constitutionnel concernant le privilège de juridiction accordé au chef de l'Etat. Il faudrait que les journalistes relisent la Constitution pour arrêter de nous bassiner avec des bêtises ! (Sourires.)
M. Josselin de Rohan. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre le sous-amendement n° 258 rectifié.
M. Yves Fréville. L'Assemblée nationale a supprimé les catégories des comptes spéciaux du Trésor et des budgets annexes, et la commission propose de les rétablir.
J'ai un doute que je souhaite voir la commission lever quant à la catégorie des budgets annexes.
Au cours des cinquante dernières années, cette catégorie a vu son importance diminuer. Nous avons ainsi assisté à la suppression du budget des essences, puis de celui des poudres, puis de celui des postes et télécommunications. Il n'en reste que six, dont trois ne correspondent manifestement pas à la définition des budgets annexes puisque ceux-ci sont censés essentiellement permettre de traiter les opérations industrielles et commerciales de l'Etat qui ne sont pas le fait d'établissements publics. Il y a les budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération, qui ont une valeur avant tout symbolique. Mais il y a aussi le BAPSA, le budget annexe des prestations sociales agricoles, qui ne répond pas du tout à la définition des budgets annexes.
En outre, l'existence de ce budget annexe ne permet pas d'appréhender le total des sommes perçues au titre de la TVA puisqu'une partie de la TVA est directement affectée au BAPSA.
Je pense que la catégorie des budgets annexes devrait être en extinction. Elle ne répondait pas aux besoins de développement de l'Imprimerie nationale et des Journaux officiels. Je suis plutôt favorable à sa suppression, quitte à la maintenir à titre transitoire pour les budgets existants.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 255 rectifié, 190 rectifié et 258 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Mon commentaire sur le sous-amendement n° 255 rectifié me pose un problème. En effet, j'ai l'intuition qu'Yves Fréville a une bonne idée mais, sur un sujet aussi complexe, j'ai peur que nous n'ayons besoin d'un peu de temps, même si cette question, sauf erreur de ma part, a déjà été débattue lors de la séance publique du 8 juin dernier, à propos d'un amendement qu'il avait lui-même déposé. Relisez bien le Journal officiel , mon cher collègue : vous verrez que vous avez déjà été extraordinairement savant sur le sujet.
M. Philippe Marini. Ce n'est pas surprenant !
M. le président. C'est habituel !
M. Alain Lambert, rapporteur. La pratique de la déduction des remboursements et des dégrèvements des montants bruts du budget général en recettes et en dépenses est logique, s'agissant des impôts de l'Etat.
En effet, il ne s'agit ni de vraies recettes, puisqu'elles seront remboursées, ni de vraies dépenses, puisqu'elles viennent minorer des recettes nettes effectivement perçues.
En revanche, l'Etat inclut dans ces déductions les montants correspondant aux impôts locaux, alors qu'il s'agit, à coup sûr, d'une vraie dépense de l'Etat mais non d'une recette de l'Etat puisque le contribuable local n'acquitte pas la contribution ou en est remboursé et que la collectivité locale perçoit le produit du dégrèvement.
Votre souhait de clarté, monsieur Fréville, nous paraît légitime. Pourquoi, au fond, déduire ces remboursements et dégrèvements locaux des recettes brutes de l'Etat ?
A ce stade de notre réflexion, il me semble que seul le Gouvernement peut vous donner une explication claire, car j'ai conscience, avec beaucoup d'humilité, que la mienne gagnerait à l'être davantage. Après avoir entendu le Gouvernement, j'essaierai de préciser l'avis de la commission.
En ce qui concerne le sous-amendement 190 rectifié, comme toujours, les questions posées par Michel Charasse sont tout à fait pertinentes. Simplement, je veux le mettre en garde parce qu'il pourrait, à mon avis, exister d'autres catégories de normes conférant des missions de service public. Si la préoccupation qu'il émet me paraît légitime, je ne suis pas sûr que son sous-amendement ait atteint un degré ultime sur le plan rédactionnel.
Cet article ne sera pas adopté conforme. Je me demande si nous ne pourrions pas mettre à profit les jours qui viennent pour tenter de parvenir à une rédaction qui soit aussi parfaite que possible. S'il y a convenance, nous pourrions y travailler ensemble.
