SEANCE DU 26 OCTOBRE 2000
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Libre administration des collectivités territoriales.
- Discussion des conclusions du rapport d'une commission (p.
1
).
Discussion générale : MM. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois
; Christian Poncelet, président du Sénat ; Daniel Vaillant, ministre de
l'intérieur ; Robert Bret, Pierre Fauchon, vice-président de la commission des
lois ; Pierre Mauroy.
MM. le rapporteur, Pierre Mauroy.
MM. Alain Vasselle, Alain Lambert, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Pierre Fourcade,
le président du Sénat, Daniel Hoeffel, Jean-Claude Peyronnet, le rapporteur,
Philippe Adnot, Jacques Oudin, Philippe Darniche.
Suspension et reprise de la séance (p. 2 )
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
3.
Modification de l'ordre du jour
(p.
3
).
4.
Candidatures à des organismes extraparlementaires
(p.
4
).
5.
Libre administration des collectivités territoriales.
- Suite de la discussion et adoption des conclusions du rapport d'une
commission (p.
5
).
Discussion générale
(suite)
: MM. Aymeri de Montesquiou, Jean Puech, Mme
Josette Durrieu, MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Poncelet, président du Sénat
; Yves Fréville, Philippe Marini, le président.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (p. 6 )
MM. Michel Charasse, Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois ; le
ministre, Jean-Pierre Fourcade.
Adoption de l'article.
Article 2 (p. 7 )
MM. Michel Charasse, le ministre, le rapporteur, Paul Girod.
Adoption de l'article.
Article 3 (p. 8 )
MM. Michel Charasse, le ministre, le rapporteur, Pierre Fauchon.
Adoption de l'article.
Vote sur l'ensemble (p. 9 )
MM. Paul Dubrule, Michel Charasse, Mme Nicole Borvo.
Adoption, par scrutin public, des conclusions du rapport de la commission sur
la proposition de loi constitutionnelle.
6.
Nomination de membres d'organismes extraparlementaires
(p.
10
).
7.
Dépôt de propositions de loi
(p.
11
).
8.
Dépôt de propositions de résolution
(p.
12
).
9.
Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution
(p.
13
).
10.
Dépôt d'un rapport d'information
(p.
14
).
11.
Ordre du jour
(p.
15
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à neuf heures trente.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
LIBRE ADMINISTRATION
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Discussion des conclusions du rapport
d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 33,
2000-2201) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur la proposition de loi constitutionnelle (n° 432,
1999-2000), de MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre
Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin relative à la libre administration
des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et
financières.
Je rappelle que cette discussion intervient dans le cadre de l'ordre du jour
réservé.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette séance consacrée à
l'ordre du jour réservé est un peu inhabituelle. En effet, nous abordons
aujourd'hui l'examen d'une proposition de loi constitutionnelle. La discussion
d'un tel texte n'est pas fréquente. En effet, si de nombreuses propositions de
lois constitutionnelles sont déposées, peu sont examinées en séance publique, à
l'Assemblée nationale ou au Sénat.
Par ailleurs, ce qui est assez exceptionnel aujourd'hui, c'est la qualité des
signataires de la présente proposition de loi : tout d'abord, M. le président
du Sénat, qui, depuis qu'il exerce sa fonction, a montré - et avec quel
dynamisme ! - l'intérêt qu'il porte aux collectivités territoriales et combien
il est attaché au rôle du Sénat dans la défense des collectivités territoriales
; M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, des
quelque 36 000 maires de France ; M. Jean Puech, président de l'Assemblée des
départements de France, de la centaine des départements de France ; M.
Jean-Pierre Raffarin, président de l'Assemblée des régions de France, de la
bonne vingtaine de nos régions françaises ; M. Jean-Pierre Fourcade, président
du comité des finances locales. Une certaine presse du soir a qualifié ces
signataires d'« éléphants du Sénat ».
(Sourires.)
Cela démontre
l'importance de ceux qui ont signé la présente proposition de loi.
Je souligne que cette proposition de loi est particulièrement opportune, car
elle vient couronner une série de déclarations ou de travaux publiés récemment.
Tout d'abord, les conclusions des travaux de la mission d'information
Delevoye-Mercier, malheureusement trop ignorés par la presse. Cette mission
d'information a fait un travail remarquable sur l'état actuel de la
décentralisation et les problèmes que celle-ci pose à l'heure actuelle au
fonctionnement de l'Etat. Plus récemment, la commission pour l'avenir de la
décentralisation, présidée par notre collègue M. Mauroy, a formulé une série de
propositions pour relancer la décentralisation. Certaines d'entre elles
figurent d'ailleurs dans la présente proposition de loi constitutionnelle.
Puis, a été solennellement réaffirmé le rôle du Sénat en tant que représentant
des collectivités territoriales, rôle souligné par le Conseil constitutionnel
dans sa récente décision de juillet 2000 sur le mode d'élection des sénateurs.
Tout cet ensemble conforte l'intérêt et l'actualité de la présente proposition
de loi contitutionnelle.
Il est un constat que nous devons dresser : la décentralisation engagée en
1982 est actuellement en panne. Nous assistons à une certaine crise de la
décentralisation et de l'autonomie locale. Elle a ses raisons que nous allons
tenter d'expliquer. Mais des solutions, dont la recherche a peut-être été trop
longtemps retardée, pourraient être dégagées.
Cette nécessité d'examiner l'étendue de notre autonomie locale doit également
nous amener à un travail de comparaison. Que se passe-t-il actuellement chez
nos voisons de l'Union européenne ? Sur ce point, je ne reprendrai pas ce qui
figure dans le rapport écrit qui a été déposé par la commission des lois. Je
tiens tout de même à souligner que nos voisins italiens ou espagnols et, tout
récemment puisque cela date d'à peine quinze jours, nos voisins belges se sont
dotés de lois modernes, récentes, sur la fiscalité locale, garantissant pour
une longue période l'autonomie et l'indépendance des collectivités locales. Ces
Etats ont établi des règles claires, strictes, simples en ce qui concerne
l'autonomie locale et l'autonomie financière.
Cela n'exclut pas, bien sûr, les nécessaires répartition et compensation des
inégalités que doit effectuer l'Etat. Cela n'exclut pas non plus la nécessité
pour ce dernier de percevoir une certaine forme de revenu, qui sera redistribué
sous forme de dotations aux collectivités territoriales.
Cependant, force est de constater que, à l'heure actuelle, nous assistons à
une dérive visible : l'autonomie locale n'est plus réellement garantie du point
de vue financier, pour plusieurs raisons.
La première : notre Constitution, en son article 72, aux termes duquel les
collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus et
dans les conditions prévues par la loi » pose un grand principe, mais qui n'a
pas de contenu. En effet, quand on examine la jurisprudence du Conseil
constitutionnel, on constate que celui-ci a simplement appliqué le deuxième
alinéa de l'article 72 précité mais qu'il n'a pu fixer un seuil en deçà duquel
l'autonomie locale serait en péril.
Or cette autonomie locale est en péril en matière fiscale. En effet, alors
que, en 1995, 54 % des ressources locales provenaient des impôts locaux, à
l'heure actuelle, la part des impôts locaux dans les ressources est tombée à 37
% pour les régions, à 43 % pour les départements si on tient compte de la
suppression de la vignette automobile et à 48 % pour les communes. En d'autres
termes, alors que voilà cinq ans toutes les collectivités territoriales
bénéficiaient de ressources fiscales propres qui représentaient plus de 50 % de
leurs ressources, cette proportion approche dangereusement le seuil de 30 %.
Pour autant, cela ne signifie pas que les collectivités territoriales ont
toujours perdu en termes de recettes. Il ne s'agit pas de jeter la pierre au
Gouvernement, qui n'aurait pas totalement tenu ses engagements quant à la
compensation de la disparition de ressources fiscales par des dotations. En
effet, il y a eu des dotations. Je rappelle que la loi de décentralisation,
transposée dans le code général des collectivités territoriales, prévoit qu'un
transfert de compétences doit s'accompagner d'un transfert de ressources.
Cependant, la dotation n'a pas tout à fait la même nature que les ressources
fiscales. Tout d'abord, elle dépend du bon vouloir de l'Etat, qui peut, selon
ses possibilités ou en fonction de la conjoncture économique, progressivement
la réduire. La pérennité de la dotation n'est donc pas garantie. Puis, selon
une tendance naturelle, dans un premier temps on compense totalement les
déséquilibres dus aux transferts de compétences ou à la suppression d'impôts
locaux et, au fur et à mesure que les années passent, la dotation fond
lentement pour se rapprocher de zéro, surtout si les ressources des
collectivités territoriales, là encore en raison de la conjoncture, ont
tendance à croître.
Il est donc nécessaire, à côté de cette compensation par l'Etat des transferts
de compétences ou de suppression des impôts locaux, de mettre en place des
garde-fous, des barrières qui garantissent, par-delà ces transferts, une
véritable autonomie des collectivités locales.
A l'heure actuelle, les collectivités locales assument les trois quarts des
investissements publics. De plus, les budgets des collectivités locales sont en
parfaite harmonie avec les critères de Maastricht et la gestion financière de
l'ensemble de nos collectivités territoriales est saine. Cela signifie qu'il
serait peut-être bon que, de temps à autre, l'Etat s'inspire du mode de gestion
des collectivités territoriales afin que les grands équilibres soient également
respectés à l'échelon national.
Par ailleurs, l'évolution actuelle selon laquelle l'impôt local disparaît
progressivement au profit des dotations conduit à un certain nombre de
paradoxes.
L'un d'entre eux, c'est que les collectivités locales perdent leur lisibilité
aux yeux des citoyens qui vivent sur leur territoire. De plus en plus, un
certain nombre de nos concitoyens considèrent que la collectivité territoriale
est exclusivement un prestataire de services et que, quel que soit l'endroit où
ils habitent, ils doivent bénéficier des mêmes prestations de services. Or, une
commune importante, une commune - centre qui dispense bien sûr beaucoup de
services publics - ne peut pas irriguer nos campagnes les plus profondes.
En effet, on a perdu le contact par l'impôt entre les citoyens et la
collectivité territoriale. De plus en plus, certains de nos concitoyens ne
paient plus l'impôt dans les collectivités territoriales. De plus en plus,
l'Etat apparaît partout comme le premier contribuable local - celui qui paie le
plus de taxe d'habitation, le plus de taxe professionnelle - au point de faire
perdre progressivement toute lisibilité de l'action de la collectivité locale
pour le citoyen qui réside dans cette dernière.
Il faut, à mon avis, arrêter cette dérive et faire en sorte que les
collectivités locales soient responsables de leurs actes et donc de l'impôt
qu'elles lèvent. Or, cela n'est possible que dans la mesure où on ne les prive
pas de l'essentiel de leurs capacités d'action en matière de recettes.
Si, à partir de ce constat, nombre de solutions peuvent être prises, il
importe cependant de soulever encore un certain nombre de problèmes, parmi
lesquels la carence des gouvernements successifs et peut-être aussi, mais dans
une moindre mesure, celle du Parlement, carence qui apparaît nettement dans
notre incapacité absolue à réformer notre système fiscal, en particulier le
système fiscal local, dont on sait maintenant à quel point il est devenu
inadapté, obsolète, injuste et inégalitaire.
Il faut repenser la façon dont nos finances locales doivent fonctionner. Cela
nécessite une grande loi, qui ne sera toutefois possible que si l'on affirme
constitutionnellement un certain nombre de principes.
Voilà qui me permet tout naturellement d'en venir à la proposition de loi
constitutionnelle et à son contenu.
La proposition de loi constitutionnelle comprend, en réalité, trois grands
principes.
Premier principe : il n'y a pas d'autonomie locale sans autonomie financière,
laquelle doit être assurée à 50 % au moins par des ressources propres,
c'est-à-dire des ressources dont les collectivités locales fixent elles-mêmes
le montant.
Il faut naturellement y assimiler les redevances des services publics locaux
ou les redevances du domaine privé.
En revanche, un tel calcul doit se faire globalement, c'est-à-dire au niveau
de toutes les régions, de tous les départements, de toutes les communes, et non
pas individuellement, commune par commune ou département par département. Une
péréquation sera donc nécessaire, et l'Etat devra bien évidemment compenser les
inégalités dues à la géographie, à la démographie et au sous-développement
économique.
Ce premier principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales figure
dans le texte proposé pour l'article 72-1 de la Constitution, lequel laisse
d'ailleurs la porte ouverte à des possibilités dans la mesure où il prévoit que
« les collectivités territoriales peuvent percevoir le produit des impositions
de toute nature », comme c'est le cas dans les Etats voisins.
J'en viens au deuxième principe. Contenu dans le texte proposé pour l'article
72-2 de la Constitution, il reprend, en réalité, le principe développé dans la
loi sur la décentralisation, intégré dans le code général des collectivités
territoriales, mais en l'étendant et en précisant que le transfert de
compétences doit nécessairement s'accompagner de transferts de ressources,
lesquelles doivent être pérennes, stables, et ne pas diminuer avec les années.
Lors de la discussion au sein de la commission des lois, nous avons également
développé l'idée que le transfert des charges, et non pas des compétences,
devait être compensé lorsque ces charges sont « imposées » par l'Etat aux
collectivités territoriales.
Les deux premiers principes sont donc de nature financière et fiscale. Le
texte n'entrant naturellement pas dans le détail, il faudra, par la suite,
compléter ces principes par des lois, par de nouvelles dispositions en matière
fiscale, notamment par la refonte de notre système fiscal local, qui est
d'ailleurs toujours en panne. A partir de quel moment va-t-on cesser d'agir au
coup par coup, ici ou là, et véritablement réévaluer les bases de façon à
mettre en place un système objectif de calcul des bases des impôts locaux ?
Alors que l'Etat perçoit depuis longtemps une taxe ou un impôt pour
l'établissement des rôles qui aurait dû permettre la réévaluation de ces bases,
cela n'a jamais été fait, et voilà donc encore une question qui reste sans
réponse depuis des années !
Le troisième et dernier principe contenu dans la proposition de loi n'est plus
de nature fiscale. Il vise à réaffirmer le rôle éminent du Sénat dans la
défense des collectivités territoriales.
La commission des lois a examiné avec beaucoup d'intérêt et de sympathie le
texte initial de la proposition de loi, qui visait à donner en matière
d'administration locale les mêmes pouvoirs au Sénat et à l'Assemblée nationale.
Mais elle n'est pas allée aussi loin, et ce pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, on ne peut pas remettre en cause le système d'adoption des lois
de finances. Ces dernières, visées à l'article 47 de la Constitution, sont ce
quelles sont. L'Assemblée nationale, tout naturellement, est saisie en premier
et a, tout naturellement aussi, le dernier mot. Or, la libre administration des
collectivités territoriales passe tout de même, également, par la dimension
financière. La commission des lois a donc considéré qu'on ne pouvait pas aller
jusqu'à créer une seconde loi de finances qui obéirait à d'autre règles et qui
concernerait exclusivement le financement des collectivités territoriales.
En revanche, s'agissant des compétences et de l'organisation des collectivités
territoriales, il était bon d'affirmer le rôle éminent du Sénat.
La commission des lois a tout d'abord prévu que tous les projets de loi
concernant « l'organisation et les compétences des collectivités territoriales
» devront être « soumis en premier lieu au Sénat ». Je précise d'ailleurs que,
dans la plupart des cas, cette solution a été adoptée par le Gouvernement. En
effet, celui-ci a presque toujours déposé les projets de loi concernant les
collectivités territoriales d'abord sur le bureau du Sénat. Par conséquent, la
proposition de la commission des lois revient à constitutionnaliser une
pratique constitutionnelle remontant aux débuts de la IIIe République.
Mais il fallait aller plus loin, et c'est la raison pour laquelle la
commission des lois a proposé que, à l'avenir, l'organisation et les
compétences des collectivités territoriales soient fixées par une loi
organique, et non plus par une loi ordinaire. Cela ne signifie pas qu'il y aura
une possibilité de blocage de la part du Sénat. Simplement, en cas de conflit
entre l'Assemblée nationale et le Sénat - sur des questions aussi importantes
que la décentralisation, cela ne devrait se produire qu'exceptionnellement -
l'Assemblée nationale devra statuer, en dernier lecture, à la majorité absolue
des membres qui la composent.
En conclusion, le rapporteur de la commission des lois estime que la
proposition de loi aujourd'hui examinée est particulièrement pertinente et
actuelle. Elle pose de vrais problèmes qui, jusqu'à maintenant, avaient été
esquivés, même s'ils avaient fait l'objet de rapports de commissions présidées
par les membres les plus éminents de notre assemblée. En effet, il faut aller
plus loin, il faut que l'opinion publique se rende bien compte que, si l'on ne
fait rien, la décentralisation va dériver au point de devenir encadrée, dirigée
et imposée par l'Etat,...
M. Pierre Fauchon
vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, de règlement et d'administration générale.
C'est
déjà fait !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
... comme cela apparaît déjà très largement, par exemple,
dans les tout récents contrats de plan Etat-région.
Il faut donc mettre un point d'arrêt à cette dérive, faire en sorte que la
décentralisation retrouve un second souffle. La commission des lois et son
rapporteur sont conscients que cette proposition de loi ne résout pas, dans
l'immédiat, tous les problèmes. Elle ne s'attaque pas, notamment, à la
nécessité de réformer la fiscalité totale, de l'asseoir sur des bases nouvelles
et, par delà la fiscalité locale, de réviser l'ensemble de notre fiscalité. Le
grand chantier qui nous attend est le même que celui qui, au début du siècle,
avait retenu le Parlement pendant plus de trois années : il s'agissait alors
d'élaborer le grand impôt sur le revenu et de fixer les bases principales de
notre fiscalité moderne.
Cette fiscalité date de près d'un siècle, et c'est toujours sur cette base que
nous fonctionnons. Il est donc temps de penser à la rénover, à la révolutionner
et à l'adapter aux conditions du monde moderne.
M. François Autain.
Toujours les grands mots !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
La proposition de loi est ce qu'elle est. Elle pose les vrais
problèmes. Elle met l'accent sur les dysfonctionnements et les dérives. Il
était tout à fait dans le rôle de la Haute Assemblée d'aborder en premier ces
questions, de proposer des solutions amendables et perfectibles qui, grâce à la
navette, seront soumises au dialogue entre les deux assemblées.
Je tiens à féliciter les auteurs de cette proposition de loi d'avoir su, si
opportunément, la déposer aujourd'hui.
(Applaudissements sur les travées du
RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Poncelet, président du Sénat.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Cher président, je suis en cet instant un sénateur
parmi les sénateurs, qui travaille avec eux à l'amélioration de notre
législation, surtout lorsqu'elle concerne les collectivités territoriales.
« Conférer une valeur constitutionnelle à l'indispensable autonomie fiscale
des collectivités territoriales », tel est, monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, l'objet principal de la proposition de loi que
MM. Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin
et moi-même avons déposé en juin dernier - cette date est bien évidemment à
retenir pour la suite du débat - et dont vous nous faites l'honneur de débattre
aujourd'hui.
« Affirmer la nécessaire autonomie fiscale des collectivité territoriales »,
tel est d'ailleurs l'intitulé de l'une des 154 propositions du rapport que
vient de rendre public notre collègue M. Pierre Mauroy - je me réjouis
d'ailleurs de le voir participer aujourd'hui à notre débat - père, en sa
qualité de Premier ministre de l'époque, de la relance de la décentralisation
dans les années quatre-vingt.
Un tel consensus, même en ces temps de cohabitation, propices à la recherche
du plus petit dénominateur commun, est suffisamment rare et éclatant pour
constituer la preuve, ô combien évidente, de l'authenticité du problème posé et
- j'ai la faiblesse de le considérer ainsi - de la pertinence de la solution
proposée.
En effet, la réalité et la gravité de la menace qui pèse sur l'autonomie
fiscale des collectivités territoriales sont telles qu'il n'est plus possible
de se contenter de déclarations d'intention, aussi vertueuses soient-elles, ou
de proclamations incantatoires, bien souvent non suivies d'effet.
L'heure est venue, s'il n'est pas déjà trop tard, de réagir et d'emprunter la
voie, certes solennelle mais nécessaire, d'une révision constitutionnelle pour
inscrire dans notre loi fondamentale une ligne jaune que le législateur ne
devra pas franchir.
Certes, il faut reconnaître que le processus de « grignotage » de l'autonomie
fiscale des collectivités locales n'est pas récent : tous les gouvernements,
depuis le début des années quatre-vingt, ont en effet tenté de corriger les
défauts les plus criants des impôts locaux qui ne sont pas de bons impôts.
De ravaudage en raccommodage, d'abattement en exonération, de dégrèvement en
réduction, plus ou moins compensés par des dotations budgétaires, l'Etat est
très vite devenu le premier contribuable local.
Aujourd'hui, ce dépérissement de la fiscalité locale connaît une brusque
accélération et, surtout, un tour nouveau.
En effet, des pans entiers de la fiscalité locale ou de la fiscalité
transférée disparaissent avec la mise en extinction de la part « salaires » de
la taxe professionnelle, le dépérissement des droits de mutation, la
suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et la disparition
récente du produit de la vignette.
En trois ans, ce sont 80 milliards de francs de ressources propres des
collectivités locales qui se sont évanouis.
En trois ans, l'autonomie fiscale des collectivités locales aura ainsi été
amputée et dépouillée de 20 % de sa substance.
Ce processus de démantèlement évident de la fiscalité locale est dangereux,
car il présente, à terme, deux inconvénients majeurs.
En premier lieu, il distend le lien entre les collectivités locales et leurs
administrés en supprimant cette fonction de régulation entre le souhaitable et
le possible qu'exerce fort justement l'imposition locale.
En second lieu, ce processus déresponsabilise les élus locaux, qui ne seront
plus incités à améliorer l'efficience de leur gestion, car ils deviendront, en
quelque sorte, de simples distributeurs de dotations octroyées par l'Etat.
Une telle métamorphose, qui réduirait l'autonomie locale à la seule liberté
pour les élus de proximité de dépenser sans avoir de compte à rendre, en
quelque sorte, aux contribuables locaux et sous la pression des seuls usagers -
qui sont, nous le savons bien par expérience, adeptes du « toujours plus » -
irait à l'encontre de l'esprit même de la grande réforme qu'est la
décentralisation.
En effet, l'apport essentiel de la gestion de proximité, en termes
d'efficience de l'action publique, réside dans la recherche constante par les
élus locaux de la meilleure allocation possible des recettes issues de l'impôt
local, c'est-à-dire des sacrifices consentis par les citoyens-contribuables, et
ce sous leur regard direct.
Confronté à ce risque de dérive pernicieuse, le protecteur de l'autonomie
locale qu'est le Conseil constitutionnel n'a pas encore - même s'il s'en
approche, c'est vrai - défini le point en deçà duquel la restriction des
ressources fiscales deviendrait une « entrave à la libre administration des
collectivités locales. »
C'est pour l'aider dans cette recherche que nous proposons d'inscrire dans la
Constitution le principe de prépondérance des ressources fiscales au sein des
ressources des collectivités locales.
Parachèvement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette
consécration de l'autonomie fiscale, qui est une dimension consubstantielle de
la libre administration des collectivités locales, a donc pour objet de donner
un coup d'arrêt au processus d'étatisation des ressources des collectivités
locales.
Qu'on ne se méprenne pas ! Il s'agit, tout simplement, de fixer un minimum
incompressible - 50 %, comme l'a rappelé à l'instant M. le rapporteur à cette
tribune - pour la part des recettes fiscales et, en aucun cas, d'amorcer un
mouvement de reflux des dotations en prônant leur remplacement par de nouveaux
impôts.
Les dotations sont et demeurent nécessaires, dans la mesure notamment où elles
permettent une péréquation, encore bien insuffisante, entre les collectivités
locales. C'est important, et cela a d'ailleurs fait l'objet de débats ici même,
lorsque nous avons voté les grandes lois de décentralisation des années
quatre-vingt.
De même, le principe de prépondérance des recettes fiscales, qui s'apprécie
catégorie par catégorie, n'interdit pas à une collectivité locale - par exemple
une commune - qui se trouve dans une situation sociologiquement difficile de
disposer de ressources provenant pour l'essentiel de dotations allouées par
l'Etat.
Qu'on ne se méprenne pas ! La présente proposition de loi ne préconise pas le
« tout impôt », comme je l'ai entendu dire ici et là, mais elle refuse, dans le
même temps, le « tout dotation » qui trouverait d'ailleurs très vite ses
limites financières.
A cet égard, les contre-arguments issus de la faiblesse des ressources propres
des collectivités locales et, corrélativement, de la prédominance des dotations
versées par l'échelon central dans les pays à forte tradition décentralisée
comme l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne ou l'Italie ne sauraient emporter
notre conviction.
En effet, dans ces pays à structure fédérale ou régionalisée, les règles
présidant au partage du produit des impôts entre l'échelon central et les
niveaux locaux sont, dans la plupart des cas, fixées et protégées par la
Constitution, ce qui n'est pas le cas en France.
En outre, l'exception française, qui s'alimente aux sources de l'histoire de
notre pays et de sa forme d'Etat unitaire en voie de décentralisation, avec une
répartition des impôts entre impôts d'Etat et impôts locaux, rend nécessaire la
consécration dans notre loi fondamentale de l'autonomie fiscale des
collectivités locales.
Notre éminent collègue Pierre Mauroy ne dit pas autre chose lorsqu'il écrit,
dans son rapport, que « l'autonomie fiscale est une dimension essentielle de la
démocratie et du principe français de la libre administration des collectivités
locales », principe qui figure d'ailleurs à l'article 72 de notre Constitution
et que nous voulons davantage préciser.
Destinée à endiguer les tentations recentralisatrices en matière financière,
cette proposition de loi constitue l'un des deux préalables à la relance de la
décentralisation que tous, dans cet hémicycle, nous appelons de nos voeux.
En effet, bien qu'inachevée, hélas ! la décentralisation, ou plutôt la
nouvelle donne entre l'Etat et les collectivités locales, s'est avérée une
réforme bénéfique pour au moins trois raisons : elle a libéré les initiatives
et les énergies locales ; elle constitue un facteur d'efficience de l'action
publique ; elle donne corps et âme à la démocratie de proximité, qui est
l'avenir de la démocratie dans un monde globalisé.
Le premier préalable à l'indispensable relance de la décentralisation réside
dans l'ardente obligation de mettre un terme à ce que j'ai appelé l'immaturité
congénitale des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales
par l'édiction d'un code de bonne conduite.
La présente proposition de loi contribue de trois manières à la réalisation de
ce préalable.
D'abord, en posant le principe d'une coexistence harmonieuse, au sein des
ressources des collectivités locales, entre les recettes fiscales propres et le
produit des dotations.
Ensuite, en conférant une valeur constitutionnelle au principe de la
compensation concomitante et intégrale des charges transférées, posé par les
lois de décentralisation mais que, j'ai le regret de vous le dire, mes chers
collègues, aucun gouvernement n'a jamais appliqué : « Tout transfert de
compétences doit être accompagné d'un transfert de moyens financiers à due
concurrence. »
Enfin, en ouvrant la voie à une urgente nécessité, celle de la rénovation de
la fiscalité locale par l'inscription dans notre loi fondamentale du principe
du remplacement des impôts existants par l'attribution de ressources fiscales
équivalentes.
Le second préalable à toute relance de la décentralisation est constitué par
l'absolue nécessité de consolider et de conforter ce que nous appelons le socle
humain de la démocratie de proximité.
Après avoir tenté, mes chers collègues - avec quelque succès je crois -
d'enrayer le processus de pénalisation excessive de l'action publique par
l'élaboration et l'adoption de la loi Fauchon, dont les premières applications
sont conformes à l'objectif recherché - je parle sous le contrôle de
l'initiateur de la loi -, il reste maintenant à doter les élus locaux, ces «
nouveaux hussards de la République », d'un statut enfin digne de ce nom.
Une telle entreprise passe par une revalorisation des indemnités des maires et
des adjoints des petites et moyennes communes, par la consécration d'un
véritable droit à la formation, par l'octroi d'une protection sociale accrue et
par l'édiction de garanties de retour à l'emploi afin de promouvoir un égal
accès de tous aux mandats locaux.
Mes chers collègues, nous devons constater, pour le regretter, que les
Français ne sont pas égaux devant l'accès aux responsabilités par la voie
élective. Que l'on vienne du secteur public ou du secteur privé, il existe une
très grande différence dans le statut de l'élu !
(Applaudissements sur les
travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi
que sur certaines travées du RDSE.)
M. Robert Bret.
Surtout pour les salariés !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Une fois ces préalables réunis, il nous sera alors
possible de bâtir, sur ce socle consolidé, une véritable « République
territoriale », ou encore une « République d'en bas », pour reprendre
l'expression de notre collègue Jean-Pierre Raffarin.
Cette contruction, pour être solide et durable, devra, par son architecture,
respecter deux principes.
En premier lieu, il convient d'évacuer toute querelle sur le nombre des
étages, c'est-à-dire sur l'existence de trois catégories de collectivités
territoriales. Or je sais que ce point nourrit actuellement nombre de
conversations, en particulier chez les experts.
Le département est devenu une donnée immédiate de notre paysage
institutionnel. A cet égard, je me félicite que le rapport Mauroy préconise une
réaffirmation de son rôle, tout en regrettant que cette démarche positive soit
assombrie par les menaces qui affectent l'avenir du canton.
Plutôt que de discourir, à perte de vue et de temps, sur un éventuel échelon
surnuméraire, il me semble préférable de clarifier d'urgence les compétences et
de généraliser la formule de la « collectivité chef de file » pour les
opérations nécessitant des financements croisés : aujourd'hui, le contribuable
ne sait plus, sauf peut-être au niveau de la commune, qui fait quoi et comment
il le fait.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Très juste !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Enfin et surtout, le temps est venu de passer de
l'incantation à l'action et de mettre en chantier la réforme de l'Etat par
application du principe de subsidiarité. Puisque nous l'avons fortement défendu
au niveau européen, pourquoi donc ne pas l'appliquer chez nous ? Je me souviens
ainsi qu'un ministre de l'éducation nationale a dit, quelques années après
l'application de la loi de décentralisation : « Les départements font plus et
mieux aujourd'hui que l'Etat hier s'agissant de la construction et de
l'entretien des collèges. » Or ce ministre n'était autre que M. Lionel Jospin,
aujourd'hui Premier ministre.
Ce vaste programme implique donc l'ouverture aux collectivités locales, ces
gestionnaires efficients de la proximité, de nouveaux territoires
d'intervention par le transfert de nouvelles compétences - dûment compensé - en
matière, notamment, d'éducation, de formation professionnelle, de culture et
d'environnement.
Pour conclure mon propos, je voudrais, monsieur le ministre, mes chers
collègues, me féliciter de l'actuel contexte de bouillonnement intellectuel
propice à une relance de la décentralisation. Saisissons tous ensemble cette
opportunité !
Le Sénat, dont le « bonus constitutionnel » de représentant des collectivités
territoriales de la République vient d'être confirmé - et avec quel éclat ! -
par le Conseil constitutionnel, a pris une part active dans la renaissance de
ce débat.
Le Sénat, qui a montré sa capacité à rassembler, à fédérer et à mobiliser les
élus locaux, devrait, à l'évidence, se voir reconnaître un rôle accru dans
l'élaboration des lois relatives aux collectivités locales, comme l'a fort bien
exposé à l'instant M. le rapporteur, notre collègue Patrice Gélard.
Une telle extension de ses compétences, qui découle tout naturellement de sa
vocation constitutionnelle, serait le gage d'une bonne législation au service
de cette République territoriale dont l'avènement doit être et sera le
catalyseur d'une France que nous voulons moderne, dynamique et solidaire.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
(Applaudissements sur les travées
socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, c'est pour examiner ensemble les dispositions d'une proposition de
loi constitutionnelle déposée par MM. les sénateurs Poncelet, Raffarin, Puech,
Delevoye et Fourcade que nous sommes réunis ce matin au Sénat.
Avant d'entrer dans le détail des dispositions contenues dans les trois
articles de cette proposition de loi, je souhaite vous livrer le fond de ma
pensée sur ce débat.
Si l'on se réfère à son exposé des motifs, cette proposition de loi trouve son
origine dans le fait que la libre administration des collectivités
territoriales serait menacée par le Gouvernement et qu'en conséquence
l'autonomie fiscale, telle qu'elle la définit, devrait être inscrite dans la
Constitution, dans le marbre.
Selon le texte qui nous est présenté, la notion d'autonomie fiscale serait
inséparable de celle de libre administration, qui serait aujourd'hui
menacée.
Enfin, il nous est proposé que le Sénat soit, en tant que « protecteur » des
collectivités locales, saisi en première lecture de tout projet de loi portant
sur l'organisation des collectivités locales et de leurs compétences, selon la
procédure suivie pour les lois organiques.
Je vais répondre point par point sur ce que l'on pourrait considérer comme des
malentendus.
D'abord, je suis, tout comme vous, mesdames, messieurs les sénateurs, attaché
à la libre administration des collectivités locales, et la majorité à laquelle
j'appartiens et le Gouvernement dirigé par Lionel Jospin n'ont pas, me
semble-t-il, de leçon à recevoir en matière de décentralisation.
(Applaudissements sur les travées socialistes. - Exclamations sur les
travées du RPR.)
Les grandes lois de décentralisation ont été votées sur l'initiative du
Premier ministre Pierre Mauroy et grâce au travail d'élaboration et de
proposition de Gaston Defferre, et, à ce moment là, le Sénat et sa majorité
avaient voté contre la décentralisation.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Pourquoi ?
M. François Autain.
On ne le rappellera jamais assez !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Il ne me semble pas que la majorité nationale
entre 1986 et 1988 ou, plus récemment, entre 1993 et 1997 ait à son bilan les
actes les plus fondateurs de la décentralisation, même si elle a fini par s'y
rallier, ce dont je me réjouis.
Je ne me souviens pas non plus avoir constaté le transfert d'impôts aux
collectivités locales pendant ces mêmes périodes.
(Très bien ! sur les
travées socialistes.)
M. Robert Bret.
C'est même le contraire qui s'est passé !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Depuis 1997, grâce notamment à l'action de
Jean-Pierre Chevènement et à la loi du 12 juillet 1999 sur l'intercommunalité,
le Gouvernement a fait faire à la décentralisation un grand pas en avant, en
réformant, par une révolution tranquille, les fondements de notre organisation
locale.
Je vous rappelle également que l'installation de la commission pour l'avenir
de la décentralisation a résulté de l'initiative du Premier ministre et que le
rapport qui lui a été remis le 17 octobre dernier comprend 154 propositions
concrètes, pragmatiques, mais également, contrairement à ce que j'ai pu
entendre de certaines réactions, profondément rénovatrices. C'est sur ces
propositions que le Gouvernement va s'appuyer pour lancer et construire une
nouvelle étape de la décentralisation.
Demain, à Lille, le Premier ministre en présentera les grandes lignes. Il
proposera au Parlement un débat sur l'avenir de la décentralisation, et nous
pourrons alors avoir un débat au fond sur ce sujet très important pour la
société française, débat qui ne se limitera pas au seul aspect de l'autonomie
fiscale.
Examinons cependant maintenant au fond cette proposition.
Je veux tout d'abord rappeler que la libre administration des collectivités
locales ne se réduit pas à la seule autonomie financière.
Je ne m'étendrai pas sur les exemples fournis par les collectivités locales de
nos voisins, certes aux institutions et à l'histoire différentes des nôtres,
mais pas nécessairement moins librement administrées que les collectivités
locales françaises, avec des ressources qui ne leur sont pas toujours propres.
Je sais que leur exemple ne nous est pas forcément transposable et que nos
institutions ne sont pas toujours comparables, mais convenez qu'en la matière
le principe d'équivalence entre libre administration et autonomie fiscale
paraît déjà bien peu solide.
En effet, qu'est-ce que la libre administration des collectivités locales ?
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le
ministre ?
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je vous en prie, monsieur le président.
M. le président.
La parole est à M. le président du Sénat, avec l'autorisation de M. le
ministre.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Monsieur le ministre, les ressources propres des
Länder allemands, structure fédérale, bien que venant de l'Etat, sont inscrites
dans la Constitution allemande. Par conséquent, on ne peut pas y déroger, les
gouvernements ne peuvent pas, chaque année, grignoter ces ressources. Voilà ce
qui est important !
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Cela ne m'avait pas échappé, monsieur le
président, mais nous légiférons ici dans le cadre du Parlement français.
Quels sont, disais-je, les éléments qui caractérisent cette libre
administration des collectivités locales ?
Le pouvoir budgétaire, par exemple, et notamment le fait de pouvoir décider
librement de l'emploi des crédits dans le respect de règles ou contraintes que
l'Etat connaît également. Faudrait-il, au nom du principe de libre
administration, supprimer la liste des dépenses obligatoires prévues par le
code général des collectivités territoriales ou l'élever, la graver, elle
aussi, dans le marbre de la Constitution ? Je ne vous le suggérerai pas.
