SEANCE DU 3 MAI 2001
M. le président.
Par amendement n° 1 rectifié, M. Lauret et les membres du groupe du
Rassemblement pour la République et apparentés proposent d'ajouter, avant
l'article 1er, un article additionnel ainsi rédigé :
« Dans le premier alinéa de l'article L. 5911-1 du code général des
collectivités territoriales, les mots : "d'outre-mer" sont remplacés par les
mots : "françaises d'Amérique".
La parole est à M. Lauret.
M. Edmond Lauret.
Cet amendement a pour objet de mettre en cohérence les articles 1er et 62 de
la loi d'orientation pour l'outre-mer votée définitivement le 15 novembre 2000
par l'Assemblée nationale.
Le texte proposé au vote des députés après l'échec de la commission mixte
paritiare prévoyait, d'une part, la bidépartementalisation de la Réunion et,
d'autre part, l'instauration d'un congrès dans les départements français
d'Amérique.
L'article 1er, adopté par les deux assemblées, consacrait formellement cette
possibilité d'évolution séparée en interdisant toute possibilité d'évolution
statutaire pour la Réunion, et ce conformément à la volonté unanime de sa
population et de tous ses élus.
En visite à la Réunion en janvier dernier, M. le Premier ministre a d'ailleurs
approuvé à nouveau cette disposition en déclarant : « La loi relève aussi, dès
son article 1er, que la Réunion souhaite conserver un statut de droit commun.
La Réunion ne sera donc en rien concernée par les éventuelles évolutions
institutionnelles des trois autres départements d'outre-mer. »
Mais, en retirant les dispositions relatives à la bidépartementalisation de la
Réunion en dernière lecture - par crainte de la sanction prévisible du Conseil
constitutionnel -, les députés ont « omis » de préciser que le Congrès ne
devait s'appliquer qu'aux départements français d'Amérique, conformément à
l'article 1er.
Formellement, il en résulte une contradiction dans la loi entre l'article 1er,
qui, respectant l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur
île s'inscrive dans le droit commun, accorde aux seuls départements d'Amérique
la capacité de proposer des évolutions statutaires, et l'article 62, qui, au
contraire, propose au congrès de délibérer de toute proposition d'évolution
institutionnelle et de toute proposition relative à de nouveaux transferts de
compétences.
Cet amendement prévoit donc la suppression de cette contradiction,
conformément à la volonté du législateur et du Gouvernement, afin de rassurer
la population et les investisseurs concernés.
L'outre-mer, en particulier la Réunion, a besoin de sérénité sur le plan
statutaire. En votant cet amendement, le Parlement participera à cet
objectif.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. José Balarello,
rapporteur.
La commission émet un avis favorable.
En effet, cet amendement précise qu'il n'est pas créé de congrès à la Réunion,
contrairement à ce qui se passe pour la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane.
Il s'agit certes, nous en sommes conscients, d'un cavalier, mais la commission
des lois, suivant en cela l'opinion de la population réunionnaise, s'est
toujours opposée à la création d'un congrès.
Le congrès n'était prévu que dans les régions monodépartementales d'outre-mer
et ne devait donc pas s'appliquer à la Réunion dans l'optique de la création
d'un deuxième département à la Réunion. Le Gouvernement ayant renoncé à la
bidépartementalisation, il n'est pas normal que la disposition relative au
congrès demeure alors que ni le Gouvernement ni les élus réunionnais ne la
souhaitaient à l'origine.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat.
Le Gouvernement, les élus réunionnais, la commission
des lois sont, à l'évidence, au moins d'accord sur un point : personne n'entend
favoriser la tenue d'un congrès à la Réunion. Au demeurant votre amendement,
monsieur le sénateur, pose différentes questions et me conduira dans un instant
à donner, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.
Ma première raison est d'ordre juridique. De la bouche même de M. le
rapporteur, j'ai pu entendre que cet amendement était, hélas !
inconstitutionnel. En effet, M. Balarello a dit clairement à l'instant que
c'était un cavalier législatif dépourvu de tout lien avec le texte que le Sénat
examine cet après-midi. Or les cavaliers, vous le savez, sont proscrits aussi
bien par le règlement du Sénat que par la jurisprudence du Conseil
constitutionnel.