Dans ces conditions, ayant exposé le problème qu'il souhaitait soulever, il pourrait utilement retirer son sous-amendement.
J'en viens au sous-amendement n° 258 rectifié.
Yves Fréville, au fond, s'étonne, peut-être même regrette que nous ayons fait ce choix de ne pas supprimer les budgets annexes pour l'avenir. Il m'accordera que l'Assemblée nationale, dans la solution qu'elle a retenue, n'a pas su comment supprimer ceux qui restent.
Plutôt que de tendre une sorte de voile de pudeur en disant que, dans l'idéal, ils ne devraient pas exister, mais que nous ne savons pas comment les supprimer parce que ceux qui restent sont irremplaçables, mieux vaut, me semble-t-il, en reconnaître purement et simplement l'existence.
J'ajoute que ce qui est coupable, c'est l'usage qu'on a fait le plus souvent de ces budgets annexes et de ces comptes d'affectation spéciale, non pas leur existence. Leur existence permet, au contraire, à la représentation nationale de connaître les opérations qui y sont inscrites et retracées.
Leur suppression aboutirait à la création d'un certain nombre d'établissements publics. Mais, alors, cher collègue Fréville, on perd la trace des opérations. Au regard de la connaissance des différents mouvements financiers qui sont réalisés à travers ces opérations, le Parlement verrait plutôt ses prérogatives régresser.
C'est ce qui nous a conduits, d'une manière non pas dogmatique mais absolument pragmatique, plutôt que de poser le principe d'une suppression sans être capable d'aller au bout de la démarche, à reconnaître l'existence de ces budgets annexes afin que le Parlement puisse exercer toutes ses responsabilités sur ceux qui demeurent.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 50 ainsi quesur les sous-amendements n°s 255 rectifié, 190 rectifié et 258 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 50 vise, d'une part, à introduire les prélèvements sur recettes dans le texte de la loi organique et, d'autre part, à recréer, si j'ose dire, les comptes spéciaux et les budgets annexes tels qu'ils sont prévus dans l'actuelle ordonnance organique.
A cet égard, il me semble que votre proposition, monsieur Lambert, revient sur ce qui m'était apparu comme un progrès dans la proposition de loi organique telle qu'elle a été adoptée par l'Assemblée nationale : il s'agissait, en quelque sorte, d'intégrer dans le budget général les dépenses effectuées à partir de ces comptes et de ces budgets. Cela me semblait aller dans le sens de la transparence. C'est pourquoi j'y étais favorable.
Cela étant, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée sur l'amendement n° 50.
Le sous-amendement n° 255 rectifié vise à traiter de manière différente les remboursements et dégrèvements selon qu'ils concernent des impôts d'Etat ou des impôts locaux.
Actuellement, le tableau d'équilibre présente les montants bruts des ressources et des dépenses et déduit ensuite les remboursements et dégrèvements, de sorte qu'on peut afficher les montants nets.
Je comprends bien votre souci, monsieur Fréville, mais je ne peux partager votre position parce que les remboursements et dégrèvements sur impositions locales sont d'ores et déjà pris compte, au titre de charges, dans le budget de l'Etat. En effet, c'est bien une dépense qui est consentie au bénéfice des collectivités locales lorsque le dégrèvement est opéré.
Votre souci de clarté et de transparence sur l'ensemble des données relatives à la fiscalité locale me paraît tout à fait utile, mais il me paraît satisfait au travers d'une décomposition qui sera présentée dans le cadre d'une dotation, conformément aux nouvelles dispositions de l'article 7 telles que le Sénat les a adoptées la semaine dernière. Cette dotation fera clairement apparaître ce qui relève des remboursements et des dégrèvements pour les impôts d'Etat, d'une part, et pour les impôts locaux, d'autre part, en opérant cette distinction, conformément au souhait que vous avez exprimé.
Dans, ces conditions, monsieur Fréville, je pense pouvoir vous demander de retirer le sous-amendement n° 255 rectifié.
Je m'en remets à l'avis de M. le rapporteur sur le sous-amendement n° 190 rectifié.
S'agissant du sous-amendement n° 258 rectifié, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est, maintenant, l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 255 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Permettez-moi de me référer à un excellent auteur qui s'appelle Philippe Marini. (Sourires.) Après une explication donnée par le Gouvernement, il avait un jour estimé préférable que tel amendement soit retiré. Aujourd'hui, je dirai à Yves Fréville que la réflexion qu'il a souhaité susciter ne que paraît pas achevée. (Sourires.)