Le fait de pouvoir décider des emprunts et d'emprunter auprès de n'importe
quelle banque. Ce pouvoir financier devrait-il être inscrit dans la
Constitution pour ne pas subir le risque d'être remis en cause par le
Gouvernement ? Personne n'y pense.
Le fait d'être, depuis les lois du 2 mars 1982, soumis non plus à la tutelle
a priori
mais au contrôle
a posteriori
par le représentant de
l'Etat. Peut-être faudrait-il, là encore, élever au niveau de règles
constitutionnelles précises les procédures de contrôle budgétaire et de
légalité !
Le fait de pouvoir exercer des compétences et, pour les départements et les
régions, de se voir transférer certaines compétences par les lois de 1983,
compétences qui leur ont permis d'être mieux identifiées par la population,
comme le souligne d'ailleurs un sondage récent sur la décentralisation.
Le fait de pouvoir créer des établissements publics de coopération
intercommunale pour exercer des compétences que les communes ne peuvent assurer
du fait de leur émiettement et, trop souvent, de l'insuffisance de leur
richesse fiscale.
Alors - et je n'ai pas été exhaustif, loin de là - faudrait-il inscrire tout
cela dans la Constitution ? Faudrait-il que je reprenne cette énumération,
voire que je la complète, en répétant après chaque phrase : « A inscrire dans
la Constitution » ?
Faudrait-il que nous allions à Versailles, que vous-mêmes, mesdames, messieurs
les sénateurs, alliez à Versailles très régulièrement pour inscrire ces
facultés ou ces contraintes dans la Constitution, car ces dispositions
pourraient s'avérer rapidement obsolètes et devraient alors être modifiées en
permanence ? Je ne le crois pas, mais, puisque les auteurs de la proposition de
loi reprochent au Gouvernement un mouvement de recentralisation, pourquoi ne
vont-ils pas jusqu'au bout de leur démarche ?
Nous ne devons pas oublier que le fait de lever l'impôt, de le définir, de le
préciser et de le voter est, depuis plus de deux siècles, l'un des fondements
de notre démocratie confié au Parlement. C'est le Parlement qui doit voter
l'impôt et le voter annuellement.
M. Lucien Neuwirth.
Le Parlement ne vote pas 10 % du budget !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je ne suis pas l'auteur de la Constitution de
1958, monsieur Neuwirth !
(Sourires sur les travées socialistes.)
M. Lucien Neuwirth.
Peut-être, mais je le constate !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Est-ce vraiment en restreignant le pouvoir du
législateur que nous ferons un grand pas en faveur de la démocratie en général
et de la démocratie locale en particulier ? Pour ma part, j'en doute.
L'examen, article après article, des dispositions et principes - de valeur
constitutionnelle, selon eux - que les auteurs de cette proposition de loi
voudraient promouvoir au rang de règle quasi intangible soulève les mêmes
préventions.
Ils nous disent, en effet, que cette proposition de loi se justifie par les
suppressions successives par l'Etat de certains droits de mutation à titre
onéreux, de la part salariale de la taxe professionnelle, de la part régionale
de la taxe d'habitation, puis, dernièrement, de la vignette automobile et leur
remplacement par des dotations. Cela justifierait le garde-fou constitutionnel
qu'ils souhaitent instituer.
Mais ce garde-fou constitutionnel existe déjà, et les décisions du Conseil
constitutionnel, notamment celle du 12 juillet 2000, ont toutes jusqu'alors
considéré que les règles posées par la loi n'avaient pas restreint les
ressources fiscales des collectivités locales au point d'entraver leur libre
administration.
Aussi, l'autonomie fiscale que les auteurs de la proposition de loi, selon
l'article 1er, estiment garante de la libre administration, en assurant une
part majoritaire de recettes fiscales dans les ressources hors emprunt de
chaque catégorie de collectivités locales, me paraît plutôt de nature,
aujourd'hui, à figer une situation, au risque de gêner les évolutions futures
des impôts locaux actuels, qui sont, bien évidemment, à moderniser.
Le fait pour une collectivité de ne pas bénéficier aujourd'hui, et demain si
ce texte était adopté, de plus de 50 % de recettes fiscales devrait-il nous
signifier que cette collectivité n'est nécessairement pas autonome et donc
n'est pas librement administrée ? Non, je ne le crois pas et je suis sûr que
vous ne le croyez pas non plus, car ce serait faire injure à de très nombreux
maires de collectivités défavorisées.
Aussi, vous comprendrez que je préfère garder pour unique référence celle de
l'article 72 de la Constitution, qui, dans sa rédaction en vigueur, est
remarquable de précision et de concision : « Ces collectivités s'administrent
librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ».
En tout état de cause, la proposition que nous examinons aujourd'hui ne règle
pas la situation que je viens d'évoquer, en introduisant un ratio moyen par
catégorie.
Ce qui est plus important, au fond, c'est de moderniser les impôts locaux
d'aujourd'hui, afin que les collectivités locales puissent disposer de
ressources justes, équitables, mieux réparties et assurant un lien fort entre
le citoyen, le contribuable et les élus.
M. Alain Lambert.
Et la croissance !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Pour cela, il faut impérativement travailler
tous ensemble pour revoir la fiscalité locale actuelle, notamment en suivant
les pistes ouvertes par la commission dite « Mauroy ».
Nous sommes tout à fait prêts à étudier la faisabilité, comme l'indique la
commission, de la rénovation des assiettes, de la spécialisation des impôts
locaux ; à ce titre, la suppression de la part régionale de la taxe
d'habitation pourrait d'ailleurs être considérée comme un pas dans ce sens.
Nous pourrons, enfin, envisager tout autre dispositif pertinent en la
matière.
Comme je vous l'ai indiqué précédemment, comme je l'ai dit à chacune de mes
interventions publiques, je suis attaché à une fiscalité locale juste et plus
responsabilisante, assurant un lien étroit entre le contribuable et la
collectivité locale, entre le citoyen, là encore, et l'élu.
Mais l'autonomie fiscale ne doit pas être le « cache-nez » de l'égoïsme des
collectivités riches. Comment, en effet, remédier à la mauvaise localisation
des bases d'imposition actuelles, si ce n'est par la péréquation, c'est-à-dire
par une répartition générale des ressources fiscales nationales, et donc par
des dotations ?
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
La concurrence acharnée entre collectivités par des moyens fiscaux réservés
aux plus riches ne me paraît pas compatible avec cette responsabilité fiscale
que nous souhaitons tous.
Je n'ai pas de désaccord de fond avec vous en la matière, en tout cas je le
pense. Mais, si je suis persuadé que la réflexion sur les ressources des
collectivités locales et les actions à mener doivent être mises en oeuvre
rapidement, je suis persuadé également qu'elles ne doivent pas se faire dans la
précipitation et certainement pas non plus être inscrites dans la Constitution.
Cette précipitation me semble d'autant plus manifeste que les modifications que
la commission des lois a apportées à la proposition de loi, à la suite de
l'important travail du rapporteur, sont considérables.
Le débat doit être plus ouvert que celui qui est proposé aujourd'hui avec ce
texte. Je peux annoncer, au nom du Gouvernement, qu'un premier rapport sera
déposé par le Gouvernement au Parlement d'ici à la fin de l'année 2001, afin de
préparer les voies et moyens d'une réforme d'ensemble des ressources des
collectivités locales.
Ces réformes que nous engagerons à la suite de ce rapport, ou de ces rapports,
vont demander un travail considérable du Gouvernement, du Parlement, du comité
des finances locales et des associations d'élus. Alors, prenons garde aux
réformes mal engagées et qui obéreraient cet avenir !
Dans le droit-fil de cette idée forte, je peux également vous annoncer que le
Gouvernement proposera de prolonger d'un an le contrat de solidarité et de
croissance qui définit l'évolution globale des grandes dotations de l'Etat aux
collectivités locales. Ce contrat, adopté par le Parlement, pour les années
1999 à 2001 a, je le rappelle, avantageusement remplacé le pacte de stabilité
du gouvernement précédent.
Il est également demandé, à l'article 2, que soit inscrit dans la Constitution
le principe d'une compensation intégrale des transferts de compétences aux
collectivités locales par des ressources stables, pérennes et évolutives,
j'ajouterai, si vous le permettez, des ressources, donc, semblables à la
dotation générale de décentralisation d'aujourd'hui, en fait.
Il est proposé que ce principe, inscrit dans les lois de décentralisation,
soit complété également par la compensation des charges imposées par l'Etat aux
collectivités locales. Seraient peut-être notamment visées les évolutions des
dépenses de personnel des collectivités locales et les charges afférentes.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Exact !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Ce gouvernement, depuis 1997, a toujours
respecté ce principe ainsi que le démontre l'évolution favorable des
compensations inscrites dans la dotation générale de décentralisation pour
l'année 2001, à savoir 3,42 %, ce qui est nettement au-dessus de
l'inflation.
Je le souligne avec d'autant plus de force que votre commission, dans sa
sagesse, a renoncé à la référence au seul PIB, qui figurait dans la proposition
initiale.
Pourquoi y a-t-elle renoncé ? Tout simplement parce que l'indice de
progression de la DGF et donc de la DGD est, en fait, protecteur pour les
collectivités locales en cas de retournement de conjoncture économique et que,
lorsqu'il était bas ces dernières années, celui de la croissance économique
nationale l'était plus encore.
La compensation des transferts de compétence n'est pas faite unilatéralement.
Le montant est examiné et soupesé par la commission consultative d'évaluation
des charges dont la mission, depuis 1983, est d'estimer avec précision les
dépenses de l'Etat avant tout transfert.
Maintenant, s'agissant de l'évolution ultérieure des charges transférées, vous
conviendrez avec moi que tout transfert de compétence ne peut que s'accompagner
d'une responsabilité totale de la collectivité bénéficiaire et, ce faisant, des
conséquences financières de ses décisions ultérieures.
S'agissant des responsabilités des élus locaux en matière de fonction publique
territoriale, notamment en matière salariale, nous étudierons là-encore avec
beaucoup d'attention les propositions de la commission Mauroy et leurs
conditions de mise en oeuvre.
Mais l'unité de la fonction publique dans ses trois composantes - Etat,
hospitalière et territoriale - nécessite un traitement unitaire en termes de
possibilité d'évolution de carrière, d'évolution de rémunération et de
conditions de travail.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Et de retraite !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
C'est la conception même de la fonction publique
dans notre pays, que pour sa part le Gouvernement n'entend en aucune manière
remettre en cause. La décentralisation ne saurait se faire au détriment des
fonctionnaires.
Enfin, à l'article 3, dernier article de votre proposition de loi, est
proposée la reconnaissance du rôle du Sénat de garant des collectivités locales
en lui confiant en première lecture tous les projets de loi relatifs à
l'organisation des collectivités locales.
Le Gouvernement, quel qu'il soit, doit pouvoir choisir librement, pour des
raisons qui lui appartiennent en propre, de déposer en premier lieu les projets
de loi relatifs aux collectivités locales devant l'Assemblée nationale ou le
Sénat. Restreindre sa marge d'appréciation en la matière, en lui imposant
constitutionnellement de saisir en premier lieu le Sénat, en « recentralisant »
au Sénat la procédure, ne paraît ni envisageable, ni même souhaitable.
L'Assemblée nationale et le Sénat ont un rôle que leur confère la Constitution
; il n'est pas souhaitable de la modifier aujourd'hui.
D'ailleurs, la procédure actuelle permet un accord entre l'Assemblée nationale
et le Sénat, comme l'ont illustré deux textes récents particulièrement
importants pour les collectivités locales, la loi du 12 juillet 1999 sur
l'intercommunalité et celle du 15 avril 1999 relative aux polices municipales.
La commission mixte paritaire fut ainsi une réussite dans ces deux
occasions.
En conclusion, et avant que s'engage la discussion sur chacun des articles, je
voudrais insister sur les principaux points suivants.
Le Gouvernement s'est engagé dans une action résolue au service de la
population et donc de la population de nos collectivités, action qui passe par
une nouvelle étape de la décentralisation, plus proche du citoyen
qu'aujourd'hui. Le citoyen doit être au centre de notre réflexion et de nos
actions.
Cette nouvelle étape nécessite, à partir des propositions de la commission
présidée par Pierre Mauroy, d'examiner toutes les questions intéressant les
collectivités locales, y compris leurs ressources et leur autonomie fiscale et
financière. C'est dans cet esprit que je vous ai annoncé la remise, d'ici à la
fin de l'année prochaine, d'un premier rapport du Gouvernement au Parlement sur
les ressources des collectivités locales, rapport préalable à une réforme
d'ensemble de cette fiscalité.
L'inscription dans la Constitution du principe de l'autonomie fiscale ne peut
être, nous l'avons vu, la solution à des problèmes sur lesquels nous devons,
tous ensemble, travailler et retravailler tout au long de l'année 2001. C'est
de cette concertation que naîtront les conditions et les mesures favorables à
une nouvelle phase de la décentralisation.
L'inscription du principe d'autonomie fiscale dans la Constitution ne serait,
je vous le dis, qu'une solution d'apparence. Le Gouvernement choisit, quant à
lui, de se consacrer aux réalités mêmes de la décentralisation.
Le Gouvernement vous invite donc, mesdames, messieurs les sénateurs, à ne pas
adopter la proposition de loi qui vous est soumise aujourd'hui, même si,
évidemment, il apprécie, et j'en suis personnellement très heureux, de
participer à cette discussion dont vous êtes à l'origine, monsieur le président
du Sénat.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du
groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Je n'en doute pas !
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes.
Groupe socialiste, 50 minutes.
Groupe de l'Union centriste, 38 minutes.
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes.
Groupe du rassemblement démocratique et social européen, 25 minutes.
Groupe communiste républicain et citoyen, 23 minutes.
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe,
8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au risque de
paraître un tantinet obsessionnel, je dois dire que nous aurions, mes collègues
du groupe communiste républicain et citoyen et moi-même, eu toutes les raisons
du monde de déposer une question préalable sur le texte qui nous est soumis
aujourd'hui.
Une fois de plus, obnubilée par la crainte de se voir « doublée » dans sa
mission de défenseur des collectivités territoriales, la majorité sénatoriale
veut faire adopter une proposition de loi dans la précipitation, en bâclant le
travail.
Cela nous rappelle étrangement un autre scénario, qui s'est déroulé voilà
quelques mois à peine dans cette même enceinte, sur la question des délits non
intentionnels, sauf qu'aujourd'hui on a droit, en bonus, à la grosse artillerie
: une proposition de loi constitutionnelle, cosignée par les éminents
présidents de l'association des maires de France, l'AMF, du Comité des finances
locales, de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, et de l'Assemblée
des régions de France, l'ARF ainsi que par le président du Sénat ! Excusez du
peu...
Je vous replante brièvement le décor déjà éprouvé.
D'abord, il fallait jouer l'effet de surprise, avec le dépôt inopiné d'une
proposition de loi à quelques jours du dépôt d'un rapport officiel,...
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
A quelques mois !
M. Robert Bret.
... afin de couper l'herbe sous le pied des « concurrents », pour surtout ne
pas apparaître à la remorque ! Il s'agissait, à l'époque, du rapport du groupe
de travail Massot sur la responsabilité des décideurs publics et il s'agit
aujourd'hui de celui de la commission Mauroy. Mais il est vrai, messieurs, que
vous connaissiez déjà les grandes lignes du rapport de cette commission puisque
vous étiez un certain nombre à en être membres, avant d'en partir à grand
fracas.
Ensuite, il convenait de prendre tout le monde de vitesse pour faire adopter
le plus rapidement possible, avant le congrès de l'AMF, un texte de
circonstance dont on attend un gain politique immédiat dans un contexte que
nous connaissons tous - les élections municipales ne sont pas loin - quitte
d'ailleurs à susciter, bien inutilement, des tensions. Je rappellerai pour
mémoire la montée au créneau des associations de victimes d'accidents du
travail ou d'accidents collectifs dont on n'avait pas su entendre à temps les
réserves.
Mais, apparemment, on n'a toujours pas compris que faire la décentralisation
sans le citoyen, revient à faire la décentralisation contre le citoyen : la
proposition de notre collègue Fauchon avait pu donner le sentiment d'une loi
d'impunité pour les élus...
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Monsieur Bret, puis-je me
permettre de vous interrompre ?
M. Robert Bret.
Même si je présume que vous allez parler des délits non intentionnels, je vous
en prie, monsieur Fauchon.
M. le président.
La parole est à M. le vice-président de la commission des lois, avec
l'autorisation de l'orateur.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Je suis obligé, en tant que
vice-président de la commission des lois, de signaler à M. Bret qu'il vient de
tenir un propos qui est démenti tout simplement par la réalité des faits : la
proposition de loi de M. le président du Sénat a été déposée le 22 juin
dernier. Qu'en est-il donc de cette prétendue précipitation pour prendre de
vitesse le dépôt des conclusions de la commission Mauroy ?
Je vous indique, par ailleurs, monsieur Bret, que nous nous soucions
constamment, comme l'a très bien dit M. le président du Sénat, du problème des
collectivités locales, notamment du problème de leur autonomie qui est de plus
en plus menacée. Il n'y a donc rien d'étonnant qu'au mois de juin dernier cette
proposition de loi, cosignée par les autorités les plus qualifiées pour le
faire, ait été déposée.
Quant à votre rapprochement avec la proposition de loi que j'ai moi-même
déposée l'année dernière sur les délits non intentionnels, laissant entendre
que je m'étais précipité pour devancer la commission Massot, je vous invite à
vous renseigner, monsieur Bret, avant de tenir de tels propos !
Je sais bien que la vérité vous soucie peu, je l'ai d'ailleurs déjà remarqué à
bien des occasions, mais je suis obligé de vous dire la vérité : cette
proposition de loi était déjà en forme avant même que la commission Massot se
réunisse. Pour ma part, j'ai plutôt l'impression inverse que, étant informés de
l'existence de cette proposition de loi, déposée en octobre de l'année
dernière, le Gouvernement s'est hâté de mettre en place la commission Massot, à
l'instar de ce qu'il a fait en bien d'autres circonstances !
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE. -
Exclamations sur les travées socialistes !)
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Tout à fait !
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Alors, je vous en prie,
monsieur Bret, je veux bien vous entendre avec beaucoup de patience - et il en
faut souvent ! - mais pas lorsque vous énoncez des contre-vérités !
(Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. Robert Bret.
C'est votre vérité, mon cher collègue !
M. François Trucy.
C'est la vérité !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur Bret.
M. Robert Bret.
Votre proposition de loi, monsieur Fauchon, avait pu donner le sentiment
d'être une loi d'impunité au bénéfice des élus, et cette proposition de loi
constitutionnelle risque d'apparaître aujourd'hui au mieux - certains l'ont
évoqué en commission des lois et sous votre contrôle - comme la possibilité
pour les élus de se libérer des contraintes fiscales, au pire comme une loi «
prétexte » pour renforcer le poids du Sénat. Je fais référence à l'article
3.
Vous comprendrez dès lors que les sénateurs du groupe communiste républicain
et citoyen refusent de s'inscrire dans ce débat biaisé.
L'examen attentif du contenu de la proposition de loi, même modifié en
commission des lois, ne peut que nous conforter dans cette attitude : de
démocratique et d'ambitieuse, la proposition n'a que les apparences qu'en donne
l'exposé des motifs.
Qui pourrait, en effet, ne pas adhérer à l'hommage rendu à la décentralisation
« qui a permis une éclosion des initiatives locales, un rapprochement entre
l'élu et le citoyen et une amélioration de l'efficacité de l'action publique »,
selon les termes mêmes de l'exposé des motifs ?
Certainement pas nous, élus communistes républicains et citoyens, qui avons
été les farouches partisans et défenseurs des réformes de 1982 et 1983 - bien
plus que vous, au demeurant, comme l'a rappelé M. le ministre.
Comment ne pourrions-nous pas être d'accord avec l'idée d'une autonomie
financière et fiscale des collectivités locales, condition nécessaire d'une
autonomie réelle des collectivités locales, avec le principe de prépondérance
des ressources locales qui a été évoqué par M. Poncelet ?
Nous en sommes convaincus depuis longtemps : la tradition centralisatrice de
la France est telle qu'on ne peut concevoir un système à l'allemande, l'Etat
central ayant toujours la tentation de maintenir sous sa tutelle les entités
locales.
Mais une fois que l'on a dénoncé la perversion d'un système dans lequel, par
voie de compensations, l'Etat devient « le premier contribuable local », nous
disent M. le rapporteur et M. le président Christian Poncelet, encore faut-il
proposer des solutions effectives ! Permettez-moi, mes chers collègues, d'être
plus que sceptique quant à l'efficacité du dispositif que vous préconisez
ici.
La solution avancée par la proposition de loi constitutionnelle et reprise par
la majorité de la commission des lois consiste en la constitutionnalisation du
principe de l'autonomie fiscale ainsi que de celui de la compensation
concomitante et intégrale des charges transférées.
Ces principes ont déjà valeur législative, la Constitution, dans son article
72, ne faisant actuellement que consacrer, sous forme de garantie de procédure
il est vrai, le principe de libre administration des collectivités
territoriales locales.
Cette constitutionnalisation permettrait, si j'ai bien compris, de se prémunir
contre les tentations centralisatrices de l'Etat ou du législateur, en mettant
les principes consacrés hors de sa portée : autrement dit, la décentralisation
restant finalement bien peu « naturelle » à notre tradition, il faut se faire
violence pour l'imposer.
Il est vrai que, si l'on se réfère aux lois votées ces dernières années sur la
question de la fiscalité locale, vous avez, messieurs de la droite, toutes les
raisons de vouloir vous protéger de vous-mêmes, vous qui avez voté la réduction
de la taxe professionnelle en 1986, la réforme de la DGF de 1993, la
non-compensation intégrale de la TVA sur les investissements, la suppression de
la DGE des communes de plus de 20 000 habitants, la régularisation Auberger,
vous qui avez accepté le pacte de stabilité en 1995, approuvé
l'intercommunalité et agréé la fin progressive de la part salariale de la taxe
professionnelle en 1999.
Il serait d'ailleurs bienvenu ici de demander effectivement ce que toutes ces
ressources ont ôté comme moyens et donc comme autonomie aux collectivités
locales.
Ainsi, pour la seule dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui
était censée couvrir les moins-values nées de l'alignement transitoire de 1986,
on peut estimer la perte actuelle à 20 milliards de francs. Cette perte n'a
d'ailleurs fait que croître et embellir sans qu'en termes d'emplois et
d'investissements l'allégement ne fasse la démonstration de son utilité.
En effet, 20 milliards de francs, cela fait tout de même plus du quart de la
taxe d'habitation, 20 milliards qui manquent peut-être à l'application de la
révision des valeurs locatives, serpent de mer de la fiscalité locale...
La constitutionnalisation permettra-t-elle, comme vous le soutenez, d'assainir
la gestion financière des collectivités locales en lui donnant un base libre et
pérenne ? On est en droit d'en douter. Les propositions qui nous sont faites
sont même, à mon sens, dangereuses à un double point de vue.
D'une part, la proposition de loi reste étrangement silencieuse - M. le
ministre l'a rappelé - sur le rôle dévolu à l'Etat : rien sur la péréquation.
Nous ne pouvons pas nous contenter d'une référence implicite, comme c'est le
cas dans le texte adopté par la commission des lois au travers de l'affirmation
de l'appréciation par catégorie de collectivités de la part des recettes
fiscales locales.
Tout le monde s'accorde à dire pourtant combien le rôle régulateur de l'Etat
est nécessaire, indispensable si l'on ne veut pas que disparités régionales
riment avec inégalités. La reconnaissance de ce « rôle de solidarité », comme
le nomme le rapport de notre collègue M. Mauroy, est, selon nous, le corollaire
indispensable de l'autonomie financière des collectivités locales.
Permettez-moi de reprendre à mon compte l'avis récent du Conseil économique et
social sur « la décentralisation et le citoyen » : « S'il s'avère en revanche
que la ressource principale des collectivités locales françaises doit rester
tirée de l'impôt, il importera de veiller à la fois à ce que celui-ci ne
produise ni une injustice entre les citoyens, ni une inégalité entre les
territoires et à ce qu'il constitue une ressource dynamique ».
D'autre part, en réduisant la problématique des finances locales à la question
de la fixation d'un seuil en deçà duquel il n'y aurait plus d'autonomie locale
- la barre des 50 % fatidiques - et en constitutionnalisant cette règle, le
texte que vous nous proposez d'adopter, messieurs de la droite, hypothèque
toute réforme en profondeur des finances locales en figeant, pour l'avenir, les
termes du débat.
Si l'on y regarde d'un peu plus près, nous ne sommes d'ailleurs pas loin de ce
seuil aujourd'hui. Quand on fait la somme des dotations incluses dans
l'enveloppe du pacte de croissance et de solidarité et de celles qui sont
inscrites hors de cette enveloppe et que l'on met en regard les recettes issues
de l'application de la fiscalité, on se demande si votre proposition ne
consiste pas à dire : assez de réformes au coup par coup, arrêtons tout !
Mais comment tenir l'équilibre, ensuite ?
Est-ce en réduisant les crédits d'intervention, donc les dépenses publiques
déconcentrées dans les différents ministères ? Est-ce en laissant courir la
pression fiscale, notamment le foncier bâti, impôt de loin le moins corrigé ?
Est-ce en freinant la progression de la DGF forfaitaire, ce qu'apprécieront
certainement les milliers de maires pour qui elle constitue la première
ressource budgétaire ?
Que les choses soient claires : s'il s'agit de tenir un équilibre global mal
assuré couvrant disparités et inégalités criantes, alors dites-le ! Mais sans
nous !
A plusieurs reprises, dans votre rapport, monsieur Gélard, vous insistez sur
la nécessité de procéder à une réforme en profondeur de la fiscalité locale,
imputant à juste titre la situation actuelle à un renoncement des gouvernements
successifs de mettre cette question en chantier. Vous l'avez d'ailleurs rappelé
voilà un instant.
Cette observation rejoint d'ailleurs et l'avis du Conseil économique et social
et les conclusions de la commission Mauroy. N'était-ce pas par là qu'il aurait
fallu commencer ?
Cette question des finances locales ne méritait-elle pas la remise à plat
complète d'un système complexe - pour ne pas parler « d'usine à gaz » - qui
devient ingérable ? Cela nécessiterait que nous abordions les problèmes non
seulement du seuil, mais également de la nature, du taux et de l'assiette de la
fiscalité locale.
S'agit-il de créer de nouveaux impôts ? Si oui, encore faut-il savoir sur
quelle base ! Pour notre part, nous avons fait des propositions solides
concernant par exemple la taxation des actifs financiers des entreprises, forme
grandissante d'utilisation de la richesse créée.
A ce propos, nous ne pouvons qu'agréer la position défendue par M. Delevoye,
président de l'Association des maires de France, qui avait indiqué que « notre
fiscalité devait prendre en compte le fait que la richesse était aujourd'hui
d'abord financière au lieu d'être, comme jadis, foncière ou industrielle ».
Il est grand temps que les entreprises accumulant le capital et qui sont
aujourd'hui largement dispensées du paiement de la taxe professionnelle en
raison de son assiette présente, soient enfin mises à contribution.
L'inégalité des entreprises devant l'impôt local impose cette salutaire et
nécessaire réforme afin de pénaliser la spéculation financière qui est menée au
détriment de l'emploi, de l'investissement productif et, donc, du développement
économique.
Faut-il réformer en profondeur la taxe d'habitation qui paraît, à bien des
égards, désuète et profondément inégalitaire ?
Nous estimons qu'il serait nécessaire de mettre en oeuvre, dans les conditions
de garanties qu'offre d'ailleurs aujourd'hui le système de plafonnement issu du
collectif de printemps, la révision des valeurs locatives qui traîne depuis
1990 et n'a, en fait, pas été mise en oeuvre depuis 1970. En trente ans, notre
pays a trop changé pour que l'impôt local n'en tienne pas compte.
Je vais même plus loin : nous ne pensons pas que le choix d'une seule
redistribution de la charge fiscale entre taxe d'habitation et foncier bâti,
retenu dans la plupart des simulations effectuées, soit le plus pertinent.
Ne doit-on pas repenser entièrement le système de dotations de l'Etat et
aborder la question du contrôle financier par les chambres régionales des
comptes, allant ainsi bien au-delà du texte que le Sénat a examiné récemment
?
A ce titre, force est de constater que l'économie de la réforme de la dotation
globale de fonctionnement de 1993, que vous avez portée sur les fonts
baptismaux est passablement mise en cause. Ainsi, le rapport Carrez, présenté
au comité des finances locales, indique que la progression des concours dépend,
depuis 1997, de l'abondement exceptionnel des dotations de solidarité.
Il est grand temps que la réforme de 1993 soit remise en question et que
l'évolution de la dotation soit plus dynamique qu'aujourd'hui en dépit des
efforts accomplis ces dernières années.
Enfin, le problème pourtant fondamental de la lisibilité des finances locales
pour le contribuable reste entier. Cette lisibilité est pourtant indispensable
à la démocratie locale sur laquelle devrait pourtant reposer toute la
légitimité d'une réforme de la fiscalité locale.
Finalement, faute d'aborder ces questions, la proposition de loi devient
inutile. Il est d'ailleurs aberrant que nos collègues de la commission des
finances n'aient pas eu à connaître d'une telle proposition et qu'on ne leur
ait pas demandé leur avis. C'est, selon nous, tout à fait révélateur du « coup
politique » qui sous-tend le dépôt du texte.
On doit donc conclure que c'est l'article 3 qui constitue le ferment de la
proposition de loi constitutionnelle est vraiment inquiétant. Il contient, en
effet, une disposition profondément antidémocratique, fort heureusement
rejetée, même par vos propres collègues de la commission des lois, messieurs
les auteurs de la proposition de loi.
Qu'on en juge : la proposition de loi constitutionnelle, dans sa rédaction
initiale, visait à imposer le « vote dans les mêmes termes par les deux
assemblées » sur tous les textes relatifs à l'administration des collectivités
locales.
Si je traduis, les sénateurs, élus pour neuf ans incompressibles au suffrage
indirect, auraient la possibilité de faire obstacle à la volonté démocratique
de l'Assemblée nationale, issue directement du suffrage populaire pour cinq ans
et soumise à la dissolution, sur quasiment tous les textes. Voyez la
formulation retenue !
En fait, on nous propose de revenir à un système oligarchique, la légendaire
sagesse du Sénat venant « équilibrer » l'insouciance - ou l'inconséquence ! -
de l'Assemblée nationale.
Quel que soit le rôle joué par le Sénat vis-à-vis des collectivités locales,
qu'il soit consacré comme « émanation de ces collectivités » par le Conseil
constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000, rien - et je pèse mes mots
- ne justifie une telle atteinte à nos principes constitutionnels,
démocratiques et républicains, qui consacrent la prééminence naturelle de la
chambre élue au suffrage universel direct.
Nous avons pu lire dans la presse qu'il se serait agi d'une simple «
provocation » à l'égard du Premier ministre. Cette plaisanterie pourrait coûter
cher à la démocratie et nuire gravement à l'image de notre Haute Assemblée.
M. Gélard lui-même, qui est fort prolixe lorsqu'il s'agit de la question des
finances locales, devient bien silencieux lorsqu'il s'agit d'apprécier le
système envisagé par la proposition de loi. Mais ses propositions reviennent à
le condamner purement et simplement.
Son prérapport ptévoyait d'ailleurs une rédaction bien plus modérée que celle
qui a été finalement adoptée par la commission. Il recommandait simplement que
les lois relatives à l'organisation et aux compétences des collectivités
locales soient « votées et modifiées dans les conditions prévues aux trois
premiers alinéas de l'article 46 », c'est-à-dire selon la procédure des lois
organiques : délai de 15 jours entre le dépôt et la discussion en séance
publique et adoption à la majorité de l'Assemblée nationale en cas de désaccord
du Sénat. Voilà des habits certes plus démocratiques, monsieur le rapporteur
!
En revanche, le texte qui nous est proposé aujourd'hui préconise d'ériger au
rang de lois organiques les lois relatives à l'organisation et aux compétences
des collectivités locales.
Il s'agit là d'une sorte de préconstitutionnalisation des compétences, comme
dans les constitutions espagnole, belge ou allemande, mais ces deux dernières
sont des constitutions fédérales.
Ce glissement comporte bien des conséquences qu'il n'est pas admissible de
traiter de cette façon, sans débat de fond sur la remise à plat de la
répartition des compétences.
Nous nous refusons à approuver l'article 3, même ainsi rédigé, d'autant plus
qu'il ne rompt pas avec la logique qui sous-tendait la proposition de loi
initiale : la décentralisation comme cheval de Troie d'un Sénat en manque de
pouvoir et qui semble oublier qu'en démocratie il n'y a pas de pouvoir sans
responsabilité.
Au vu de ces remarques, le groupe communiste républicain et citoyen votera
contre le texte tel qu'il ressort des travaux de la commission des lois.
Le bilan de la décentralisation est à l'ordre du jour avec la mission
d'information du Sénat qui a réalisé un important travail de fond, monsieur
Mercier, et avec le rapport remis au Premier ministre et qui devrait trouver
des prolongements sous la forme de propositions concrètes, comme nous l'a
rappelé voilà un instant M. le ministre. Il faut que la réflexion puisse être
approfondie.
A cet égard, je ne suis pas certain que ceux qui soutiennent la proposition
plaident mieux la cause qu'ils prétendent défendre.
La question est d'autant plus cruciale que la réflexion sur la
décentralisation s'inscrit dans le cadre plus général de la réforme de l'Etat
et de la démocratisation des institutions afin de rapprocher effectivement
l'élu du citoyen.
Je conclurai en espérant, mes chers collègues, que vous aurez aujourd'hui la
sagesse de ne pas suivre ni les auteurs de la proposition de loi ni les
conclusions de la commission des lois.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen,
ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Mauroy.
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. Pierre Mauroy.
Monsieur le ministre, j'ai entendu avec plaisir que vous confirmiez le
lancement d'un grand débat sur le thème de la décentralisation. Il sera
d'ailleurs engagé dès demain, à Lille, par le Premier ministre lui-même.
Je vois bien l'importance que l'on accorde à ce thème dans cet hémicycle
puisque M. le président du Sénat siège aujourd'hui dans l'hémicycle.
Il serait très facile de céder à la tentation de la perplexité en abordant le
débat d'aujourd'hui. Nous pourrions souligner le moment choisi pour inscrire
cette proposition de loi à l'ordre du jour de la Haute Assemblée, une semaine,
presque jour pour jour, après la remise au Premier ministre du rapport de la
commission sur l'avenir de la décentralisation, que certains de nos collègues
ont quittée.
Certes, cette proposition de loi a été déposée en juin, mais quel plaisir
d'engager un tel débat aujourd'hui ! Et s'il s'agit d'une coïncidence, ...
M. Robert Bret.
Du calendrier !
M. Pierre Mauroy.
... prenons-la comme telle. Mais faut-il voir là une réplique qui se voudrait
audacieuse ?
On pourrait aussi se pencher sur l'histoire de la décentralisation - d'autres
l'ont fait avant moi - et rappeler que la majorité sénatoriale d'alors, fidèle
aux positions du RPR et de l'UDF, n'a pas voté les lois de 1982.
On pourrait également se replonger avec la même perplexité dans les débats de
l'époque, monsieur le président du Sénat et rappeler vos appels à la prudence
pour éviter « qu'elle ne se réalise au détriment de l'unité nationale ». Mais
vous étiez alors dans le ton de l'époque, tout au moins pour ceux qui
partageaient votre point de vue, et vous étiez même modéré. Pourtant, je crois
qu'il faut résister à la tentation de trop polémiquer.
Une proposition de loi dont le premier signataire est M. le président du Sénat
et dont certains autres signataires ont participé à notre réflexion commune, et
non des moindres - je les retrouve dans cet hémicycle -, une proposition de
loi non pas ordinaire ni même organique mais constitutionnelle, une proposition
de loi qui a pour thème la décentralisation et pour objet la défense du
principe de l'autonomie fiscale, une telle proposition de loi mérite un débat
de fond, sérieux, argumenté, voire passionné.
Nous allons donc mener ce débat, mais, je veux le dire d'emblée au nom du
groupe socialiste, si nous sommes favorables au principe de l'autonomie fiscale
des collectivités locales, nous voterons contre cette proposition de loi et, à
défaut d'espérer convaincre la majorité sénatoriale, je veux néanmoins
expliquer les fondements de cette opposition.
D'abord, nous avons une vision plus vaste du principe de libre
administration.
Ensuite, nous avons une vision plus progressiste de la fiscalité locale.
Enfin, nous avons une vision plus réformatrice du rôle du Sénat.
Reprenons les arguments dans l'ordre.
Oui, nous avons une vision plus vaste du principe de libre administration.