Toujours sur le terrain constitutionnel, cet amendement m'a conduit, monsieur
le sénateur, à relire une décision du Conseil constitutionnel du 7 décembre
2000 que vous connaissez bien, puisque vous étiez de ceux qui avaient saisi le
Conseil constitutionnel à cette occasion. Comme vous êtes un excellent juriste,
je sais que vous avez forcément médité la décision du Conseil constitutionnel
que vous aviez sollicitée. Cette décision précisait très clairement qu'il
n'était pas possible, même si chacun sait bien l'attachement des Réunionnais au
droit commun, voire leur hostilité à toute réforme statutaire qui les
conduirait de près ou de loin à faire évoluer la situation juridique de leur
département, à la différence d'ailleurs d'autres départements, d'opérer, en
l'état de notre Constitution, une distinction parmi les départements
d'outre-mer. C'est le second motif d'inconstitutionnalité de cet amendement.
C'est au moins ainsi que le Conseil constitutionnel, voilà seulement quelques
mois, en avait jugé.
Monsieur Lauret, je suis comme vous profondément convaincu que les élus
réunionnais et la population de la Réunion ne souhaitent pas voir évoluer le
statut de département d'outre-mer qui est celui de leur île.
C'est pourquoi, au-delà de l'aspect constitutionnel et juridique, je pense que
cet amendement n'est ni nécessaire ni utile. En effet, vous le savez, dans la
loi d'orientation, c'est seulement à la demande du conseil général ou du
conseil régional que peut se réunir le congrès. En d'autres termes, le congrès
n'existera que là où les élus le souhaiteront.
Il est des départements où les élus le souhaitent. M. Othily le sait bien pour
la Guyane, M. Lise pourrait le dire également pour la Martinique et Mme
Michaux-Chevry pour la Guadeloupe.
A la Réunion, le congrès n'est pas souhaité. Par conséquent, pourquoi
faudrait-il modifier cet article du code général des collectivités
territoriales qui a été voulu et débattu dans le cadre de la loi d'orientation
?
Le Gouvernement a voulu inscrire dans la loi une possibilité d'évolution
institutionnelle pour les départements français d'Amérique. Mais ces réformes
ne prendront réalité, le moment venu, qu'après consultation de la
population.
En effet, qu'il s'agisse d'organisation territoriale - j'ai eu l'occasion de
le dire récemment à la Réunion - ou qu'il s'agisse d'évolution substantielle
des statuts, il est indispensable - c'est un passage obligé si l'on a le souci
de promouvoir la démocratie de proximité que les populations soient
consultées.
En tout cas, s'agissant de la Réunion, toutes les garanties me semble réunies
pour permettre au Gouvernement de donner un avis défavorable sur cet
amendement.
M. Jacques Larché,
président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Je demande
la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission.
M. Jacques Larché,
président de la commission.
Monsieur le secrétaire d'Etat, au-delà des
questions de procédures, l'amendement, qui a recueilli un soutien déterminé de
la commission, pose une question de principe, sur laquelle je souhaite appeler
votre attention.
Laissons de côté les problèmes de procédure. Sachez, monsieur le secrétaire
d'Etat, que, si vous vouliez engager le débat sur ce terrain, nous pourrions
vous répondre sur l'abus des ordonnances, ce que nous ne faisons pas. Nous
sommes donc à égalité, et je souhaiterais que l'on n'insiste pas sur ce
point.
Venons-en à l'outre-mer français. Vous en avez une vue monolithique,
c'est-à-dire que vous voulez traiter de la même manière les Antilles, la Guyane
et la Réunion, alors que les situations sont totalement différentes.
De la mission que nous avons conduite, je suis revenu avec une impression dont
j'ai voulu immédiatement faire part à M. le Premier ministre et à M. le
Président de la République : il faut adapter les évolutions en fonction des
situations.
Que vous le vouliez ou non - M. Georges Othily ne me contredira pas - la
Guyane, ce n'est pas la Martinique ; la Martinique, ce n'est pas la Réunion.
Nous sommes très ouverts - nous l'avons dit - à des évolutions
institutionnelles. Sur ce point, nous ne pratiquons aucun blocage. Mais quand
on constate, comme c'est le cas de la Polynésie, que nos concitoyens sont
satisfaits de leur statut, on se demande pourquoi toucher à celui-ci, même si
nous avons, par ailleurs, une loi constitutionnelle sur le coeur, et que nous
aimerions bien la voir venir un jour ?
A la Réunion, nos concitoyens ne réclament aucune modification. Alors,
pourquoi vouloir surcharger les institutions d'un congrès qui ne servira à rien
? Nos compatriotes de la Réunion vous ont montré avec netteté qu'ils ne
voulaient pas de ce que vous leur proposiez. Respectez leur décision ! Ils ne
veulent pas de congrès parce qu'ils estiment qu'ils n'ont pas à engager une
réflexion sur le changement de leur statut.