Même si j'ai subodoré qu'il s'agissait d'une bonne idée, je ne suis pas certain que vous soyez parvenu à l'état de perfection rédactionnelle qui convient. Ce texte étant toujours en navette, cher Yves Fréville, vous avez encore la possibilité de parfaire votre rédaction.
M. le président. Monsieur Fréville, le sous-amendement n° 255 rectifié est-il maintenu ?
M. Yves Fréville. J'ai dit tout à l'heure qu'il s'agissait d'un sous-amendement d'humeur. J'étais donc conscient que, après avoir posé le problème, je serais probablement conduit à le retirer.
Je demeure néanmoins persuadé de sa pertinence en ce qui concerne la rédaction des articles d'équilibre, et cela dès aujourd'hui.
En effet, il me paraîtrait tout à fait logique que, dès le projet de budget pour 2002, madame le secrétaire d'Etat, vous fassiez en sorte que des ressources brutes des impôts d'Etat soient déduits les montants correspondant aux dégrèvements accordés au titre de ces mêmes impôts, et d'eux seuls.
C'est avec cet espoir - on vit parfois d'espoir ! - que je retire mon sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 255 rectifié est retiré.
Monsieur Charasse, maintenez-vous votre sous-amendement n° 190 rectifié ?
M. Michel Charasse. J'ai bien entendu ce qu'a dit M. Lambert en ce qui concerne ce sous-amendement. Mme le secrétaire d'Etat nous ayant indiqué qu'elle se ralliait à la position du rapporteur, cela signifie que l'on verra pendant la navette.
Je ne pense pas que nous ayons intérêt à aller au-delà de ce qui existe actuellement, c'est-à-dire les collectivités locales et l'Europe.
Mais nécessité fait loi : on ne sait jamais ce qui peut arriver ! Je comprends ce que veut dire M. Lambert, mais, en dehors d'une loi ou d'un traité international, je ne vois guère ce qui pourrait conduire à créer un nouveau prélèvement sur recettes. On peut toujours imaginer qu'un décret instaure un organisme bénéficiant de redevances créées par voie réglementaire... Admettons. Il suffirait alors d'écrire : « notamment par la loi ou par un traité international » pour couvrir ce cas.
Mais je ne veux pas prolonger le débat, et puisque nous devons nous revoir pour discuter d'une rédaction, je retire le sous-amendement n° 190 rectifié.
M. le président. Le sous-amendement n° 190 rectifié est retiré.
Monsieur Fréville, le sous-amendement n° 258 rectifié est-il maintenu ?
M. Yves Fréville. Je vais le retirer.
Mon but est que ne soient pas créés de nouveaux budgets annexes. Faut-il supprimer ceux qui existent ? A mon sens, il faudra, à terme, en arriver là.
Je souhaite que, de même que des comptes d'affectation spéciale sont actuellement supprimés dans les lois de finances successives, peu à peu la catégorie des budgets annexes disparaisse. Car ce n'est pas dans le cadre d'un budget annexe que l'on peut gérer une entreprise, fût-elle, pardonnez-moi, l'Imprimerie nationale !
M. le président. Le sous-amendement n° 285 rectifié est retiré.
M. Philippe Marini. Je le reprends.
M. le président. Il s'agit donc du sous-amendement n° 258 rectifié bis .
Celui-ci ayant déjà été présenté, je vais le mettre aux voix.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. La commission a tout à fait raison d'être empirique et réaliste et de maintenir des procédures d'affectation. Je m'interroge cependant, compte tenu de la pratique, sur la nécessité de maintenir la dualité entre budgets annexes et comptes spéciaux.
Dans l'application de la loi organique actuelle, c'est l'histoire qui décide de la qualification de budget annexe ou de compte d'affectation spéciale, et non la réalité des choses. En effet, dans l'ordonnance organique de 1959, chaque procédure devait avoir une spécialité. La pratique a conduit à la réalité qu'a exposée M. Fréville, et les budgets annexes recouvrent des réalités très diverses, qui n'étaient pas initialement prévues.
