Séance du 21 juin 2000
RÉFÉRÉ DEVANT
LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Adoption des conclusions
d'une commission mixte paritaire
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 396,
1999-2000) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur
les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au référé
devant les juridictions admistratives.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. René Garrec,
rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat - sur mon papier, j'avais écrit «
madame la ministre »,...
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement.
Me permettez-vous de vous interrompre,
monsieur lerapporteur ?
M. René Garrec,
rapporteur.
Je vous en prie.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat, avec l'autorisation de M. le
rapporteur.
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Mme le garde des sceaux préside en ce moment même le
Conseil supérieur de la magistrature. Elle ne pourra nous rejoindre que dans
une heure. Compte tenu du rythme que le Sénat a donné à ses travaux, vous
éviterez une suspension de séance si vous voulez bien accepter que je la
supplée, mais, effectivement, je serai obligé de vous demander de vous exprimer
au masculin !
(Sourires.)
M. le président.
Monsieur le secrétaire d'Etat, j'espère que votre propos n'est pas une
critique du rythme des travaux du Sénat...
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Nullement !
M. le président.
Ce serait un paradoxe total,...
M. Henri de Raincourt.
Ce serait même rigolo !
M. le président.
... car cela irait à l'inverse des reproches qu'on nous fait certaines fois
!
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Il n'y a pas de malentendu !
M. le président.
Nous apprécions votre présence, de la même façon que nous avons apprécié, au
début de cette séance, celle de M. Jean-Pierre Masseret, qui nous a suppléé
avec efficacité. Nous vous sommes reconnaissants à l'un et à l'autre.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur, sachant que vous avez un homme au
banc du Gouvernement !
(Sourires.)
M. René Garrec,
rapporteur.
Monsieur le président, ai-je droit à une petite incidente ?
Je pense aux problèmes de mathématiques qui étaient posés à l'école et qui
concernaient les trains : un train part à telle heure, il roule à telle
vitesse, etc.
On parle souvent de « train de sénateur ». Or, le travail de notre assemblée
se caractérise, en l'occurrence, par une assez belle vélocité, dont on peut, me
semble-t-il, se féliciter !
La commission mixte paritaire qui s'est réunie le 7 juin 2000 est parvenue à
élaborer un texte commun en vue de renforcer l'efficacité du référé devant les
juridictions administratives.
Après deux lectures dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire était
saisie de quatre articles restant en discussion et d'une question nouvelle,
tenant à la publication, le 4 mai 2000, du code de justice administrative.
Il s'agit de régler la question de la coordination entre le code de justice
administrative, publié sous forme d'ordonnance et ayant de ce fait valeur
réglementaire, et le projet de loi, qui modifie sensiblement les procédures
d'urgence applicables devant le juge administratif.
La commission mixte paritaire a décidé d'intégrer dans le code de justice
administrative les dispositions du projet de loi, afin de rassembler dans un
texte unique, facilement accessible pour nos concitoyens, l'ensemble des règles
législatives relatives à la justice administrative.
Tout d'abord, je voudrais revenir sur les quatre points pour lesquels nos deux
assemblées n'étaient pas encore parvenues à un accord. J'aborderai ensuite la
question de la codification des dispositions du projet de loi. Je terminerai en
attirant votre attention sur le choix de la date d'entrée en vigueur des
nouvelles dispositions relatives à la justice administrative.
S'agissant des dispositions restant en discussion, la commission mixte
paritaire a retenu le texte du Sénat pour trois des quatre articles restant en
discussion.
Cette proportion élevée démontre à la fois la pertinence des propositions du
Sénat - ce dont je me félicite - et l'esprit de conciliation de nos collègues
députés, en particulier de M. François Colcombet, rapporteur pour l'Assemblée
nationale, dont les prises de position constructives tout au long du débat et
de la procédure législative doivent être soulignées.
A l'article 3, permettant au juge des référés d'ordonner en urgence la
suspension de l'exécution d'une décision administrative, l'Assemblée nationale,
malgré l'avis défavorable du Gouvernement, avait décidé que le juge serait
désormais tenu de prononcer la suspension dès lors que les conditions seraient
remplies, alors que le droit en vigueur comme le projet de loi prévoient une
simple faculté.
Je me félicite que la commission mixte paritaire ait adopté le texte du Sénat,
afin que le juge dispose d'un minimum de pouvoir d'appréciation pour ordonner
la suspension d'une décision administrative.
