[Sénat - Travaux - [Séance du 12 octobre 1999]

Séance du 12 octobre 1999

POLYNÉSIE FRANÇAISE
ET NOUVELLE-CALÉDONIE

Adoption d'un projet de loi constitutionnelle

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle (n° 425, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. [Rapport n° 2 (1999-2000).]
Aucune inscription de parole dans la discussion générale n'est plus recevable.
Aucun amendement à ce projet de loi constitutionnelle n'est plus recevable.
Il sera procédé au scrutin public ordinaire de droit sur l'ensemble du projet de loi constitutionnelle.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de vous présenter le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
L'article 1er porte sur la définition du corps électoral en Nouvelle-Calédonie.
La loi organique du 19 mars 1999 a inscrit dans le statut de la Nouvelle-Calédonie les dispositions de l'accord de Nouméa, qui avait été signé par le FLNKS, le RPCR et le Premier ministre, au nom du Gouvernement, le 5 mai 1998. Elle définit en particulier les règles relatives à la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie et au corps électoral pouvant participer aux élections au Congrès et aux assemblées de province.
Ces dispositions constituent un élément essentiel de cet accord et une des raisons de la révision opérée par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, adoptée à une très large majorité par le Parlement réuni en Congrès à Versailles.
C'est également à une très large majorité - 72 % - que les électeurs calédoniens ont approuvé, le 8 novembre 1998, l'accord de Nouméa.
Le paragraphe 2-2-1 de l'accord a prévu trois catégories d'électeurs pour les élections au Congrès et aux assemblées de province qui, je le rappelle, sont concomitantes.
La première catégorie est clairement circonscrite : il s'agit des électeurs inscrits pour participer à la consultation du 8 novembre 1998, à savoir le référendum qui approuvait l'accord de Nouméa.
S'agissant des deux autres catégories, le texte offre la possibilité à certaines personnes de devenir ultérieurement électeurs sous réserve de leur inscription ou de celle d'un de leurs parents sur un « tableau annexe ». Il est vrai que, en l'absence d'une définition explicite de ce document, on pouvait hésiter sur son contenu. Deux interprétations étaient possibles : ou bien étaient visées uniquement les personnes inscrites sur ce tableau à la date de la consultation du 8 novembre 1998, ou bien l'on y ajoutait celles qui sont entrées sur le territoire après cette date. Dans ce dernier cas, on a pu parler de corps électoral « glissant ».
De ces deux thèses, seule la première correspond tant à l'intention des signataires de l'accord de Nouméa qu'à celle des deux assemblées réunies en Congrès le 6 juillet 1998. En effet, la référence aux accords de Matignon, qui figure en tête du paragraphe 2-2-1 de l'accord de Nouméa, renvoie au souhait exprimé par les signataires de l'accord de ne voir octroyer le droit de vote au Congrès et aux assemblées de province qu'aux seules personnes installées en Nouvelle-Calédonie avant la consultation prévue en 1998.
Par ailleurs, à la date de la signature de l'accord de Nouméa, le 5 mai 1998, la référence au « tableau annexe » ne pouvait nécessairement porter que sur le document existant à cette date et non sur d'autres tableaux prévus par la loi organique à son article 189 pour être élaborés postérieurement à la consultation du 8 novembre 1998, pendant la période d'application de l'accord.
L'article 188 de la loi organique s'est donc borné à reprendre fidèlement les termes de l'accord de Nouméa en définissant le corps électoral aux élections du Congrès et des assemblées de province. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur du Sénat sur le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie, tout comme M. René Dosière, à l'Assemblée nationale, s'étaient exprimés sans ambiguïté sur ce point, me semble-t-il.
Or, le Conseil constitutionnel a formulé, dans sa décision du 15 mars 1999, une réserve d'interprétation sur cet article de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie. Selon les termes de sa décision, doivent « participer à l'élection des assemblées de province et du Congrès les personnes qui, à la date de l'élection, sont domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998 ».
Par l'article 1er du projet de loi constitutionnelle soumis à votre examen, le Gouvernement souhaite donc préciser, dans un alinéa complétant l'article 77 de la Constitution, que le tableau auquel se réfère l'accord de Nouméa, pour la définition du corps électoral aux assemblées de province et au Congrès, est bien le tableau des personnes non admises à participer à la consultation prévue à l'article 76, c'est-à-dire la consultation du 8 novembre 1998.