En fait, en reprenant cet amendement, je m'interroge sur la simplification à laquelle il serait possible de procéder au cours de la navette et qui consisterait à unifier les deux modalités spécifiques que sont les budgets annexes et les comptes d'affectation spéciale.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor sont des exceptions aux règles d'unité et d'universalité du budget de l'Etat et, comme toutes les exceptions, à force d'être multipliés, ils finissent par ne plus être exceptionnels ! Jusqu'à présent, même si M. Fréville a relevé six budgets annexes, je crois, cela reste dans des limites acceptables.
Mais je me tourne vers M. Marini, qui est moins rigoriste ou plutôt moins sévère que M. Fréville, puisqu'il propose de tout ramener sous la rubrique : « Comptes spéciaux du Trésor ».
Je crois, monsieur le rapporteur général, qu'en réalité cela ressemble à des comptes spéciaux du Trésor, mais que ce n'en est pas. C'est comme le Canada Dry : cela ressemble à de l'alcool, cela a l'odeur de l'alcool... mais ce n'en est pas !
Prenons un exemple. Je veux bien admettre qu'on pourrait faire un compte spécial du Trésor, par exemple, pour le budget annexe des prestations sociales agricoles, le BAPSA. En revanche, mes chers collègues, comment voulez-vous faire un compte spécial du Trésor pour la Légion d'honneur ?
La Légion d'honneur a des règles particulières sur lesquelles personne ne s'est jamais beaucoup penché. Il se trouve que j'ai été amené, moi, à m'y intéresser « en direct » pendant une certaine période de ma vie.
La Légion d'honneur est gérée, en pratique, par le Président de la République. Certes, elle est gérée par délégation par le ministre de la justice, mais c'est en fait le Grand chancelier, agissant au nom du Président de la République, qui est le « patron » de tout.
M. Philippe Marini. Il faut en faire un établissement public !
M. Michel Charasse. La Légion d'honneur a des recettes propres, qui proviennent de ses domaines, des sommes que versent ses pensionnaires, des droits de Chancellerie que versent les décorés, du produit des visites de l'Hôtel de Lalm, etc. Je dirai même mieux : les règles qui s'appliquent à elle sont des règles spéciales - vous le voyez, je fais avancer la science administrative ! - Je l'ai appris par hasard quand j'étais à l'Elysée. Par exemple, les règles de la domanialité ne s'appliquent pas à ses biens, tant et si bien que le Président de la République, après l'un de ses prédécesseurs a pu vendre, par une simple lettre une bande de terrain d'un mètre de largeur à la ville de Saint-Denis - il s'agissait d'élargir une rue - sans avoir besoin de passer par la procédure domaniale. Une simple lettre a suffi, puisqu'il est l'héritier du monarque ! Mais je ne veux pas le dire trop fort, parce que M. Montebourg s'irriterait d'apprendre ce nouvel héritage de l'ancien régime napoléonien et je ne veux pas être responsable d'une éruption supplémentaire de boutons chez lui ! (Rires.)
Cela étant, je ne vois pas très bien, monsieur Fréville, comment on pourrait ramener cette gestion en recettes et en dépenses ! D'ailleurs, on ne pourrait pas retracer ces recettes dans le budget du ministère de la justice. Je ne vois pas non plus très bien comment on pourrait les soumettre à la procédure plus compliquée et plus rigoureuse des comptes spéciaux du Trésor.
M. Marini a posé une question qui mérite d'être étudiée, et certains budgets annexes actuels mériteraient sans doute d'être des comptes spéciaux. Je ne suis pas sûr que ce ne serait pas préférable pour le budget des monnaies et médailles, par exemple. Je ne parle pas de l'Imprimerie nationale, qui est devenue un établissement public totalement autonome... grâce à mes soins d'ailleurs.
Parce que le sous-amendement n° 258 rectifié bis serait beaucoup trop sévère et rigoureux, alors qu'il faut garder un peu de souplesse, j'y suis, comme mon groupe, défavorable ; nous ne le voterons donc pas.
M. Charles Descours. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Pardonnez au modeste rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale d'intervenir dans une discussion qui concerne la commission des finances.