Je l'ai dit : nous partageons la volonté de garantir l'autonomie fiscale des
collectivités locales, à tel point d'ailleurs que ce principe figure comme une
des cent cinquante-quatre propositions défendues dans le rapport remis au
Premier ministre.
Cette position n'allait pas de soi. Les exemples étrangers montrent qu'il
n'existe pas nécessairement une corrélation entre autonomie locale et autonomie
fiscale ; mieux encore, vous le savez, les pays dans lesquels l'autonomie
locale est la plus forte, notamment certains Etats fédéraux, sont aussi ceux
dans lesquels l'autonomie fiscale est, quelquefois, la plus faible.
Mais la France est la France ! Elle a son histoire. Elle a ses traditions.
Elle a sa conception de la responsabilité politique. Et cette histoire, cette
tradition, cette conception plaident dans le même sens : une véritable
démocratie locale suppose qu'un lien fiscal fort soit maintenu entre les
collectivités et les citoyens, c'est-à-dire entre les services rendus et les
impôts acquittés.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois
Nous sommes d'accord !
M. Pierre Mauroy.
Jusque-là, oui !
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Vous allez bientôt voter le
texte !
(Sourires.)
M. Jean-Pierre Fourcade.
Dont acte !
M. Pierre Mauroy.
En même temps, le principe de la libre administration ne saurait se résumer ou
se limiter à l'autonomie fiscale. A vrai dire, nous avons une vision beaucoup
plus vaste des réformes à entreprendre, et c'est là le véritable débat et
peut-être la véritable opposition entre nous.
J'ai entendu, voilà une semaine, les formations politiques de l'opposition
réagir à l'unisson - ce qui, j'en conviens, n'est pas si courant - derrière un
mot d'ordre : « Audace, audace, audace ! ». Mais un mot d'ordre n'est pas un
programme et une incantation n'est pas l'expression de la réalité. Tant s'en
faut !
M. Pierre Fauchon,
vie-président de la commission des lois.
C'est un plaisir de vous
entendre !
M. Pierre Mauroy.
Et quand je regarde les positions que vous avez défendues au sein de la
commission sur l'avenir de la décentralisation, au-delà des très nombreuses
convergences que vous faites semblant d'oublier, ce sont vos divisions et non
votre unité, ce sont vos prudences et non votre audace, dont les membres de la
commission qui ne sont pas descendus du train juste avant son entrée en gare
ont le souvenir.
(Sourires.)
Une évolution profonde du département ? Pas question ! Je reconnais que les
avis sont assez partagés, mais c'est ainsi.
Un remodelage des régions ? Sûrement pas, pour la majorité d'entre vous, à
quelques exceptions peut-être.
Une limitation du cumul des mandats ? Hors de propos !
Une vraie réforme du Sénat ? Plus tard !
Et la liste n'est pas exhaustive !
Mais je ne veux pas m'abriter derrière vos prudences réelles pour expliquer la
timidité supposée que vous prêtez au rapport. Car cette timidité, je la récuse
totalement. Il faut lire le rapport - mais vous l'avez lu - le mettre en
perspective, imaginer ce que sera la France dans dix ans quand ces propositions
seront mises en oeuvre.
Si l'on veut comprendre que les réformes institutionnelles sont forcement
longues et progressives, qu'il s'agit non pas d'échafauder un schéma idéal,
souvent inapplicable d'ailleurs, mais de lancer un processus, on mesure alors
que les cent cinquante-quatre propositions nous emmènent loin, au point de
changer en profondeur la carte administrative et institutionnelle de notre
pays.
M. Robert Bret.
Et cela mérite débat !
Un sénateur socialiste.
Très bien !
M. Pierre Mauroy.
Elles s'appuient, pour l'amplifier, sur la révolution silencieuse que nous
vivons depuis un an : la révolution intercommunale, qui constitue la clé de
voûte de la prochaine étape de la décentralisation.
Elles touchent les sujets les plus divers : création d'un véritable statut de
l'élu, adoption d'un mode de scrutin moderne au service d'un véritable conseil
départemental, élection au suffrage universel direct des intercommunalités,
maillage complet du territoire en intercommunalités dès 2007, mise en place de
conseils de quartier dans toutes les communes de plus de 20 000 habitants,
instauration du droit de vote des étrangers aux élections municipales,
transfert de compétences notamment au profit des régions, identification d'un
chef de file pour chaque bloc de compétences, développement de la coopération
transfrontalière, évolution du rôle du préfet de région, sans oublier le
renouvellement intégral, tous les six ans, du Sénat.
Ce ne sont là que quelques orientations, mais elles montrent l'ampleur des
changements proposés qu'une conférence annuelle de la décentralisation, réunie
sous l'égide du Premier ministre, évaluera chaque année. On pourra y discuter
de la marche de la décentralisation ainsi que de cette fameuse ligne jaune
entre les dotations de l'Etat et les impôts votés par les collectivités
territoriales.
Je n'oublie pas le sujet qui nous occupe aujourd'hui et qui marque une
deuxième différence entre nous.
Oui, nous avons une vision plus progressiste et plus souple de la fiscalité
locale.
Disons-le d'emblée, là encore : nous sommes, bien sûr, attentifs aux effets
des réformes fiscales pour les collectivités locales, mais nous sommes tout
autant, et sans doute même d'abord, attentifs aux effets des réformes fiscales
pour l'ensemble des Françaises et des Français.
J'ai entendu M. Poncelet lui-même reconnaître que la tendance à la
recentralisation des impôts locaux était partagée par tous les gouvernements,
quelle que soit la couleur politique. Il a raison, et il faut y voir les effets
d'un Etat qui reste centralisé et centralisateur et nous ne souhaitons
d'ailleurs pas qu'il devienne un état fédéral ! Il faut donc savoir
rééquilibrer, en permanence, une dérive quasi naturelle, pour vous, la droite,
comme pour nous, la gauche !
Mais, pour ma part, je n'oublie jamais le contenu même des réformes. Aussi, je
n'hésite pas à le dire ici, les réformes de la fiscalité locale engagées depuis
juin 1997 - je vais être d'une sincérité totale - sont des réformes utiles pour
la France et qui ont été très appréciées par les Françaises et les Français.
Sur tous les bancs, en 1997, nous avons critiqué l'assiette de la taxe
professionnelle, souligné son absurdité économique et ses effets dévastateurs
sur l'emploi. Eh bien, quand le Gouvernement choisit purement et simplement de
supprimer la taxe professionnelle sur les salaires, notre premier mouvement est
simple : nous nous en réjouissons, même si notre second mouvement
(exclamations sur les travées de l'Union centriste)
est d'être vigilants
sur les modalités de compensation !
M. Alain Lambert.
Il faudrait inverser les mouvements !
M. Pierre Mauroy.
De la même manière, mes chers collègues, nous avons critiqué la taxe
d'habitation, dont la rénovation toujours promise a été retardée, au point de
devenir le symbole d'un impôt injuste. Quand le Gouvernement choisit, trois
années durant, d'alléger le poids de cet impôt pour les plus modestes de nos
concitoyens, notre premier réflexe est clair : nous applaudissons, même si nous
avons le second réflexe
(Nouvelles exclamations sur les mêmes travées),
bien entendu !
Alors, vous me direz - et vous me le dites déjà : « Et la vignette ? » J'ai
dénoncé, vous le savez, la méthode de sa suppression.
M. Michel Mercier.
C'est bien !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
C'est vrai !
M. Pierre Mauroy.
Mais je dois dire aussi tout de même que, lorsque l'Etat supprime un impôt,
conçu d'ailleurs à l'origine comme temporaire, il faut savoir aussi l'en
féliciter, et surtout, au final, il faut savoir raison garder : on peut
s'opposer à la suppression de la vignette - chacun défend les causes qui lui
tiennent à coeur devant les Français - mais on ne peut de bonne foi considérer
que la décentralisation serait remise en cause par cette suppression.
C'est ainsi que le motif que vous avez choisi pour quitter la commission
apparaît pour ce qu'il est : un mauvais prétexte !
(Applaudissements sur les
travées socialistes.)
Mais je conviens que, si ces mesures sont individuellement défendables, prises
globalement, elles réduisent excessivement l'autonomie fiscale des
collectivités locales.
(Nombreuses marques d'approbation sur les travées du
RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Pierre Fourcade.
Dont acte !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Très bien !
M. Pierre Mauroy.
D'où la nécessité de la compensation et, beaucoup mieux - c'est ce vers quoi
il faut s'orienter - d'une réforme profonde des finances locales dans le sens
de la spécialisation et de la modernisation de nos impôts et dans le sens aussi
de la justice fiscale.
Chers collègues, j'ai la conviction que ce qui menace l'autonomie fiscale
c'est, d'abord et surtout, l'archaïsme de nos impôts locaux et, sur ce point,
j'ai conscience d'avoir, hélas ! sans vous, montré le chemin. Il reste beaucoup
à faire sur ce point.
C'est là que l'on en vient aux mesures précises dont nous débattons
aujourd'hui. Pour préserver le principe de l'autonomie fiscale des
collectivités locales, mieux, pour assurer la prépondérance des recettes tirées
des impôts sur les ressources issues des dotations, faut-il en passer par une
révision de notre Constitution ?
Je passe d'un mot sur ce paradoxe, d'aucuns diraient cette contradiction, qui
voit la Chambre Haute, toujours prompte à regretter les révisions à répétition
de notre Constitution, se saisir de la première occasion pour engager une
révision supplémentaire, laquelle, qui plus est, devrait peut-être s'achever
par un référendum !
Sauf si l'objectif est de faire oublier le taux d'abstention du référendum du
24 septembre dernier par un nouveau record, on ne comprend pas le sens d'une
telle démarche !
J'en viens aux arguments politiques et techniques.
D'abord, nous sommes attachés aux dotations de l'Etat. Il faut le dire, car
elles permettent, par la péréquation, de corriger les inégalités entre les
territoires. La péréquation nous paraît essentielle.
De plus, la décentralisation nous conduira à de nouveaux transferts de
compétences - pour ma part, je le souhaite -, entraînant arithmétiquement des
dotations plus importantes.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Voilà !
M. Pierre Mauroy.
Le système que vous proposez est impraticable, car il est trop rigide et peut
se retourner, dans quelques années, contre la décentralisation elle-même.
Comment pourrait-on accepter que, de manière mécanique et automatique, le
Conseil constitutionnel soit amené à censurer un gouvernement et un Parlement
au seul motif que la barre fatidique serait franchie ?
On peut débattre du principe de prépondérance, mais on ne peut pas sans danger
placer une matière aussi mobile dans le réfrigérateur constitutionnel. Cela
d'autant moins quand, dans le même temps, la même majorité - c'est-à-dire la
vôtre - laisse non pas dans le réfrigérateur, mais carrément dans le
congélateur, toute velléité de réformer nos institutions et plus
particulièrement le Sénat. Telle est notre troisième divergence.
(Très bien
! sur les travées socialistes.)
Oui, nous avons une vision plus réformatrice du rôle du Sénat.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Mais non !
M. Pierre Mauroy.
J'ai bien noté l'évolution entre le texte qui est arrivé à la commission des
lois et celui qui en est sorti, monsieur le rapporteur, et je vous ai écouté
avec attention.
La commission a eu la sagesse de proposer un recul - même si c'est en bon
ordre, c'est un recul -, voire un double recul
(Rires et applaudissements
sur les travées socialistes)
en réduisant le champ à l'administration et
aux compétences des collectivités locales, en se contentant d'un premier examen
devant le Sénat en lieu et place d'un droit de veto.
Vous avez reculé et nous en prenons acte : les précédents récents et
malheureux, en matière de cumul des mandats ou d'indépendance de la justice,
nous incitent, en effet, à la plus grande vigilance, vous pouvez le
comprendre.
Je dirai même qu'ils nous incitent à l'audace quant à la réforme du Sénat ;
nous ne sommes pas du tout dans votre logique qui est d'obtenir par grignotages
successifs un accroissement des pouvoirs du Sénat et du plus négatif des
pouvoirs, celui de blocage.
Le débat doit être ouvert sur les missions du Sénat, sa légitimité, son mode
d'élection et la durée du mandat.
(Très bien ! sur les travées
socialistes.)
Cette réflexion, nous ne l'aurons pas aujourd'hui mais sûrement demain ; en
tout cas, comptez sur nous pour la conduire dans cet hémicycle, courtoisement,
comme devant l'opinion.
Quant à l'avenir de la décentralisation, là aussi nous vous donnons
rendez-vous. Le Premier ministre indiquera cette semaine à Lille - M. le
ministre l'a confirmé - les suites qu'il entend donner au rapport que je lui ai
remis. Il a déjà annoncé l'organisation d'un débat d'orientation dans les deux
assemblées ; vous l'avez également confirmé, monsieur le ministre.
Nous vous retrouverons avec plaisir, monsieur le ministre ; quant à vous,
chers collègues de la majorité sénatoriale, nous vous disons « à bientôt ».
(Sourires sur les travées socialistes.)
La France a besoin d'un acte II
de la décentralisation, et nous sommes décidés à conduire au succès cette
réforme. Nous ne cesserons pas de vous en reparler.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Nous aussi !
M. Pierre Mauroy.
Je pense que c'est un débat qui sera essentiel pour la France.
(Applaudissements sur les travées socialistes. - M. le vice-président de la
commission des lois et Mme Luc applaudissent également.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je voudrais dire brièvement à M. Mauroy que la proposition de
loi constitutionnelle que nous examinons peut permettre, à mon sens, la mise en
oeuvre très rapide de quatre des propositions de son rapport, qui, autrement,
risque d'attendre 2001, 2002 ou on ne sait quelle échéance.
La proposition n° 135 de votre rapport, monsieur Mauroy, tend à affirmer la
nécessaire autonomie fiscale des collectivités territoriales. Or c'est l'objet
de l'article 1er de la proposition de loi.
La proposition n° 148 prévoit d'introduire dans le mode d'indexation de la
dotation globale de fonctionnement un critère tenant compte de l'évolution des
coûts salariaux dans la fonction publique territoriale. Or c'est l'objet de
l'article 2 de la proposition de loi.
La proposition n° 152 de votre rapport vise à compenser intégralement les
nouveaux transferts de compétence, y compris les coûts de mise aux normes des
équipements. Là encore, cette disposition est prévue par l'article 2 de la
proposition de loi.
Enfin, la proposition n° 153 porte sur la nécessité de veiller à la mise à
niveau des sommes consacrées par l'Etat aux compétences transférables, compte
tenu des normes en vigueur. C'est toujours l'article 2 de la proposition de
loi.
Grâce à cette proposition de loi, on pourrait agir tout de suite en 2000, et
gagner un an, sans attendre les déclarations du Gouvernement pour la fin
2001.
M. Claude Estier.
Il n'y a pas besoin de réviser la Constitution pour cela !
M. Pierre Mauroy.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Mauroy.
M. Pierre Mauroy.
Ne vous donnez pas tant de mal : je sais bien tout cela ! Mais alors, nous
aurions très bien pu travailler tous ensemble au sein de la commission,
présenter des propositions, en discuter avec le Gouvernement, et arrêter celles
qui pouvaient être reprises. Pour cela, il n'est pas besoin d'une proposition
de loi constitutionnelle !
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,
permettez-moi tout d'abord de féliciter le président du Sénat, M. Christian
Poncelet, ainsi que les cosignataires de cette proposition de loi. Cette
heureuse initiative arrive, à mon sens, à point nommé. Elle était devenue
nécessaire eu égard aux dysfonctionnements constatés dans l'application des
lois de décentralisation.
J'ai écouté avec intérêt les propos de M. Mauroy. Mais, en définitive, j'ai le
sentiment qu'il ne nous a rien appris. Sur tous les sujets qu'il a évoqués, que
ce soit l'autonomie fiscale, la compensation ou le contenu d'une partie de la
mission dont il a la responsabilité, aucune des mesures qu'il a énoncées n'ont
un caractère novateur.
En effet, qu'il s'agisse de l'élection au suffrage universel des représentants
et des présidents des structures intercommunales, de la notion de chef de file,
de la possibilité donnée aux étrangers de participer aux élections municipales,
du raccourcissement du mandat sénatorial à six ans ou encore du transfert des
compétences nouvelles aux régions, je ne vois rien de nouveau, monsieur Mauroy
!
M. Claude Estier et Mme Dinah Derycke.
Eh bien !
M. Alain Vasselle.
Vous voulez donner le sentiment que c'est la première fois que l'on parle de
tout cela.
M. Marcel Debarge.
Il ne suffit pas d'en parler !
M. Alain Vasselle.
Cela fait bientôt neuf ans que je siège au Sénat. J'ai participé
personnellement, au même titre que d'autres collègues, à la commission spéciale
sur l'aménagement du territoire qui s'était mise en place lors de l'examen du
projet de loi sur l'aménagement du territoire de M. Pasqua ; je peux vous dire
que tous ces sujets y ont été évoqués.
M. Guy Vissac.
C'est vrai !
M. Alain Vasselle.
J'ai seulement constaté qu'au sein de cette commission il n'a pas été possible
de dégager une position majoritaire quelles que soient les sensibilités
politiques.
L'opposition que vous semblez faire valoir entre la gauche et la droite sur
ces sujets n'est pas aussi tranchée que vous voulez bien le dire ou alors les
élus socialistes ou les élus communistes ont évolué par rapport à l'époque où
siégait cette commission spéciale, à laquelle, d'ailleurs, vous ne participiez
pas, monsieur Mauroy.
En fait, vous donnez le sentiment de réchauffer de vieux plats froids sans
rien apporter de nouveau. Simplement, par le discours et l'affichage, vous
voulez faire croire aux Français que la majorité actuelle a l'intention
d'engager des réformes structurelles importantes en ce qui concerne nos
institutions afin d'assurer un meilleur fonctionnement de notre démocratie.
M. Guy Vissac.
Très bien !
M. Alain Vasselle.
J'espère en tout cas que, lorsque les médias se pencheront sur les propos que
vous avez tenus tout à l'heure et qu'ils examineront le contenu de votre
rapport, ils s'apercevront qu'en définitive rien de réellement novateur n'est
proposé.
En revanche, l'initiative prise par M. Poncelet, avec MM. Raffarin, Puech et
Delevoye, a sans aucun doute un caractère un peu révolutionnaire et très
constructif ; et c'est ce qui vous gêne ! Nous faisons en effet des
propositions constructives sur le rôle du Sénat, ainsi que sur l'équilibre qui
devrait exister, dans le cadre du bicamérisme, entre le rôle joué par
l'Assemblée nationale et celui qui est joué par le Sénat en ce qui concerne les
lois relatives aux collectivités locales.
Il semblait utile qu'à un moment donné soient soulignés les dysfonctionnements
et les incohérences qui foisonnent dans nos collectivités locales depuis le
vote des lois de décentralisation.
J'en citerai brièvement un certain nombre en n'y ajoutant pas de commentaire
car le temps dont nous disposons est trop court pour nous permettre d'aller
au-delà d'une simple citation.
Je voudrais simplement insister sur trois points, car la proposition de
réforme qui nous est soumise à la veille des élections municipales permet, à
mon sens, de relancer le débat sur ces trois points essentiels auxquels aucun
gouvernement de droite ni de gauche - de ce point de vue je rejoins M. Mauroy
lorsqu'il évoque l'insuffisante initiative prise à l'égard de la compensation -
ne s'est concrètement ni structurellement intéressé : je veux parler des
conséquences des lois de décentralisation sur le rôle du Sénat, sur la réforme
structurelle des finances locales et sur la clarification des compétences.
S'agissant du rôle du Sénat, je fais partie de ceux qui pensent que la
proposition de loi de M. Poncelet ne va pas encore assez loin. Elle est trop
timide.
Il me semble - sans doute puis-je avoir tort, mais le moment est venu d'ouvrir
le débat sur cette question - que, pour avoir un bicamérisme équilibré et pour
garantir une plus grande lisibilité du fonctionnement de nos institutions
nationales, il serait souhaitable que, pour toutes les questions de société, le
dernier mot, comme c'est le cas aujourd'hui, revienne à l'Assemblée nationale
alors que, en revanche, pour tout ce qui est du ressort de nos collectivités
locales et des institutions locales, ce soit le Sénat qui ait le dernier mot et
non pas l'Assemblée nationale.
Si nous arrivions à ce résultat par une réforme constitutionnelle, nous
obtiendrions, à mon sens, un meilleur équilibre entre nos deux assemblées et un
fonctionnement beaucoup plus pertinent du pouvoir législatif. Il serait
beaucoup plus lisible pour les Français. Le Sénat retrouverait ainsi aux yeux
de l'opinion un rôle et une fonction sur le plan législatif, alors que, pour le
moment, ce rôle est dévalorisé, ce qui fait que les Français ne s'intéressent
pas autant qu'ils le devraient à l'activité sénatoriale. Bien entendu,
l'Assemblée nationale l'emporte très largement dans le domaine de la
communication sur le Sénat.
Le deuxième point concerne la réforme structurelle des finances locales. C'est
le véritable monstre du Loc Ness ! Jusqu'à maintenant, aucun gouvernement,
aucune majorité, aucune opposition, personne n'a jamais présenté une réforme de
fond sur ce sujet. Toutes celles qui ont été engagées - M. Mauroy en a cité
quelques-unes - n'ont été que des réformes partielles, mise à part la loi sur
l'intercommunalité, réforme beaucoup plus importante qui permet de préparer
l'avenir.
En revanche, nous assistons à un véritable festival de mesures d'origine
gouvernementale et étatique dont les collectivités et les contribuables locaux
sont souvent les victimes.
Je me contenterai d'énoncer, sans être exhaustif, quelques exemples de
transferts de charges non compensés, d'allègements et d'exonérations fiscales à
peine ou insuffisamment compensés.
Rappelez-vous, mes chers collègues ce qu'a été le déclassement des routes
nationales, pour nos collectivités locales et pour les départements !
Rappelez-vous l'insuffisance des dotations qui ont accompagné le transfert des
collègues aux départements et des lycées aux régions, transfert qui a fait
exploser la fiscalité directe locale sans que la pression fiscale nationale
baisse pour autant ; rappelez-vous l'insuffisance, voire le non-transfert des
personnels, qui sont restés dans les rectorats au moment où les collèges et les
lycées ont été transférés aux départements et aux régions !
Rappelez-vous la mascarade des contrats de plan Etat-région !
J'ai siégé pendant quelques années comme premier vice-président du conseil
régional de Picardie. Je me souviens des discussions que nous avions sur les
contrats de plan, quand les interventions financières des collectivités locales
représentaient les deux tiers ou les trois quarts pour alléger la part de
l'Etat dans ses domaines de compétences, alors que, dans le même temps, l'Etat
accordait une part parcimonieuse aux collectivités dans des domaines qui
relevaient de leurs compétences.
Voilà un exemple qui vient démentir complètement les propos tenus tout à
l'heure par M. Mauroy.
Vous avez parlé, monsieur Mauroy, des abattements de taxe professionnelle au
profit des entreprises et de la taxe sur les salaires. Nous savons bien comment
cette dernière va évoluer, comment l'indexation va se faire. Elle ne sera pas
du tout à la hauteur des espérances et des attentes des collectivités.
Je citerai aussi la disparition des droits de mutation, la suppression du
foncier non bâti au niveau de la région et du département, et plus récemment -
vous n'en avez pas parlé - l'institution de la couverture maladie universelle,
la CMU, dont un grand nombre de départements ont été victimes en raison de son
mode de calcul, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et
de la vignette, la mise en place de la taxe générale sur les activités
polluantes, la TGAP. On sait bien ce qu'il en est et qu'une bonne part des
crédits vont à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie,
l'ADEME, sans profiter aux collectivités locales.
Ajoutez à cela, mes chers collègues : les rigidités liées à nos finances
locales, comme celles qui résultent du lien des taux, contraire au grand
principe constitutionnel de la libre administration des collectivités
territoriales ; l'inadéquation des ressources fiscales au regard des charges
auxquelles doivent faire face les collectivités, résultats de leurs nouvelles
compétences - c'est le cas de la non-révision des bases de valeurs locatives ;
le poids devenu excessif des normes ; les mesures prises dans le cadre du
statut de la fonction publique - je pense notamment aux sapeurs-pompiers, dont
on n'arrête pas d'améliorer le statut sans mesurer les conséquences financières
qui en résultent pour les collectivités locales, et cela vaut pour les
équipements publics, les écoles, le sport, les routes.
Mes chers collègues, j'espère que, à l'évocation très rapide de ces différents
points, vous mesurez les difficultés auxquelles se trouvent confrontés les
communes, les départements, les régions et les structures intercommunales.
Il est bien facile pour le Gouvernement de prendre des mesures populaires
d'allégement de l'impôt ou des mesures normatives sécurisantes qui s'imposent à
nos collectivités, sans avoir à en supporter l'incidence financière parce qu'il
laisse à ces dernières le soin de répercuter cette charge sur les impôts
locaux.
Monsieur Mauroy, vous pourriez avoir la courtoisie d'écouter les orateurs qui
s'expriment à la tribune. Ce n'est pas parce que l'on a été Premier ministre et
que l'on a une notoriété nationale que l'on peut se dispenser d'écouter ce qu'a
à dire un sénateur de base !
(Protestations sur les travées socialistes.)
Je suis particulièrement
choqué du manque d'attention que vous manifestez envers mes propos sous
prétexte que je représente la piétaille, alors que vous vous considérez sans
doute comme faisant partie de ceux qui occupent une place nationale importante
et qui méritent d'être écoutés.
M. Marcel Debarge.
Qu'est-ce qui vous autorise à dire cela ?
M. Alain Vasselle.
J'exprime simplement ce que je ressens en cet instant !
M. Pierre Mauroy.
Vous ne pouvez pas savoir si je vous écoute ou non !
M. Alain Vasselle.
Je vois bien que vous avez un petit aparté à quatre ou cinq et que vous
n'écoutez pas ce que je dis !
M. Marcel Debarge.
Ce n'est tout de même pas une obligation !
M. Alain Vasselle.
Pour cet ensemble de raisons, l'initiative de M. Poncelet et de nos collègues,
si elle est suivie d'effet, sera une bouée de sauvetage pour nos collectivités
et mettra fin à une dérive de non-compensation que subissent leurs finances
locales. Voilà trente ans que cette dérive s'est amorcée et, depuis, aucune
solution structurelle n'a été apportée.
Je termine en évoquant la clarification des compétences, qui n'est pas traitée
dans le texte. Elle est devenue une nécessité absolue, car l'enchevêtrement des
compétences devient de moins en moins supportable.
Chaque collectivité, pour des motifs tout à fait légitimes, tente d'empiéter
sur les compétences du voisin. C'est notamment vrai pour l'Etat, les régions et
les départements. Ça l'est moins pour les communes. Le besoin d'exister ou
d'être présent est fort. Il est souvent devenu une nécessité en raison des
insuffisances de l'Etat ; je pense là, en particulier, à l'enseignement
supérieur et à l'environnement.
Les communes, quant à elles, en raison de la faiblesse de leurs ressources et
du caractère insuffisamment évolutif de celles-ci, se voient contraintes de
faire appel, de plus en plus, à des financements croisés, faute desquels leurs
investissements seraient stoppés ou ralentis, ce dont l'économie et l'emploi
auraient à en souffrir.
Le poids de l'impôt est devenu insupportable pour nos concitoyens. Songez, mes
chers collègues, que se cumulent aujourd'hui l'impôt de la commune, celui de
l'intercommunalité, celui des départements, celui des régions, celui des
actions interrégionales, auxquels il faut ajouter le poids de l'impôt de l'Etat
et la contribution au fonctionnement de l'Europe ! Comment la masse des
prélèvements obligatoires ne deviendrait-elle pas, dès lors, insupportable pour
la majorité de nos concitoyens ? C'est si vrai que, de plus en plus souvent,
nous sommes confrontés - je le constate dans ma commune - à des impayés
d'impôts locaux et de services que nous offrons à notre population. Il faudra
bien que nous mettions un terme à cette situation, et la proposition de loi de
M. Poncelet va dans ce sens.
C'est pourquoi il est urgent, à mon sens, d'associer la réforme des finances
locales et la clarification des compétences en informant les Français du
devenir de nos institutions. A cet égard, M. Mauroy a eu raison de poser le
problème des couples région-département, commune-intercommunalité et
France-Europe. Personne n'a jamais apporté une réponse aux questions que se
posent les Français sur le devenir du département par rapport à la région, de
la commune par rapport à l'intercommunalité, de l'Etat par rapport à la
Communauté européenne. Cette réponse, il faudra un jour la leur fournir.
Monsieur le président du Sénat, vous avez ouvert un champ de réforme
passionnant, qui nécessitera beaucoup de courage politique. A nous d'en faire
preuve en sachant agir et convaincre nos concitoyens. Nous y sommes prêts et,
en ce qui me concerne, comme, j'en suis persuadé, la très grande majorité des
membres de la Haute Assemblée, je voterai cette proposition de réforme
constitutionnelle.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Lambert.
M. Alain Lambert.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, compte tenu
de la solennité qui préside habituellement à une discussion sur un texte à
caractère constitutionnel, il est difficile de l'appréhender par les comptes.
Cependant, en raison des fonctions que j'occupe, j'espère pouvoir bénéficier de
votre bienveillance pour me permettre de l'aborder sous cet angle.
Je prendrai des exemples concrets, car c'est une garantie de clarté. En deux
années, 1999 et 2000, les dépenses en faveur des collectivités locales auront
augmenté de 37 milliards de francs. Sur ces 37 milliards de francs, 30 auront
servi non pas à accroître les ressources des collectivités locales mais à
remplacer d'anciennes recettes fiscales par des dotations de l'Etat. Autrement
dit, ces 30 milliards de francs n'auront en rien servi à réduire la pression
fiscale dans notre pays : ils auront été l'objet d'un simple jeu d'écriture par
lequel un prélèvement du contribuable local aura été transféré vers le
contribuable national.
Et 30 milliards de francs, ce n'est pas une petite somme ! C'est comme si l'on
avait voulu doubler les moyens de la police nationale ou si l'on avait cherché,
ce qui aurait d'ailleurs été une très bonne chose, à réduire le déficit
budgétaire de 15 %.
La question qui nous est posée, mes chers collègues, est donc de savoir si
tous ces jeux successifs auxquels on nous demande de nous livrer chaque année
en valent la chandelle. Eh bien, s'agissant de l'Etat, y compris pour lui-même,
j'en doute.
Vous le savez, au sein de la commission des finances, nous espérons qu'un jour
l'Etat ne financera plus ses dépenses de fonctionnement par l'emprunt. C'est
pourquoi nous nous inquiétons tant de voir gonfler ses dépenses de
fonctionnement dites « incompréssibles ».
J'ajoute que je ne comprends pas la logique qui pousse le Gouvernement à
persévérer dans la voie du remplacement des ressources fiscales locales par des
dotations budgétaires. Je suis sûr, d'ailleurs, que, pour les collectivités
locales elles-mêmes, c'est une orientation malsaine, voire dangereuse.
Le mouvement de suppression des impôts locaux constitue une remise en cause
incontestable du principe de libre administration des collectivités locales et
de l'esprit de décentralisation qui prévaut dans notre pays : c'est un retour
en arrière, contrairement à ce que l'on a pu tenter de dissimuler.
Cela ne revient-il pas, au fond, à rétablir une tutelle sur les recettes ? Les
chiffres du rapporteur montrent, je crois, que c'est clairement le cas.
Pourquoi faut-il, par exemple, vingt ans après que les collectivités locales
ont acquis le droit de voter le taux de leurs impôts, que cette faculté soit
retirée aux départements lorsqu'ils s'agit des droits de mutation ?
Pourquoi faut-il, alors que nos voisins latins - je pense à l'Italie et à
l'Espagne - rénovent leur système de financement local en transférant des
impôts modernes aux collectivités locales que nous allions, nous, exactement
dans le sens inverse, alors même que nous étions plutôt en avance en matière
d'autonomie fiscale des collectivités locales ?
Monsieur le ministre, tout à l'heure, en vous écoutant avec beaucoup
d'attention - j'espère bénéficier de la même attention en retour - j'ai trouvé
que le Gouvernement ne semblait pas se préoccuper suffisamment de ces
questions, alors que, sur le terrain, je puis vous l'assurer, les gestionnaires
locaux, eux, s'inquiètent.
Certes, tout n'a pas été bouleversé du jour au lendemain, d'autant que, grâce
à la bonne conjoncture, les recettes fiscales ont conservé un niveau tout à
fait convenable malgré l'amputation des assiettes. Mais les effets les plus
pervers de la suppression progressive des impôts locaux vont apparaître les uns
après les autres.
Les gestionnaires locaux, croyez-moi, comprennent de plus en plus
difficilement les bouleversements dans la répartition des dotations de l'Etat,
dont nous savons qu'ils résultent largement des effets sur le potentiel fiscal
de la réforme de la taxe professionnelle élaborée au cours de l'été 1998.
A Paris, on croyait avoir supprimé une partie de l'assiette d'un impôt. En
réalité, sur le terrain, on a déstabilisé l'ensemble des finances locales. Des
indicateurs de richesse tels que le potentiel fiscal et l'effort fiscal, qui
sont au coeur des dispositifs de péréquation, sont désormais faussés, même si
l'on s'applique - et la commission des finances s'y emploie chaque année ! - à
bricoler sans cesse des correctifs pour éviter que ne se produisent des effets
que nous avons bien du mal à maîtriser.
Des inquiétudes se font jour : comment équilibrer la section de fonctionnement
si les charges explosent, si les dotations stagnent, si la fiscalité ne peut
plus servir d'ajustement ? Comment planifier des investissements si les
ressources mobilisables en cas de tension financière tendent à disparaître ?
Se manifeste alors - c'est ce que je sens, en tout cas, auprès des maires que
je rencontre, mais il est vrai que je suis provincial et qu'à Paris on s'en
rend moins compte - une sorte de découragement : comment oser développer des
équipements si l'on risque, le lendemain, d'être privé d'une partie des
ressources fiscales y afférentes ?
Vous me pardonnerez ce que, peut-être, vous avez considéré comme une
trivialité à travers ces exemples, mais un système de financement local n'est
pas fait pour être techniquement ou théoriquement beau ou pur ; il est avant
tout censé être efficace et stable sur le terrain. Je l'affirme sans
hésitation, le système que nous voyons supprimer progressivement était plus
efficace, mieux adapté aux besoins des gestionnaires locaux que celui dans
lequel vous nous engagez.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Très bien !
M. Alain Lambert.
Monsieur le ministre, je crois que vous l'avez dit sous une autre forme tout à
l'heure, à moins que ce ne soit M. Mauroy, la décentralisation, c'est la
responsabilité des acteurs locaux. Les collectivités locales ne doivent pas
être vues comme une sorte de mosaïque de circonscriptions électorales où gauche
et droite s'affronteraient, tandis que les vraies décisions seraient prises par
les préfets ou les services déconcentrés de l'Etat.
Non, la démocratie, c'est la confrontation des idées politiques, y compris à
l'échelon local, qui débouche sur l'élection d'exécutifs qui ont des ambitions
pour leur territoire, qui font des choix de développement.
Or la fiscalité est au coeur de leurs responsabilités, d'abord parce qu'elle
leur offre plus de souplesse dans la gestion mais aussi parce qu'ils sont jugés
par leurs électeurs sur leurs choix fiscaux. Supprimer la possibilité de mener
une politique fiscale à l'échelon local, c'est faire reculer le champ de la
décision politique à ce même échelon, c'est faire reculer la démocratie
locale.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Très juste !
M. Alain Lambert.
Les élus locaux ne veulent pas être jugés sur la manière de répartir des
crédits entre différentes enveloppes, surtout quand cette répartition est de
plus en plus décidée, à Paris, par l'Etat.
L'un de nos collègues, Jean-Pierre Raffarin, lors de la discussion du
collectif budgétaire au printemps, disait : « Nous devenons des quasi-préfets :
nous gérons des dotations, nous appliquons des circulaires. Au fond, il ne nous
manque plus que les casquettes ! »
Derrière cette boutade, l'essentiel me paraît dit.
Dans le respect de l'unicité et de l'indivisibilité de notre République, les
collectivités locales sont-elles des partenaires adultes de l'Etat ou
sont-elles de simples auxiliaires du pouvoir central ?
Soyons clairs : mon propos n'est pas d'encourager une forme de rivalité entre
les collectivités locales et l'Etat. Ce serait stérile puisque, de toute façon,
s'agissant des comptes en tout cas, les autorités communautaires ne voient que
des administrations publiques. Au niveau européen, les comptes de l'Etat et
ceux des collectivités locales sont agrégés. Dès lors, il doit y avoir
complémentarité, interdépendance, mais sûrement pas opposition entre elles.
Il s'agit, en réalité, de savoir qui fait quoi et avec quels moyens.
M. le président Christian Poncelet pose le problème s'agissant des recettes,
et il a raison ; il faut le faire aussi s'agissant des dépenses.