A l'article 4, permettant au juge des référés d'ordonner une injonction à
l'administration lorsqu'une liberté fondamentale est menacée, le Sénat avait
supprimé la possibilité pour le préfet de saisir le juge au titre du
référé-injonction à l'encontre d'une collectivité locale, tandis que
l'Assemblée nationale avait rétabli cette disposition.
La commission mixte paritaire s'est rangée à la position du Sénat, considérant
qu'il n'était pas souhaitable d'étendre l'intérêt à agir du préfet, au risque
de modifier considérablement la nature du contrôle de légalité des actes pris
par les collectivités territoriales, alors que le préfet dispose déjà de la
procédure de sursis d'extrême urgence.
L'article 16 tend à protéger l'environnement lors de la réalisation de travaux
et d'ouvrages publics. Il permet la suspension de droit des actes des
collectivités publiques lorsque ceux-ci ne sont pas accompagnés d'une étude
d'impact. L'Assemblée nationale avait ajouté que la simple insuffisance de
l'étude d'impact serait un motif de suspension automatique de l'acte.
Finalement, rejoignant la jurisprudence et la position du Sénat, la commission
mixte paritaire a adopté le texte du Sénat afin de ne pas paralyser tous les
projets d'aménagement.
Enfin, elle a adopté l'article 17
bis
, relatif à l'appel des décisions
du juge des référés devant le président de la cour administrative d'appel, dans
la rédaction de l'Assemblée nationale. Sa suppression par le Sénat résultait
d'une erreur de coordination, nous devons le reconnaître et nous nous en
excusons.
En définitive, pour les quatre points restant en discussion au fond, une
solution équilibrée a été trouvée entre les positions respectives de nos deux
assemblées, démontrant, s'il en était besoin, l'intérêt du bicaméralisme. Je
dis cela à l'intention de mon président, même s'il n'est plus là !
(Sourires.)
M. Hubert Haenel.
Les bons sont là !
M. René Garrec,
rapporteur.
J'en arrive maintenant à la question de la coordination entre
le code de justice administrative récemment publié par ordonnance et le projet
de loi sur le référé administratif.
Sur la codification, la loi du 16 décembre 1999 a habilité le Gouvernement à
procéder, dans un délai de neuf mois, par ordonnance, à l'adoption de la partie
législative du code de justice administrative. Cette ordonnance a été publiée
au
Journal officiel
dans le délai prescrit, puisqu'elle date du 4 mai
2000.
Le Gouvernement peut encore, par voie réglementaire, modifier cette ordonnance
jusqu'en septembre 2000. Passé ce délai, l'ordonnance ne pourra plus être
modifiée que par la loi dans les secteurs qui sont du domainelégislatif.
Lors du vote de la loi du 16 décembre 1999, sur proposition de notre collègue
M. Patrice Gélard, rapporteur au nom de la commission des lois, le Sénat avait
souligné que la procédure de codification par ordonnance n'empêcherait pas le
Parlement d'exercer son contrôle à l'occasion de l'examen du projet de loi de
ratification.
Le Sénat avait précisé que le projet de loi de ratification devait être déposé
devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de sa publication. Le
Gouvernement a donc jusqu'au 4 juillet 2000 pour déposer le projet de loi de
ratification sur le bureau d'une des deux assemblées. L'ordonnance deviendra
caduque si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le
Parlement avant cette date.
Comme les ordonnances demeurent des actes réglementaires tant qu'elles n'ont
pas été ratifiées par une loi, elles ont pour effet de conférer aux
dispositions législatives codifiées une simple valeur réglementaire. Jusqu'à
leur ratification, ces dispositions subissent un déclassement dans la
hiérarchie des normes et peuvent faire, le cas échéant, l'objet d'un recours
contentieux.
Afin d'éviter des contentieux liés à la coexistence du code de justice
administrative et de la loi sur le référé, la commission mixte paritaire a
décidé, avant la ratification explicite par le législateur, de modifier la
partie du code de justice administrative relative au référé et aux procédures
d'urgence.
Il est bien entendu que cette modification législative n'a aucunement pour
effet de ratifier l'ensemble del'ordonnance.
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, seules les
dispositions modifiées et celles qui en sont inséparables seraient ainsi
implicitement ratifiées.
En l'occurrence, seul le livre 5 du code de justice administrative peut être
considé comme implicitement ratifié par le législateur.