En revanche, j'aurais souhaité que l'on reconnaisse à nos compatriotes des
Antilles ou de la Guyane la possibilité de réunir un congrès, parce qu'une
grande réflexion doit s'y engager sur une évolution institutionnelle
indispensable ; mais ne mélangez pas tout ! Si vous voulez traiter de manière
monolithique toutes les composantes de l'outre-mer français, vous aboutirez à
un échec. Vous avez une lourde responsabilité en ce domaine ; prenez garde !
Nous attachons donc une grande importance à l'adoption de cet amendement, qui
conditionnera peut-être notre vote sur l'ensemble. Il ne s'agit pas de jouer
avec la Réunion, ni de mettre en place des mesures qui n'ont aucun effet
pratique. Mes collègues adopteront sans doute cet amendement, mais j'insiste,
monsieur le secrétaire d'Etat, pour que vous n'adoptiez pas une attitude trop
statique.
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat.
Je me réjouis que cet amendement n° 1 rectifié nous
permette d'avoir, fût-ce pour un bref moment, un véritable débat de fond sur ce
que sont aujourd'hui et ce que pourront être à l'avenir les institutions
locales de l'outre-mer.
Je me suis tout à l'heure délibérément placé sur le terrain constitutionnel.
Je laisse de côté le caractère de « cavalier » de l'amendement : ce ne serait
ni le premier ni sans doute le dernier cavalier qu'adopterait le Parlement.
Selon la jurisprudence très récente du Conseil constitutionnel, il n'est guère
concevable de faire une distinction entre les différents départements
d'outre-mer et d'exclure tel d'entre eux de l'application d'une disposition de
cette nature.
S'agissant de l'intention que, monsieur le président de la commission des
lois, vous prêtez au Gouvernement, je tiens à préciser l'orientation politique
de fond qui l'a guidé depuis 1997, une orientation qui correspond d'ailleurs à
ma propre conviction : le Gouvernement considère que l'outre-mer doit être une
école de la diversité dans la République. Compte tenu de la diversité des
situations géographiques et de l'histoire de ces départements ou territoires,
nous devons apporter, sur le plan institutionnel, des réponses
différenciées.
C'est bien ce gouvernement qui a adopté, à travers l'accord de Nouméa, une
approche spécifique pour la Nouvelle-Calédonie.
M. Jacques Larché,
président de la commission.
Avec notre soutien !
M. Christian Paul,
secrétaire d'Etat.
Avec le soutien d'une très large majorité des forces
politiques de notre pays.
C'est ce gouvernement qui a proposé au Parlement - nous en avons déjà débattu
à l'Assemblée nationale et nous en débattrons bientôt au Sénat - un statut pour
Mayotte. Ce statut fait certes progresser par étapes Mayotte vers le droit
commun des départements, mais il n'en reste pas moins que Mayotte attendait
depuis vingt-cinq ans une réponse adaptée à sa situation.
Enfin, s'agissant des quatre départements d'outre-mer - la Réunion et les
trois départements français d'Amérique -, c'est bien ce gouvernement,
permettez-moi, monsieur le président Larché, de le rappeler - et je sais que,
sur ce point, nous sommes en phase, pour ne pas dire en sympathie
intellectuelle et politique -, qui, à l'article 1er de la loi d'orientation
pour l'outre-mer, lequel article constitue une sorte de « préambule » de cette
loi, a fait en sorte que soit reconnu de façon forte, pour la première fois
depuis la loi de 1946, le droit à l'évolution différenciée pour les
départements d'outre-mer.
Evolution différenciée, cela veut dire - vous avez raison - que ce qui vaut
pour la Guyane ne vaut pas forcément pour la Guadeloupe, que ce qui vaut pour
la Martinique ne vaut pas forcément pour la Réunion.
Nous avons très clairement invité le Parlement, qui a répondu favorablement à
cet appel, à reconnaître ce droit à une évolution différenciée, rompant
effectivement, concernant l'outre-mer français, avec des approches successives
de l'outre-mer qui avaient pour point commun d'être statiques et, parfois,
monolithiques.
Nous sommes donc bien là unis par une volonté d'apporter des réponses
différentes à des attentes spécifiques.
Pour ce qui est du congrès, j'ai rappelé simplement que la Constitution, en
l'état - et il faudra peut-être un jour, sur ces questions, la faire évoluer -
ne permet pas, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a indiqué, de mettre en
place ce dispositif uniquement pour trois départements sur quatre. C'est le
seul obstacle constitutionnel que j'ai cru pouvoir identifier.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1 rectifié.
M. Lucien Lanier.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lanier.
M. Lucien Lanier.
Monsieur le secrétaire d'Etat, tout a été clairement dit, en particulier par
M. le président de la commission des lois et par M. le rapporteur, mais je
connais trop votre bon sens pour ne pas estimer que je dois, en cet instant,
faire appel à lui.