Qui fait quoi, disais-je, et avec quels moyens ?
Eh bien, en théorie, les choses sont claires puisque la loi définit
précisément les compétences locales. S'agissant des compétences transférées par
les lois de décentralisation, elle prévoit même des financements
correspondants. Lorsqu'elles le souhaitent, les collectivités peuvent aller
au-delà des compétences légales puisqu'elles bénéficient d'une clause de
compétence générale.
En pratique, le jeu est quelque part faussé dans la mesure où l'Etat ne
respecte pas un principe simple, de bon sens et conforme à son honneur et à sa
dignité : le principe suivant lequel celui qui a compétence, et qui donc
commande, assume les dépenses qui sont liées à l'exercice de cette
compétence.
Les universités, les routes,... la liste est longue des dépenses décidées par
l'Etat et financées par les collectivités locales, et je suis tenté de dire que
cette liste est aussi longue que celle des actions prévues par les contrats de
plan.
L'Etat se défausse sur les collectivités locales, et il ne prend parfois même
plus le temps de les associer à des décisions qui ont pourtant des incidences
financières pour leurs budgets ! Je pense ici, chacun l'aura compris, à la
question des rémunérations de la fonction publique. Dans ce domaine, les
décisions de l'Etat remettent en cause la politique de maîtrise des dépenses de
fonctionnement des collectivités locales.
L'article 2 de la proposition de loi est à cet égard opportun. Cet article ne
dit pas que toutes les augmentations de dépenses des collectivités locales
doivent être compensées par l'Etat ; il ne prévoit pas de mettre en place un
guichet ouvert pour les collectivités. Il s'agit simplement pour l'Etat
d'assumer les conséquences financières des décisions qu'il prend.
Du point de vue des collectivités locales, l'article 7 de la charte européenne
de l'autonomie locale, signée en 1985 par les Etats membres du Conseil de
l'Europe, traduit ainsi ce principe : « Les systèmes financiers sur lesquels
reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être
de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre,
autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de
l'exercice de leurs compétences. »
La France a signé cette charte mais elle ne l'a pas ratifiée. J'y vois un
signe supplémentaire de la méfiance de l'Etat à l'endroit des collectivités
locales, méfiance qui apparaît singulièrement caricaturale dans un débat comme
celui que nous avons aujourd'hui.
Mes chers amis, comparons maintenant les performances respectives de l'Etat et
celles des collectivités locales en matière de gestion financière et de
services rendus aux usagers. Nous pouvons, en toute bonne foi, en tirer au
moins trois conclusions.
D'abord, il n'est plus nécessaire que les services de l'Etat doublonnent les
administrations locales dans les départements et les régions.
Ensuite, il n'est pas nécessaire de supprimer la fiscalité locale pour
prétendre réduire le poids des prélèvements obligatoires en France.
Enfin, les compétences sont exercées plus efficacement par les collectivités
locales que par l'Etat, dès lors que les collectivités bénéficient des
ressources nécessaires à leur exercice.
Mes chers collègues, j'arrête d'égrainer ce qui, pour vous, n'est que banalité
ou affaire de simple bon sens. Mais gardons à l'esprit que le Gouvernement,
lui, ne semble pas être convaincu par ces arguments de simple bon sens.
Je partage le sentiment de M. le président Christian Poncelet : il n'est pas
bon de modifier trop souvent notre loi fondamentale, cela a été rappelé par
plusieurs orateurs, mais, si aucune issue n'est possible, il faudra s'y
résoudre.
S'il a fallu l'article 40 de la Constitution de 1958 - et, mes chers
collègues, je conclurai sur ce point - pour mettre fin à certaines dérives du
parlementarisme, il faudra peut-être les nouveaux articles 72-1 et 72-2 pour
créer les conditions d'un dialogue constructif et réinstaurer un nécessaire
respect de l'Etat à l'endroit des collectivités locales, qui restent le ciment
de notre nation.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Raffarin.
M. Jean-Pierre Raffarin.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, allons à
l'essentiel : la République ! Est-elle bien portante ? Je ne le crois pas, ni
sur le terrain des valeurs, ni sur le terrain de l'efficacité, ni sur le besoin
d'ouverture.
Sur le terrain des valeurs, notre devise « liberté, égalité, fraternité »
tient-elle ses promesses ?
La liberté ? Elle se trouve de plus en plus limitée, de plus en plus entravée,
d'autant que de nouveaux freins y sont mis en permanence. Récemment, on a
décidé que, pour la chasse, la liberté du mardi n'est pas la liberté du
mercredi, et ainsi de suite !
L'égalité ? On constate de plus en plus aujourd'hui que le système éducatif,
qui devrait être égalitaire, nie l'équité et le mérite.
Et la fraternité dont nous avons tant besoin ? Nous vivons dans une société de
l'information qui génère plus de solitude que de fraternité !
On ne peut continuer à laisser notre République s'abîmer. Comment la tonifier
? Comment lui redonner vie ?
Il faut lui redonner vie par la démocratie et, principalement, par la
démocratie locale, où les valeurs ont de la crédibilité.
Il faut aussi lui redonner une dynamique par l'efficacité. Voyons la
concentration des pouvoirs aujourd'hui : quatre ministres à Bercy et, encore
mieux, cinq aux affaires sociales ! Les « mammouths » sont de plus en plus
forts ! Concentration et gigantisme sont les nouvelles valeurs de la République
et, derrière elles, se dissimule l'inefficacité.
Ceux qui ont dû affronter les conséquences de la tempête ont bien conscience
de l'impuissance de la machine étatique.
M. Christian Demuynck.
Ah oui !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Quelle honte de voir, comme ce fut le cas dans ma propre région - où l'on a dû
faire appel à des bûcherons roumains - comment ont été traitées les victimes
des intempéries : la tempête a eu lieu le 27 décembre 1999 mais, au mois
d'octobre 2000, elles n'ont toujours pas reçu un franc d'indemnisation !
(Très bien ! et applaudissements sur plusieurs travées du RPR.)
Les procédures sont tellement inefficaces que l'Etat atteint la limite du
déshonneur !
M. Christian Demuynck.
Parfaitement !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Il faut donc changer d'organisation, inventer une nouvelle gouvernance pour
redonner à la République son efficacité.
Il faut donc s'engager dans la voie de la décentralisation, avec la volonté de
l'efficacité mais aussi avec la volonté de répondre à l'urgence.
Le débat d'aujourd'hui ne porte pas sur ce thème mais, dès lors que l'on parle
de décentralisation, on doit rappeler la nécessité d'une réforme de l'Etat.
Plus l'Etat concentrera les pouvoirs, plus il sera difficile d'avoir une
organisation véritablement décentralisée d'une part, véritablement déconcentrée
de l'autre. Des modifications doivent être apportées à la structure même de
l'Etat. Beaucoup de ses appareils se crispent aujourd'hui plutôt que de
répondre à ce que veulent nos concitoyens : plus de proximité.
Réforme de l'Etat, mais aussi autonomie financière : c'est le sujet de la
proposition de loi de M. le président du Sénat.
L'autonomie financière est fondamentale. Inutile de développer après d'autres
le thème du besoin de responsabilité, mais il est clair que notre société se
bureaucratise, s'étatise.
Je lisais récemment les circulaires relatives à la création d'entreprises. On
a eu la bonne idée de créer un prêt à la création d'entreprise, mais ce prêt
n'est accessible qu'aux entreprises déjà créées, c'est-à-dire qu'il ne sert pas
vraiment les créateurs potentiels !
La bureaucratisation veut, Alain Lambert l'a dit, que nous gérions des
dotations financières. Mais le problème c'est qu'elles sont souvent
accompagnées de circulaires, de procédures. Les collectivités locales en
arrivent ainsi à se trouver dans une situation aberrante : nous avons
compétence pour la formation professionnelle mais, en permanence, les services
de l'Etat se crispent sur leurs propres responsabilités !
(Applaudissements
sur les travées des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du
RPR ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Le résultat, c'est un gâchis
d'argent public.
MM. Christian Demuynck et Paul Masson.
Très bien !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Dans notre pays, les entreprises ne trouvent pas les jeunes qui leurs sont
nécessaires parce que notre système de formation n'a pas été décentralisé,
comme nous le voulions, n'a pas été régionalisé, comme nous le proposions.
(Applaudissements sur les mêmes travées.)
Enfin, dans la proposition de loi de M. le président du Sénat, il y a la
volonté de moderniser notre République, notamment de moderniser le Sénat. Mais
quelle démagogie que de faire accroire en permanence que le problème ne peut
être abordé que par le biais de la durée du mandat ! Bien sûr, cette discussion
est ouverte, et sans aucun complexe, on a vu cependant qu'elle ne passionnait
pas tant les Français. Le problème, c'est celui de notre propre efficacité, de
notre légitimité vis-à-vis de nos électeurs, c'est-à-dire les conseillers
municipaux, les maires. Le problème, c'est de faire en sorte que notre
puissance législative soit renforcée lorsqu'il s'agit de textes qui concernent
nos collectivités locales.
Si tel était le cas, aligner notre mandat sur celui de nos électeurs ne
soulèverait pas de problème, mais il faudrait alors parler de l'efficacité, au
lieu de s'en tenir au virtuel et au superficiel.
Certes, le débat sur la durée du mandat est ouvert, mais ce n'est pas la durée
d'un mandat qui lui donne sa légitimité. La légitimité du Sénat, pour être
renforcée, a besoin d'une puissance législative elle-même renforcée.
M. Christian Demuynck.
Très bien !
M. Jean-Pierre Raffarin.
Telle est la proposition de M. le président du Sénat, proposition que
j'approuve totalement.
J'ai écouté avec déception M. Mauroy tout à l'heure. En quittant la commission
que vous présidiez, monsieur Mauroy, nous pressentions ce qui allait se
passer.
Nous avions formulé deux critiques importantes à l'égard de vos
propositions.
La première portait sur votre manque d'exigence. Au fond, pendant que nous
réfléchissions sur l'avenir de la décentralisation, les textes
recentralisateurs continuaient à affluer. La commission était considérée comme
une chambre d'enregistrement. Nous avons même vu un ministre - M. Gayssot -
venir devant la commission, alors que le jour même il déposait devant le
conseil des ministres le texte sans doute le plus recentralisateur qui soit. Je
veux parler de la réforme du ferroviaire : on garde au niveau national les
bénéfices du TGV, on régionalise les déficits du TER, et on annonce les beaux
résultats de la SNCF ! D'un côté, les dettes à RFF ; de l'autre, le déficit aux
régions : vive la décentralisation !
Nous, les provinciaux, nous qui avons une vision autre que la vision
strictement métropolitaine, alors qu'est recherché un équilibre avec des villes
à taille humaine, nous nous sommes demandé quelle confiance accorder
aujourd'hui à un parti politique ayant pour projet le « tout agglo ».
Connaissez-vous un mot plus laid dans la langue française ? Il est révélateur
de ce gigantisme et de cette concentration qui sont à l'opposé de l'humanisme
que nous défendons.
Cependant, lorsque la décentralisation a été attaquée, la commission Mauroy a
fait preuve d'indulgence et nous avons regretté son manque d'exigence.
Mais aussi, monsieur Mauroy, il y a eu un excès de manoeuvres. A cet égard,
les propos tenus en commission par mon collègue Jean Puech ont été pertinents.
Nous avons tout compris après la réunion du parti socialiste à Clermont-Ferrand
: l'idée principale, c'était que les bonnes réformes sont celles qui servent à
gagner les élections !
Nous, nous travaillions dans une perspective à vingt ans et dans l'intérêt
général, et nous avons vu le parti dont vous êtes membre réaliser un travail à
court terme !
Vos propos m'ont surpris par leur engagement assez partisan. Vous êtes
intervenu en tant que chef du groupe socialiste et vous avez exprimé ses
convictions.
M. Pierre Mauroy.
Et vous, qu'êtes-vous donc ?
M. Jean-Pierre Raffarin.
Moi, je ne préside pas !
Vous employiez un ton patelin en commission. Heureusement, que nous avons
quitté celle-ci car nous nous serions embarqués dans un train bien vite décoré
de la rose et du logo du parti socialiste. Ce manque d'exigence et cet excès de
manoeuvres nous avaient laisser pressentir en fait votre refus de l'obstacle et
du passage à l'acte, mais je n'accablerai pas votre rapport, mon cher collègue,
car il a le grand mérite de laisser le champ libre à l'imagination.
Je remercie M. le président du Sénat, qui nous permet, par cette proposition
de loi constitutionnelle, de mettre en oeuvre nos convictions.
Monsieur Mauroy, il n'y a pas d'audace dans le virtuel. En démocratie, la
réforme, c'est le vote !
(Applaudissements sur les travées des Républicains
et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous venons
d'entendre une série d'exposés très remarquables, à laquelle j'associe celui de
M. Mauroy. En revanche, j'ai eu le sentiment que le ministre était peu ouvert à
nos propositions, et hésitant quant à ce qu'il fallait faire.
Je me borne pour ma part à traiter deux questions. Premièrement, faut-il
constitutionnaliser l'autonomie financière des collectivités locales ?
Deuxièmement, quelles seraient à l'avenir les conséquences de cette
constitutionnalisation ?
Lorsque le président Poncelet m'a proposé de m'associer à la proposition de
loi constitutionnelle qu'il a déposée avec un certain nombre de nos éminents
collègues, je me suis demandé si ce texte pouvait prendre une juste place dans
l'évolution des rapports entre l'Etat et les collectivités locales, rapports
que j'observe au poste qui est le mien depuis maintenant vingt ans.
J'ai connu nombre de ministres de l'intérieur, de premiers ministres, de
directeurs généraux des collectivités locales. J'ai tempêté parfois contre
certains prélèvements sur la CNRACL ou sur le fonds de compensation de la TVA,
et j'ai même gagné devant le Conseil d'Etat s'agissant de ce fonds ; j'ai
contesté certaines mesures et je me suis demandé s'il était opportun de
constitutionnaliser cette autonomie. Pour moi, en effet, l'autonomie financière
des collectivités locales, qui est l'autre face de la libre administration des
collectivités locales, repose sur trois piliers, que nous devons avoir présents
à l'esprit à l'occasion de ce débat.
Le premier pilier, c'est la possibilité de disposer de ressources fiscales
dont les collectivités peuvent déterminer les taux, de manière à adapter ces
recettes à leurs dépenses.
Le deuxième pilier, c'est la possibilité de recevoir des compensations
lorsqu'il y a transfert de charges et que ces compensations soient à la fois
calculées, évolutives et pérennes.
J'en viens au troisième pilier : lorsque l'Etat remplace, par sa décision et
celle du Parlement, une part d'impôt local par une compensation, la dotation de
l'Etat doit être, elle aussi, indexée et pérenne. Monsieur le ministre, la
malheureuse affaire de la dotation de compensation de la taxe professionnelle
qui s'élevait au départ, en 1987, à une vingtaine de milliards de francs et
qui, aujourd'hui, sans doute compte tenu de l'évolution des prix, représente un
peu moins de 10 milliards de francs puisqu'elle a servi de variable
d'ajustement est, pour tous les élus locaux, tous ceux qui font leur budget
chaque année, une expérience amère qu'ils ne voudraient pas voir se répéter
pour les autres dotations de compensation. Nous sommes quelque peu effrayés à
l'idée de voir se multiplier ces dotations de compensation. Si toutes subissent
le sort de cette malheureuse DCTP, il est clair que, dans quelques années, nos
collectivités locales n'auront plus d'autonomie financière et ne pourront plus
librement gérer leurs activités.
C'est la première des raisons pour lesquelles j'ai cosigné la présente
proposition de loi.
Deuxième raison : j'ai constaté, depuis vingt ans, que le Conseil
constitutionnel a une position très restrictive sur la libre gestion des
collectivités locales, principe qui est inscrit dans la Constitution et dont
les conditions sont définies par la loi. Tout en posant quelques principes sur
l'autonomie, le Conseil constitutionnel accepte chaque limitation à cette
autonomie au motif que l'Etat verse des compensations. Cependant, le Conseil
constitutionnel n'a jamais regardé l'évolution dans le temps des compensations.
S'il l'avait fait, il aurait constaté que le remplacement d'un impôt local par
une dotation finit par être un faux-semblant ou une supercherie. Or, jamais son
raisonnement prospectif n'est allé aussi loin. Il faut donc l'inciter à
examiner l'évolution des dotations et à tenir compte des trois piliers qui
fondent l'autonomie locale.
Troisième raison : un certain nombre d'initiatives du Gouvernement depuis
quelques années ont été malvenues. L'idée selon laquelle on va réduire la
pression fiscale globale, les 45,6 % ou 45,7 % d'impôts et de charges qui
pèsent sur nos concitoyens, en s'occupant essentiellement de la fiscalité
locale et en ne touchant ni aux cotisations sociales ni aux impôts d'Etat est
une idée un peu sommaire. En ce qui concerne les réformes intervenues, qu'il
s'agisse de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle
ou de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, il est clair
que l'on aurait pu faire d'autres choix, si l'on avait discuté, si une phase de
concertation avait précédé les décisions.
S'agissant de la taxe professionnelle, tous les experts savent que ce qui pose
problème pour l'emploi, c'est non pas la part salariale, mais la fixité des
investissements et le fait que la taxe professionnelle repose sur une base
historique, et non sur une base assortie des amortissements. Là est la réforme
qu'il fallait faire pour alléger le poids de la taxe professionnelle sur les
entreprises et pour faciliter la création et le développement des entreprises.
Or, personne ne nous a rien demandé, car M. Strauss-Kahn, qui avait la science
infuse, a considéré que la suppression de la part salariale était
essentielle.
Quant à la taxe d'habitation, voilà dix ans, mes chers collègues, que les
gouvernements qui se sont succédé, de gauche et de droite, évitent d'appliquer
la révision des valeurs locatives qui a eu lieu à la suite d'un vote du
Parlement. On a dépensé 11 milliards de francs pour alléger la taxe
d'habitation. Or, avec seulement la moitié de cette somme, on aurait pu
financer et lisser la révision des valeurs locatives et la révision des bases.
Cela aurait introduit plus de justice, monsieur Mauroy, et permis d'éviter que
les bases des valeurs locatives du département du Nord n'atteignent que la
moitié de celles du département des Hauts-de-Seine, ce qui est inexplicable.
Cela explique, vous en conviendrez, la grande différence de taux entre le
département du Nord et le département des Hauts-de-Seine.
On a donc préféré faire d'autres opérations telle la suppression de la part
régionale. Là aussi, il y a eu absence totale de concertation, méconnaissance
des problèmes concrets du terrain, absence de dialogue et mise devant le fait
accompli parce qu'un chef de bureau du ministère de l'économie, des finances et
de l'industrie a pensé qu'il était plus intelligent de supprimer telle ou telle
part d'un impôt local. Je crois que nous avons arrêté la deuxième vague de
l'opération - M. Mauroy le sait parfaitement - qui consistait, monsieur Puech,
à supprimer la part départementale de la taxe d'habitation. En effet, telle que
la machine était lancée, c'est dans ce sens que l'on allait. Il faut se
prémunir contre les réformes mal engagées et malvenues.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur
Fourcade ?
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je vous en prie, monsieur le président.
M. le président.
La parole est à M. le président du Sénat, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Je vous remercie, monsieur Fourcade, de m'autoriser à
vous interrompre.
La question que je souhaite vous poser, je la pose aussi, très
respectueusement, à M. le Premier ministre Mauroy. Dans les propositions qu'il
a faites, s'agissant de l'affectation des recettes fiscales à différents
niveaux de collectivités, il affecte la taxe d'habitation aux communes. Comment
peut-on, nous communes - je parle aux maires - appliquer la réforme de la taxe
d'habitation, en actualisant les valeurs locatives pour tenir compte de la
révision des bases, alors que plusieurs gouvernements qui se sont succédé n'ont
pas réussi à le faire ?
On nous affecte un impôt que nous ne pourrons utiliser. En effet, ce que le
Gouvernement n'a pas pu faire, nous n'y parviendrons pas non plus, pour les
raisons que vous savez. Je crois que c'est une mauvaise spécialisation. Cela
vaut aussi pour le département s'agissant de l'affectation du foncier bâti et
du foncier non bâti, dont les bases ont été actualisées mais que, bien sûr,
personne n'a voulu appliquer par la suite. Il en est donc de même s'agissant de
la taxe d'habitation pour les communes : personne n'a voulu mettre en oeuvre la
révision des bases. On dit maintenant aux collectivités locales : il n'a pas
été possible de le faire, mais, vous, faites-le. Vous savez bien que c'est
impossible !
Plusieurs sénateurs du RPR.
Eh oui !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je n'entrerai pas dans ce débat, qui est important et...
M. Pierre Mauroy.
Vous avez répondu à M. Poncelet !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Non, je n'ai pas répondu à M. Poncelet !
M. Pierre Mauroy.
Il faut procéder à la révision des bases !
M. Jean-Pierre Fourcade.
J'ai dit qu'avec la moitié de la somme qui a été dépensée cette année on
aurait pu réviser les bases en facilitant les transferts et sans surcharger
certaines catégories de contribuables.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Et voilà !
M. Jean-Pierre Fourcade.
On a manqué cette occasion. C'est la troisième raison qui me conduit à
soutenir la proposition de loi constitutionnelle.
Enfin, quatrième raison - qu'il faut vous rappeler, monsieur le ministre ;
vous venez de prendre vos fonctions, vous êtes un élu parisien - aujourd'hui,
les collectivités locales de l'an 2000, aux quatre niveaux - régions,
départements, intercommunalité et communes - financent les trois quarts des
investissements de la vie collective de notre pays, une très grande partie des
politiques d'aide sociale et des politiques de lutte contre l'exclusion, ainsi
qu'une très grande part - pas suffisante, selon M. Jean-Pierre Raffarin - des
actions de formation professionnelle et de lutte pour le développement de
l'emploi.
Il ne faut donc pas avoir une conception rétrogade du rôle des collectivités
locales, qui s'occuperaient seulement de l'état civil et de la régulation des
cérémonies locales. Aujourd'hui, les collectivités locales, avec 700 milliards
de francs de dépenses annuelles et les 150 milliards de francs
d'investissements qu'elles financent, sont devenues le véritable régulateur de
l'activité de notre société. Elles ne peuvent bien sûr pas fonctionner si l'on
supprime peu à peu l'ensemble de leurs impôts pour les remplacer par des
dotations dont personne ne peut garantir qu'elles seront adaptées, indexées et
pérennes.
Telles sont les quatre raisons pour lesquelles j'ai accepté de cosigner la
proposition de loi de M. le président du Sénat.
Quelles seront les conséquences de ce texte ?
A l'évidence, si nous sanctuarisons l'autonomie financière des collectivités
locales, on ne pourra pas s'arrêter là. Il en résultera deux conséquences
essentielles.
D'abord, il faudra réviser cette fiscalité et la moderniser. Tout à l'heure,
un orateur a dit que l'on n'avait jamais touché à la fiscalité. Il n'en est
rien. En ce qui me concerne, j'ai conduit la réforme de la taxe professionnelle
et sans cette réforme, mes chers collègues, la décentralisation de 1982 aurait
été un échec. Essayez d'imaginer comment auraient pu être financés les
collèges, les lycées, l'ensemble des investissements que nous faisons
aujourd'hui si on s'était appuyé sur la patente ! Il y aurait eu une révolution
fiscale. C'est la création de la taxe professionnelle, avec sans doute des
défauts - c'est un impôt trop grossier - qui a permis de financer la
décentralisation. Ne l'oublions pas, mes chers collègues, chaque fois que nous
hésitons à faire une réforme d'ensemble.
M. Yves Fréville.
Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Cette révision, il faudra la faire en ce qui concerne tant la taxe
d'habitation que les taxes foncières. S'agissant de la taxe d'habitation et des
taxes foncières, au lieu de laisser jouer la recentralisation que l'on nous
propose, il faut, au contraire, augmenter le pouvoir des collectivités
locales.
M. le président du Sénat a très justement dit que l'on ne pouvait pas non plus
aller jusqu'à modifier les valeurs locatives locales, car ce serait trop fort.
Mais pourquoi ne pas faire sauter ce seuil de 15 %, qui nous oblige à avoir des
taux d'abattement uniformes sur tout le territoire ? Pourquoi ne pas nous
permettre de mener une politique familiale en allant plus loin que l'abattement
de 25 % ? Pourquoi ne pas nous permettre, en matière de taxes foncières, de
prendre pour base une valeur réelle, et non pas la valeur cadastrale ? Pourquoi
faut-il que 25 000 fonctionnaires de la direction générale des impôts
s'occupent, à l'heure actuelle, de l'assiette et du contentieux de nos impôts
locaux, alors que nous sommes tenus à l'écart de l'ensemble des grands impôts
?
J'ai proposé à la commission Mauroy, qui n'a pas retenu cette suggestion,
d'attribuer aux départements une taxe additionnelle à la CSG, car ceux-ci
assument une charge considérable en matière de politique sociale. La CSG est
acquittée par la quasi-totalité des contribuables, elle frappe aussi bien les
revenus financiers que les revenus du travail. Pour financer la politique
sociale des départements, ce serait, à hauteur d'un demi-point ou d'un point
selon les besoins des départements, une ressource moderne, qui permettrait
d'adapter le dispositif et de prendre en compte l'un des points essentiels
soulevés par M. le président Poncelet : quand l'Etat supprime un impôt, il doit
le remplacer par un autre. Je ne suis pas un défenseur acharné de la vignette
automobile, qui était certainement un impôt obsolète, mais dont les
collectivités avaient la maîtrise. Il faut la remplacer non pas par une
dotation budgétaire, mais par un autre impôt. C'est le sens de la proposition
qu'a faite M. le président Poncelet.
La seconde conséquence essentielle, c'est la réorganisation du système de
péréquation entre les collectivités. Pour ma part, je suis partisan de la
théorie de l'Etat régulateur : c'est l'Etat qui doit compenser les différences
de situation, de richesse, de dynamisme économique, de développement entre les
collectivités. Par conséquent, c'est par le biais de la dotation globale de
fonctionnement et des subventions que l'on doit pouvoir corriger les
déséquilibres régionaux - c'était l'objet de la loi « Pasqua » - modifier un
certain nombre de rapports entre les collectivités, développer la dotation de
solidarité rurale ou la dotation de solidarité urbaine, mais le principe
d'autonomie suppose que l'on ne prélève pas des recettes fiscales sur telle ou
telle collectivité et que l'on se serve des dotations et de l'ensemble des
répartitions de la DGF pour exercer cette péréquation. Je suis le premier à
reconnaître que cette action est nécessaire, mais c'est le rôle de l'Etat.
Hier, lors du colloque réalisé par l'Association des maires de grandes villes,
nous avons considéré que la péréquation pouvait intervenir à deux degrés :
d'une part, à l'échelon national entre les régions et, d'autre part, à
l'échelon régional entre les départements et les collectivités, afin de mieux
coller au terrain et de mieux organiser. L'intercommunalité étant appelée à se
développer, le nombre de communautés urbaines, de communautés d'agglomération
et de communautés de communes va s'accroître. C'est donc à travers elles que
nous pourrons mener à bien la péréquation.
La proposition de loi déposée par M. ChristianPoncelet n'est pas du tout
hostile à la péréquation. Au contraire, elle aura pour conséquence la
modernisation et l'accroissement des responsabilités des collectivités locales,
d'une part, et le développement de la péréquation, d'autre part, qui sont, je
crois, deux éléments fondamentaux.
Un problème subsiste entre nous, à savoir celui de la spécialisation. Ce thème
a été emprunté au débat sur l'intercommunalité, avec la taxe professionnelle
unique. Mais, monsieur le ministre, si, chaque année, on s'amuse à modifier les
bases de la taxe professionnelle, c'est l'intercommunalité dans son ensemble
qui risque de connaître quelques difficultés. Il me semble donc préférable
d'intégrer dans la Constitution un certain nombre de mécanismes de garanties
plutôt que de laisser le soin au Gouvernement, lors de chaque loi de finances,
d'opérer des modifications.
En signant cette proposition de loi, nous avons voulu marquer un coût d'arrêt
à la recentralisation quasi biannuelle de l'ensemble de nos impôts. Nous avons
voulu ouvrir le débat. La mondialisation dans laquelle nous sommes engagés et
la construction de l'Union européenne nous obligent, en effet, à avoir des
collectivités compétitives, qu'il s'agisse des régions, des départements, des
grandes villes et des communautés intercommunales. Or, ce n'est pas le recours
continuel à la pratique du bricolage fiscal ou aux faux-semblants en matière de
dotations qui nous permettra de régler l'ensemble des problèmes auxquels nous
sommes confrontés.
Telle est la raison pour laquelle j'ai cosigné la proposition de loi du
président Poncelet.
Je me rallie, monsieur Gélard, aux propositions sages que vous avez
présentées. Peut-être faudra-t-il, un jour, améliorer encore les dispositions
proposées. Mais le débat est maintenant ouvert.
En tout cas, mes chers collègues, vis-à-vis des 500 000 élus locaux qui nous
regardent, vis-à-vis de tous les maires, présidents de conseils généraux,
présidents de conseils régionaux et des nouveaux présidents des
intercommunalités qui s'interrogent sur la manière d'élaborer leur budget, de
financer leurs investissements et de développer la solidarité à l'intérieur de
leur zone, il serait absurde que le Sénat ne réagisse pas contre ce qui se
passe depuis quelques années et qu'il n'essaie pas, par le vote d'un texte
solennel, de mettre fin à toutes ces espèces de rafistolages qui n'ont aucun
sens...
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Voilà !
M. Jean-Pierre Fourcade.
... et qui finiront par écoeurer nos concitoyens, qui sont aussi des
contribuables.
M. Roland du Luart.
Tout à fait !
M. Jean-Pierre Fourcade.
C'est à eux que je pense en terminant cette intervention.
(Applaudissements
sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
proposition de loi constitutionnelle présentée par M. le président du Sénat et
par quatre présidents cosignataires reflète une préoccupation réelle des élus
territoriaux à tous les niveaux. L'autonomie fiscale étant une expression forte
de la décentralisation, tout ce qui y porte atteinte vide celle-ci d'une partie
de sa substance. Et si, aujourd'hui, nous constatons un mouvement vers la
recentralisation, c'est parce que l'autonomie fiscale tend à s'estomper. En
vingt ans, toutes alternances confondues, vingt-quatre mesures ont contribué à
détériorer le lien fiscal entre les collectivités locales et les contribuables
locaux. Les cinq décisions les plus récentes concernant la taxe d'habitation,
la taxe professionnelle, les droits de mutation et la vignette ont fait passer
la part des recettes fiscales payée par les contribuables locaux de 53 % à 41 %
dans les recettes totales des collectivités, toutes catégories confondues. Pour
certaines régions en particulier, la part de la fiscalité dans les ressources
passera, en six ans, de 51 % à 32 %.
C'est parce que ce diagnostic n'est pas contestable que la proposition de loi
dont nous discutons aujourd'hui prévoit que « la libre administration des
collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources
fiscales dont elles votent les taxes » et que « les ressources fiscales
représentent la part prépondérante des ressources des collectivités
territoriales ».
Et c'est pour les mêmes raisons que la commission Mauroy - et je ne renie pas
les aspects auxquels j'ai été associé - affirme ceci : « la légitimité
républicaine implique aussi la faculté pour les élus de voter l'impôt et de
répondre à son utilisation devant le citoyen. Ceci suppose d'abord que la
fiscalité demeure, dans les budgets de chaque collectivité territoriale, une
recette prépondérante ».
Tel est encore le constat du rapport présenté au Sénat voilà quelques mois par
nos collègues Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de
France, et Michel Mercier.
Il y a d'autant moins de divergences possibles sur l'objectif à atteindre
qu'il n'y a pas de véritable décentralisation sans responsabilité des élus dans
le choix et le montant d'une partie essentielle des recettes. Les élus doivent
aussi pouvoir compter sur une compensation effective des charges qui leur sont
imposées. C'est cela l'expression de l'autonomie de décision des collectivités
locales. C'est aussi la possibilité donnée aux contribuables d'identifier
clairement les décideurs de l'impôt et de se prononcer sur les choix opérés par
ceux-ci.
La décentralisation confère aux élus des responsabilités essentielles dans le
choix des investissements, dans le mode de gestion des collectivités et donc
dans les arbitrages quant aux recettes, trois facteurs qui sont indissociables
les uns des autres. Restreindre leurs responsabilités dans l'un ou l'autre de
ces domaines, c'est remettre en cause le principe et l'esprit de la
décentralisation.
Telle est peut être d'ailleurs - cela a été évoqué à plusieurs reprises ce
matin - la volonté de tel ou tel temple de la centralisation, certaines
administrations centrales ne se résignant que difficilement à être dessaisies
de leurs prérogatives. Mais je ne pense pas que ce soit la volonté de ceux qui
exercent des responsabilités politiques dans notre pays, quelle que soit leur
appartenance.
C'est pour éviter toute nouvelle dérive que certains principes devaient être
rappelés, en particulier ce matin, et que le président du Sénat et les
présidents d'associations représentatives des collectivités territoriales ont
jugé le moment opportun pour soumettre au Sénat la proposition de loi
constitutionnelle rapportée avec talent par notre collègue Patrice Gélard.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes
saisis d'une proposition de loi qui affiche une grande ambition, signée qu'elle
est par des sénateurs particulièrement éminents.
Elle affiche une grande ambition : il s'agit en effet d'une modification
constitutionnelle d'importance tendant à inscrire dans notre loi fondamentale
les garanties fiscales et financières de nos collectivités territoriales.
Cette proposition de loi a été signée par d'éminents sénateurs, dont le
premier d'entre nous, accompagné d'autres, notamment de trois dont le titre de
sénateur apparaît curieusement comme secondaire par rapport à leur fonction de
président d'une grande association d'élus. Dois-je préciser qu'ils parlent en
leur propre nom et non pas au nom des associations qu'ils président ? Il eût
peut-être été opportun qu'ils le précisent eux-mêmes.
L'échec de la grande ambition affichée par cette proposition de loi, après le
passage de cette dernière devant la commission des lois, n'en est que plus
cinglant puisque ce sont les propres amis des signataires, en dépit des
discours très lisses tenus ce matin, qui ont réfusé de les suivre sur des
chemins hasardeux et aléatoires, ceux d'une véritable République nouvelle dans
laquelle le Sénat détiendrait les pouvoirs exorbitants d'un quasi-droit de veto
sur les textes essentiels, en particulier sur des pans entiers de la procédure
budgétaire.
En effet, le terme d'« administration » des collectivités territoriales,
employé à l'article 1er, est extrêmement large. Il inclut l'évolution des
différents impôts, la fiscalité locale, le vote des taux mais aussi, par
exemple, la fonction publique territoriale, les conventions collectives, les
négociations salariales dont les conséquences sont, à un moment ou à un autre,
sanctionnées par la loi, notamment par la loi de finances, et tellement
d'autres choses que les auteurs de la proposition de loi se sont bien gardés de
les énumérer dans l'exposé des motifs de cette dernière.
Bref, la grande ambition orchestrée par une grande campagne médiatique, qui
voulait se poser en contre-offensive prétendument dynamique aux conclusions
prétendument timides de la commission Mauroy, se transforme en flop
retentissant !
Il faut en rendre grâce à la sagesse et à la conscience politique des
sénateurs de la commission des lois qui ont compris qu'une telle tentative
présentait le double inconvénient de perturber gravement le fonctionnement
serein et équilibré de nos institutions, en particulier le bicamérisme auquel
nous sommes tous attachés, et de nuire au Sénat. Je rappellerai en effet ici de
façon très claire que jamais les socialistes, en particulier le Premier
ministre, n'ont remis en cause l'existence du Sénat. Il n'a jamais été dénoncé
autre chose qu'un mode de scrutin qui constitue à lui seul - et seulement lui -
l'« anomalie parmi les démocraties » évoquée par le Premier ministre.
A trop vouloir en faire et à vouloir s'arroger à peu près les mêmes pouvoirs
que l'Assemblée nationale, les auteurs de la proposition de loi ont pris ainsi
le risque de nuire au Sénat ou, au moins, à son image. Franchement, il n'a pas
besoin de cela !
Heureusement que chacun sait bien - et les auteurs sûrement les premiers - que
ce texte qui, comme cela a été rappelé, invite dans la procédure ultérieure à
un référendum n'a aucune chance d'aboutir et qu'il ne s'agit donc que d'un coup
politique sur un sujet qui, franchement, méritait mieux - M. Mauroy l'a montré
tout à l'heure - que le texte excessif, démagogique et mal fagoté que vous nous
avez présenté !
Ce texte est excessif, comme je viens de le dire.
Il est mal fagoté, c'est évident. J'en prendrai deux exemples, certes
secondaires, mais significatifs.
Comment écrire à l'article 1er, quatrième alinéa, que les collectivités
territoriales sont percepteurs de l'impôt ? C'est une nouveauté de la pratique
française traditionnelle dont chacun de nous devra au plus vite informer les
trésoriers de nos provinces !