On a dit de M. Fréville qu'il était puriste ; mais je constate, depuis cinq ans seulement que la loi de financement de la sécurité sociale est soumise au Parlement, qu'il existe vingt et un fonds - vingt et un fonds, entendez-vous bien - qui externalisent des ressources de la sécurité sociale du champ de la loi de financement. Cela veut dire que le ministre, ou l'administration - ce n'est peut-être pas le cas de vos services, madame - use et abuse de cette possibilité qui lui est donnée. Et, aujourd'hui, nous sommes incapables - pardonnez-moi d'être impudique, mais je me trouve moi-même dans ce cas ;- d'expliquer ce qu'est le budget de la sécurité sociale !
Je remettrai après-demain un rapport sur certains de ces fonds, notamment les fonds médicaux, qui sont déjà au nombre de six ou sept - et je ne parle même pas du FOREC, le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale !
En réalité, tout ce qui sort de la procédure budgétaire classique et, pour ce que j'en connais, de la procédure de la loi de financement de la sécurité sociale n'est qu'artifices et béquilles pour faire des tours de passe-passe budgétaires.
Pour ce qui est de la sécurité sociale, je comprends très bien ce débat, et je comprends que l'on soit rigoureux. Déplorant fortement la prolifération des fonds en ce qui concerne la sécurité sociale, je ne souhaite pas que les budgets annexes suivent le même chemin.
M. Philippe Marini. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Je m'apprête à retirer le sous-amendement n° 258 rectifié bis.
Cependant, serait-il possible à ce stade, fût-ce d'une manière qui n'engage pas la suite de la procédure, d'avoir un écho de la part du Gouvernement et de M. le rapporteur sur la question de la distinction ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je commencerai, puisque j'ai senti que le Gouvernement était moins enthousiaste que moi pour la survie de ces objets non identifiés.
Je soulignerai à l'intention de M. Philippe Marini qu'il n'est pas sûr que la fusion des deux soit un progrès. Mais j'hésite à m'expliquer, parce qu'il connaît le sujet beaucoup mieux que moi !
D'un point de vue pratique, dans un cas, le budget annexe vise à retracer des opérations résultant d'activité à caractère industriel et commercial ; dans l'autre cas, il s'agit plutôt de comptes destinés à accueillir des ressources particulières qui, souvent, ne sont pas d'origine industrielle ou commerciale. On pourrait très bien penser qu'il n'y a qu'une seule catégorie.
Mais je ne suis pas sûr qu'une telle fusion clarifierait de façon déterminante les investigations que vous êtes conduit à mener dans vos fonctions de rapporteur général. Il n'est pas plus mauvais que nous ayons des exigences particulières pour chacune des deux catégories. En particulier, dès lors que des activités à caractère industriel et commercial sont menées sans avoir été « logées », dans un établissement public, il est bon qu'elles obéissent à des règles qui leur soient propres, celles des budgets annexes, et en particulier qu'elles soient soumises au contrôle du Parlement. Pour l'instant, je ne vois vraiment pas quel avantage il y aurait à fusionner le tout dans une seule catégorie.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Monsieur Marini, je vous répondrai en vous disant que j'ai bien entendu les propos du sénateur Descours. Nous débattons en ce moment du texte organique applicable à la loi de finances, mais les observations qu'a formulées M. Descours, actuellement, sont exactes. Vous imaginez bien que, lorsque nous avons réfléchi, d'abord de notre côté, puis en concertation avec l'Assemblée nationale et avec le Sénat, qui, l'un et l'autre, ont beaucoup travaillé sur ces questions, la situation évoquée par le sénateur Descours n'était pas totalement étrangère à nos pensées !
C'est la raison pour laquelle, comme j'ai eu l'occasion de le dire en donnant mon avis sur l'amendement n° 50 de la commission des finances, je préfère la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, qui me semble avoir le mérite de rappeler les principes de clarté et de transparence en faisant remonter dans le budget général ce qui, pour l'instant, se trouve dans des comptes spéciaux ou dans des budgets annexes.
Je crois qu'il est difficile d'être plus clair. Faut-il que j'ajoute quelque chose ? Je pense que non.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je voulais m'excuser auprès de Charles Descours de n'avoir pas répondu à son observation.
Il a utilement attiré notre attention sur les fonds, qui, en effet, se multiplient.
Les fonds sociaux, je le souligne, notamment le FOREC, auraient utilement pu être remplacés par des comptes d'affectation spéciale, que vous auriez pu suivre de plus près.