Car enfin, pourquoi voulez-vous faire le bonheur des peuples malgré eux ? Je
suis quand même très étonné de cette attitude ! Pourquoi voulez-vous absolument
mettre dans le même moule des départements d'outre-mer qui sont, à bien des
égards, très différents les uns des autres et dont nous proclamons tous, vous
et nous, la diversité ?
La Guyane, la Martinique et la Gaudeloupe constituent déjà trois entités bien
différentes. Cela est évidemment encore plus vrai pour la Réunion, qui a de
surcroît, par rapport aux trois autres, une situation géographique totalement
différente, où le climat n'est pas le même, où les mentalités ne sont pas non
plus les mêmes. Pourquoi, dès lors, faudrait-il couler ce département dans un
moule qui serait celui des autres ?
Vous nous invitez à bien lire le texte et vous invoquez la jurisprudence du
Conseil constitutionnel. Tout à coup, vous vous réfugiez derrière le Conseil
constitutionnel et la Constitution, sans me convaincre d'ailleurs par vos
arguments.
Et puis vous nous dites que cet amendement est un cavalier. Là encore, vous ne
me convainquez pas, car il a trait directement au sujet : il n'arrive pas comme
un cheveu sur la soupe !
Pourquoi voulez-vous donner un congrès à la Réunion alors qu'elle a manifesté
qu'elle n'en voulait pas ? Vous arguez que la question ne se posait pas dans la
mesure où il était question de créer deux départements mais que, puisque cela
n'a pas été accepté et que la Réunion est restée monodépartementale, il faut
ipso facto
, lui appliquer la règle des autres régions
monodépartementales. Je ne vois pas du tout les raisons pour lesquelles on
imposerait à des gens qui n'en veulent pas un congrès qui n'était pas compris
dans la monodépartementalisation.
Tout cela est contenu dans l'article 1er de la loi d'orientation pour
l'outre-mer, qui établit précisément une différenciation pour la Réunion. Qu'on
me pardonne de rappeler encore, après M. Lauret, ce que disait le Premier
ministre le 26 janvier dernier à la Réunion : « La loi relève aussi, dès son
article 1er, que la Réunion souhaite conserver un statut de droit commun. La
Réunion ne sera donc en rien concernée par les éventuelles évolutions
institutionnelles des trois autres départements d'outre-mer. »
M. le Premier ministre parlait d'or, et je souhaite seulement, monsieur le
secrétaire d'Etat, que votre parole soit du même métal ! Vous prétendez que cet
amendement ne sert à rien puisque, de toute façon, vous consulterez les
populations et que le texte tel qu'il est permet précisément de ne pas accorder
un congrès à la Réunion. Monsieur le secrétaire d'Etat, si les choses vont sans
le dire, elles vont encore mieux en le disant !
M. Edmond Lauret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lauret.
M. Edmond Lauret.
Si nous avons été obligés de rattacher cet amendement à ce projet de loi,
c'est simplement parce que les projets de loi relatifs à l'outre-mer sont
devenus excessivement rares, le Gouvernement ayant pris la mauvaise habitude de
privilégier les ordonnances. D'ailleurs, dans son rapport, M. le rapporteur de
la commission des lois a regretté cette pratique contestable de recours
systématique aux ordonnances qui limite les prérogatives du Parlement.
Au demeurant, la seule loi relative à l'outre-mer, en quatre ans, qui ait été
votée sous le gouvernement actuel n'est pas encore applicable. Or il est urgent
de supprimer ce congrès dont personne ne veut à la Réunion : ni la population
ni les différentes familles politiques. Cette institution, qui nous fait sortir
du droit commun, inquiète la population et décourage les investisseurs.
J'ajouterai que cette rédaction de l'article 62 pollue le débat démocratique
local à un an des importantes échéances de 2002, chacune des parties rejetant
sur l'autre la responsabilité de cette innovation institutionnelle.
Globalement, les responsables de la gauche argumentent - à tort, à mon sens -
que le congrès est la conséquence nécessaire du refus de la
bidépartementalisation par la droite, et la droite reproche aux députés de
gauche de ne pas avoir fait correctement leur travail en retirant, en dernière
lecture, le texte sur la bidépartementalisation sans réserver expressément le
congrès aux départements français d'Amérique. Or tout le monde est contre ce
congrès !
Il est donc nécessaire de ramener immédiatement la sérénité dans le
département de la Réunion en supprimant cette institution dont personne ne
veut, pas même le Premier ministre.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié, accepté par la commission et
repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, avant l'article 1er.
Article 1er