Comment peut-on oser inscrire dans la Constitution, texte qui ne saurait être
soumis aux critères de choix statistiques de tel ou tel institut, fût-il
national, que l'évolution des ressources des collectivités est indexée sur le
produit intérieur brut qui, au demeurant, n'offre aucune garantie puisqu'il
peut être, hélas ! à un moment ou à un autre, amené à baisser ?
Il est non moins évident que cette proposition de loi est démagogique, et je
crois pouvoir le démontrer par un exemple.
Certes, comme M. Mauroy l'a répété, nous sommes tous très attachés à
l'autonomie fiscale des collectivités, et la commission présidée par notre
collègue l'a réaffirmé avec force. Certes, l'idée d'inclure cette garantie dans
la Constitution est
a priori
séduisante et peut, à quelques semaines
d'un grand congrès d'élus, entraîner la satisfaction, voire la reconnaissance
de beaucoup.
Mais, à y regarder de plus près, si une telle proposition se justifie par
grandes catégories, - et, monsieur le rapporteur, vous avez eu la sagesse de
préciser qu'il s'agit bien de catégories - elle est très insuffisante dans le
détail. Quelle est l'autonomie fiscale d'une commune forestière, par exemple,
qui n'est peuplée que d'habitants âgés souvent dispensés de taxe d'habitation,
qui ne perçoit ni impôt foncier non bâti, à cause de l'exonération trentenaire,
ni taxe professionnelle ? Ses ressources ne sont constituées que de dotations
et de subventions. C'est pourquoi la commission Mauroy a tellement insisté sur
le rôle péréquateur du département, notamment à l'égard des petites communes
rurales et, sutout, sur l'importance des dotations d'Etat pour assurer cette
péréquation et la solidarité entre collectivités.
Cette proposition de loi est donc démagogique, au point qu'on peut se demander
si l'essentiel était bien d'assurer l'autonomie des collectivités locales ou,
au contraire, s'il ne s'agissait pas d'abord de renforcer les pouvoirs du
Sénat, comme divers entretiens dans la presse pourraient le laisser penser.
Tout cela montre bien qu'il s'agit d'un coup politique, et donc d'un « flop »
politique, pourtant préparé par une sorte de petite conjuration :
l'enseignement de l'histoire m'a montré qu'en quelques circonstances - au
demeurant assez rares - la chronologie précise des événements méritait
attention ; or c'est au moment où, fin juin, vous déposiez votre texte que
certains d'entre vous manifestaient de plus en plus d'impatience face à leur
participation à la commission Mauroy.
Les deux événements, même s'ils n'apparaissent pas concomitants, sont en
réalité étroitement liés : vous avez déposé ce texte en juin et préparé
parallèlement votre sortie, en l'organisant médiatiquement, en septembre, dans
le bureau du président du Sénat.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Vous oubliez l'affaire de la
vignette !
M. Jean-Claude Peyronnet.
A lire la presse politique
people
- oui, cela existe ! - on constate
que plusieurs signataires sont présentés comme des « visiteurs assidus d'un
grand palais républicain de la rive droite... ».
De là à penser que les conseillers du Président ont été mis au courant de la
démarche, il y a un pas que je ne franchirai pas car, en matière de « flop »,
ils en préparent habituellement de beaucoup plus somptueux...
Monsieur le rapporteur, vous êtes un homme d'un grand talent, votre rapport le
montre. Ainsi, après avoir, page 43 de ce rapport, donné l'impression que vous
approuviez la démarche des signataires de la proposition de loi, à l'article 3,
par la phrase suivante : « La disposition prévue... étant de nature à permettre
au Sénat de jouer tout son rôle pour prévenir l'adoption de dispositions de
nature à remettre en cause les principes essentiels de la décentralisation »,
vous ajoutez, sans autre explication : « Votre commission des lois a néanmoins
estimé préférable de privilégier l'application de la procédure applicable aux
lois organiques. »
C'est du grand art ! Je n'aurai pas la cruauté de vous demander explicitement
pourquoi il est « apparu préférable », pour vous citer encore, d'agir ainsi,
encore que vous ayez quelque peu précisé les choses dans votre intervention
orale.
Quoi qu'il en soit, vous avez fait de votre mieux avec ce que vous aviez,
comblant un trou ici, ravaudant là, rapiéçant ici, racommodant là, pour
parvenir à un texte à peu près insipide dont on ne saurait trop vous tenir
rigueur mais que nous ne voterons pas et que nous discuterons à peine dans le
détail.
Malgré tout votre art, vous n'avez réussi à faire que du « rapetassage », tant
il est difficile de fabriquer du foie gras avec du pâté de ragondin.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
Voilà qui nous met en appétit !
(Sourires.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
Pas pour nous parler de pâté de grive : il est maintenant interdit dans le sud
de la France !
(Nouveaux sourires.)
M. Robert Bret.
Il s'en consomme pourtant toujours !
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je souhaite juste dire à notre éminent collègue Jean-Claude
Peyronnet que la réalité qu'il vient de décrire correspond tout simplement au
travail normal d'une commission : une commission se doit d'étudier un texte, de
le raccommoder, de le ravauder sans cesse, surtout s'agissant d'une proposition
de loi ! Je ne vois donc pas pourquoi vous critiquez, dans votre intervention,
le travail normal d'une commission du Sénat !
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Adnot.
M. Philippe Adnot.
Monsieur le président monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens, en
premier lieu, à remercier et féliciter les initiateurs de cette proposition de
loi, car ils nous permettent de mettre en évidence une problématique dont nous
parlons tous très souvent mais que les gouvernements successifs ont piétinée et
piétinent régulièrement : je veux parler de l'autonomie fiscale des
collectivités territoriales.
L'autonomie fiscale que nous réclamons n'est pas le fruit d'une « lubie » de
quelques élus en mal d'autonomie tout court ! Elle n'a pas, non plus, vocation
à être totale.
Les dotations de l'Etat sont et resteront nécessaires aux péréquations que
justifie la solidarité nationale. Il n'est donc pas question de les
supprimer.
Les impôts locaux et la liberté d'en fixer les taux sont indispensables à une
bonne gestion, mais aussi à la responsabilisation des citoyens et des élus.
Monsieur le ministre, au nom de l'Assemblée des départements de France, j'ai
animé le groupe de travail qui a préparé la mise en place de la « M 52 », qui
va s'imposer comme nouvelle méthode comptable des départements.
M. Michel Charasse.
C'est une horreur !
M. Philippe Adnot.
C'est le Gouvernement qui l'a mise en place, ce n'est pas moi :
personnellement, j'ai seulement travaillé pour améliorer le système.
M. Michel Charasse.
Oui, mais c'est une horreur quand même : on n'y comprend plus rien.
M. Philippe Adnot.
Nos collectivités vont devoir provisionner la dotation aux amortissements.
Comment le faire si l'on n'est pas garanti de disposer d'une ressource et de la
marge de manoeuvre nécessaire ? Comment avoir une vision globale de son budget
et de son évolution dans le temps si, chaque année, la question de la pérennité
des dotations ou des ressources fiscales est posée ?
La diminution ou la suppression de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle ou de la compensation de la réduction pour embauche et
investissements, la REI, sont des exemples probants, et nous allons bien voir
la manière dont le Gouvernement va traiter ce qui a été mis en évidence par un
maire communiste, avec ce qu'auraient dû percevoir les collectivités au titre
de la REI mais qu'elles n'ont pas reçu.
L'impôt local a des vertus et ne ressemble en rien à l'impôt national. Il doit
favoriser le lien entre collectivités, citoyens et entreprises. Cela implique
qu'il soit lisible : celui qui paie l'impôt doit pouvoir en comprendre
l'utilité.
L'impôt doit aussi correspondre à la notion de service : le contribuable qui
reçoit un service peut en comprendre le coût, mais celui qui n'en reçoit pas,
comme, par exemple, dans une petite commune, trouverait insupportable de payer
ce même service alors qu'il doit y subvenir par lui-même. Cela exclut
nécessairement la notion de revenu dans l'impôt local.
On peut discuter d'un éventuel encadrement pour éviter les dérives, on peut
discuter de la réforme de tel ou tel impôt, mais on ne peut oublier que l'impôt
local est un impôt de service, qu'il doit être suffisamment diversifié pour
être stable et intéresser toutes les composantes de notre société.
A cet égard, la spécialisation des impôts me paraît une fausse bonne solution,
car elle rendrait les collectivités fragiles et, surtout, elle
déresponsabiliserait, elle désintéresserait les citoyens, ce qui n'est pas bon
: lorsqu'on demande quelque chose, il faut savoir que l'on va participer à son
financement.
On ne peut oublier qu'il n'existe pas de bonne gestion sans autonomie, sans
responsabilisation et sans lisibilité dans le temps. Or, pour se désendetter,
pour maîtriser la renégociation de ses emprunts, il faut être certain d'avoir
la capacité financière nécessaire. Ce n'est pas possible à partir de dotations
!
Le texte qui nous est présenté nous garantit cette lisibilité, cette sécurité
dans le temps. Il est donc le bienvenu.
(Applaudissements sur les travées du
RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
République est, par nature, le résultat d'un subtil équilibre entre le pouvoir
central et l'ensemble des collectivités territoriales. Or cet équilibre est de
plus en plus rompu - presque tous les intervenants se sont exprimés dans ce
sens ce matin - au détriment des collectivités.
La responsabilité d'une telle évolution incombe essentiellement à l'Etat, qui
revient de plus en plus sur les acquis de la décentralisation.
A cet égard, je formulerai trois interrogations.
Premièrement, un Etat qui est dans une situation financière difficile est-il
en mesure de faire des réformes fiscales, et même de bonnes réformes tout court
? La question mérite d'être posée, tant vis-à-vis de toutes les catégories de
contribuables qui attendent des réformes fiscales toujours promises mais jamais
réalisées que vis-à-vis des structures publiques, que ce soient les
collectivités ou d'autres organismes qui collectent des ressources importantes,
comme les agences de l'eau ou les sociétés d'autoroute, sur les ressources
desquelles l'Etat a des visées parfaitement budgétivores.
La France a un niveau de prélèvements obligatoires nettement plus élevé que
celui de ses partenaires européens. Elle est également, vous le savez, le pays
dont l'endettement s'est accru le plus vite au cours des dernières années, son
déficit budgétaire représentant près de 2 % de son produit intérieur brut. Ces
données font de notre pays, dans le concert de la classe européenne, l'un des
plus mauvaix élèves.
Enfin, nous sommes un pays où les dépenses de fonctionnement augmentent
toujours trop vite, ce qui oblige l'Etat à réduire ses dépenses
d'investissement ou à transférer sur d'autres opérateurs, dont les
collectivités territoriales, de plus amples charges d'investissement,
d'intervention ou de gestion.
Il est évident qu'un Etat, qui est ainsi financièrement aux abois, recherche
toujours désespérément des substituts et qu'il se retourne inévitablement vers
ce vieux réflexe de centralisation qui va pourtant à l'encontre du processus de
décentralisation que nous avons engagé depuis trente-cinq ans - et accéléré
depuis vingt ans - ainsi que de l'évolution constatée dans tous les autres
grands pays développés.
Ce phénomène de centralisation rampante est en marche dans beaucoup de
secteurs. Il en est ainsi pour la sécurité sociale, au détriment du partenariat
avec les acteurs sociaux ; il en est également ainsi s'agissant des
collectivités locales : on en a parlé toute cette matinée, et cela suscite
l'irritation compréhensible des élus locaux et du Sénat, qui en est l'émanation
; il en est encore ainsi pour la politique de l'eau - nous en avons déjà
débattu mais nous en débattrons encore certainement dans cette enceinte - ou
pour la politique menée en matière d'infrastructures de transports, nous le
verrons lors de l'examen du prochain projet de loi de finances, avec la
suppression du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies
navigables.
Dans ce contexte de centralisation rampante et continue, une deuxième question
se pose : y a-t-il concordance entre les paroles, les déclarations et les actes
?
Dans le domaine des intentions et des déclarations, j'évoquerai simplement la
création de la commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par
notre éminent collègue Pierre Mauroy. Selon les propos tenus par le Premier
ministre lors de son installation, le 17 novembre 1999, cette instance
pluraliste devait avoir pour objectif de formuler des propositions sur l'avenir
de la décentralisation et de « tracer de nouvelles perspectives », « de
nouvelles étapes » afin que « la décentralisation soit plus légitime, plus
efficace et plus solidaire ».
Après ces déclarations, quels ont été les actes ? Ce furent les dernières
mesures fiscales engagées par le Gouvernement : réforme de la taxe
professionnelle, suppression de la part régionale de la taxe d'habitation,
suppression de la vignette des particuliers, et donc des recettes fiscales
autonomes correspondantes de certaines collectivités territoriales. Autant de
mesures qui portent une atteinte grave à l'autonomie fiscale de nos
collectivités, et notamment aux dispositions de l'article 72 de la
Constitution, auquel nous avons beaucoup fait référence ce matin. Autant de
raisons légitimes, auxquelles s'ajoute le problème de la Corse, qui ont motivé
mon départ, comme celui de beaucoup de nos collègues - MM. Fourcade, Puech et
d'autres - de la commission Mauroy, dont nous étions membres.
Contrairement à ce qu'a dit l'intervenant qui m'a précédé, ce départ n'a pas
été un coup monté, il a été justifié par l'annonce de la suppression de la
vignette sans concertation préalable.
M. Raymond Courrière.
Vous regrettez la vignette ? Rétablissez-la !
M. Jacques Oudin.
C'est une question de principe : supprimer sans consultation un impôt local
parce que l'on veut faire un peu de démagogie fiscale, c'est trop facile, et
nous ne le souhaitons pas.
Avec ces différentes réformes, la fiscalité locale est progressivement
démantelée : 36 % de recettes autonomes pour les régions, 43 % pour les
départements, 48 % pour les communes, tout cela devient dérisoire.
La troisième question qui se pose est de savoir si le débat sur l'autonomie
locale est, oui ou non, un débat majeur pour l'avenir de nos institutions
républicaines. A en croire M. le ministre, le Gouvernement semble penser qu'il
s'agit effectivement d'un débat majeur. L'ennui, c'est que les actes des années
précédentes vont diamétralement à l'opposé de ce que l'on pourrait souhaiter
pour une décentralisation efficace !
Certes, le paysage institutionnel de notre pays est trop complexe et les
niveaux d'administration trop nombreux. La coopération intercommunale, qui
aurait dû simplifier ce paysage, l'a un peu complexifié : dix-huit mille
structures de coopération intercommunale, mille neuf cents groupements à
fiscalité propre. Et, au-delà des trente-six mille communes, des départements
et des régions, on assiste aujourd'hui à l'émergence de plusieurs centaines de
« pays ».
Tout cela nécessite quelques clarifications, que ce soit dans l'exercice des
compétences, dans les modes de représentativité ou dans les relations entre les
différents échelons de gestion territoriale.
Des débats intéressants ont eu lieu dans le cadre de la commission Mauroy,
mais je ne suis pas sûr qu'ils soient allés au terme de toutes les logiques
qu'ils suscitaient.
La libre administration des collectivités locales impose également que
celles-ci puissent disposer - tout le monde en convient depuis ce matin - de
ressources fiscales et financières susceptibles de leur permettre d'exercer
leurs compétences et de répondre aux besoins des populations.
La proposition de loi constitutionnelle dont Christian Poncelet est à
l'origine a au moins le mérite immense de constitutionnaliser le principe de
l'autonomie fiscale des collectivités locales. Sans elle, il n'est pas de
réelle autonomie, tout le monde - du moins au sein de la majorité dans cet
hémicycle - en est convenu ce matin.
Cette autonomie fiscale permettra de rendre nos collectivités garantes du bon
fonctionnement des services publics de proximité et du dynamisme de l'économie
nationale, de les rendre davantage responsables, davantage efficaces et
réellement autonomes.
Mes chers collègues, loin de démembrer la République, cette proposition de loi
tend à la consolider sur ses assises territoriales, en donnant aux
collectivités la pleine responsabilité financière de leur action et de leur
avenir.
La voie tracée par la proposition de loi de M. le président Christian
Poncelet, qu'on le veuille ou non, ne se refermera jamais. C'est la raison pour
laquelle nous soutenons cette proposition. Je crois que nous bâtirons ainsi une
nouvelle république, plus territoriale, plus consensuelle et, à mon sens, plus
efficace.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Darniche.
M. Philippe Darniche.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis le 4
octobre 1958, le Sénat s'est vu confier par l'article 24 de la Constitution une
mission spécifique de « représentation des collectivités territoriales de la
République ». Fort malheureusement, le constat est lourd pour ces dernières, et
c'est bien « le dos au mur » que les élus locaux que nous sommes se retrouvent
dans l'obligation d'endiguer les tentatives recentralisatrices et de réagir à
la propension persistante de l'Etat à contraindre sans donner en échange.
Monsieur le ministre, conformément à la proposition de loi qui nous est
présentée aujourd'hui, et pour laquelle je tiens à remercier notre président,
M. Christian Poncelet, ainsi que l'ensemble des signataires, il devient
impératif de relancer en France notre politique de décentralisation par le
renforcement et l'approfondissement de la « densité constitutionnelle » du
principe de libre administration des collectivités territoriales.
Mes chers collègues, le débat d'aujourd'hui me permet de prendre ici position
sur le constat d'une dérive que je résumerai en ces termes et que je
développerai en quatre points : on ne peut pas, à la fois, parler de
décentralisation et, dans le même temps, supprimer les moyens financiers
indispensables aux collectivités locales, et qui trouvent, chaque jour, leur
traduction concrète dans la construction de routes, d'écoles, de lycées, dans
la protection de l'environnement.
Sur le principe, il s'agit pour moi de défendre, à l'article 1er, une liberté
nécessaire pour endiguer les dérives de l'Etat, qui prive les communes, les
structures intercommunales, les départements et les régions de recettes réelles
et de la possibilité de lever leurs propres impôts. Par le vote de cette
proposition de loi constitutionnelle, nous devons mettre un terme à la «
tyrannie jacobine » de l'Etat et à son processus constant de démantèlement de
la fiscalité locale. C'est pourquoi je voterai le dispositif selon lequel les
ressources des collectivités locales doivent être constituées pour moitié au
moins de recettes fiscales propres.
Sur la forme, il s'agit pour moi de défendre une réelle autonomie de gestion
des collectivités locales, avec le droit reconnu de lever l'impôt. Pour le
maire que je suis, l'autonomie fiscale doit s'affirmer aux yeux de tous comme
un des fondements essentiels de l'autonomie politique des assemblées locales.
En tant que parlementaire, il est aussi de mon devoir de m'inquiéter des
risques de tutelle financière que l'Etat fait peser sur les collectivités
locales, alors même qu'il devient pressant de définir des règles suffisamment
protectrices de leurs ressources financières et fiscales propres.
Je ne peux que condamner, impôt après impôt, comme l'ont fait un certain
nombre d'orateurs avant moi à cette tribune, la diminution des recettes
fiscales locales que sont la part salariale de la taxe professionnelle et la
part de la taxe d'habitation, ainsi que, depuis peu, la suppression de la
vignette automobile. Cette mesure démagogique à visée électoraliste est, une
fois de plus, un coup dur pour la décentralisation ; elle constitue, à mes
yeux, une réelle perte d'autonomie des collectivités territoriales en matière
de prélèvement de l'impôt.
S'agissant de l'iniquité du dispositif actuel, l'histoire montre que, chaque
fois que l'Etat tente de restreindre l'autonomie financière et fiscale des
collectivités locales, il donne l'impression de compenser intégralement ce
qu'il supprime, alors qu'en fait son système de compensation n'est que partiel,
puis dégressif dans la durée.
Pas un seul exemple, monsieur le ministre, ne résiste à ce constat et à cette
analyse. C'est pourquoi je soutiens avec détermination le transfert effectif
des ressources de l'Etat dès lors qu'elles compensent intégralement, de manière
permanente, stable et évolutive, les charges attribuées aux collectivités
locales et qu'elles progressent au même rythme.
S'agissant de la garantie du dispositif à venir, enfin, c'est pour éviter
toute dérive politicienne que je soutiens avec force le dispositif clair de
l'article 3 ; visant à ce que les projets ou propositions de loi relatifs au
domaine administratif des collectivités territoriales soient adoptés dans les
mêmes termes par les deux assemblées parlementaires.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai
toujours pensé que la décentralisation, dès lors qu'elle vise à rapprocher le
pouvoir du citoyen et des territoires qu'il occupe, ne relève ni d'une pensée
idéologique à gauche ni d'une opposition politique systématique à droite.
Nous savons tous, ici, qu'il est nécessaire de réduire les inégalités
territoriales graves que l'on constate à travers l'ensemble de notre pays.
C'est pourquoi, me faisant ici l'avocat d'une vraie autonomie des collectivités
locales, je souhaite que les élus locaux puissent agir sur le montant de
l'impôt et devenir responsables dans l'évolution des recettes de leur
collectivité.
Au regard de l'ensemble de ces éléments, c'est avec force et détermination que
je voterai ce texte fondateur d'une autonomie financière et fiscale renforcée
de nos collectivités locales, pour établir une démocratie de proximité plus
orientée vers nos concitoyens.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante, est reprise à quinze heures
cinq, sous la présidence de M. Guy Allouche.)
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président
M. le président. La séance est reprise.
3
MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR
M. le président.
M. le président du Sénat a reçu de M. le ministre des relations avec le
Parlement une lettre en date de ce jour par laquelle le Gouvernement modifie
l'ordre du jour prioritaire de la séance du mardi 7 novembre.
L'ordre du jour de cette séance s'établit désormais comme suit :
A neuf heures trente :
- questions orales.
A seize heures et, éventuellement, le soir :
- nouvelle lecture du projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer ;
- suite du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer,
par ordonnances, des directives communautaires.
Acte est donné de cette communication.
L'ordre du jour de la séance du mardi 7 novembre est ainsi modifié.
4
CANDIDATURES À DES ORGANISMES
EXTRAPARLEMENTAIRES
M. le président.
Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien
vouloir procéder à la désignation des sénateurs appelés à siéger au sein de
plusieurs organismes extraparlementaires.
La commission des finances a fait connaître qu'elle propose la candidature de
M. Auguste Cazalet pour siéger au sein de la commission centrale de classement
des débits de tabac.
La commission des affaires économiques propose la candidature de M. Jacques
Bellanger pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du Conseil national des
transports.
La commission des affaires économiques propose, en outre, la candidature de M.
Jean-Pierre Plancade pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du Conseil
supérieur de l'aviation marchande.
Enfin, pour le Conseil national de l'aménagement et du développement du
territoire, la commission des affaires économiques propose les candidatures de
Mme Yolande Boyer, de MM. Jean François-Poncet et Gérard Larcher. La commission
des finances propose la candidature de M. Claude Belot et la commission des
lois propose la candidature M. René Garrec.
Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à
l'article 9 du règlement, s'il n'y a pas d'opposition à l'expiration du délai
d'une heure.
5
LIBRE ADMINISTRATION
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Suite de la discussion et adoption des conclusions
du rapport d'une commission
M. le président.
Nous reprenons la discussion des conclusions de la commission des lois sur la
proposition de loi constitutionnelle de MM. Christian Poncelet, Jean-Paul
Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin relative à
la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications
fiscales et financières.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, modifier la
Constitution est un acte grave et solennel, et les parlementaires ne souhaitent
recourir à cette solution extrême que lorsque toutes les autres formes
d'intervention ont été épuisées.
Le Sénat a constamment et obstinément essayé de faire progresser le débat sur
la libre administration des collectivités locales par tous les autres moyens
techniques à sa disposition : colloques, questions orales, questions écrites,
projets et propositions de loi et, chaque année, l'examen du projet de loi de
finances. Nous avons été patients, déterminés, combatifs, mais nous n'avons pas
été entendus par le Gouvernement.
Notre demande est donc fondée sur une réalité, les atteintes récurrentes et
croissantes à la libre administration des collectivités locales, et un espoir,
celui de voir ces mêmes collectivités locales conquérir leur autonomie dans le
cadre de la République grâce à une nouvelle étape de la décentralisation.
M. Raymond Courrière.
Grâce à la vignette !
M. Aymeri de Montesquiou.
En préambule, je voudrais rendre hommage à l'ensemble des élus locaux, et en
particulier aux maires, qui ne comptent ni leur temps, ni leur énergie pour
faire vivre la démocratie de proximité. Les maires ont d'autant plus de mérite
dans les petites communes où ils ne disposent pas de moyens en personnel
suffisants, pour ne pas parler de la faiblesse de leur indemnité. Avec éclat et
dans la plus parfaite concorde républicaine, la fête de la fédération a fort
heureusement permis de leur témoigner la gratitude de la nation, ce dont on
peut remercier M. le président Christian Poncelet.
Je mettrai tout d'abord l'accent sur une réalité : cette proposition de loi
constitutionnelle est avant tout le fruit d'une inquiétude exprimée par les
élus locaux face à la suppression récurrente et croissante de l'autonomie
financière des collectivités dont ils ont la charge.
Pourtant, tout en assurant environ les deux tiers de l'investissement public,
les élus locaux ont su développer une gestion financière saine et, ne
l'oublions pas, c'est aussi à eux que la France doit d'avoir satisfait aux
critères de Maastricht : leur effort collectif a été bien mal récompensé
puisque, progressivement, les impôts qu'ils pouvaient lever sont remplacés par
des dotations de l'Etat.
La recentralisation est en marche avec, par exemple, pour les régions, la
suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, qui représente 15 %
de leurs recettes totales et 22 % de leurs recettes fiscales, et pour les
départements la suppression programmée de la vignette automobile, qui équivaut
à 5 % de leurs recettes totales et à 10 % de leurs recettes fiscales.
La dépendance des collectivités locales vis-à-vis de l'Etat devient croissante
et elles sont considérées comme des variables d'ajustement du budget de l'Etat,
sans même parler de leurs charges toujours croissantes et insuffisamment
compensées !
Face à cette réalité, je voudrais exprimer l'espoir que suscite ce texte qui
dépasse largement les querelles politiciennes et relève d'une réflexion
approfondie sur les relations entre l'Etat et les collectivités locales. Il
s'agit de donner un contenu à l'article 72 de notre Constitution et d'y
inscrire le principe de l'autonomie fiscale des collectivités.
Il faudra ensuite aller plus loin dans la décentralisation. C'est le souhait
de la majorité des Français : 39 % pensent qu'il faut aller « un peu plus loin
», tandis que 18 % considèrent qu'il faut « l'amplifier largement ». C'est
aussi le thème du congrès des maires cette année.
Monsieur le ministre, à moins de cinq mois des élections municipales, ne
découragez pas les élus locaux de se représenter. Ils forment un tissu dense de
solidarité, jouent un rôle formidable à l'écoute de nos concitoyens. Ne bridez
pas leur créativité et leur volonté d'expérimentation ! Donnez-leur les moyens
de leur action !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Très bien !
M. Aymeri de Montesquiou.
Non, le Sénat ne veut pas s'arroger de « pouvoir exorbitant » à travers ce
texte, comme le prétend l'opposition sénatoriale. Ne serait-il pas normal que
le Sénat joue un rôle majeur sur tous les textes touchant aux collectivités
locales dont, tout le monde doit en convenir, il est le représentant ? Certes,
je sais que cette solution n'a pas été entièrement retenue par la commission
des lois, mais le Sénat, légitimement, veut « jouer dans la même division » que
l'Assemblée nationale dans ce domaine, si vous me pardonnez cette expression
sportive.
Le renforcement de ses pouvoirs participe de la défense des collectivités
locales, afin qu'elles aient les moyens financiers de jouer pleinement leur
rôle. Un grand quotidien du soir ne s'y est d'ailleurs pas trompé en parlant
des « ambitions du président Poncelet pour les collectivités locales ».
Le Gouvernement gère la question de la libre administration des collectivités
dans l'incohérence la plus totale : d'un côté, il est sourd aux demandes des
élus de toutes les régions ; de l'autre, il ose prévoir pour une collectivité
territoriale - la Corse - un mode d'organisation qui déroge à notre conception
d'une République une et indivisible dans laquelle la loi votée par le Parlement
est la même pour tous sur l'ensemble du territoire.
Monsieur le ministre, le Sénat offre au Gouvernement une opportunité. Cette
proposition de loi constitutionnelle est ambitieuse, car elle veut contrer une
tendance sourde, mais bien réelle. Oserez-vous la soutenir ? C'est dans
l'audace que l'on juge aussi les hommes politiques. Défendons un texte qui le
mérite !
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Très bien !
M. le président.
La parole est à M. Puech.
M. Jean Puech.
Je suis heureux que ce débat ait lieu, j'en remercie en particulier le
président du Sénat, M. Christian Poncelet.
Je souhaite lui dire combien nous avons apprécié son action inlassable, sa
mobilisation permanente en faveur des collectivités locales. Le débat
d'aujourd'hui en est un nouvel exemple.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Merci !
M. Jean Puech.
Ce débat sur l'autonomie fiscale et financière des collectivités territoriales
ainsi que l'issue de cette proposition de loi constitutionnelle sont essentiels
pour l'avenir de la décentralisation, et ce à plus d'un titre.
Ce débat est essentiel parce qu'il n'y a pas de décentralisation véritable
sans liberté et sans autonomie. En l'absence d'une évolution forte en la
matière, la décentralisation à la française ne serait en définitive qu'une
parenthèse dans la vie institutionnelle de notre pays.
Ce débat est essentiel, ensuite, parce que la reconnaissance constitutionnelle
de ce principe permettra de changer radicalement les relations entre l'Etat et
les collectivités locales, et ce au bénéfice de nos concitoyens. Il nous faut
dès lors plus que jamais jeter les fondements d'un nouveau dialogue.
Enfin, ce texte est important parce qu'il changera aussi le mode de relations
que nous aurons avec nos populations et nos forces économiques et sociales. Le
principe de proximité rejoindra ainsi celui de la rénovation de la démocratie
locale.
Nous avons derrière nous dix-huit ans d'application des lois de
décentralisation, dix-huit ans d'expérience. Nous disposons de bilans réalisés
par de nombreuses instances. Tous estiment que la décentralisation est une
oeuvre irréversible. Ils ont, pour la plupart, présenté ce que pourraient être
les conditions d'un passage à un acte II de la décentralisation. Les derniers
rapports en date viennent du Commissariat général du Plan, du Sénat, de la
DATAR et de la commission sur l'avenir de la décentralisation. Les associations
nationales d'élus ont, par ailleurs, alimenté ces travaux d'évaluation de leurs
propres analyses et propositions.
Si l'on étudie ce qui se passe dans les pays européens, on constate que la
décentralisation repose partout sur un principe d'autonomie locale, même si
elle peut prendre des formes diverses. Il existe d'ailleurs une charte
européenne de l'autonomie locale, qui a été ratifiée dès 1985 par de nombreux
Etats et dont s'inspirent aujourd'hui des pays candidats à l'intégration.
Cette vision de l'autonomie est partagée par les Etats européens. Elle repose
toujours sur un principe de liberté de décision et d'action et une capacité de
faire avec des ressources suffisantes que les collectivités peuvent fixer et
dont elles peuvent disposer librement.
Aujourd'hui, il est temps pour nous de passer à l'étape suivante, de marquer
l'opinion en adoptant des mesures qui engagent clairement notre pays.
Mes chers collègues, le sujet est connu : les experts se sont exprimés, les
élus locaux attendent des décisions politiques fortes. On ne va pas constater,
année après année, que nos marges de manoeuvre diminuent, ni laisser l'Etat,
quel qu'il soit, nationaliser nos ressources et, surtout, l'entendre nous dire
qu'il est le plus grand décentralisateur puisqu'il est le plus grand
contributeur local !
On ne va pas indéfiniment regarder avancer la recentralisation alors qu'un
accroissement de la décentralisation est attendu par nos concitoyens !
Nous, qui sommes pour la plupart des élus locaux, on nous place devant un
paradoxe extraordinaire puisqu'on doit expliquer, au risque d'apparaître
impopulaires, que la fiscalité locale est un des fondements de notre démocratie
et l'autonomie fiscale une composante essentielle de la libre administration !
C'est un exercice difficile dans les conditions que vous nous proposez et dans
la situation dans laquelle vous nous mettez.
Dans ses travaux récents sur la question de l'autonomie des collectivités
locales en Europe, le professeur Gérard Marcou relève d'ailleurs que « conçue
et protégée par rapport à l'Etat, l'autonomie des collectivités locales était
souvent comprise de manière défensive plutôt que participative et tournée vers
l'action ».
Oui ! nous souhaitons une autonomie participative au service de l'action.
C'est bien l'ambition que nous devons avoir.
L'autonomie financière des collectivités locales a au moins deux dimensions :
celle de la dépense et celle de la ressource.
Une autonomie sur la seule dépense, comme certains le préconisent, conduit à
une conception tronquée de l'autonomie financière locale. En effet, on prive
ainsi les élus locaux de la possibilité de gérer leur budget autrement qu'en
reconduisant tout simplement les services votés. On les prive de toute
initiative, on les prive aussi de toute forme de responsabilisation.
Or nos investissements représentent aujourd'hui 75 % de l'investissement
public. Cela a déjà été dit, mais je crois qu'il nous faudra le répéter
inlassablement.
Cet engagement sous la responsabilité des élus locaux pour équiper et
moderniser, au fort effet de levier économique, qui se manifeste aussi dans
d'autres domaines - je pense par exemple à la prévention sociale - nécessite
une maîtrise des engagements et des programmations. Or la baisse de l'autonomie
fiscale va à l'encontre de cette exigence. L'animation et le développement
territorial reposent avant tout sur notre faculté à répondre au plus près aux
besoins exprimés ! Il faut à tout moment être réactif, et ce n'est sûrement pas
en dépendant des autres qu'on le devient !
Le maintien d'un système fiscal à l'échelon local est le seul qui permette de
lier le financement local au territoire. Il contribue à favoriser la
localisation des activités. L'évolution des bases fiscales d'une collectivité
locale est la conséquence directe des dépenses que les collectivités locales
réalisent. La fiscalité locale est donc un indicateur de retour sur
investissement de leurs dépenses.
On doit répondre à la question fondamentale de savoir à quelle logique de
service ou de redistribution doit répondre la fiscalité locale. En répondant à
cette question, on avance sur le chemin de la lisibilité et de la transparance,
qui sont expressément demandées par nos concitoyens contribuables.
La fiscalité locale induit plus de transparence : lier le mode de financement
au territoire permet une plus grande lisibilité entre l'impôt perçu et le
service rendu. La fiscalité locale offre aussi la possiblité d'une
responsabilisation de l'élu et du citoyen. L'impôt local sert donc la
démocratie locale. La destination et l'usage de l'impôt prélevé sur le
contribuable doivent être connus du citoyen et des forces vives, économiques et
sociales. La part prépondérante de dotations de l'Etat versées aux
collectivités locales en substitution d'un impôt local aboutit, en réalité, à
nier le contribuable local, ce qui constitue une régression importante en
termes de démocratie.
Bien entendu, le rôle régulateur de l'Etat est indispensable. Vouloir
renforcer le lien constitutionnel de notre autonomie fiscale ne doit pas
conduire l'Etat à renoncer à ce rôle majeur. Toutefois, il faut lier
l'évolution de son rôle avec une réflexion plus large sur la fiscalité en
général. Les ressources issues d'une redistribution nationale doivent
constituer les fondements de nouveaux mécanismes de péréquation. Je pense que
la réorganisation de la répartition des dotations de l'Etat dans une logique de
péréquation et sous la responsabilité des collectivités locales est
certainement l'une des composantes majeures de la réflexion sur le devenir du
financement local.
A la logique de ressources, il convient bien entendu d'ajouter la question des
charges et de leurs évolutions.
Notre autonomie financière est, bien sûr, largement dépendante de l'évolution
de nos charges, et nous savons combien, depuis les premières lois de
décentralisation, le décalage a grandi entre nos charges et les ressources
transférées.
Les charges transférées, c'est un fait, ne sont pas intégralement compensées
et ce de quelque nature que ce soit !
L'Etat est allé très loin, trop loin, dans ces transferts.
A ce point de vue, on pourrait aussi parler des politiques contractuelles
récentes, qui permettent ni plus ni moins à l'Etat de trouver les moyens qu'il
n'a plus d'assumer ses missions territoriales.
Nous sommes confrontés à un sacré paradoxe : d'un côté, l'Etat nationalise
l'impôt local et le redistribue aux collectivités locales et, de l'autre, il va
chercher dans les politiques contractuelles le soutien des collectivités
locales pour faire financer ce qu'il n'est pas capable d'assurer seul ! C'est
vraiment tout faire pour que nos citoyens contribuables ne comprennent plus
rien à rien.