La différence fondamentale entre les fonds sociaux que vous avez à subir dans le cadre du financement de la sécurité sociale, mon cher collègue, et les comptes spéciaux du budget de l'Etat, c'est que les fonds ne figurent pas dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, alors que les comptes spéciaux ont leur place dans le projet de loi de finances.
M. le président. L'amendement n° 258 rectifié bis est-il maintenu, monsieur Marini ?
M. Philippe Marini. Je le retire.
M. le président. L'amendement n° 258 rectifié bis est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 50.
M. Charles Descours. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Toujours avec la même casquette de rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, je voudrais poser une question à M. le rapporteur.
Le Sénat a voté la semaine dernière, à l'article 1er, l'amendement n° 3 de la commission, qui précise : « Les impositions de toute nature ... ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui ... » Cette disposition générale vise également, nous semble-t-il, les impôts et les taxes perçus au profit de la sécurité sociale.
Dans ces conditions, je m'interroge sur le troisième alinéa de l'amendement n° 50, qui est aujourd'hui soumis au vote du Sénat et qui dispose : « Sur les recettes brutes sont prélevés les financements transférés par l'Etat à des tiers aux fins de couvrir les charges supportées par eux du fait des missions de service public qu'ils exercent. »
Je suppose, monsieur le rapporteur, que ce dernier dispositif de prélèvement sur recettes ne vise pas les impôts et taxes perçus au profit de la sécurité sociale, en dépit d'un parallélisme de rédaction qui pourrait prêter à équivoque - et qui, en outre, serait à mon avis anticonstitutionnel ! Je serais heureux que vous me confirmiez ce point.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Un prélèvement sur recettes a été opéré en faveur de la sécurité sociale dans les années soixante-dix.
M. Charles Descours. C'était avant les ordonnances de 1996 !
M. Yves Fréville. Oui, mais je le précisais pour l'histoire !
Je dois dire que la proposition de l'Assemblée nationale de supprimer les comptes spéciaux du Trésor comportait un aspect qui me séduisait.
Nous avons adopté une politique de programmes. Or il me paraîtrait difficile, dans un certain nombre de domaines, d'avoir à la fois, dans le même champ, un programme qui dépendrait du budget général et un compte spécial du Trésor : dans le cadre du programme, la fongibilité des crédits est quasi totale ; le compte spécial du Trésor ne permet pas, bien évidemment, la même fongibilité.
Je prendrai l'exemple du Fonds national pour le développement du sport, le FNDS : le budget de la jeunesse et des sports comportera sans doute un programme qui couvrira ce domaine et, dans ce programme, des indicateurs d'objectifs, de résultats, seront proposés ; puis nous aurons, à côté, un compte spécial du Trésor.
Il me semble, monsieur le rapporteur, qu'il existe une certaine contradiction entre le ralliement qui est le nôtre à la notion de programme et le maintien, dans certains domaines, de comptes spéciaux du Trésor. Je suis sûr que la commission des finances a réfléchi à cette contradiction et que je pourrais donc, malgré tout, voter cet amendement.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. M. Fréville ne m'en voudra pas de ne pas alimenter à nouveau le débat qu'il a ouvert. Mais je pense qu'il n'attend pas de réponse de ma part.
En revanche, je crois que M. Descours en attend une.
M. Charles Descours. En tout cas, j'ai posé une question !
M. Alain Lambert, rapporteur. Cette question a été très largement débattue et elle a consommé un temps précieux, utilement. Elle nous a d'ailleurs parfois sinon mis en contradiction, du moins montré qu'il existait une approche différente selon les souhaits de Yves Fréville et selon ceux de la commission. Je sais par avance que vous serez rassuré par la réponse que je serai amené à vous donner, monsieur Descours.
M. Charles Descours. Je l'espère !
M. Alain Lambert, rapporteur. Plutôt que par la périphrase, j'ai souhaité m'exprimer avec la plus grande clarté, l'autre jour, en prenant l'exemple de la CSG : la CSG est, selon nous, affectée ; elle n'entre donc pas dans les prélèvements sur recettes. C'est du reste ainsi que nous avons voulu, pour la clarté des débats, trancher avec Yves Fréville cette question en disant que cela ne pouvait pas figurer dans l'article d'équilibre puisque c'était une recette affectée.
J'espère, par cette réponse, avoir apaisé vos tourments, monsieur Descours.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 50, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 17 est ainsi rédigé.

Article 18