Le Gouvernement entend ainsi garantir de façon indiscutable le respect de l'accord de Nouméa. Il honore les engagements pris vis-à-vis des partenaires calédoniens avant les élections au Congrès et aux assemblées de province qui se sont déroulées le 9 mai 1999 dans un climat serein et qui ont vu la confirmation pour les deux formations signataires de l'accord de Nouméa, le RPCR et le FLNKS, du bien-fondé de la démarche entreprise.
Lors de mon déplacement en Nouvelle-Calédonie en juin 1999, j'ai souligné devant le Congrès et le gouvernement de Nouvelle-Calédonie la nécessité de faire vivre l'accord de Nouméa dans sa lettre et dans son esprit.
J'ai par ailleurs insisté sur la dimension de collégialité qui doit être la base de travail des institutions nouvelles.
Dans le message du Premier ministre, M. LionelJospin, que j'ai lu devant le Congrès, le Gouvernement a réaffirmé qu'il entend ainsi respecter les nouvelles compétences données à la Nouvelle-Calédonie.
Ainsi, depuis le 28 mai 1999, l'exécutif a été transféré du représentant de l'Etat au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les premiers transferts de compétences interviendront le 1er janvier 2000 et le premier projet de loi de pays a été examiné par le Conseil d'Etat le 7 octobre dernier.
L'Etat est partenaire de l'accord de Nouméa. Il lui incombe de veiller, avec les deux autres signataires, à son respect, dans toutes ses dimensions, tout au long du processus engagé. Le Premier ministre a d'ailleurs annoncé qu'il se proposait de réunir à Paris le comité des signataires de l'accord de Nouméa avant la fin de l'année 1999 pour dresser un bilan de la mise en oeuvre de l'accord et pour examiner les perspectives de son application pour l'année 2000.
L'article 1er du projet de loi constitutionnelle contribuera donc à assurer que les engagements pris sont tenus. Cette garantie permettra ainsi aux élus néo-calédoniens de se consacrer dans les meilleures conditions à l'exercice des compétences qui leur seront transférées et au développement économique et social.
L'esprit de responsabilité et de partage qui a prévalu lors des discussions ayant conduit à l'accord de Nouméa doit désormais se prolonger dans la gestion de la Nouvelle-Calédonie. Il appartient aux formations politiques, aux élus, aux hommes et aux femmes de Nouvelle-Calédonie de faire vivre cet accord qui guidera le fonctionnement des institutions durant les quinze ou vingt prochaines années.
Le projet de loi constitutionnelle introduit également dans la Constitution un titre XIV nouveau intitulé « Dispositions relatives à la Polynésie française ».
La Polynésie française est dotée d'un statut d'autonomie qui n'a cessé de se renforcer au cours des vingt dernières années.
Ces régimes statutaires successifs ont permis aux élus de faire l'apprentissage de l'exercice de très larges responsabilités.
Deux gouvernements de gauche ont été à l'origine de deux textes qui ont fondé l'autonomie de la Polynésie française : d'une part, la loi Defferre a créé, en 1956, les conditions d'une évolution de l'organisation administrative et politique du territoire ; d'autre part, le statut Lemoine de 1984 fut celui de l'autonomie interne du territoire.
Un point d'aboutissement a été atteint avec le statut d'autonomie institué par la loi organique du 12 avril 1996 et par la loi ordinaire du même jour complétant le statut d'autonomie.
M. Jean-Jacques Hyest. Le Gouvernement était alors de droite ! (Sourires.)
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Le moment nous paraît venu de franchir une nouvelle étape dans l'affirmation de la personnalité et de l'autonomie de la Polynésie française pour répondre aux attentes de ses habitants qui aspirent majoritairement à trouver leur épanouissement au sein de la République.
En accord avec le Président de la République, le Premier ministre a décidé d'engager la procédure de révision constitutionnelle rendue nécessaire dès lors qu'il est apparu souhaitable de faire bénéficier la Polynésie française d'une très large autonomie allant au-delà du statut actuel, institué par la loi du 12 avril 1996.
Après une concertation approfondie avec les autorités locales, le Gouvernement a élaboré un projet de loi constitutionnelle.