Nous sommes dans la première année de l'application des contrats de plan pour
la période 2000-2006. A l'issue de cette période, voire avant, il faudra tirer
les leçons de l'engagement des collectivités locales aux côtés de l'Etat, en
évaluant notamment les charges qu'elles ont prises à leur compte pour financer
ce qui relève effectivement de la responsabilité de l'Etat.
Action économique, routes, universités, hôpitaux, logements, à combien
s'élèveront en définitive les engagements de nos collectivités locales en
substitution de l'Etat ?
Face à ces constats, on devra une bonne fois pour toute, me semble-t-il, se
décider à rompre avec ces pratiques. La solution sera alors de transférer les
compétences que l'Etat n'est plus en mesure d'assumer.
Supprimons en effet l'illusion des fonds de concours nationaux alimentés par
les collectivités locales ou les entreprises ou organismes publics. Un Etat
moderne n'est sûrement pas un Etat quémandeur !
Je le souligne à nouveau, les fondements d'un nouveau dialogue sont
nécessaires. Un nouveau pacte de confiance doit être engagé sur des bases
saines, claires et pérennes.
J'ajoute que le principe de libre administration est aussi lié à la question
des hommes et des femmes qui assurent au quotidien la réalité et la proximité
du service public local. Cela n'est pas suffisamment rappelé me semble-t-il.
Les collectivités locales doivent obtenir à la fois le respect de la liberté
de gestion de leurs personnels, qui se fonde, elle aussi, sur le principe
constitutionnel de libre administration, et l'affirmation d'une fonction
publique locale à part entière.
Cela passe au moins par trois évolutions fortes.
Cela passe, d'abord, par la reconnaissance des collectivités territoriales
comme employeurs à part entière. Nous sommes aujourd'hui totalement ignorés,
quand je dis « aujourd'hui », c'est une façon de parler. A titre d'exemple, des
négociations sont actuellement en cours avec les représentants de la fonction
publique d'Etat ; les collectivités territoriales n'y sont pas associées ; il
ne leur restera qu'à subir, qu'à enregistrer les décisions qui auront été
prises en leur absence.
Ensuite, les instances de la fonction publique territoriale, le Conseil
supérieur et le CNFPT, le Centre national de la fonction publique territoriale,
doivent jouer un rôle majeur ; elles ne doivent plus dépendre des services de
l'Etat.
Enfin, le processus de transfert de personnels entre les services de l'Etat et
ceux de nos collectivités locales doit aboutir pour éviter les doublons. Je
pense notamment au cas des agents des directions départementales de
l'équipement.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Absolument !
M. Jean Puech.
Finalement, mes chers collègues, après la reconnaissance du rôle majeur de nos
collectivités locales dans l'administration de notre pays, la vraie réforme qui
s'impose, et cela a été dit et répété, mais sa concrétisation a été évitée,
c'est la réforme de l'Etat.
Qu'il s'agisse de l'évolution de notre autonomie fiscale, financière, ou de
gestion, ou du respect du principe de libre administration, la question du rôle
de l'Etat se pose continuellement.
Dans ce pays de tradition jacobine, on ne fait rien sans référence à l'Etat.
Bien évidemment, l'unité républicaine, à laquelle nous sommes tous très
attachés, nous pousse à vouloir un Etat fort, garant de nos libertés et des
équilibres territoriaux et sociaux. Pour autant, est-ce manquer au pacte
républicain qui a fondé notre démocratie que de vouloir pour l'Etat qu'il
évolue et qu'il se modernise ?
Tous les colloques et tous les rapports constatent ce décalage permanent entre
un Etat qui a du mal à bouger et l'évolution de la société et des nouveaux
enjeux territoriaux face à un environnement économique, social et technologique
en profonde mutation.
Cela vaut aussi, c'est vrai, pour la question de la décentralisation. On dit
partout que l'Etat n'a pas su encore tirer les leçons de ce mouvement de fond
des lois de décentralisation de 1982.
Le rapport du Commissariat général du Plan à cet égard est explicite.
Nous, élus locaux, nous ne cessons de l'affirmer.
Le véritable paradoxe réside dans le fait que l'Etat non seulement a doublé
systématiquement les niveaux de collectivités locales par ses propres
administrations, mais en plus n'a jamais voulu s'appliquer à lui-même le
principe de subsidiarité. La déconcentration n'avance pas au rythme souhaité.
Si bien qu'en plus d'un maintien de nos administrations centrales et verticales
à l'échelon local, ce qui ne se justifie plus, nous avons des administrations
sans mission, sans moyens et souvent désorientées.
Quand l'Etat acceptera-t-il de réfléchir par le haut à la redistribution des
missions entre lui et les collectivités locales décentralisées ? Cela relève
aussi - je le répète - d'un contrat de confiance entre ce que l'on a appelé la
République d'en bas et la République d'en haut.
Il est clair aux yeux de tous qu'en confortant dans notre Constitution les
principes de l'autonomie financière et fiscale des collectivités,on permettra à
l'Etat de discuter avec elles sur une base nouvelle.
Un Etat moderne, c'est un Etat qui sait s'adapter à son environnement en
perpétuel mouvement. C'est un Etat qui sait promouvoir une nouvelle ère de
décentralisation. C'est dans cette voie que je souhaite ardemment que nous nous
engagions.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme Durrieu.
Mme Josette Durrieu.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je pense que
mon propos ne s'appuiera pas beaucoup sur le texte qui nous est soumis ; j'ai
déjà le sentiment que nous sommes passés au-delà. Je crois qu'il a le mérite
d'avoir aujourd'hui permis aux sénateurs d'engager un débat sur un thème qui
nous est cher. Reprenant l'expression de mon collègue Jean-Claude Peyronnet, je
crois que c'était un coup, je crains que ce ne soit un « flop ». Mais nous
sommes là pour en débattre.
Je voudrais tout d'abord saluer le travail accompli par la commission sous la
présidence de M. Pierre Mauroy. C'est du bon travail, accompli par les élus,
urbains et ruraux qui ont la connaissance du territoire, ce qui me semble
essentiel.
Connaître le territoire, cela me semble être le minimum si l'on prétend
aborder le double problème de son avenir et de son organisation. Le
connaissons-nous tous et de la même façon ? Cela signifierait, me semble-t-il,
qu'il faut réinterpréter certains faits objectifs. Je prends quelques
exemples.
Selon l'INSEE, 2 000 habitants agglomérés forment une ville. A partir de là,
80 % de la population est urbaine. C'est faux ! Si nous partions de ce
postulat, nous nous acheminerions, je le crains, vers des erreurs. Si l'on
affirme que 80 % de cette population vit sur 20 % du territoire, c'est
peut-être vrai mais, si l'on ajoute que 80 % du territoire est vide, c'est faux
!
Attention, donc, à l'interprétation de l'occupation de l'espace, à ces
définitions et à ces postulats : s'ils sont faux ou approximatifs, la politique
définie ne sera pas juste.
Je ferai une dernière observation sur cette occupation de l'espace, parce
qu'elle détermine toute réflexion ultérieure. On prend toujours en compte la
population permanente, sans jamais évoquer la population fluctuante.
Permettez-moi de prendre l'exemple dans mon département de Lourdes. Cette
commune, que vous connaissez, compte 15 000 habitants et accueille 6 millions
de pèlerins par an. Comment ces derniers sont-ils comptabilisés ?
Dans ces conditions, la décentralisation, une belle loi qui a été votée sans
vous...
M. Henri de Raincourt.
On en a voté une avant ! Vous devriez changer de disque : il est rayé !
Mme Josette Durrieu.
... a, à l'évidence, besoin d'un second souffle.
Mon expérience m'amène à formuler un certain nombre de remarques.
Aujourd'hui, dans certains secteurs - et dans certains secteurs plus que dans
d'autres, sans doute des énergies locales se sont décuplées, ces dix ou quinze
dernières années extrêmement difficiles de crise. Je veux parler des élus, des
maires, des conseils généraux.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
Mme Josette Durrieu.
Ils sont devenus les nouveaux agents du développement local, les porteurs de
l'intercommunalité bien avant que nous en parlions ici, les générateurs des
politiques contractuelles. Ces élus, s'identifiant à leur territoire, voire à
leur terre, ont réalisé, ces dernières années, dans certains secteurs et
peut-être dans certains départements, un travail exceptionnel.
J'ai parlé des conseillers généraux. J'évoquerai donc les départements et les
cantons. Je ne veux pas suivre systématiquement un effet de mode qui
consisterait à dire qu'il faut supprimer le canton.
M. Jean Delaneau.
Bravo !
M. Henri de Raincourt.
Très bien !
Mme Josette Durrieu.
Mais je n'ai pas dit pour autant qu'il ne fallait pas repenser un certain
nombre de divisions administratives de notre pays, et j'inclus dans ma
réflexion le devenir des cantons. Force est de constater, après ce que je viens
d'affirmer et dans l'espace qui est le mien parce que je le connais bien, que
le canton est devenu, ces dix ou quinze dernières années, un espace de
pertinence et de microprojets peut-être, mais de projets, ainsi que le symbole
d'un développement local.
Le canton est aussi devenu l'expression d'un ancrage efficace des élus. J'en
tire quelques enseignements généraux dans un cadre administratif qui serait
redéfini, maintenant les élus au plus près des citoyens et des réalités
locales. Il s'agit du fameux principe de proximité auquel faisait référence M.
Puech et qui est inclus dans la charte européenne de l'autonomie locale
élaborée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à laquelle, en
tant que membre élu par le Sénat, j'appartiens avec d'autres, notamment M.
Bordas.
J'ai envie de dire, de la façon la plus forte, dans cette enceinte, qu'un
scrutin à la proportionnelle est totalement inadapté à l'espace rural, soit à
80 % du territoire !
(Très bien ! et applaudissements.)
Je pense que les citoyens ne veulent
plus d'élus « hors-sol ».
(Sourires.)
Ce système n'a pas tellement
réussi à la région.
Le département, collectivité de proximité ?
M. Henri de Raincourt.
C'est la meilleure !
Mme Josette Durrieu.
Mais oui ! C'est le département qui a accompagné tous nos efforts, alors que
la région a une mission d'aménagement du territoire qu'elle n'a pas toujours
assumée.
Dans le département qui est le mien ont été perdus, en dix ans, dix mille
emplois industriels. Mais, à partir de programmes spécifiques portés par des
élus et accompagnés par le département, hors de ses compétences, nous avons
recréé, en dix ans, dix mille emplois ! De plus, les initiatives prises par les
élus locaux à l'occasion de leurs actions de terrain ont été plus efficaces que
celles de la chambre de commerce et d'industrie locale. Il faut prendre en
compte cette réalité et garder le département. Cela figure dans le rapport
réalisé par la commission Mauroy, et je m'en réjouis. A l'évidence, il faudra
refonder le département et probablement redéfinir ses compétences et ses
moyens.
M. Henri de Raincourt.
Les élargir !
Mme Josette Durrieu.
Quel est l'avenir de la décentralisation à partir de ces réalités ?
Il faudra faire preuve non seulement de beaucoup de courage, M. Mauroy le
disait ce matin, mais aussi d'une certaine écoute. A l'évidence, nous nous
acheminerons vers trois axes.
Tout d'abord, il faut regrouper l'intercommunalité. Cette assise, constituée
déjà par des actes conscients et volontaires qui en garantissent toute la
solidité, est bonne. L'intercommunalité, je le pense, est la vraie dimension
pour une nouvelle solidarité.
Il faut ensuite, c'est évident, légitimer les pouvoirs et les missions par le
suffrage universel.
Il faut, enfin, donner des moyens réels aux collectivités locales. Je suis
totalement d'accord avec M. Fourcade qui ne veut pas sanctuariser l'autonomie
fiscale en tant que telle et qui pense que c'est à l'Etat de réguler. En effet,
l'autonomie fiscale, si on s'arrête là - et dans votre texte initial c'était le
cas - sincèrement, ne changera rien à la nature des choses pour certaines
collectivités.
Fiscalité locale, oui, mais il faut ajouter dotation de l'Etat et,
naturellement, puisque cela va ensemble, péréquation. Voilà un mot qui n'était
pas dans votre texte initial et, vis-à-vis des élus que vous représentez, que
nous représentons, croyez-moi, c'était une lacune fondamentale.
M. Raffarin faisait référence au provincial qu'il était. Je suis également une
provinciale. Mais il ne suffit pas de dire que nous sommes provinciaux parce
que les comtes de Toulouse et de Bourgogne étaient plus riches, à certaines
périodes, que les rois de France !
M. Henri de Raincourt.
En Bourgogne, c'était des ducs !
Mme Josette Durrieu.
Par conséquent, fiscalité locale, dotation de l'Etat et péréquation, oui !
Certes, cela n'est pas sans risques.
L'autonomie locale présente un risque. Il existe aussi le risque de voir
naître de nouvelles féodalités au niveau régional comme au niveau de
l'intercommunalité ; j'en connais. Les principes de la charte européenne du
Conseil de l'Europe à laquelle vous faisiez référence prévoient non pas une
tutelle, mais un contrôle, qui, je pense, est nécessaire.
L'objectif que nous devons atteindre ensemble est un territoire mieux défini
et mieux aménagé et des élus et des citoyens engagés et responsables, car nous
voulons faire vivre une démocratie moderne !
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées
des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, on peut se
demander si les atteintes à l'autonomie fiscale des collectivités territoriales
proviennent d'une volonté délibérée ou d'une simple tentative de simplification
du maquis fiscal dans lequel vit notre pays. Là est la question. Toujours
est-il que, sans faire de procès d'intention et même si des mesures avaient été
prises dans ce sens auparavant, l'autonomie fiscale de ces collectivités n'a
cessé de se restreindre depuis trois ans.
La part salariale de la taxe professionnelle, la taxe d'habitation dans les
régions, les droits de mutation et, bien entendu, la vignette ont été remplacés
par des dotations de l'Etat et ont provoqué par leur accumulation une vive
protestation.
Il était donc naturel que, es qualités, le président de notre assemblée, qui,
je le rappelle, assure la représentation des collectivités locales de la
République - notion qu'il faudrait d'ailleurs approfondir - se joigne au
président de l'Association des maires de France, au président de l'Assemblée
des départements de France, au président de l'Association des régions de France
et au président du comité des finances locales pour susciter en notre sein un
débat sur cette question en proposant des moyens de stopper le processus
continu de remise en cause de la fiscalité locale.
Si, comme l'a réaffirmé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel, le
principe de libre administration des collectivités locales, tel que prévu à
l'article 72 de la Constitution, suppose qu'elles disposent de ressources
fiscales nécessaires à l'exercice de leurs compétences, comme l'a noté dans son
rapport M. Gélard, c'est un principe dont le contenu reste assez flou. Personne
n'a jamais d'ailleurs prétendu que les collectivités locales ne devaient
disposer que de ressources fiscales dont elles maîtriseraient les taux pour
assumer les compétences que leur confère la loi.
Les acquis de la décentralisation, qui ne sont plus guère contestés, du moins
publiquement puisque les quelques députés qui contestaient la décentralisation
sont maintenant au Conseil constitutionnel, ...
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Ce n'est pas une garantie !
M. Jean-Jacques Hyest.
... risquent cependant d'être largement remis en cause si l'on change en
permanence les règles du jeu fiscal, faute sans doute comme M. Mauroy l'a noté
ce matin, de réformer les impôts locaux, dont la modernisation est jusqu'à
présent toujours reportée, malgré de nombreuses tentatives.
Je rappelle que la tentative de réforme de 1990 ont coûté très cher, comme M.
Fourcade l'a rappelé très justement ce matin.
M. Raymond Courrière.
Adressez-vous à vos amis !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Plutôt aux vôtres !
M. Jean-Jacques Hyest.
Oui, c'est aux vôtres qu'il faut s'adresser. En effet, c'est vous et vos amis
qui aviez proposé la réforme en 1990 ; cela fait dix ans ! Et, que je sache,
vous avez gouverné plus longtemps que nous depuis 1990 !
M. Raymond Courrière.
De 1995 à 1997, vous aviez la possibilité de la mettre en oeuvre !
Mme Nelly Olin.
Quelle amnésie !
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Tout a commencé en 1981 !
M. Jean-Jacques Hyest.
En fait, je crois que la responsabilité est partagée. Mais vous me permettrez
de vous dire que nous n'avons pas donné de leçon dans ce domaine, alors que
certains ne s'en privent pas...
Le rapport de nos excellents collègues MM. Delevoye et Mercier, le rapport de
la commission pour l'avenir de la décentralisation remis récemment à M. le
Premier ministre, qui comporte de nombreuses pistes, mais aussi quelques
fausses pistes, notamment sur la spécialisation des impôts locaux - risque, si
nous n'y prenons garde, de n'être que l'objet de travaux universitaires, tant
la culture profonde de l'Etat en France est peu décentralisatrice. Nous savons
bien que notre technostructure accepte difficilement le partage du pouvoir.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Très juste !
M. Henri de Raincourt.
C'est sûr !
M. Jean-Jacques Hyest.
Et les ministres, volontiers décentralisateurs quand ils sont élus, obéissent
à leur administration quand ils se retrouvent au Gouvernement.
Si les lois de 1982 avaient fixé pour principe que, désormais, les subventions
spécifiques devaient disparaître au profit de dotations fixées objectivement,
observez combien de mesures sont prises régulièrement dans tous les domaines
par l'Etat, parfois sous prétexte de contractualisation, pour rogner
l'autonomie des collectivités locales, quand il n'incite pas celles-ci à agir
dans des domaines de compétence qu'il s'est réservés. Comment les collectivités
peuvent-elles résister quand il s'agit du domaine universitaire, du domaine de
la santé ou du domaine routier, par exemple ?
Nous savons bien que les collectivités locales, qui sinon, s'exposeraient aux
reproches, sont tentées de céder à l'Etat et d'accepter, en fait, des
transferts de charges, bien entendu sans les transferts de ressources
correspondants.
C'est pourquoi il nous a paru très utile de réaffirmer l'autonomie fiscale des
collectivités locales et la compensation intégrale et concomitante des
transferts de compétences et de charges.
Bien entendu, nous sommes très favorables à une nouvelle étape de la
décentralisation - l'on peut lire à ce sujet des choses extrêmement
intéressantes tant dans le rapport de MM. Delevoye et Mercier que dans celui de
M. Mauroy - nouvelle étape qui conduise à confier de nouvelles responsabilités
aux collectivités locales ; car nous savons bien que gérer au plus près du
terrain est souvent plus efficace que gérer de loin, à travers des structures
administratives de plus en plus complexes.
Toutefois, et les auteurs de la proposition de loi l'avaient certainement en
vue sans l'exprimer explicitement, il est évident que la décentralisation
implique, compte tenu de la disparité des ressources existant entre les
diverses collectivités, ne serait-ce qu'au nom de l'aménagement du territoire,
une péréquation de ces ressources, même fiscales, péréquation que la
législation a d'ailleurs opérée à plusieurs reprises. Je crois que la confusion
entre péréquation et dotation n'est pas complètement pertinente. Il s'agit de
deux notions différentes.
Le principe d'égalité entre les collectivités locales ne saurait s'effacer
devant celui d'autonomie fiscale sans compensation. C'est pourquoi il faut
réaffirmer que ce principe, posé par la proposition de loi sur l'autonomie
fiscale, s'applique à « chacune des catégories de collectivités » pour
préserver la nécessité de péréquation entre ces dernières.
La compensation intégrale et concomitante des charges transférées ne souffre
guère de discussion et le réaffirmer dans la Constitution ne peut que conforter
le principe constitutionnel de libre administration des collectivités
locales.
En revanche, même si nous avons le droit de nous faire plaisir, tant parfois
le rôle du Sénat est mal connu et critiqué jusque dans les plus hautes
instances de l'Etat, ce que vous n'avez jamais fait, monsieur le ministre, je
ne suis pas sûr que le fait de donner à notre assemblée un véritable veto sur
l'ensemble des textes concernant les collectivités territoriales soit
réalisable dans la conjoncture actuelle.
Certains pays européens - ce sont en général des fédérations - connaissent
cette heureuse pratique constitutionnelle, mais il est peut-être suffisant pour
aujourd'hui de retenir les propositions plus modestes et réalistes que nous
soumet la commission des lois.
En me permettant d'insister de nouveau pour éviter tout procès d'intention sur
la péréquation indispensable entre collectivités riches et pauvres, je
souhaite, monsieur le président, que cette proposition de loi constitutionnelle
prospère comme elle le mérite.
(Applaudissements sur les travées de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président du Sénat.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
On ne peut reprocher au président du Sénat d'avoir de
l'ambition pour l'institution qu'il préside ! C'était le cas lorsque j'ai
présenté cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les travées du RPR,
des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voici un
vrai débat sur l'autonomie fiscale locale, ce premier pilier de la libre
administration des collectivités locales, suivant l'heureuse formule de M.
Fourcade.
J'aborde ce débat avec deux idées simples, mais aux conséquences
contradictoires : l'une fondée sur un principe politique, l'autre de nature
économique.
Le principe politique - tout le monde en a parlé - de la libre administration
des collectivités locales par des conseils élus impose, naturellement, que les
élus soient responsables devant leurs contribuables-électeurs. Et quelle
meilleure manière de le faire que de les rendre responsables au vu des taux des
impôts ? C'est un mécanisme de régulation politique qui fonde la
décentralisation du pouvoir de décision et que nous approuvons.
Mais il y a la réalité économique. L'évolution économique est telle que de
bons impôts localisés, modernes, à assiette large, neutres économiquement et
équitables socialement, sont de plus en plus difficiles à définir.
L'impôt sur la propriété correspondait à une société rurale. La taxe
professionnelle, réformée en 1975, s'appuyait sur le capital technique des
outillages, caractéristique d'une société industrielle.
Aujourd'hui, il reste à imaginer, si cela est possible, les impôts locaux
d'une société de services et d'information dont les flux se moquent de nos
limites départementales, régionales et
a fortiori
communales. En un mot,
l'exigence constitutionnelle de l'autonomie fiscale locale est-elle soutenable
?
Au demeurant, je pense que la menace sur l'autonomie fiscale est suffisamment
grave pour appeler une réforme constitutionnelle.
Pourtant, c'est un paradoxe, la France est encore de tous les pays européens,
à part les pays scandinaves, celui où la part des impôts locaux dans les
recettes locales est la plus forte.
Elle atteint 55 % et, pendant longtemps, on a même considéré que l'absence ou
l'insuffisance des dotations d'Etat était un handicap pour notre pays puisque
ces dotations sont l'instrument nécessaire d'une politique efficace de
péréquation. La suppression - assez ancienne - de la taxe locale sur le chiffre
d'affaires a été très bien ressentie par les 30 000 communes rurales, qui
voyaient dans le VRTS - versement représentatif de la taxe sur les salaires -
l'ancêtre de la DGF, l'assurance de leur autonomie financière.
Dès lors, pourquoi ce retournement de pensée ? Parce que le système fiscal
local est miné de l'intérieur et sapé de l'extérieur.
Il est miné de l'intérieur, disons-le clairement, parce que nous n'avons pas
eu collectivement, gauche et droite confondues, le courage de réformer ce
système. Nous acceptons, année après année, de reconduire entre communes et
entre contribuables une répartition de l'impôt datant des années soixante ou
soixante-dix, et préférons continuer à faire payer des sommes indûment élevées
à certains plutôt que de toucher aux avantages injustifiés des autres.
Dans ces conditions, nos concitoyens, il faut le dire, jugent que la fiscalité
locale - et, pourrais-je ajouter, les dotations de l'Etat - s'apparentent à une
véritable loterie.
Nous le savons tous, cet édifice pourri de la fiscalité locale ne tient qu'à
coup de dégrèvements, et c'est une conception curieuse de l'autonomie fiscale
que de croire que, parce qu'on inscrit des sommes au budget d'une commune,
l'autonomie est respectée, alors que, parallèlement, ce sont les dégrèvements
financés par l'Etat qui assurent le paiement de l'impôt. Dans les grandes
villes comme la mienne, la moitié des contribuables sont dégrevés partiellement
ou totalement de taxe d'habitation. On est loin naturellement du principe de
responsabilité que nous défendons !
Le système est donc miné de l'intérieur, mais il est aussi sapé, dans son
tréfonds, de l'extérieur, et ce au nom de la réforme fiscale. Je n'énoncerai
pas toutes les suppressions d'impôts locaux auxquelles il a été procédé - cela
a été fait - depuis la réduction de 16 % des bases de la taxe professionnelle
jusqu'à celle de la vignette. Mais est-ce nécessairement un mal ? Il existe de
nombreuses réformes fiscales que, pour ma part, je n'approuve pas. L'exemple
type, c'est la suppression des bases « salaires » de la taxe professionnelle,
qui éloigne celle-ci d'une taxe sur la valeur ajoutée locale et qui fait que
seuls les outillages et les immobilisations seront imposés, ce qui, à terme,
conduira nécessairement à la mort de cet impôt.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Bien sûr !
M. Yves Fréville.
Il y a donc de mauvaises réformes fiscales par suppression d'impôts locaux,
mais il y en a aussi de bonnes, et je ne voudrais pas que l'on croie que, parce
qu'un impôt est localisé, il est nécessairement excellent. A cet égard, je
donnerai l'exemple des droits de mutation à titre onéreux qui, je le reconnais
pour avoir géré les finances d'un département, apportent de nombreuses
ressources à ces collectivités. Mais peut-on justifier un impôt inefficace,
injuste et qui freine la mobilité ? Pourquoi celui qui est amené à changer de
résidence devrait-il payer, au cours de sa vie, plus d'impôts que celui qui
peut habiter continuellement la même localité ?
Par conséquent, je pense que notre rôle de sénateur ne consiste pas seulement
à défendre les collectivités locales mais qu'il consiste aussi à défendre,
lorsque cela s'impose, les contribuables locaux.
(MM. Arthuis et Machet
applaudissent.)
Si j'approuve la réforme constitutionnelle qui nous est proposée, c'est parce
que je vois en elle une incitation forte à la réforme de ce système pourri. Tel
est, je crois, le sens qu'il faut lui donner.
Face à cette menace, les mécanismes de garantie qui ont été introduits dans la
proposition de loi constitutionnelle sont-ils satisfaisants ?
J'aurai là, qu'on m'en excuse, l'outrecuidance d'entrer dans le corps du
texte.
Je vois que deux garanties ont été introduites, l'une au niveau de chaque
collectivité locale, l'autre au niveau de l'ensemble des catégories de
collectivités locales.
Aux termes du premier alinéa du texte proposé pour l'article 72-1, toute
collectivité doit disposer - c'est la première garantie - de ressources
fiscales - sans dire lesquelles ni préciser la quotité - dont elle maîtrise les
taux. En d'autres termes, ce peut être 10 %, 20 % ou 100 %, mais pas 0 %.
J'entendais hier un député - je ne vous dirai pas de quel groupe - expliquer
qu'il concevait que le département puisse n'avoir aucun impôt à sa disposition
et vivre uniquement de dotations.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Qui a bien pu dire une chose aussi stupide ?
M. Yves Fréville.
Il était plutôt de notre bord, monsieur le président !
(Sourires.)
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Ce n'est pas une raison !
M. Yves Fréville.
Cela montre en tout cas l'utilité d'une telle disposition, car elle
éliminerait cette éventualité.
La libre administration suppose une certaine forme d'autonomie locale, à la
hausse comme à la baisse. Je pense que c'est un bon choix. On aurait pu, bien
sûr, imaginer d'autres garanties.
Pour les petites communes, il est bien certain que ce sont les dotations de
péréquation qui assurent le financement essentiel et qui constituent donc la
garantie fondamentale.
Pour l'ensemble des communes, l'attribution d'un impôt à taux fixe, à
condition qu'il s'agisse d'un impôt à base large et évolutive, est une bonne
solution.
Cela étant, je crois qu'il faut au moins admettre le principe selon lequel
certains impôts doivent voir leur taux fixé par un conseil élu.
Cependant, il faut aussi que ce vote de taux envoie des signaux corrects aux
électeurs. Il ne faudrait pas que des taux plus élevés de taxe d'habitation
soient votés dans les communes où les dépenses sont les plus faibles et
réciproquement. Or, à l'heure actuelle, ces signaux sont en général incorrects.
Il se peut très bien qu'une commune qui dépense beaucoup, mais qui bénéficie de
fortes rentrées de taxe professionnelle, envoie comme signal un faible taux de
taxe d'habitation.
M. Jean-Jacques Hyest.
Eh oui !
M. Yves Fréville.
Par conséquent, il faudra prévoir, après cette réforme constitutionnelle, la
disparition de ces effets pervers.
La deuxième garantie, suivant le deuxième alinéa du texte proposé pour
l'article 72-1, jouerait au niveau des catégories de collectivités. Si j'ai
bien compris, ces catégories de collectivités qui ne sont pas définies
seraient, constitutionnellement, les communes et les départements et, de par la
loi, les régions. Je pense que les communes incluent les EPCI à fiscalité
propre.
La garantie suivant laquelle 50 % des ressources, hors emprunts, de chaque
catégorie de collectivités doivent être constitués par des ressources fiscales
est-elle une garantie claire ?
Monsieur le rapporteur, il faudra être bien précis : il s'agit ici d'une
proposition de loi constitutionnelle. Cela inclut certainement les ressources
fiscales dont les collectivités maîtrisent librement les taux. Je pense que
cela inclut tous les autres impôts « localisés ».
Je dois dire que je me pose un problème : puisque l'on raisonne au niveau des
catégories de collectivités, est-ce qu'un impôt partagé nationalement par
l'Etat entre lui-même et une catégorie de collectivités ou affecté globalement
par l'Etat à cette catégorie de collectivités entre bien dans votre calcul ?
Il y a une nuance importante : si l'impôt est affecté globalement à une
catégorie de collectivités - on l'a vu avec la taxe sur les salaires, en 1968,
et, plus tard, lorsqu'un pourcentage de TVA a été affecté à la DGF - il est
réparti comme une dotation. Par conséquent, il existe malgré tout une frontière
- le Premier ministre parlait de « ligne jaune » ce matin - qu'il faudrait
définir de façon un peu plus précise.
Je pense que cette question est très importante pour l'avenir de la
décentralisation. En effet, il est clair que, si les compétences des
collectivités s'accroissent, comme nous le souhaitons, il sera peut-être
nécessaire de faire appel à ce type de ressources.
Est-ce une garantie souhaitable ?
Je comprends parfaitement, et je la partage globalement, la volonté qui a
animé les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle de fixer un seuil
à l'autonomie. Ceux-ci parlaient de « part prépondérante » de ressources
propres. La commission des lois a préféré préciser que la part de ces
ressources devrait être d'au moins 50 % par catégorie.
A la réflexion, je préfère la notion, certes plus vague, de « part
prépondérante », et cela pour une raison bien simple : fixer une part minimale
de 50 % revient à conférer au juge constitutionnel un pouvoir d'appréciation
extrêmement grand. Aujourd'hui, nous en sommes à peu près à 51 %. Imaginez, mes
chers collègues, que les collectivités locales baissent leurs impôts - ce que,
bien sûr, nous souhaitons - et que, par miracle, monsieur le ministre, vous
augmentiez les dotations. Le juge constitutionnel pourrait alors vous objecter
que la frontière de 50 % n'est plus respectée.
M. Michel Charasse.
On ne risque pas grand-chose !
M. Yves Fréville.
Je suis donc favorable à une certaine souplesse et, dès lors, la notion de «
part prépondérante » me paraît plus satisfaisante.
Par ailleurs, est-il souhaitable d'appliquer une norme unique de 50 % à
chacune des catégories ? Je ne le pense pas. En effet, il serait plus logique -
contrairement à ce qui se passe actuellement - d'accorder des ressources aux
régions parce qu'elles sont de grande taille, de « localiser » les assiettes
modernes à cet échelon, plutôt qu'à l'échelon des communes. Par conséquent, il
me paraît préférable de raisonner sur l'ensemble des collectivités locales
plutôt que par catégorie.
Enfin, je m'interroge sur la portée normative de ces dispositions
constitutionnelles. Je ne suis pas juriste, et j'ai toujours peur du juge
constitutionnel.
Le juge constitutionnel fonde évidemment sa décision sur des textes. Or nous
sommes ici dans une matière mouvante.
A cet égard, deux initiatives me paraissent nécessaires.
D'abord, il serait hautement souhaitable, puisque nous devons définir cette
part prépondérante, qu'un organisme qui a la compétence du comité des finances
locales ou de son observatoire, où siègent des représentants des élus et des
représentants de l'administration, nous présente chaque année des statistiques
qui fassent foi. Cela nous apporterait une garantie quant au mode de calcul.
En ce qui concerne le Parlement, l'article 34 de la Constitution demeure
inchangé. C'est toujours la loi qui fixe les règles concernant l'assiette, le
taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Or le
législateur devra maintenant exercer sa compétence dans le respect de cette
norme financière, qui est une innovation dans notre droit. Je pense, par
conséquent, qu'un débat lors de l'examen du projet de loi de finances sera
nécessaire.
M. Christian Poncelet,
président du Sénat.
Oui !
M. Yves Fréville.
Il faudra prévoir, dans la réforme de l'ordonnance organique, un débat global
sur l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales,
qu'ils s'appellent prélèvements, dégrèvements ou que sais-je encore !
En conclusion, mes chers collègues, ces dispositions constitutionnelles sur
l'autonomie fiscale pourraient être considérées par certains comme la pire des
choses et par d'autres commes la meilleure. Ce serait la pire des choses si
elles apparaissaient comme un blanc-seing donné aux élus locaux pour accroître
la pression fiscale sur la base de mauvais impôts locaux. Mais je me rallie
évidemment à la seconde interprétation : ce sera la meilleure des choses si ces
dispositions contribuent à renforcer la portée démocratique du vote de l'impôt
local, à responsabiliser les élus locaux et à nous inciter à réformer la
fiscalité locale.
C'est dans cet esprit que je voterai cette proposition de loi.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette
proposition de loi constitutionnelle m'apparaît comme un texte tout à fait
fondamental. En tout cas, elle nous incite à réfléchir, à remettre en cause un
certain nombre de vérités supposées acquises, à faire preuve d'esprit
d'innovation.
Le président Poncelet nous invite à réfléchir à l'autonomie financière des
collectivités territoriales, mais aussi, dans le même mouvement, à la place du
Sénat dans nos institutions. Les deux sujets sont, en effet, étroitement
imbriqués.
Le Sénat tire sa légitimité de la représentation de l'espace français, de
toutes les collectivités territoriales qui le constituent ; il tire sa
légitimité de sa différence. Cette différence fait notre richesse, une richesse
qui reflète l'infinie variété de nos collectivités territoriales, qu'elles
soient rurales ou urbaines, qu'elles soient petites ou grandes.
Monsieur le président du Sénat, les trois associations nationales d'élus
locaux, ainsi que le comité des finances locales, ont témoigné de leur soutien
et, par là même, de leur exaspération croissante face à une dérive qui est en
train de priver progressivement, insidieusement, année après année, texte après
texte, nos collectivités territoriales de leur autonomie et, par conséquent, la
démocratie locale de sa substance.
C'est une recentralisation rampante qui s'effectue, sans dire son nom, au fil
des années, et de manières diverses : normes qui nous sont imposées et qui
déterminent nos dépenses ; accord salarial dans la fonction publique, qui, lui
aussi, vient définir une grande part de nos budgets de fonctionnement sans que
nous ayons quoi que ce soit à dire ; carte forcée dans les contrats de plan,
par exemple pour contribuer au simple entretien des bâtiments de l'Etat, dans
le domaine universitaire.
M. Michel Charasse.
On peut dire non !
M. Philippe Marini.
Certes, mais, vous le savez fort bien, mon cher collègue, c'est un contrat
global : pour obtenir la carotte ou pour obtenir telle ou telle réalisation à
laquelle on attache du prix, on est prêt à faire des sacrifices ! Pour ma part,
en tant que maire de la ville de Compiègne, je ne l'ai pas accepté. Mais
beaucoup sont contraints de le faire parce qu'il existe d'autres enjeux.
M. Michel Charasse.
C'est de la prostitution !
(Sourires.)
M. Philippe Marini.
Et puis, il faut bien dire qu'on se trouve pris dans tout un système qui,
progressivement, insidieusement, si l'on n'y prend garde, vient nier nos
responsabilités propres.
Au demeurant, si je me place du point de vue non plus de l'élu local, mais de
l'élu national, soucieux des finances de l'Etat, je suis en mesure de formuler
une mise en garde aussi nette. En effet, lorsque l'Etat transforme des éléments
de fiscalité locale en dotations, il se contraint lui-même en imputant sur tous
les budgets futurs des charges pérennes et qui viendront inéluctablement rogner
la marge de manoeuvre dont il doit disposer pour mener une authentique
politique économique et réagir à la conjoncture.
Quant à nos collectivités, chaque fois que leurs ressources propres s'érodent
ou sont remplacées par des transferts, elles voient le lien qui les rattache
aux contribuables locaux se distendre, en même temps qu'elles perdent une part
de leur réactivité, puisqu'elles sont aux prises avec un budget qui dépend de
plus en plus de dotations calculées administrativement au sommet de l'Etat,
c'est-à-dire dans les bureaux.