Cette ratification implicite partielle ne prive aucunement le Gouvernement de
l'obligation de déposer le projet de loi de ratification.
Je terminerai mon propos par la question de l'entrée en vigueur de la loi et
du code.
L'insertion de certaines dispositions du projet de loi dans le code de la
justice administrative soulève de délicats problèmes de calendrier. En effet,
l'ordonnance du 4 mai 2000 portant code de justice administrative n'entrera en
vigueur que le 1er janvier 2001. Or, selon son article 21, le projet de loi
relatif au référé devant les juridictions administratives entrera en vigueur à
la date de parution de son décret d'application, prévue pour octobre 2000. Il
convient donc d'harmoniser les dates d'entrée en vigueur de la loi nouvelle et
du code.
La commission mixte paritaire a décidé de faire coïncider la date d'entrée en
vigueur de l'ordonnance portant code de justice administrative et la date
d'entrée en vigueur de la loi sur le référé, afin que l'ensemble de ces
dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2001.
L'abrogation des textes antérieurs, en particulier l'abrogation du code des
tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, correspondra
ainsi à l'entrée en vigueur des dispositions nouvelles.
Bien entendu, monsieur le secrétaire d'Etat, cette codification s'exerce sans
préjudice de la possibilité pour le Gouvernement de modifier l'ordonnance du 4
mai 2000 par voie réglementaire, en tant que de besoin, avant septembre
2000.
Je me félicite du consensus ainsi trouvé entre les députés et les sénateurs,
que ce soit sur les questions de fond ou sur la codification. Sous le bénéfice
de ces observations, je vous propose d'adopter le texte élaboré par la
commission mixte paritaire pour le projet de loi relatif au référé devant les
juridictions administratives.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du
RPR.)
M. Hubert Haenel.
C'est d'une clarté remarquable !
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur,
mesdames, messieurs les sénateurs, voilà un an, Mme le garde des sceaux venait
devant la Haute Assemblée présenter, en première lecture, le projet de loi
relatif au référé devant les juridictions administratives élaboré par le
Gouvernement en vue de faire du juge administratif un juge plus efficace, car
plus rapide.
Le juge devait disposer des moyens de procédure lui permettant de prendre les
décisions qui s'imposent dans de brefs délais quand des situations d'urgence
lui sont soumises.
En un mot, le projet vise à créer un véritable juge de l'urgence qui réponde
aux attentes légitimes des justiciables.
Le texte revient aujourd'hui devant vous après qu'un accord, dont le
Gouvernement se félicite, a été trouvé, au sein de la commission mixte
paritaire, sur les dispositions restant en discussion entre les deux
assemblées.
Mme Guigou tient, tout d'abord, à saluer le travail précis et constructif du
Parlement, et, cet après-midi, du Sénat et de sa commission des lois, qu'elle
remercie particulièrement en la personne de son rapporteur, M. René Garrec.
En effet, dépassant le caractère procédural, d'apparence technique de ce
texte, le Sénat a su mesurer l'importance du projet de loi en l'amendant et en
l'enrichissant de dispositions visant à l'amélioration effective de la justice
administrative.
Des amendements de portée significative ont étéadoptés.
Je prendrai pour seul exemple des contributions dont le Sénat a enrichi le
projet de loi l'introduction, à laquelle votre assemblée s'est montrée très
attachée, d'une possibilité de faire appel s'agissant des décisions prises par
le juge en matière de référé-libertés et d'en confier l'examen au président de
la section du contentieux du Conseil d'Etat. Cette solution présente l'intérêt
de garantir le double degré de juridiction et d'assurer une unité procédurale
et jurisprudentielle, à l'instar du déféré préfectoral dans le domaine des
libertés.
En commission mixte paritaire, les deux assemblées, rejoignant en cela les
souhaits du Gouvernement, se sont attachées à codifier les dispositions
relatives au référé dans le code de justice administrative paru au
Journal
officiel
du 7 mai dernier et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2001,
procédant du même coup à l'indispensable renumérotation de la partie
législative du livre V de ce code.
Il appartient maintenant au Gouvernement de prendre le décret d'application de
la future loi, décret dont la rédaction est en cours. Dans l'attente de ce
décret, les tribunaux administratifs, magistrats et personnels des greffes,
devront se préparer au mieux à l'utilisation de ces nouvelles procédures
d'urgence en vue d'exercer avec une pleine efficacité les pouvoirs ainsi
confiés par la loi.