Il a consulté, sans y être juridiquement tenu, l'assemblée de la Polynésie française, qui a donné un avis favorable au projet, à une large majorité, tout en formulant certaines propositions.
D'autres opinions se sont exprimées : elles sont légitimes, et le Gouvernement veille à les associer à la préparation de l'évolution statutaire dans le cadre de la loi organique qui suivra la réforme constitutionnelle dont vous êtes saisis.
Mon déplacement en Polynésie française du 17 au 22 septembre 1999 m'a permis de rencontrer les représentants des différentes sensibilités politiques, le Conseil économique, social et culturel ainsi que les forces vives du territoire, afin de recueillir leurs réflexions et leurs propositions sur l'évolution statutaire.
Il va de soi que les nouvelles relations entre l'Etat et la Polynésie française telles que les organise cette loi organique ne pourront être définies qu'après l'aboutissement du processus constitutionnel dont vous êtes aujourd'hui saisis, après l'Assemblée nationale.
Le nouvel article 78 reconnaît la place singulière de la Polynésie française dans la République. Il inscrit pour la première fois dans le texte constitutionnel la notion d'autonomie.
La Polynésie française se gouvernera librement et démocratiquement au sein de la République. Cette formule marque une évolution notable par rapport au statut de 1996, aux termes duquel, je vous le rappelle, la Polynésie française ne faisait qu'« exercer librement et démocratiquement » des compétences.
L'emploi du verbe « gouverner » souligne bien cette conception d'autonomie que l'on trouve dans d'autres territoires du Pacifique, et que l'on résume, dans cette région, sous le vocable anglo-saxon de self-government .
Cette très large autonomie s'exercera, ainsi que le rappelle le projet qui vous est soumis, au sein de la République, ce qui implique, évidemment, le respect des principes fondamentaux de nos institutions.
Comme la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française cessera d'être un territoire d'outre-mer au sens de l'article 74 de la Constitution. Elle deviendra un pays d'outre-mer, expression déjà consacrée sur le plan européen.
Les compétences de l'Etat qui seront transférées aux institutions de la Polynésie française, l'échelonnement et les modalités de ces transferts ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci seront fixés par la loi organique. Ils donneront lieu à compensation financière.
L'article 78 de la Constitution énumère aussi les compétences régaliennes qui ne pourront être transférées par la loi organique aux institutions locales. Il fixe donc les limites de l'autonomie.
La loi organique pourra, bien sûr, réserver à l'Etat d'autres compétences. Je pense, par exemple, à la fonction publique et aux marchés publics de l'Etat, ou encore à la procédure administrative contentieuse.
Les compétences régaliennes ainsi visées à l'article 78 sont la nationalité, les garanties des libertés publiques, les droits civiques, le droit électoral, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, les relations extérieures, la défense, le maintien de l'ordre, la monnaie, le crédit et les changes.
Dans ces matières, une réserve générale protège les compétences actuellement exercées par la Polynésie française. Cette réserve concerne notamment le droit pénal, puisque le statut actuel permet aux institutions locales de fixer des peines d'amende et des peines complémentaires. Le nouvel article constitutionnel ne revient donc pas sur les précédentes dispositions statutaires.
Le projet de loi constitutionnelle ne mentionne pas le caractère définitif des transferts de compétences, comme l'avait exprimé par un voeu l'assemblée de la Polynésie française. L'article 78 de la Constitution n'ouvre en effet pas la même perspective que l'accord de Nouméa, accord qui a trouvé sa traduction avec l'article 77 de la Constitution : en Nouvelle-Calédonie, nous nous plaçons dans une perspective de quinze à vingt ans qui débouchera sur une ou plusieurs consultations sur l'accession à la souveraineté. Or tel n'est pas le cas en Polynésie française.
La loi organique définira également les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions. Mes interlocuteurs ont souligné la nécessité de prévoir les mécanismes permettant d'assurer un fonctionnement démocratique des institutions, en particulier de l'assemblée territoriale.
Certaines catégories d'actes de l'assemblée de la Polynésie française, qualifiées de « lois du pays », auront valeur législative ; leur contrôle avant publication relèvera de la compétence du Conseil constitutionnel et non plus simplement, a posteriori, de la juridiction administrative.
La loi précisera aussi les compétences du délégué du Gouvernement, qui continuera d'exercer le contrôle de légalité sur tous les actes de valeur réglementaire des autorités locales.