Veut-on que l'élu local devienne une sorte de fonctionnaire de l'Etat ou
veut-on maintenir une véritable démocratie locale qui permette aux candidats de
présenter un projet global - et, partant, une politique fiscale globale -
s'adressant non seulement à toutes les catégories de la population mais aussi
aux entreprises.
La démocratie locale existe-t-elle encore ou est-on en train de priver
progressivement les collectivités territoriales de tout véritables moyens
d'affirmer leur spécificité en leur imposant à toutes le même costume ? C'est
en effet bien l'esprit d'initiative de nos collectivités territoriales qui est
ici en cause.
Bien entendu, lesdites collectivités sont très différentes, tant par leurs
richesses que par les problèmes qu'elles doivent affronter, mais faut-il pour
autant considérer que tout budget doit obéir à des directives édictées à
l'échelon central ? Ce serait certainement aller trop loin !
Lorsque j'évoque l'esprit d'initiative, je veux aussi parler de la compétition
légitime entre les territoires. Il est parfaitement normal et même sain de
chercher, par exemple, à attirer des activités économiques sur un territoire
plutôt que sur un autre, mais cela suppose qu'il dispose de l'outil de
l'incitation fiscale.
Mes chers collègues, lorsque M. le président Christian Poncelet nous appelle à
cette réflexion et nous invite à affirmer dans cette proposition de loi
constitutionnelle qu'une ressource fiscale soustraite aux finances locales doit
être remplacée par une autre ressource fiscale, je crois qu'il met l'accent sur
une exigence absolument essentielle.
Il ne faut plus en effet que les ressources fiscales dont l'Etat prive les
collectivités territoriales en faisant, sur leur dos, un cadeau aux
contribuables soient remplacées par des dotations administrativement calculées
et qui n'évolueront qu'en fonction d'indices définis par l'administration : une
ressource fiscale doit être remplacée par une autre ressource fiscale. Il est
extrêmement agréable de dire à nos concitoyens que la vignette est supprimée,
mais, bien entendu, on oublie de leur dire, d'une part, qu'ils continuent à la
financer puisque sa suppression est compensée par le biais du budget de l'Etat
et que, par conséquent, il ne s'agit pas d'une baisse mais d'un transfert
d'impôts au plan national ; d'autre part, qu'à l'échelon départemental
succédera à une ressource évolutive une ressource administrée selon le modèle
que je viens de m'efforcer de décrire.
Il est donc absolument essentiel, si nous voulons que les collectivités
territoriales continuent à assumer leurs rôle en toute clarté qu'elles puissent
encore se prévaloir de l'autonomie financière, laquelle suppose, naturellement,
l'autonomie fiscale.
Certes, monsieur le ministre, nous savons bien que notre République est
unitaire et que, telle que l'a définie la Constitution de 1958, elle respecte
des principes traditionnels depuis au moins deux siècles dans notre droit. Mais
lorsque certains d'entre nous nous invitent à réfléchir à une modernisation de
la fiscalité locale, à une véritable réforme en profondeur de celle-ci, je
crois qu'ils font oeuvre utile.
A cet égard, M. Fréville a évoqué une notion qui doit indubitablement nous
interpeller, celle d'impôts partagés. Ne faudrait-il pas que nous
l'approfondissions plutôt que de prôner, comme certains le font volontiers, le
principe, difficile à appliquer et à mon avis très contestable, de la
spécialisation des impôts locaux par niveau de collectivités ?
La spécialisation comporte en effet toute sorte d'effets pervers et ne peut se
traduire que par l'apparition de nouveaux systèmes administrés et centralisés
de péréquation.
A l'inverse, l'impôt partagé - impôt sur les ménages, impôt sur le revenu d'un
côté ; impôt sur l'entreprise, impôt sur les sociétés de l'autre, à l'instar de
ce qui se pratique dans d'autres pays serait sans doute un moyen de donner plus
de responsabilités à l'ensemble des collectivités territoriales et de permettre
à leurs élus d'affirmer leurs valeurs, chacun ayant bien entendu pour mission
de défendre ses idées et ses conceptions politiques.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous
remercie vivement de votre attention et je souhaite non moins vivement que la
proposition de loi constitutionnelle soit adoptée par le vote le plus large
possible au sein de notre Haute Assemblée.
(Applaudissements sur les travées
du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M. le président.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, en son nom, je vous demande
d'accepter les excuses de M. le président du Sénat, qui nous a quittés, non pas
parce qu'il se désintéresse d'un débat dont chacun sait qu'il est
l'instigateur, mais parce qu'il doit se rendre à Orléans dans le cadre des
états généraux de la décentralisation et de l'exposition Média Sénat.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, vous êtes nombreux à être intervenus dans cette discussion, tantôt
pour la défendre, tantôt pour vous y opposer, sur la proposition de loi
constitutionnelle qui vous est aujourd'hui soumise.
J'ai évidemment consacré beaucoup d'attention à écouter les uns et les autres,
mais je ne reviendrai pas sur tous les arguments qui viennent d'être
développés, car j'ai répondu à bon nombre d'entre eux lors de mon intervention,
ce matin, devant la Haute Assemblée. Je vais cependant tenter d'apporter des
éléments de réponse aux questions dont l'intérêt particulier a été souligné.
J'ai bien noté que votre rapporteur a lui-même précisé dans sa présentation
que la présente proposition de loi constitutionnelle n'est en définitive que le
début d'un long travail, la première d'une série de réformes à accomplir.
M. le président Christian Poncelet et plusieurs sénateurs ont rendu un hommage
appuyé au rapport élaboré par la commission présidée par M. Mauroy, ce que le
Gouvernement, par ma voix, avait déjà fait ce matin de son côté.
Le travail considérable accompli par la commission pour l'avenir de la
décentralisation - commission, je le répète, de composition pluraliste - doit,
en effet, ouvrir la voie à une réflexion d'ensemble, et je me réjouis que le
Sénat y prenne toute sa part et apporte toute la compétence qu'on lui connaît
dans ces matières. La qualité de nos échanges, même si certains étaient un peu
vifs, témoigne d'ailleurs de cette compétence et annonce l'apport des sénateurs
dans la discussion future. Ces échanges alimenteront le débat sur l'avenir de
la décentralisation que M. le Premier ministre propose aux deux chambres du
Parlement.
En réponse à M. Mauroy, M. le rapporteur a fait le lien entre la proposition
de loi soumise aujourd'hui à la discussion et certaines suggestions formulées
par la commission pour l'avenir de la décentralisation. Ce lien est évident,
mais, je le répète, modifier la Constitution ne changera rien. C'est bien au
législateur ordinaire qu'il appartient d'intervenir. Gardons-nous d'enserrer
son intervention dans un carcan trop rigide qui pourrait se retourner contre la
décentralisation elle-même, comme l'a justement fait remarquer M. Mauroy ce
matin.
Que M. Raffarin se rassure : l'intention du Gouvernement est bien d'agir. Il
le montre depuis trois ans et demi de manière constante. Seulement, pour ce qui
concerne les finances locales, le sujet - chacun s'accorde à le reconnaître -
est trop complexe pour que nous procédions à des réformes parcellaires sur le
mode de la précipitation, voire de la brutalité.
M. Michel Charasse.
Complexité multiséculaire !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
MM. Hoeffel et Lambert, si j'en crois leurs
propos, seraient d'ailleurs sans doute les premiers à critiquer une telle
méthode, et M. Fourcade, en sa qualité de président du comité des finances
locales, sait à quel point les équilibres, en la matière, sont difficiles à
déterminer. Il nous a d'ailleurs mis en garde contre tout bricolage et nous a
invités à nous engager dans un travail de fond. C'est tout particulièrement
nécessaire pour ce qui concerne la fiscalité locale.
Alors, justement, venons-y.
En réponse à MM. Adnot, Oudin et Darniche, je veux rappeler que les modalités
de compensation des quatre réformes fiscales les plus récentes ne désavantagent
pas les budgets locaux. Chaque fois - pour la part des salaires de la taxe
professionnelle, pour les droits de mutation à titre onéreux, pour la part
régionale de la taxe d'habitation et, l'année prochaine, pour la vignette -
c'est le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement qui a été
choisi, ou celui de la dotation générale de décentralisation, qui évolue comme
la dotation globale de fonctionnement.
M. Jacques Oudin.
Le problème n'est pas là, monsieur le ministre !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Or, dans la réalité, cette évolution sera de
3,42 % en 2001. Voilà une progression bien supérieure à l'inflation et, si la
croissance se maintient, on peut escompter la même progression pour
l'avenir.
Plusieurs d'entre vous, notamment M. le président Christian Poncelet, mais
aussi M. le rapporteur, ont souligné que l'Etat est devenu pour certains impôts
le premier contribuable local.
Pour la taxe professionnelle, par exemple, c'est exact, et ce depuis fort
longtemps puisqu'en 1990 l'Etat prenait déjà en charge 29 % de la taxe
professionnelle. Ce pourcentage a augmenté pour atteindre 39 % en 1995.
Il me semble que la conclusion qu'il faut en tirer est que les gouvernements
les uns après les autres, ont fait le constat de la nécessité d'une bonne
adéquation entre les décisions fiscales nationales et le régime des impôts
locaux.
Je ne peux cependant pas laisser dire - notamment par M. Oudin - que la
réforme fiscale engagée par ce gouvernement pèserait d'abord sur les impôts
locaux. Je veux tout de même rappeler qu'il est à l'origine d'une baisse
générale de la TVA alors que vous l'aviez, mesdames, messieurs, augmentée
brutalement de 2 %.
M. Michel Charasse.
Juppé !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Rappelons également que ces prélèvements de
l'Etat que sont l'impôt sur le revenu et la CSG diminueront dans des
proportions très importantes.
M. Henri de Raincourt.
Il y a une erreur !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Tous les orateurs, je pense notamment à MM.
Hyest et Fréville, ont fait le constat de la nécessité d'une réforme fiscale,
et M. le rapporteur lui-même a précisé que la proposition de loi
constitutionnelle ne dispensait pas de réformer la fiscalité locale. Je partage
ce point de vue, mais j'en déduis l'inutilité du présent texte, notamment de
son article 1er.
La réforme doit viser, comme l'ont bien exprimé MM. Mauroy et Peyronnet, à la
nécessaire modernisation de nos impôts locaux avec, à la clé, plus de justice
fiscale.
Je vous confirme l'engagement pris aujourd'hui par le Gouvernement qu'un
premier rapport sera déposé au Parlement d'ici à la fin de l'année 2001 afin de
préparer les voies et moyens d'une réforme d'ensemble des ressources des
collectivités locales. A cette occasion, il faudra non seulement examiner la
question de la fiscalité locale, mais également se pencher sur les dotations
dont le calcul même est évidemment très lié à la fiscalité tant elles visent à
compenser l'inégale répartition sur le territoire.
En ce qui concerne les dotations, M. le président Christian Poncelet a
lui-même souligné la nécessité de procéder à une réforme et au renforcement de
leur caractère péréquateur, aujourd'hui unanimement jugé insuffisant.
Il est vain d'opposer fiscalité et dotation, comme tend à le faire la
proposition de loi constitutionnelle, et de laisser penser qu'il existe un
niveau idéal pour l'une et l'autre. Ce qui importe, c'est que la fiscalité
comme les dotations soient en bonne adéquation avec les missions et les besoins
des collectivités locales et soient conformes à l'esprit démocratique de nos
institutions, qui exige un lien entre le contribuable et l'élu local.
Comme l'a fait justement observer Mme Durrieu, la proposition de loi
constitutionnelle ne comporte aucune disposition susceptible d'accroître la
péréquation des dotations existantes. Pourtant, c'est l'orientation principale
qu'il nous faudra prendre en tentant d'accomplir un effort de simplification
d'un système financier devenu, c'est vrai, trop complexe.
S'agissant des transferts, des compensations et des compétences, je partage
avec M. Bret la crainte, énoncée par celui-ci, que le texte proposé, et là il
s'agit plutôt de l'article 2, n'entraîne une « préconstitutionnalisation » des
compétences des collectivités locales.
M. Vasselle est intervenu avec vigueur pour rappeler les transferts de
compétences opérés par la décentralisation. Mais je ne peux adhérer à l'analyse
qu'il en a faite.
Il a cité l'insuffisance de compensations financières pour le transfert aux
départements et aux régions des collèges et des lycées. Mais c'est oublier
qu'en plus des dotations créées à l'origine d'autres financements de l'Etat
sont venus soutenir l'effort de ces collectivités, qu'il s'agisse de la
rénovation des lycées ou de la mise aux normes de sécurité des établissements
scolaires.
Quant aux contrats de plan Etat-région, cités, notamment, par M. Alain
Lambert, j'observe simplement qu'il s'agit bien de contrats et que tous ont été
signés. Je n'irai pas plus loin et me contenterai de faire remarquer que la
modification constitutionnelle proposée aujourd'hui ne contribue en rien à la
clarification des compétences que M. Jean Puech, notamment, a appelée de ses
voeux.
Enfin, je m'étonnerai simplement que certains orateurs comme M. Vasselle
veuillent remettre en cause l'esprit même de la Constitution en conférant au
Sénat un rôle bien éloigné de celui que le général de Gaulle et Michel Debré
voulaient lui assigner. La nécessaire modernisation du Sénat, dont j'entends
parler sur toutes les travées de cet hémicycle, passe évidemment par d'autres
réformes.
Je m'étonne également, je le dis sans aucune polémique...
M. Henri de Raincourt.
Bien sûr !
(Sourires.)
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
...à M. Marini, des propos qu'il a tenus faisant
penser, il ne faut pas le dire trop fort à l'extérieur de cette enceinte, que
le vote du projet de loi de finances et des dispositions fiscales qu'il
contient ne serait pas de nature démocratique parce que voté par le Parlement.
Très franchement, il faut avoir une autre vision du Parlement et d'une
démocratie parlementaire comme la nôtre, le Parlement, Sénat et Assemblée
nationale, ce sont deux chambres qui représentent le peuple à travers le
suffrage universel, même si, j'en conviens, ce dernier est d'une nature
différente à l'Assemblée nationale et au Sénat. Néanmoins, ce sont deux
chambres. Je l'ai souvent dit en tant que ministre des relations avec le
Parlement, et je pense qu'il ne faut pas suggérer que le vote des lois à
l'Assemblée nationale ou au Sénat, notamment des lois de finances, aurait un
caractère technocratique. Je crois qu'il faut se méfier de cela, car nos
concitoyens pourraient en déduire que le Parlement n'est pas un lieu de
démocratie.
En conclusion, je soulignerai, notamment à l'attention de M. de Montesquiou,
l'intention du Gouvernement de passer aux actes par des moyens sans doute plus
propres à soutenir l'action des élus locaux que la réforme constitutionnelle
qui nous est proposée aujourd'hui.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne reprendrai pas les arguments du
Gouvernement pour rejeter cette proposition de loi visant à modifier la
Constitution. J'estime en tout cas que ce fut un débat utile, mais j'ai bien
senti aussi, à travers un certain nombre d'interventions, que l'essentiel était
qu'il ait lieu aujourd'hui au Sénat.
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
C'est notre travail !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Il est en effet toujours utile d'avoir un débat
au Sénat avant que d'autres débats soient lancés ailleurs, dans tout le pays,
s'agissant d'un grand sujet comme celui de l'approfondissement de la
décentralisation, que le Gouvernement entend vraiment poursuivre après la
première vague mise en oeuvre, avec la volonté que l'on sait, par le
gouvernement que dirigeait M. Pierre Mauroy. Malgré les réticences qui se sont
exprimées, la volonté de décentraliser semble aujourd'hui largement partagée,
et c'est tant mieux. En ce qui concerne les modalités de cette
décentralisation, il y aura débat, et c'est tant mieux aussi !
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
M. le président.
« Art. 1er. - Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-1
ainsi rédigé :
«
Art. 72-1.
- La libre administration des collectivités territoriales
est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux
dans les conditions prévues par la loi.
« Les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités
territoriales sont constituées pour la moitié au moins de recettes fiscales et
autres ressources propres.
« Les collectivités territoriales peuvent recevoir le produit des impositions
de toute nature.
« Toute suppression d'une recette fiscale perçue par les collectivités
territoriales donne lieu à l'attribution de recettes fiscales d'un produit
équivalent. »
Sur l'article, la parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les réunions
de commissions ce matin, notamment sur le budget des affaires étrangères, ne
m'ont pas permis, comme je l'aurais souhaité, de participer à la discussion
générale. Je me bornerai donc à quelques observations sur chacun des trois
articles soumis au vote du Sénat.
Mes chers collègues, dans un domaine comme celui que nous abordons à
l'occasion de l'examen de cette proposition de loi, je crois que nous avons
intérêt, dans ce domaine-là plus que dans d'autres, à rédiger, si nous le
souhaitons, des textes constitutionnels qui soient précis et clairs - c'est ce
dont parlaient tout à l'heure M. Marini et un peu M. Fréville - et à ne pas
prendre de risques en écrivant mal ce qu'on souhaite ou ce qu'on veut dire.
M. Jacques Oudin.
Pas facile !
M. Michel Charasse.
Dans un domaine qui est compliqué - je crois que le débat l'a bien montré, y
compris d'ailleurs la réponse de M. le ministre - les auteurs de la proposition
de loi comme notre commission des lois ont fait pour le mieux, et je veux leur
rendre hommage tout en partageant, sur le fond, les observations qui ont été
faites par mes amis du groupe socialiste. Cependant, je m'inquiète un peu des
interprétations auxquelles pourraient donner lieu les dispositions qui nous
sont soumises, tant leur rédaction est imprécise.
J'ajouterai, en passant, que plus la fiscalité locale dérive vers
l'intercommunalité, et moins on parle de l'intercommunalité ! En effet, il
n'est question que des collectivités territoriales dans ce texte, les
groupements n'étant pas des collectivités. Mais passons ! Mes chers collègues,
le premier alinéa du texte proposé par l'article 1er pour l'article 72-1 de la
Constitution précise que « la libre administration des collectivités
territoriales est garantie par la perception... ». Cela veut dire qu'elle n'est
garantie par rien d'autre. Cela veut donc dire que l'on peut rétablir les
tutelles, les contraintes, etc. Je pense que l'on aurait pu au moins écrire que
la libre administration des collectivités territoriales est « notamment
garantie ». En effet, d'autres dispositions, et nous le savons depuis la
décentralisation, garantissent la libre administration des collectivités
locales.
S'agissant de la fixation des taux, je regrette que l'on n'ait pas employé la
formulation : « dont elles votent librement les taux ». Cela nous conduit à
tous ces systèmes compliqués de plafonnement, de liens, la taxe
professionnelle, etc. Est-ce que nous le voulons ou pas ? En tout cas, comme ce
n'est pas écrit dans le texte, si celui-ci devait devenir définitif, ce serait
la possibilité de dire : vous votez les taux mais d'une façon très encadrée. Et
dans ce cas, on sait que la liberté peut être menacée.
S'agissant du deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 72-1 de la
Constitution, j'ai noté, comme vous tous, j'en suis sûr, les observations très
pertinentes et judicieuses de notre collègue M. Fréville.
M. le président Christian Poncelet et ses collègues suggéraient que les
ressources fiscales représentent, comme l'a dit M. Fréville, la « part
prépondérante » des ressources des collectivités territoriales. La commission
des lois dit : « la moitié au moins ». Mes chers collègues, même si on juge par
catégorie, on est actuellement au-dessus de la moitié.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Non !
M. Michel Charasse.
Globalement !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Non !
M. Michel Charasse.
C'est ce que dit le Conseil constitutionnel !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Non !
M. Michel Charasse.
Ne prend-on pas le risque, avec une telle affirmation, alors que les calculs
ne sont pas clairs et que les expertises ne sont pas unanimes, d'inciter le
Gouvernement à baisser encore un peu plus ? N'est-ce pas imprudent ?
N'aurait-il pas mieux valu, monsieur le rapporteur - mais ne prenez pas cela
pour une critique personnelle ; ce sont des observations qui me viennent à
l'esprit - être plus prudent en écrivant : on ne peut pas aller en-dessous de
la situation actuelle. Cela aurait été, à mon avis, beaucoup plus clair.
J'en viens au troisième alinéa. Mes chers collègues, comment faut-il le lire,
puisqu'il précise que l'on peut percevoir les produits des impositions de toute
nature ? Faut-il le lire au regard du premier alinéa ou au regard du troisième
? Si on le lit au regard du premier, ce sont forcément les impositions dont les
collectivités locales fixent les taux. Si on le lit au regard du troisième, ce
sont toutes les impositions, forcément celles dont nous fixons les taux et
celles dont nous ne fixons pas les taux. Dans ce cas-là, que veut dire le
deuxième alinéa, puisqu'il parle de la part prépondérante, ou de la moitié,
comme on voudra, venant de la fiscalité locale ? S'agit-il des ressources dont
on fixe les taux ou de celles dont on ne fixe pas les taux ?
Cela signifie qu'il y a plusieurs manières d'interpréter ces dispositions, et
au regard de la liberté - M. le doyen Patrice Gélard voit bien ce que je veux
dire - ce n'est pas tout à fait la même chose, parce que selon la manière dont
on interprète on peut supprimer le vote d'un taux, et donc une partie de la
liberté locale, en remplaçant par un impôt affecté dont le taux n'est pas
libre.
Enfin, le quatrième alinéa du texte proposé pour l'article 72-1 de la
Constitution précise qu'un impôt supprimé doit être remplacé par un autre
impôt. Mais, là aussi - j'ai bientôt terminé, mes chers collègues - je pose la
question : peut-on supprimer un impôt dont nous fixons le taux et le remplacer
par un impôt dont nous ne fixons pas le taux ? Aux termes du quatrième alinéa,
on peut. Est-ce vraiment ce que veut le constituant ? Je ne le crois pas.
Monsieur le président, je ne vais pas aller plus loin dans cette explication.
L'intention de tout cela est peut-être bonne, mais la rédaction est trop
imprécise et trop imprudente pour nous apporter la vraie garantie que les
auteurs de la proposition de loi souhaitent apporter aux collectivités locales.
Vous comprendrez, que, dans ces conditions, que je préfère ne pas voter
l'article 1er.
(M. Serge Lagauche applaudit.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
J'ai beaucoup apprécié l'analyse de M. Charasse, qui me
rappelle étrangement l'une des épreuves du baccalauréat : le commentaire de
texte.
M. Michel Charasse.
Voilà !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je le regrette, monsieur Charasse, mais je serais obligé de
vous donner une mauvaise note de commentaire de texte. En effet, le texte est
clair et vous avez voulu lui donner un inclinaison qui n'est pas celle que le
rapport a donnée et que le texte de la proposition de loi prévoit.
Lorsque nous écrivons que les collectivités territoriales votent les taux des
ressources fiscales dans les conditions prévues par la loi, cela signifie en
effet que le Parlement peut parfaitement établir des règles,...
M. Michel Charasse.
Oui !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
... peut encadrer les taux.
M. Michel Charasse.
Oui !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Nous ne sommes donc pas opposés à cette interprétation.
M. Michel Charasse.
Très bien !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
De même, si le troisième alinéa est placé à cet endroit de
l'article, cela veut bien dire ce que cela veut dire : cette disposition
n'affecte ni le deuxième alinéa, ni le premier. Cela signifie que, comme dans
des pays voisins, les collectivités territoriales ont vocation à recevoir des
parts de n'importe quel type d'impôts, y compris des impôts d'Etat, dont un
pourcentage serait attribué, éventuellement, aux collectivités
territoriales.
Donc, le texte est clair.
M. Michel Charasse.
Ce n'est pas mon avis !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Vous avez voulu le tirer dans un sens qui n'est pas celui que
donnent et le rapport de la commission des lois et la rédaction définitive.
Cela étant dit, vous avez bien défendu votre interprétation. Je ne la partage
pas, et la commission des lois non plus.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Cet article prévoit l'inscription dans la
Constitution de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales définie par
référence à la part majoritaire que devraient représenter les recettes fiscales
dans les ressources hors emprunt de ces mêmes collectivités.
Je rappelle que je suis défavorable à l'inscription dans la Constitution de
ces dispositions qui figent les règles de manière excessive et restreignent le
pouvoir fondamental du Parlement en matière d'impôts et de contributions de la
population aux politiques publiques. La Constitution n'a pas, je crois, à être
précisée sur ce point et le Conseil constitutionnel veille aujourd'hui au
respect de ces règles.
Par ailleurs, la libre administration des collectivités locales doit être
considérée dans son ensemble, et non sous le seul aspect, même si celui-ci est
partie intégrante, de l'autonomie fiscale.
Je note en outre quelques contradictions ou insuffisances dans la rédaction
qui nous est présentée et, de ce point de vue, l'exposé de M. Charasse a été
assez convaincant et édifiant.
Tout d'abord, alors que l'intention des auteurs de ce texte est de confirmer
l'importance de la fiscalité locale, et donc de l'autonomie fiscale, des
collectivités territoriales, le ratio de 50 % de recettes fiscales est calculé
sans préciser que ces recettes fiscales sont obligatoirement locales. J'en
déduis donc que ces recettes fiscales pourraient être nationales ou partagées
selon un processus à définir. N'y a-t-il pas une contradiction entre cette
possibilité ouverte et l'autonomie fiscale elle-même ?
Ensuite, le calcul de ce ratio de 50 % de recettes fiscales par catégorie de
collectivités, même s'il laisse la place à la péréquation, est, en fait, un
calcul statistique inapproprié à un problème de principe.
Les collectivités qui n'atteignent pas individuellement ce ratio sont les
collectivités les plus pauvres, chacun le sait. Pour les régions, par exemple,
aujourd'hui, c'est déjà le cas du Limousin, où ce ratio est le plus faible.
Les ressources propres ne sont pas bien définies non plus. Sur le plan
comptable, elles pourraient comprendre les dotations de l'Etat, voire, pour
certains économistes, les emprunts, ce qui, en fait, rend inapplicable le
calcul du ratio de 50 % et lui fait perdre son sens.
Enfin, il n'existe pas d'impôt exactement substituable à un autre impôt. Son
dynamisme et ses caractéristiques géographiques seront différents. Faudrait-il
donc décider nationalement des impôts substitués puis les tronçonner
collectivité par collectivité, commune par commune ?
Non, décidément, je pense que cet article ne peut être adopté. L'inscription
dans la Constitution n'est pas souhaitable, et ce sujet doit être
l'aboutissement d'une réflexion visiblement inachevée aujourd'hui, qui doit
être menée avec l'appui de tous durant l'année 2001. En tout cas, c'est le
souhait du Gouvernement. Ce dernier n'est donc pas favorable à l'article
1er.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Monsieur le ministre, je vais être obligé de vous faire une
remarque identique à celle que j'ai adressée à M. Charasse !
M. Michel Charasse.
Vous n'avez que des mauvais élèves, cet après-midi !
(Rires.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Vous nous parlez des emprunts. Mais il est bien précisé, à
l'article 1er, qu'il s'agit des ressources « hors emprunt ».
Vous évoquez également telle ou telle collectivité. Mais le texte fait
référence aux « catégories de collectivités territoriales ».
Quant au mot « propres », il s'applique tout à la fois aux recettes fiscales
et aux autres ressources. Par conséquent, le texte est clair et net. Il ne faut
pas chercher plus loin que ce que nous avons voulu dire. Il n'y a pas
d'arrière-pensées, et les principes sont simples : les ressources fiscales
propres doivent être la ressource principale et majoritaire des ressources des
collectivités locales hors emprunt. C'est clair et net, et il n'y a pas
d'interprétation à apporter !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'article 1er.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je souhaiterais que l'on sorte des arguties et que l'on traite du fond.
Lorsque le Gouvernement a pris la décision inopinée de supprimer la part
régionale de la taxe d'habitation pour les conseils régionaux, un certain
nombre de parlementaires ont déposé un recours devant le Conseil
constitutionnel. Ce dernier a validé la mesure au vu d'un mémoire déposé par le
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, mémoire dans lequel il
était fait référence à une consultation juridique concluant que l'application
stricte de la Constitution sur la libre administration des collectivités
locales permettait de réduire la part des recettes propres des collectivités
locales à epsilon et qu'il suffisait qu'il reste 1 % de recettes dont les taux
pouvaient être librement débattus par les collectivités pour que les principes
soient saufs.
M. Michel Charasse.
Voilà !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Ce genre d'arguties et de mémoire exigent une réponse. C'est la raison pour
laquelle la rédaction proposée pour l'article 1er par la commission des lois me
paraît beaucoup plus claire.
De même qu'il faut « sanctuariser », et non pas l'inverse, monsieur le
ministre, le principe des recettes fiscales propres dont les collectivités
votent le taux, il faut également affirmer que la suppression d'une recette
fiscale - je pense à la vignette - donne lieu à l'attribution de recettes
fiscales d'un produit équivalent.
Je donnerai un second exemple, pour bien montrer quelle est la valeur de ce
texte et ne pas m'en tenir, comme l'a fait notre collègue Michel Charasse, avec
toute la sagacité dont il est capable, à une explication de texte.
Lorsque le Gouvernement a décidé la suppression de la part salariale de la
taxe professionnelle, il a, en se référant au passé, aux principes, à ce qui
pouvait exister, décidé qu'au terme de la suppression de cette part salariale -
d'ailleurs, en 2003, lorsque sera supprimée complètement la part salariale
après un certain nombre d'étapes qui n'arrivent pas à 100 %, on constatera un
trou de financement pour l'ensemble des collectivités territoriales de notre
pays, dû à une mauvaise rédaction du texte, et il n'y aura pas de concordance
entre les compensations accordées et la réalité ; mais je passe sur ce détail
peu signalé par les experts - le Gouvernement, disais-je, a décidé que, en 2003
et en 2004, la totalité des compensations serait intégrée dans la dotation
globale de fonctionnement. Cela répond d'ailleurs à une certaine logique
puisque, s'agissant d'un impôt perçu par les collectivités locales, on
l'intégrerait dans la dotation globale de fonctionnement dont le calcul est
fait par préciput sur l'ensemble des recettes fiscales de l'Etat et qui
s'impose par conséquent au Gouvernement. Mais lorsque la part régionale de la
taxe d'habitation ou la vignette automobile a été supprimée, il a été décidé
que ce calcul ne passait pas par la théorie du préciput et qu'il s'agissait
simplement d'une dotation budgétaire.
Je vois dans la différence de traitement entre la première réforme, celle de
la taxe professionnelle, et la seconde, celle de la vignette et de la part
régionale de la taxe d'habitation, un changement d'attitude qui montre bien la
nécessité de protéger un certain nombre de recettes fiscales.
Certes, allant au fond des choses, je dirai peut-être, comme mon ami M.
Fréville, qu'il est sans doute un peu fort de prévoir que chacune des
catégories de collectivités territoriales doit avoir au moins 50 % de recettes
fiscales et autres ressources propres. Je préférerai, quant à moi, qu'il
s'agisse du total de l'ensemble des fiscalités des quatre niveaux. En effet,
dans les dix ans à venir, l'échelon communal perdra des ressources alors que
l'échelon intercommunal en gagnera. Par conséquent, une globalisation me
paraîtrait préférable.
Mis à part ce problème qui me sépare de M. le rapporteur et qui sera
facilement corrigé à l'Assemblée nationale, monsieur le ministre, quand vous
inscrirez à l'ordre du jour prioritaire la discussion de cette proposition de
loi constitutionnelle
(Sourires),
je considère que le texte est clair,
nécessaire à la fois pour le Gouvernement, pour le Conseil constitutionnel et
pour tous les experts, professeurs et consultants qui estiment que la libre
administration des collectivités territoriales doit se borner à l'utilisation
de la dépense. Or nous ne sommes pas dans une société d'assistance.
M. Christian Bonnet.
Si !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Nous sommes dans une société démocratique dans laquelle ce sont les élus qui
décident à la fois des dépenses et des recettes.
(Applaudissements sur les
travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
M. le président.
« Art. 2. - Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-2
ainsi rédigé :
«
Art. 72-2. -
Tout transfert de compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités
territoriales par des décisions de l'Etat sont accompagnés du transfert
concomitant des ressources permanentes, stables et évolutives nécessaires.
« Ces ressources assurent la compensation intégrale des charges imposées. »
Sur l'article, la parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Je vais prendre une deuxième mauvaise note, monsieur le président, mais ce
n'est pas très grave !
(Sourires.)
Je persiste à ne pas être satisfait
de la rédaction, tout en reconnaissant d'ailleurs que nos collègues de la
commission des lois ont eu beaucoup de mérite. Mais ce n'est pas aussi simple
que cela d'arriver à bien dire ce que l'on veut dire !
Je ne reprendrai pas ce qui a été dit sur l'article 1er. Je ne suis pas tout à
fait de l'avis de M. Fourcade alors que, d'habitude, notamment au comité des
finances locales, je suis plutôt proche de lui sur de nombreux points.
Je me limiterai, pour l'instant, à l'article 2, dans lequel j'observe à la
fois une lacune et une grave imprudence.
Ce qui manque, mes chers collègues, s'agissant des charges, puisque l'article
2 traite des charges, c'est toute la question des charges qui nous sont
imposées par voie réglementaire, pour lesquelles rien n'est prévu.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Si !
M. Michel Charasse.
Non ! Je parle des charges imposées par voie réglementaire ! Là, vous parlez
des « charges transférées » ! Or, ce ne sont pas des charges transférées !
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Il s'agit des « charges
imposées » ! Il faut bien lire, élève Charasse !
(Sourires.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Des « charges imposées » aux collectivités territoriales !
M. Michel Charasse.
Messieurs, si vous voulez faire de la lecture, nous allons en faire ensemble !
Je lis : « ... résultant des transferts de compétences ». Or, s'il n'y a pas de
transferts de compétences, on prend un décret pour augmenter les salaires de la
fonction publique ; il n'y a pas de charges transférées autres, et c'est une
charge supplémentaire imposée par voie réglementaire !
Toutes les fois que M. Jack Lang, aujourd'hui, va prendre l'air à l'extérieur,
il nous fait acheter quarante ordinateurs de plus pour les écoles ! Nous sommes
obligés de construire des salles supplémentaires pour loger les ordinateurs !
Vous m'expliquerez si c'est un transfert de charges, un transfert de
compétences ou de ce que vous voudrez ! Je considère que ce n'est pas couvert
par l'article 2 !
Donc, je vous dis qu'il manque cela ! Vous avez le droit de vous faire plaisir
en écrivant des choses de façon légère, parce que vous voulez faire un coup
politique, mais, quand on veut être sérieux, on va sérieusement jusqu'au bout !
J'ajoute que je ne cherche pas à vous faire la leçon parce que ce n'était pas
facile à rédiger !
Le seconde chose, c'est l'imprudence. Le deuxième alinéa de l'article 2
prévoit que la compensation évolue comme le PIB. Voilà qui rappelle à M.
Fourcade et à moi-même quelques souvenirs ! Et si le PIB était négatif ?
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Vous citez la proposition de loi initiale, monsieur Charasse,
et non pas le texte élaboré par la commission des lois !
M. Michel Charasse.
C'est parce que je ne comprends pas bien le tableau présenté dans le rapport !
C'est écrit tout petit ! Les rapports étant maintenant d'un format de plus en
plus petit, on ne pourra bientôt plus les lire, à moins d'avoir une loupe !
(Sourires.)
Il n'empêche que tout cela ne me paraît pas très clair et que je resterai
réservé sur l'article 2 !
(Nouveaux rires.)
M. le président.
Monsieur Charasse, vous êtes excusable. Il fallait lire la page 45 du rapport
!
M. Pierre Fauchon,
vice-président de la commission des lois.
Naturellement, il n'a pas lu le
rapport !
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne
m'étendrai pas sur l'inscription dans la Constitution du principe, aujourd'hui
législatif, de compensation concomitante et intégrale du transfert de
compétence.
Je rappelle cependant que j'y suis fermement opposé pour des raisons
strictement identiques à celles que j'ai exposées lors de la discussion
générale ou lors de la discussion de l'article précédent.
Je précise, en outre, que la loi du 7 janvier 1983 a prévu les garanties
indispensables et nécessaires aux collectivités locales : concomitance,
compensation intégrale des charges transférées évaluée au moment du transfert,
compensation assurée par des ressources permanentes, stables et évolutives par
le biais de la DGD, en augmentation de 3,42 % en 2001, pour une inflation de
1,2 %.
Je note, en outre, comme dans l'article précédent, quelques inconvénients
majeurs dans la rédaction qui nous est présentée.
Tout d'abord, faudrait-il que l'Etat prenne à sa charge pour tous ceux qui
sont concernés - personnes privées, établissements publics, collectivités
locales - toutes les conséquences financières des mesures d'intérêt général,
par exemple en matière de sécurité ? C'est bien pourtant le sens du
raisonnement qui est exprimé là en inscrivant la compensation intégrale de
toutes les charges nées de décisions législatives ou réglementaires pour les
collectivités locales.