Enfin, je rappelle l'effort qui a été accompli depuis trois ans en termes de
moyens donnés à la juridiction administrative.
De nouvelles juridictions ont été créées ou le seront prochainement : ainsi,
après les deux cours administratives d'appel mises en place, en septembre 1997
à Marseille et, en septembre 1999, à Douai, un nouveau tribunal administratif
ouvrira ses portes à Cergy-Pontoise en septembre 2000.
Quant aux effectifs, depuis trois ans également, il a été créé, pour
l'ensemble de la juridiction administrative, deux cent cinq emplois de
magistrat et de greffier. Cet effort sera bien entendu poursuivi pour
permettre, en particulier, la mise en oeuvre la plus satisfaisante de la
réforme sur les procédures d'urgence.
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
voici la dernière étape du cheminement législatif de ce projet de loi relatif
au référé devant les juridictions administratives : l'adoption des conclusions
de la commission mixte paritaire.
Ce projet de loi a résisté aux méandres de la vie politique, on le sait, et à
la dissolution du printemps 1997.
Il a été sensiblement amélioré et enrichi de nouvelles dispositions. Nous nous
félicitons particulièrement du travail sérieux qui a été réalisé par les deux
chambres et la commission mixte paritaire.
Ce texte institue, pour les juridictions administratives, des procédures
novatrices de référé, calquées sur les procédures qui existent pour la
juridiction judiciaire. Cela permettra d'assurer, en urgence, un traitement
optimum des litiges dans lesquels l'administration est partie.
Il constitue une réforme globale des procédures de référé devant les
juridictions administratives, confrontées depuis plusieurs années déjà à une
progression constante du nombre de contentieux.
L'objet du texte est simple, mais son ambition est grande, tant il remet en
cause les concepts de l'administration toute puissante et inattaquable.
Cette loi vient démocratiser et rendre plus accessibles les procédures
administratives.
Elle devrait également être un moteur de la dépénalisation du débat sur la
responsabilité des élus, en permettant à nos concitoyens de déférer les actes
de ceux-ci devant les juridictions administratives. Car si les demandeurs à
choisir la voie pénale sont aussi nombreux, c'est parce que la voie
administrative est lente et bloquée.
Les points de désaccord constatés entre la rédaction de l'Assemblée nationale
et celle du Sénat ont été résolus de façon équilibrée.
La procédure du référé-injonction n'est pas ouverte aux préfets lorsqu'une
collectivité territoriale ou un établissement public local est en cause au
motif que le représentant de l'Etat dans le département dispose déjà de
suffisamment de recours pour apprécier et contrôler la légalité des
décisions.
L'autre point d'achoppement était l'instauration d'un appel pour les
procédures d'urgence, à l'article 17
bis.
Mon groupe n'avait pas, lors des lectures précédentes, souhaité instaurer
d'appel, au motif que, les procédures d'urgence étant provisoires et donc
susceptibles d'être révisées à tout moment, il n'était pas nécessaire de
prévoir d'appel.
Cette question a été tranchée. L'appel est instauré. Cela ne nous pose pas
plus de problème. C'est une garantie supplémentaire pour les justiciables, à la
réserve près qu'il est à espérer que la création d'un appel ne vienne pas
démultiplier le nombre de dossiers à instruire en attente.
Cette compétence nouvelle risque d'entraîner un surcroît de travail pour les
cours et de ne pas favoriser l'harmonisation de la jurisprudence du Conseil
d'Etat.
La question essentielle reste celle des moyens.
Il est évident qu'aucune réforme ne peut être envisagée sans appréhender le
financement et que l'introduction de l'appel n'est pas sans soulever ce type de
question.
Il est vrai que le ministère connaît depuis 1998 des augmentations sensibles
de crédits. Sur les trois dernières années, ce sont un peu plus de cent postes
qui ont été créés.
Si personne ne peut contester ces chiffres, force est, cependant, de constater
que le retard était important, que le rattrapage ne suffira pas à le combler et
que le présent projet de loi ne va pas contribuer à y remédier.
Aussi, tout en affirmant notre soutien à ce texte, je souhaitais dire, à
nouveau, combien il est important que les efforts consentis soient encore
démultipliés.
Je me félicite, monsieur le secrétaire d'Etat, que le décret soit en cours.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement,
d'une part, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement ;
d'autre part, étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, le Sénat
statue sur les amendements puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.
Je donne lecture du texte de la commission mixte paritaire :