La citoyenneté polynésienne que prévoit la révision constitutionnelle n'a pas la même dimension que la citoyenneté calédonienne instituée par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 : elle ne concerne pas le corps électoral, qui demeure le corps électoral de droit commun ; elle a exclusivement pour objet de permettre que le développement économique et social profite davantage aux Polynésiens.
Le projet de loi constitutionnelle précise les domaines exclusifs où elle produira ses effets : l'accès à l'emploi, le droit d'établissement pour l'exercice d'une activité économique et l'accession à la propriété foncière. Il s'agira bien, en ces matières, de déroger au principe d'égalité pour permettre aux futurs citoyens polynésiens de disposer de droits plus étendus dans ces domaines. Ces dérogations ne pourront cependant pas être générales, elles devront être justifiées au cas par cas par la situation de l'emploi dans telle ou telle profession, par exemple, et donc reposer sur des données objectives.
La loi organique précisera les conditions de reconnaissance de cette citoyenneté. Ainsi, la durée maximale de résidence dans le territoire devra être raisonnable. A titre de référence, je souligne qu'un délai de cinq ans est prévu dans l'article 12 de la loi organique du 12 avril 1996 pour l'accession aux fonctions de membre du gouvernement.
Les relations extérieures demeureront une compétence d'Etat, mais la Polynésie française pourra intervenir plus activement en matière internationale. Les autorités de la Polynésie pourront de leur propre initiative engager avec les Etats du Pacifique des négociations d'accords internationaux portant sur les matières relevant de leurs attributions et seront autorisées à signer de tels accords dans le respect des règles fixées par les articles 52 et 53 de la Constitution.
La Polynésie française pourra être membre d'organisations internationales et disposer d'une représentation auprès des Etats du Pacifique.
Je crois que ces compétences en matière de relations extérieures permettront à la Polynésie française de prendre des initiatives et de s'intégrer davantage dans son environnement régional, notamment en développant ses relations avec les Etats du Pacifique.
Comme il l'a fait avec la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement proposera également dans la loi organique relative à la Polynésie des modalités de consultation des institutions de la Polynésie française sur les lois de la République relatives à l'organisation du nouveau pays et aux conventions internationales traitant des matières relevant de sa compétence.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi constitutionnelle constitue un nouveau cadre pour l'évolution de la Polynésie française. Les relations entre l'Etat et la Polynésie française seront définies, comme je l'ai indiqué, par une loi organique statutaire qu'il nous reste à préparer et dont l'élaboration fera l'objet d'une discussion avec les autorités locales et avec les différentes forces politiques et sociales de ce nouveau pays d'outre-mer. Nous entendons bien prolonger ce dialogue qui s'est instauré à cet égard.
Une fois la procédure de révision achevée, notre Constitution accueillera donc, après le titre XIII relatif à la Nouvelle-Calédonie, un titre XIV relatif à la Polynésie française. Ces textes prendront la place des articles portant sur l'organisation de la Communauté imaginée en 1958 et qui est mort-née avec l'indépendance des pays composant l'ancien Empire français.
La République française imagine aujourd'hui des évolutions originales pour deux de ses territoires, en respectant leur personnalité et leur volonté. Notre Constitution apparaît ainsi comme un cadre juridique vivant, qui offre un avenir à ces populations du Pacifique riches de leurs civilisations et imprégnées de notre culture. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Lucien Lanier, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, au mois de mars 1996, nous adoptions un statut rénové, renforçant les capacités d'initiative et de décision de la Polynésie française. Il appert de nos débats d'alors - ceux du Parlement tout entier - qu'il s'agissait non pas de quelques déterminations statiques mais d'un statut qui, bien compris, se devait d'évoluer dans le temps au regard de la réalité et de l'évidence des faits.
Ce temps est accompli. C'est pourquoi le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis tend à insérer un article 78 dans la Constitution concernant de nouvelles dispositions relatives à la Polynésie française, cette dernière étant ainsi au coeur de ce projet de loi constitutionnelle.
De plus, le projet concerne, en son article 1er, une modification de l'article 77 de la Constitution destinée à préciser la tenue du corps électoral restreint appelé à voter pour les assemblées de province et pour le Congrès de la Nouvelle-Calédonie.