Que faudrait-il répondre aux autres ? Voilà un certain nombre d'interrogations
qui me conduisent à confirmer l'avis défavorable du Gouvernement à l'adoption
de l'article 2.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Monsieur le ministre, votre dernière remarque doit être
corrigée par le rapport de M. Mauroy, qui préconise justement ce transfert de
ressources par l'Etat quand celui-ci impose des charges aux collectivités
locales. C'est tout de même un élément important que nous mettons en avant !
Entre nous soit dit, vous avez développé des arguments à partir de la loi de
1983 : mais cette dernière n'apporte pas, sur le long terme, une garantie pour
les collectivités locales.
Nous voulons cette garantie et nous voulons que, quand il y a transfert de
charges, en particulier lorsque ces dernières sont imposées sans participation
des collectivités territoriales à la décision, il y ait transfert concomitant
de recettes : c'est normal !
Monsieur le ministre, nous allons être très prochainement confrontés à un
problème, avec la mise en place des 35 heures dans les collectivités
territoriales. En effet, si tout un dispositif a été prévu pour les entreprises
privées, il n'en a pas été de même pour les collectivités territoriales,
lesquelles n'ont même pas été associées à la négociation sur les 35 heures ! Il
y a donc là un vrai problème de transfert de charges imposé par la puissance
publique, par l'Etat.
A ce moment-là, il faut tout de même prévoir un minimum de compensations. Cela
me paraît vraiment présenter un intérêt capital pour l'avenir de l'autonomie
locale.
Mme Nelly Olin.
Très bien !
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'article 2.
M. Paul Girod.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Monsieur le président, mon intervention prendra presque la forme d'une motion
d'ordre : de débat en débat sur ce même thème de la décentralisation, on ne
cesse de faire à cette maison un procès à propos duquel je suis obligé de
rappeler à M. le ministre que, contrairement à ce qui est couramment admis - et
même si M. Defferre a en effet pris l'initiative en matière de
décentralisation, - la loi de 1982 n'a été refusée par nous que sur deux
points, après, il est vrai, une discussion qui a été haute en couleurs et
fertile en événements.
Le premier de ces points est l'intrusion des communes en matière d'assistance
économique directe aux entreprises. Il ne semble pas, au demeurant, que l'on
soit tellement revenu sur cette affaire.
Le second point de désaccord concernait l'érection des régions en
collectivités territoriales de plein exercice, et je ne suis pas absolument
certain que l'idée de les avoir poussées à ce niveau ait été excellent compte
tenu de ce que nous avons connu depuis.
En revanche, s'agissant des compétences et des transferts de charges, j'ai
quelques souvenirs pour avoir été, à l'époque, rapporteur du texte au fond, au
côté de quatre rapporteurs pour avis. Permettez-moi, dans ces conditions, de
vous rappeler que la commission mixte paritaire a duré d'un matin à dix heures
jusqu'au lendemain matin à sept heures et demie, sans interruption autre que
quelques sandwichs, et encore travaillait-on ferme dans les couloirs pendant ce
temps-là !... Cette commission mixte a abouti, le Sénat et l'Assemblée
nationale s'étant mis d'accord sur un texte commun comportant, en particulier,
l'obligation de la compensation et ses modalités, axées d'abord sur la
fiscalité et, accessoirement, sur les dotations.
Telle était bien la philosophie générale de la décentralisation, et je ne suis
pas absolument certain que le Gouvernement ait été, à l'époque, bien inspiré en
cassant l'accord de la commission mixte paritaire, à l'Assemblée nationale, sur
un point de détail concernant l'aide sociale. Peut-être était-ce pour pouvoir
dire que le Sénat ne suivait pas le Gouvernement ?
Quoi qu'il en soit, je ne crois pas que, avec cette proposition de loi, nous
soyons éloignés de la décentralisation dans sa philosophie telle qu'elle a été
acceptée par tout le monde, ni que nous puissions accepter que l'on fasse de la
décentralisation l'apanage d'un seul camp.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2
(L'article 2 est adopté.)
Article 3
M. le président.
« Art. 3. - Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-3
ainsi rédigé :
«
Art. 72-3.
- Une loi organique fixe l'organisation et les compétences
des collectivités territoriales. Les projets de loi ayant cet objet sont soumis
en premier lieu au Sénat. »
Sur l'article, la parole est à M. Charasse, en espérant qu'il a cette fois-ci
le bon texte.
(Sourires.)
M. Michel Charasse.
Cette fois-ci, oui, monsieur le président !
S'agissant de cet article 3, je veux remercier la commission des lois d'avoir
recherché une formulation un peu moins brutale que celle de la proposition de
loi initiale, laquelle opérait purement et simplement un retour au régime de la
IIIe République, avec l'égalité des deux chambres sur pratiquement tous les
sujets, ce qui n'a pas laissé le souvenir d'une réussite exceptionnelle, en
tout cas à partir du lendemain de la Première Guerre mondiale jusqu'à ce qui
s'est passé piteusement à Vichy.
De ce point de vue, la rédaction proposée pour l'article 3 me paraît plus
sage.
M. le rapporteur ne m'en voudra cependant pas de dire - je m'en suis ouvert à
lui verbalement...
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Tout à fait !
M. Michel Charasse.
... que je suis très préoccupé par le renvoi de tout ce qui concerne
l'organisation et les compétences des collectivités locales à la loi
organique.
Cela signifierait en effet, mes chers collègues, qu'à l'occasion de l'examen
des nombreux textes législatifs qui défilent dans cette maison et qui peuvent
conduire à poser la question d'une adaptation du droit local, du droit communal
notamment, nous serions dans l'impossibilité d'agir par voie d'amendement
puisque nous serions dans le domaine de la loi organique.
C'est un verrouillage absolument terrible qui nous est proposé ! Ce n'était
d'ailleurs certainement pas ce que souhaitait la commission des lois, qui
aurait préféré un autre système que celui qu'a proposé M. le président
Christian Poncelet. Mais, avec votre texte, on aboutit à une
quasi-impossibilité de légiférer.
Monsieur le rapporteur, imaginez le nombre d'amendements qui sont déposés tout
au long de l'année sur des textes législatifs ordinaires et qui apportent une
adaptation mineure, plus ou moins importante mais nécessaire, du droit local !
Nous ne pourrions plus le faire parce que la loi serait organique ?
Je me pose, au demeurant, la question de savoir pourquoi vous n'avez pas
choisi le système d'une loi ordinaire soumise à des règles particulières de
vote, comme celles qui, par exemple, s'imposent, aux termes de l'article 46 de
la Constitution, aux lois organiques qui ne recueillent pas l'accord du Sénat
et pour lesquelles l'Assemblée nationale ne peut trancher en nouvelle lecture
ou en ultime lecture qu'à la majorité constitutionnelle absolue de ses membres.
Je considère que cela aurait été beaucoup plus prudent !
De ce point de vue, je pense que le renvoi à la loi organique est une mesure
beaucoup plus contraignante qu'il n'y paraît, sans offrir nécessairement la
garantie que nos collègues souhaitent certainement trouver dans ce texte
constitutionnel.
Ceux qui me connaissent et au côté desquels je siège, soit au comité des
finances locales, soit à l'Association des maires de France ou en d'autres
enceintes, savent que je suis très attaché au principe de la liberté des
collectivités locales. Mais je suis également très attaché à l'Etat, à son
autorité et à sa continuité !
Autant je pense qu'il est certainement bon d'apporter des garanties aux
collectivités locales et de cesser ce combat incessant, nourri de suspicion
permanente, à l'égard du Gouvernement quel qu'il soit - et il faudra sans doute
le faire au cours de l'année 2001, M. le ministre l'a plus ou moins laissé
entendre, lorsque nous débattrons des propositions de la commission Mauroy - ,
autant, lorsqu'on entre dans le domaine constitutionnel, il faut savoir prévoir
l'éventualité de la suspension d'un certain nombre de principes.
Ainsi, en présence d'une crise financière grave, d'une crise qui met en cause
la stabilité, l'autorité, le poids de la nation, le respect de ses engagements
internationaux - sans même aller jusqu'à recourir à l'article 16, qui est une
mesure énorme - il me paraîtraît regrettable que la loi de finances ne puisse
plus, à cause de ces dispositions constitutionnelles, procéder au minimum
d'ajustements nécessaires que l'Etat s'imposerait à lui-même.
En effet, les collectivités locales ne sont pas des électrons libres qui
tournent toutes seules autour de la République : elles font partie de la
République et elles sont, qu'on le veuille ou non, assez largement subordonnées
à l'Etat dans un certain nombre de domaines, ne serait-ce que parce qu'elles
sont aussi - je pense aux communes et aux maires - un élément de l'Etat.
Par conséquent, que l'on n'ait pas prévu, dans cette proposition de loi
constitutionnelle, la soupape de sûreté qui permettrait, le moment venu, de
préserver l'essentiel - sauf à recourir à la disposition majeure de l'article
16, qui n'intervient que dans des circonstances extrêmement graves - je
considère que c'est un peu dommage.
Telles sont, monsieur le président, les observations que je voulais faire à
propos de l'article 3 et de la philosophie d'ensemble de ce texte.
Défendons les collectivités locales, mais il n'y aura pas de liberté locale
solide sans un Etat fort, puisque le premier garant des libertés, dans ce pays,
est et restera toujours l'Etat.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant,
ministre de l'intérieur.
La soumission systématique au Sénat de tous les
projets de loi relatifs à l'organisation et aux compétences des collectivités
locales selon la procédure retenue pour les lois organiques n'est, à mes yeux,
pas acceptable.
L'Assemblée nationale et le Sénat examinent nécessairement ces projets dans
l'ordre qui est fixé par l'article 48 de la Constitution pour les lois de
finances, et dans l'ordre qui est choisi - et c'est logiquement de sa
compétence propre - par le Gouvernement dans le cadre des autres projets de
loi.
Ces dispositions permettent à chacune des deux assemblées de donner son avis,
d'amender, d'adopter ou non les projets de loi ou propositions de loi qui lui
sont présentés en premier ou en second lieu.
Les accords ou les désaccords sont fréquents, quelle que soit la nature du
texte en question. C'est le rôle du Parlement, et c'est très bien ainsi, comme
je le disais tout à l'heure pour faire écho aux propos de M. Marini, mais aussi
de M. Vasselle ce matin, et de M. Charasse à l'instant.
J'estime qu'il n'y a rien à modifier en la matière.
Je note cependant la profonde différence qui existe entre le texte initial,
qui instituait - je veux le dire ici pour le souligner - un droit de veto pour
le Sénat, et celui que vient de rapporter M. Gélard et qui se contente, si
j'ose dire, de soumettre en premier lieu au Sénat les textes concernés et de
requérir l'adoption à la majorité absolue par l'Assemblée nationale en cas de
désaccord entre les deux chambres.
Je ne sais pas si les débats en commission ont été difficiles, mais ils ont
manifestement eu lieu et il est très bien que des réserves aient été exprimées.
Il fallait en effet y réfléchir à deux fois, et je vous appelle d'ailleurs,
mesdames, messieurs les sénateurs, à y réfléchir encore un peu.
Pour être très clair, je ne suis pas favorable a cet article 3, et je demande
donc au Sénat de ne pas l'adopter dans l'état actuel du débat. Il y va quand
même, dois-je le rappeler ici au Sénat, de l'équilibre des institutions de la
Ve République !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Je voudrais formuler quelques brèves observations à
l'intention de M. Charasse.
Nous avons précisement tenu compte de sa dernière remarque : pour tout ce qui
concerne les finances locales, nous n'avons pas touché à l'équilibre
institutionnel, et l'Assemblée nationale sera saisie en premier, car c'est la
procédure des lois de finances qui sera adoptée et non pas la procédure de la
loi organique, qui ne concernera, elle, que les compétences et l'organisation
des collectivités.
M. Michel Charasse.
Ce n'est pas ce que j'ai dit !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Certes, mais vous avez pris l'exemple de difficultés
économiques qui pourraient survenir et qui auraient des incidences
financières.
M. Michel Charasse.
Au regard des articles 1er et 2 !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
En réalité, nous ne touchons pas au privilège de l'Assemblée
nationale en matière de lois de finances, ni aux règles qui leur sont
applicables. Sur ce point les choses sont claires.
Par ailleurs, dans la pratique constitutionnelle de la Ve République - je ne
parle pas de la IVe République, car le Conseil de la République n'avait pas
véritablement de pouvoir, si ce n'est consultatif -, tous les gouvernements, à
quelques rares exceptions près, ont toujours saisi en premier le Sénat des
textes législatifs concernant les collectivités territoriales. Il y a eu des
exceptions, c'est vrai, mais il s'agit quand même d'une pratique
constitutionnelle et je ne vois pas en quoi nous dessaisirions le Gouvernement
de ses prérogatives ou en quoi nous porterions atteinte à l'équilibre
institutionnel si nous faisions en sorte que le Sénat discute en premier d'un
tel texte de loi.
M. Michel Charasse.
Pas de problème sur ce point !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Enfin, monsieur Charasse, la rédaction de notre proposition
de loi pourrait être en effet améliorée, afin de ne pas conférer réellement et
formellement à ces textes le caractère d'une loi organique,...
M. Michel Charasse.
Ah !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
... ce qui permettrait alors de les amender sans problème et
éviterait une procédure trop lourde.
M. Michel Charasse.
Voilà !
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
C'est un peu l'idée que j'avais, mais nous avons eu une
discussion en commission des lois et je n'ai pas gagné sur ce point.
Quoi qu'il en soit, personnellement, je ne vois pas pourquoi le Conseil
constitutionnel serait systématiquement saisi, et je ne vois pas pourquoi nous
serions forcément obligés de respecter l'intégralité du texte relatif aux lois
organiques. Les trois premiers alinéas suffisent !
M. Michel Charasse.
La navette règlera ce point !
(Sourires.)
M. Patrice Gélard,
rapporteur.
Oui : la navette nous permettra effectivement d'améliorer la
portée de l'article 3 et d'aboutir à un texte susceptible de recueillir
l'assentiment de tous. N'est-ce pas monsieur le ministre ?
(Nouveaux sourires.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'article 3.
M. Pierre Fauchon.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Je souscris aux propos de M. le rapporteur, même si mon état d'esprit est
quelque peu différent.
On a brocardé la proposition initiale de M. Poncelet en disant qu'elle avait
fait un « flop », que la commission des lois lui aurait, en quelque sorte,
infligé un démenti.
Ce n'est pas du tout cela ! Il est simplement arrivé ce qui arrive pour toute
tentative de réforme : il y a une avant-garde, et il y a le gros de la troupe.
L'avant-garde, comme son nom l'indique, va de l'avant. Quant au gros de la
troupe, il a une attitude plus prudente et plus réservée, ce qui est
logique.
La proposition de M. Poncelet, c'était l'avant-garde. Elle n'avait pas tort,
au demeurant, et, si nous ne l'avons pas suivie, c'est que nous avons essayé
d'élaborer un texte raisonnable et acceptable.
C'est une caricature que d'affirmer que cette proposition serait une sorte de
provocation destinée à créer l'événement avant la publication du rapport de la
commission Mauroy ! Personne ne savait quand la commission Mauroy accoucherait
de son rapport ! Tout cela n'est pas très sérieux.
En réalité, nous avons cru raisonnable d'adopter une attitude prudente, et
donc de voter un texte acceptable - et je crois que ce texte est acceptable.
Certes, je le reconnais, cela pose un problème : s'agissant de questions
financières, il est parfois difficile, techniquement parlant, de démêler ce qui
concerne les collectivités locales de ce qui relève de l'ensemble du budget ;
il y aurait là quelque chose qui pourrait ainsi contredire le principe général
selon lequel, en matière budgétaire et financière, c'est la chambre dite basse
qui a le dernier mot.
Outre la prudence dans la démarche, il y avait donc une difficulté technique,
et c'est pourquoi nous avons retenu la solution plus sage présentée par M.
Gélard.
Quant à dire que cela porterait atteinte à l'équilibre des institutions de la
Ve République, laissez-moi rire ! En effet, les uns après les autres, nous
corrigeons ce qui est la réalité de la Ve République, à savoir un fâcheux
déséquilibre.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 3.
(L'article 3 est adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois
sur la proposition de loi constitutionnelle n° 432, je donne la parole à M.
Dubrule pour explication de vote.
M. Paul Dubrule.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la
décentralisation recule si elle perd le levier financier.
Quel élu local n'aurait pas envie d'adhérer à la « République territoriale »
voulue par les auteurs de la proposition de loi constitutionnelle que nous
examinons aujourd'hui, à plus forte raison si la culture de cet élu local est
celle d'un chef d'entreprise ?
Personne n'est dupe de la réalité : pour tout pouvoir, le nerf de la guerre
réside dans l'autonomie financière - ce n'est pas une nouveauté - et la perte
de cette autonomie, même partielle, est, en l'espèce, un lourd handicap pour
les collectivités locales.
Aucun chef d'entreprise n'accepterait de perdre insidieusement son autonomie
financière - pour les régions, par exemple, cette autonomie est déjà la plus
faible des régions européennes - ou simplement une part de celle-ci, comme sont
obligés de le faire les présidents de région, qui dépendent à 55 % des
dotations de l'Etat. Quant aux maires, ils ne peuvent accepter de passer en
dessous des 48 % de la part de fiscalité locale actuelle dans les ressources
globales de leur commune.
Peut-on encore parler d'autonomie financière pour ces collectivités
territoriales ?
Il est indispensable et urgent de réformer les structures de l'Etat et de la
décentralisation, en les simplifiant, d'abord, et en leur donnant, ensuite, de
vrais moyens financiers.
La décentralisation doit aller de l'avant. Or, elle est stoppée. Pis, elle
fait marche arrière.
Nous sommes, nous, élus locaux, des responsables, et l'on nous fait glisser,
sans le dire, d'une position de gestionnaires à une situation au mieux de
négociateurs-quémandeurs vis-à-vis de l'autorité centrale, au pire de
redistributeurs de dotations attribuées, généreusement ou non, par l'Etat.
Quels que soient les gouvernements en place, ils ne pourront échapper à ces
nouvelles demandes des citoyens, qui visent à simplifier l'organisation
territoriale, à clarifier le partage des compétences et à appliquer le principe
de subsidiarité.
Nous devons passer de la décentralisation octroyée à la décentralisation
contractuelle, fondée sur le dialogue, la responsabilité et la complémentarité
des partenaires.
Quant à l'Etat, qu'il remplisse ses fonctions, toutes ses fonctions, entre
autres ses missions de contrôle, mais qu'il laisse les élus locaux libres
d'exercer les leurs. Qu'il leur en laisse aussi les moyens.
Je considère que ce texte est un premier pas vers une redéfinition de la
décentralisation et du rôle de l'Etat que nous attendons tous.
Son adoption permettra d'enrayer la lente dégradation de la relation entre les
élus et leurs administrés ou leurs électeurs. Cette relation doit reposer sur
la confiance. Celle-ci ne peut revenir que si le législateur parvient à assurer
la stabilité des règles, des ressources et des charges. C'est pour cette raison
que je voterai la proposition de loi constitutionnelle.
(Applaudissements
sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Charrasse.
M. Michel Charasse.
Afin de ne pas allonger nos débats, j'indiquerai simplement que, pour les
raisons qui ont été avancées tout au long de ce débat par les orateurs
intervenant en son nom, le groupe socialiste votera contre l'ensemble du texte,
comme il l'a fait sur chacun des trois articles.
M. le président.
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au terme de
ce débat, je constate que tout le monde se félicite de la décentralisation et
convient de l'intérêt des lois de décentralisation de 1982 et 1983. C'est
formidable !
Dans le même temps, tout le monde souhaite en corriger les faiblesses, voire
les contradictions, en posant un nouveau socle, en donnant un nouveau souffle,
comme l'a dit notre collègue Josette Durieu.
Il est d'autant plus dommage que, avec le dépôt circonstanciel de cette
proposition de loi constitutionnelle, on ait finalement choisi d'opposer les
unes aux autres les initiatives menées dans ce domaine, plutôt que de chercher
à les réunir et à pousser plus loin le nécessaire rapprochement des citoyens
des collectivités territoriales.
Car tel est bien le problème. Or, les propositions qui nous sont faites
aujourd'hui sont bien en deçà des problèmes que posent les rapports entre
citoyens et collectivités. Pour nous, une avancée dans la décentralisation ne
peut se faire qu'au travers d'une démocratisation des collectivités.
Par ailleurs, il semble que, dans le cadre de cette dimension citoyenne plus
affirmée, la proposition de loi constitutionnelle aurait mérité de plus amples
développements sur deux points essentiels.
Tout d'abord, la péréquation financière n'apparaît en fin de compte qu'en
filigrane dans le texte proposé, alors que c'est la condition essentielle de la
garantie d'un des droits fondamentaux des citoyens : l'égalité devant les
charges publiques. C'est ce mécanisme qui constitue en effet, à l'heure
actuelle, le garde-fou le plus efficace contre les inégalités. Il ne fonctionne
pas suffisamment ; il faudrait s'en préoccuper bien davantage.
Ensuite, affirmer que « l'existence d'une fiscalité locale est un enjeu majeur
pour la démocratie locale, car elle permet de renforcer le lien entre l'élu, le
citoyen et le contribuable », aurait dû conduire à s'attarder un peu plus sur
la consistance de la citoyenneté.
J'évoquerai, notamment, le cas de ces nombreux étrangers, contribuables à part
entière des communes, des départements et des régions, parfois depuis de
longues années, et pour qui le renforcement de l'autonomie fiscale fera qu'ils
se sentiront peut-être un peu plus contribuables locaux mais guère plus
citoyens.
Je n'aborderai pas de nouveau la question de l'inévitable réforme du Sénat. Le
débat aura lieu, cela ne fait aucun doute, mais il ne trouve pas sa place ici,
même si la majorité sénatoriale prend la mauvaise habitude d'utiliser toutes
les occasions pour « grignoter » du terrain, comme l'a rappelé ce matin M.
Mauroy.
Je préfère conclure mon propos par le souhait que le débat se poursuive avec
sérieux et non pas au travers d'un coup politique.
Pour ces raisons, comme l'a annoncé mon collègue Robert Bret, nous ne voterons
pas cette proposition de loi.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les conclusions du rapport de la commission des lois sur la
proposition de loi constitutionnelle n° 432.
Je rappelle qu'en application de l'article 59 du règlement le scrutin public
est de droit.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du
règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
| Nombre de votants | 320 |
| Nombre de suffrages exprimés | 320 |
| Majorité absolue des suffrages | 161 |
| Pour l'adoption | 221 |
| Contre | 99 |
Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées du RPR et également M. le rapporteur applaudit.)
6
NOMINATION DE MEMBRES
D'ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES
M. le président.
Je rappelle que la commission des affaires économiques, la commission des
finances et la commission des lois ont proposé des candidatures pour des
organismes extraparlementaires.
La présidence n'a reçu aucune opposition dans le délai d'une heure prévu par
l'article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame :
- M. Auguste Cazalet, membre de la commission centrale de classement des
débits de tabac ;
- M. Jacques Bellanger, membre suppléant du conseil national des transports
;
- M. Jean-Pierre Plancade, membre suppléant du conseil supérieur de l'aviation
marchande ;
Enfin, M. Claude Belot, Mme Yolande Boyer, MM. Jean François-Poncet, René
Garrec et Gérard Larcher, membres du conseil national de l'aménagement et du
développement du territoire.
7
DÉPÔT DE PROPOSITIONS DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de MM. Adrien Gouteyron, Charles Ceccaldi-Raynaud, Jean-Patrick
Courtois, Charles Descours, Bernard Fournier, Charles Ginésy, Francis Giraud,
Roger Karoutchi, René-Georges Laurin, Philippe Marini, Lucien Neuwirth, Mme
Nelly Olin, MM. Jacques Oudin, Jacques Peyrat, Jean-Pierre Schosteck et Guy
Vissac une proposition de loi relative à la reconnaissance du génocide arménien
de 1915.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 55, distribuée et renvoyée
à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées,
sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les
conditions prévues par le règlement.
J'ai reçu de MM. Daniel Hoeffel, Patrick Gélard et Charles Jolibois une
proposition de loi modifiant la loi n° 77-080 du 19 juillet 1977 relative à la
publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 57, distribuée et renvoyée
à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la
constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues
par le règlement.
J'ai reçu de M. Michel Charasse et des membres du groupe socialiste et
apparentés une proposition de loi portant modification de l'article L. 52-1 du
code électoral.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 58, distribuée et renvoyée
à la commission des lois constitutionnelles, de législation du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la
constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues
par le règlement.
J'ai reçu de M. Alain Vasselle une proposition de loi relative au statut de
l'élu.
La proposition de loi sera imprimée sous le numéro 59, distribuée et renvoyée
à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la
constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues
par le règlement.
8
DÉPÔT DE PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. Hubert Haenel une proposition de résolution, présentée au nom
de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73
bis
du règlement, sur les propositions de la République fédérale
d'Allemagne, d'une part, et du Portugal, de la France, de la Suède et de la
Belgique, d'autre part, relatives à la création d'Eurojust (E 1479 et E
1509).
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 53, distribuée et
renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de
la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le règlement.
J'ai reçu de M. Lucien Lanier une proposition de résolution, présentée au nom
de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73
bis
du règlement, sur la directive du Parlement européen et du Conseil
concernant les dispositions relatives à l'heure d'été (E 1568).
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 54, distribuée et
renvoyée à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de
la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le règlement.
9
TEXTES SOUMIS EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2820/98
du Conseil portant application d'un schéma pluriannuel de préférences
tarifaires généralisées pour la période du 1er juillet 1999 au 31 décembre
2001, afin d'étendre aux produits originaires des pays les moins avancés la
franchise des droits de douane sans aucune limitation quantitative.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E 1575 et distribué.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de règlement du Conseil relatif aux mesures à prendre en
représailles du manquement de la Fédération de Russie aux obligations que lui
impose l'accord de partenariat et de coopération en ce qui concerne le commerce
de boissons alcooliques.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E 1576 et distribué.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de règlement du Conseil établissant certaines concessions sous
forme de contingents tarifaires communautaires pour certains produits agricoles
et prévoyant l'adaptation autonome et transitoire de certaines concessions
agricoles prévues dans l'accord européen avec la Lituanie.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E 1577 et distribué.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1255/96
portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur
certains produits industriels, agricoles et de la pêche.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E 1578 et distribué.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de décision du Conseil portant sur la signature, au nom de la
Communauté européenne, de l'accord sous forme d'échange de lettres entre la
Communauté européenne et la République populaire de Chine, paraphé à Pékin le
19 mai 2000, modifiant l'accord conclu entre elles sur le commerce des produits
textiles et l'accord conclu entre elles, paraphé le 19 janvier 1995, concernant
le commerce des produits textiles non couverts par l'accord bilatéral AMF, et
autorisant son application provisoire.
Ce texte sera imprimé sous le numéro E 1579 et distribué.
10
DÉPÔT D'UN RAPPORT D'INFORMATION
M. le président.
J'ai reçu de MM. Xavier de Villepin, André Boyer et Christian de la Malène un
rapport d'information fait au nom de la commission des affaires étrangères, de
la défense et des forces armées à la suite d'une mission effectuée au Kosovo du
5 au 8 octobre 2000.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 56 et distribué.
11
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au mardi 31 octobre 2000 :
A neuf heures trente :
1. Discussion du projet de loi organique (n° 16, 2000-2001), adopté par
l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative
à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
Rapport (n° 47, 2000-2001) de M. Christian Bonnet, fait au nom de la
commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel,
du règlement et d'administration générale.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 30 octobre 2000, à dix-sept
heures.
Scrutin public ordinaire de droit sur l'ensemble du texte.
A seize heures :
2. Suite de l'ordre du jour du matin.
3. Discussion de la proposition de loi (n° 12, 2000-2001), adoptée par
l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relative à la contraception
d'urgence.
Rapport (n° 49, 2000-2001) de M. Lucien Neuwirth, fait au nom de la commission
des affaires sociales.
Rapport d'information (n° 43, 2000-2001) de Mme Janine Bardou, fait au nom de
la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et
les femmes.
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
lundi 30 octobre 2000, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 30 octobre 2000, à dix-sept
heures.
Délais limites pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
Projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer, adopté par l'Assemblée
nationale avec modifications, en nouvelle lecture (n° 28, 2000-2001).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
lundi 6 novembre 2000, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 6 novembre 2000, à dix-sept
heures ;
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence,
relatif à l'épargne salariale (n° 11, 2000-2001).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
lundi 6 novembre 2000, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 6 novembre 2000, à dix-sept
heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-sept heures trente.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
ORGANISMES EXTRAPARLEMENTAIRES
COMMISSION CENTRALE DE CLASSEMENT
DES DÉBITS DE TABAC
Lors de sa séance du 26 octobre 2000, le Sénat a reconduit M. Auguste Cazalet dans ses fonctions de membre de la commission centrale de classement des débits de tabac.
CONSEIL NATIONAL DES TRANSPORTS
Lors de sa séance du 26 octobre 2000, le Sénat a désigné M. Jacques Bellanger pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du Conseil national des transports, en remplacement de M. Léon Fatous, démissionnaire.
CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'AVIATION MARCHANDE
Lors de sa séance du 26 octobre 2000, le Sénat a désigné M. Jean-Pierre Plancade pour siéger, en qualité de suppléant, au sein du Conseil supérieur de l'aviation marchande, en remplacement de M. Léon Fatous, démissionnaire.
CONSEIL NATIONAL DE L'AMÉNAGEMENT
ET DU DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Lors de sa séance du 26 octobre 2000, le Sénat a désigné M. Claude Belot, Mme
Yolande Boyer, MM. Jean François-Poncet, René Garrec et Gérard Larcher pour
siéger au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du
territoire.
ERRATA
Au compte rendu intégral de la séance du 12 octobre 2000
nouvelles régulations économiques
Page 5013, 2e colonne, dans le texte proposé par le sous-amendement n° 627
;
- au cinquième alinéa (3°) :
Au lieu de :
« Art. L. 820-3 »
Lire :
« Art. L. 820-4 ».
- au huitième alinéa (4°) :
Au lieu de :
« Art. L. 820-4 »
Lire :
« Art. L. 820-5 ».
Page 5027, 2e colonne, dans le texte proposé par l'amendement n° 585, au
quatorzième alinéa (2e ligne) :
Au lieu de :
« 11e et 15e alinéas »
Lire :
« 10e et 15e alinéas ».
Page 5048, 1re colonne, dans le texte proposé par l'amendement n° 589, à la
fin du III :
Au lieu de :
« L. 237-3, L. 237-26 et L. 238-1 »
Lire :
« L. 237-3 et L. 237-26 ».
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Nombre de médecins anesthésistes
936.
- 26 octobre 2000. -
M. Bernard Fournier
appelle l'attention de
Mme le secrétaire d'Etat à la santé et aux handicapés
sur le manque patent de médecins anesthésistes-réanimateurs dans les
établissements hospitaliers, y compris dans les CHU (centres hospitaliers et
universitaires). Des conséquences graves pour la santé des patients pourraient
se développer, et les conditions de travail des personnels deviennent
difficiles. Dès 1985, les syndicats alertaient les pouvoirs publics sur
l'évolution démographique de la profession. A cette date, 500 anesthésistes
étaient formés chaque année, aujourd'hui ce sont seulement 90 spécialistes par
an qui viennent rejoindre ce corps. Pour chaque arrivée, il y a deux départs à
la retraite. Le besoin en anesthésistes-réanimateurs augmente : ils
interviennent en chirurgie, mais aussi pour les endoscopies digestives, dans
les maternités et les services d'urgence. Disponibles sept jours sur sept, jour
et nuit, ils doivent faire face à une demande croissante due au vieillissement
de la population. Les établissements ne peuvent plus gérer le planning de
présence quand il faut tenir compte des repos obligatoires. Aussi, il souhaite
connaître la position du Gouvernement sur cette question : l'absence de
formation de médecins anesthésistes est-elle un moyen pour l'administration de
fermer certains hôpitaux ? S'agit-il d'une technique administrative afin de
diminuer l'offre de soins et de boucler des budgets ? Forte de ces éléments
d'interrogation, peut-elle le rassurer et indiquer quelles mesures seront
diligentées pour accroître le nombre d'anesthésistes ?
ANNEXE AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du jeudi 26 octobre 2000
SCRUTIN (n° 12)
sur l'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle de MM. Christian
Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre
Raffarin relative à la libre administration des collectivités territoriales et
à ses implications fiscales et financières.
| Nombre de votants : | 320 |
| Nombre de suffrages exprimés : | 320 |
| Pour : | 222 |
| Contre : | 98 |
Le Sénat a adopté.
ANALYSE DU SCRUTIN
GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (17) :
Contre :
17.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (23) :
Pour :
18.
Contre :
5. _ MM. François Abadie, Jean-Michel Baylet, André Boyer,
Yvon Collin et Gérard Delfau.
GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (99) :
Pour :
99, dont M. Christian Poncelet, président du Sénat.
GROUPE SOCIALISTE (77) :
Contre :
76.
N'a pas pris part au vote :
1. _ M. Guy Allouche, qui présidait la
séance.
GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (52) :
Pour :
52.
GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (46) :
Pour :
46.
Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Pour :
7.
Ont voté pour
Nicolas About
Philippe Adnot
Louis Althapé
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
José Balarello
René Ballayer
Janine Bardou
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Claude Belot
Georges Berchet
Jean Bernadaux
Jean Bernard
Daniel Bernardet
Roger Besse
Jacques Bimbenet
Jean Bizet
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
André Bohl
Christian Bonnet
James Bordas
Didier Borotra
Joël Bourdin
Jean Boyer
Louis Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Guy-Pierre Cabanel
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Gérard Cornu
Charles-Henri
de Cossé-Brissac
Jean-Patrick Courtois
Charles de Cuttoli
Xavier Darcos
Philippe Darniche
Désiré Debavelaere
Luc Dejoie
Robert Del Picchia
Jean Delaneau
Jean-Paul Delevoye
Jacques Delong
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Deriot
Charles Descours
André Diligent
Jacques Dominati
Jacques Donnay
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
Xavier Dugoin
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Hubert Durand-Chastel
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Hubert Falco
Pierre Fauchon
Jean Faure
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Alfred Foy
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Patrice Gélard
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Anne Heinis
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Rémi Herment
Alain Hethener
Daniel Hoeffel
Jean Huchon
Jean-Paul Hugot
Jean-François Humbert
Claude Huriet
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Pierre Jeambrun
Charles Jolibois
Bernard Joly
André Jourdain
Alain Joyandet
Roger Karoutchi
Christian
de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Alain Lambert
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
Edmond Lauret
René-Georges Laurin
Henri Le Breton
Jean-François Le Grand
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Guy Lemaire
Serge Lepeltier
Marcel Lesbros
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Jacques Machet
Kléber Malécot
André Maman
Max Marest
Philippe Marini
René Marquès
Pierre Martin
Paul Masson
Serge Mathieu
Louis Mercier
Michel Mercier
Lucette
Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Lucien Neuwirth
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Paul d'Ornano
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Lylian Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Guy Poirieux
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Jean-Pierre Raffarin
Henri de Raincourt
Jean-Marie Rausch
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Louis-Ferdinand
de Rocca Serra
Josselin de Rohan
Michel Rufin
Jean-Pierre Schosteck
Bernard Seillier
Raymond Soucaret
Michel Souplet
Louis Souvet
Martial Taugourdeau
Henri Torre
René Trégouët
François Trucy
Alex Türk
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Alain Vasselle
Albert Vecten
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Guy Vissac
Christian Poncelet, président du Sénat
Ont voté contre
François Abadie
Bernard Angels
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Jean-Yves Autexier
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Jean-Luc Bécart
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marcel Bony
Nicole Borvo
André Boyer
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique
Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Marcel Charmant
Yvon Collin
Gérard Collomb
Raymond Courrière
Roland Courteau
Marcel Debarge
Bertrand Delanoë
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Dinah Derycke
Rodolphe Désiré
Marie-Madeleine Dieulangard
Claude Domeizel
Michel
Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
Léon Fatous
Guy Fischer
Thierry Foucaud
Serge Godard
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Roger Hesling
Roland Huguet
Alain Journet
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
Louis Le Pensec
Pierre Lefebvre
André Lejeune
Claude Lise
Paul Loridant
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
François Marc
Marc Massion
Pierre Mauroy
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Paul Raoult
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Pierre-Yvon Tremel
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber
N'a pas pris part au vote
Guy Allouche, qui présidait la séance.
Les nombres annoncés en séance avaient été de :
| Nombre de votants : | 320 |
| Nombre des suffrages exprimés | 320 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 161 |
| Pour : | 221 |
| Contre : | 99 |
Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.