Notons ici, pour n'en plus parler, qu'il apparaît curieux, voire regrettable, monsieur le secrétaire d'Etat, de vouloir consacrer dans un même projet constitutionnel des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, deux collectivités de l'outre-mer aux personnalités différentes et aux problèmes distincts.
Toutefois, cette collusion, pour inopportune qu'elle soit, peut s'expliquer par certaines circonstances plus particulières à la Nouvelle-Calédonie.
A cet égard, un très bref rappel des faits s'impose.
En 1988, les accords dits de Matignon prévoyaient que, au terme d'un délai de dix ans, la Nouvelle-Calédonie serait appelée à se prononcer par un référendum sur le choix de l'indépendance.
Dix ans après, en 1998, les temps n'étant pas mûrs, fut prévue une nouvelle période de transition de quinze à vingt ans, à définir dans un cadre constitutionnel rénové. En bref, il s'agissait de substituer au référendum d'autodétermination une consultation sur les accords dits de Nouméa.
Le 5 mai 1998, ces accords étaient cosignés par le Premier ministre et par les deux grands partis de Nouvelle-Calédonie, le RPCR et le FLNKS.
Ces accords définissaient plus particulièrement les règles relatives à la citoyenneté en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'au corps électoral restreint pouvant participer aux élections des assemblées provinciales et du Congrès calédonien.
Les accords dits de Nouméa étaient solennellement reconnus le 6 juillet 1998 par une révision de la Constitution à Versailles, révision traduite par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 qui permettait aux électeurs calédoniens consultés d'approuver, le 8 novembre 1998, par une majorité de 78 %, les accords de Nouméa.
Cette lente et souvent très délicate élaboration aboutissait enfin à la loi organique du 19 mars 1999, traduisant en droit positif les dispositions des accords de Nouméa.
Tout semblait donc conclu, si ce n'est une différence d'interprétation concernant le « corps électoral restreint » admis à participer aux élections, et aux seules élections des assemblées provinciales et du Congrès calédonien.
En effet, la loi organique prête à ambiguïté.
En résumé, et vous l'avez dit monsieur le secrétaire d'Etat, elle prévoit trois catégories d'électeurs dans un corps électoral restreint - donc spécial - prévu dans les accords.
L'une vise sans équivoque les électeurs admis à la consultation du 8 novembre 1998. Les deux autres concernent les possibilités de devenir ultérieurement électeurs, par référence, dans les articles 188 et 189 de la loi organique, à deux tableaux annexes qui prêtent à interprétations divergentes.
La première interprétation vise uniquement les personnes inscrites sur un premier tableau annexe, arrêté à la date de la consultation du 8 novembre 1998, personnes non admises à participer à ladite consultation parce qu'elles ne répondaient pas à une clause, par tous admise, de dix années de résidence en Nouvelle-Calédonie, mais personnes qui seront admises au corps électoral restreint dès qu'elles justifieront de ces dix années.
Il s'agit donc des seules personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie avant novembre 1998. Le corps électoral étant ainsi fixé, « figé » à en croire certains.
La deuxième interprétation fait référence à un second tableau annexe, visant, lui aussi, les électeurs non admis à participer aux scrutins après 1998. Mais puisque ce tableau est considéré comme tenu à jour et s'enrichissant de toutes les personnes entrées en Nouvelle-Calédonie après 1998, on peut estimer que ces personnes seraient susceptibles de devenir électeurs dès qu'elles justifieraient des dix années de domicile dans l'île.
Deviendraient alors électeurs, à partir de 2009, toutes les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie après 1998 et justifiant, au fur et à mesure, de dix ans de résidence.
Telle est la conception - la seconde - d'un corps électoral courant et, donc, susceptible d'évoluer.
Equivoque donc, faute de disposer, reconnaissez-le, monsieur le secrétaire d'Etat, d'une définition explicite d'interprétation des deux tableaux annexes. Equivoque que n'avaient pas manqué de relever, à l'époque, la commission des lois et son rapporteur, notre excellent collègue Jean-Jacques Hyest, qui s'étaient interrogés sur l'ubiquité des deux tableaux annexes.
Nous sommes donc en présence de deux interprétations différentes.
L'une se réfère au premier tableau fixe parce qu'il traduit, semble-t-il, les termes du point 2.2.1 du document d'orientation des accords de Nouméa, qui spécifie : « Le corps électoral aux assemblées provinciales et au congrès sera restreint, il sera réservé aux électeurs qui remplissent les conditions pour voter au scrutin de 1998 et à ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l'élection. »
L'autre se réfère au deuxième tableau annexe, considéré comme courant et, donc, ouvert et évolutif.
Conscient de cette ambiguïté, le Conseil constitutionnel, consulté, a estimé, dans sa décision du 15 mars 1999, que le tableau annexe de référence était le tableau courant, c'est-à-dire celui qui, révisé annuellement, intègre les personnes au fur et à mesure de leur arrivée en Nouvelle-Calédonie, que cette arrivée soit antérieure ou postérieure à la consultation du 8 novembre 1998.
Ce faisant, le Conseil constitutionnel ne faisait que rétablir un droit électoral courant, tout en incluant la nécessité, au demeurant admise par tous, des dix années de domiciliation.
La décision du Conseil constitutionnel impliquait, dès lors, que toute autre interprétation du corps électoral restreint se devrait d'être clairement et précisément définie dans la loi constitutionnelle.
Tel est le fondement de l'article 1er du projet qui nous est soumis, visant à compléter l'article 77 de la Constitution afin de préciser que le tableau auquel se réfèrent les accords de Nouméa est bien le tableau annexe fixe, recensant les seules personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie entre 1989 et 1998 et qui, n'ayant pas dix ans de résidence, n'étaient pas admises à voter pour la consultation du 8 novembre 1998, mais pouvaient l'être ultérieurement, dès qu'elles rempliraient la condition des dix ans.
Telle est la situation actuelle, qui oppose ceux qui sont pour l'adoption de l'article 1er et ceux qui sont partisans de le refuser ou de s'abstenir, chacun excipant de sa raison, dont l'honnêteté ne peut être mise en cause.
Au demeurant, l'interprétation qu'avait donnée votre commission des lois lors de l'examen de la loi organique qui concrétisait les accords de Nouméa et qui a été approuvée par le Sénat, correspondait bien à celle qui résulte de l'article 1er du présent projet de loi constitutionnelle. Convient-il aujourd'hui de se déjuger ? La question peut se poser.
En raison de son imprécision, la loi organique de mars 1999 crée entre les parties prenantes une tension que l'on pouvait croire apaisée par les accords, mais dont le sérieux, je tiens à le dire, ne saurait être négligé.
Toutefois, en analysant de près le contexte, je me demande si cette tension est vraiment justifiée. A tout le moins, il est permis de la relativiser raisonnablement en formulant plusieurs considérations.
Tout d'abord, précisons bien encore qu'il n'est question que de définir le corps électoral restreint appelé à voter pour les seules élections des assemblées de province et du congrès calédonien. Toutes les autres élections, y compris les élections municipales, relèvent du droit commun.
Or, comprenons bien : les premières élections de ce type ont eu lieu en mars 1999. A échéance des cinq ans de mandat, le futur calendrier s'établit donc en 2004, puis 2009, puis 2014.
Compte tenu de l'obligation des dix ans de résidence, sur lesquels l'accord est unanime, c'est seulement à partir de l'échéance électorale de 2009 que se concrétisera, et encore de façon très marginale, la différence d'interprétation pour définir le corps électoral restreint.
Considérons que le statut calédonien actuel présente un caractère volontairement transitoire, qui permet de le reconsidérer au terme d'une période de quinze à vingt ans, soit à partir de 2014, date à laquelle le troisième renouvellement des assemblées de province et du congrès pourrait être marqué de manière significative par la définition du corps électoral restreint tel qu'il ressort de l'application de l'article 1er qui nous est soumis.
D'ici à 2014, que de choses évolueront dans le monde, en particulier en Nouvelle-Calédonie ! Quinze années que l'on veut propices à la réflexion, à la confiance consolidée, aux responsabilités partagées. Quinze années à partir desquelles l'expérience acquise permettra une nouvelle symbiose et, ainsi, une définition mieux adaptée du corps électoral restreint.
Je souhaiterais, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'à cet égard, vous nous donniez clairement le point de vue du Gouvernement, ce qui lèverait toute ambiguïté d'interprétation pour l'avenir de ce corps électoral spécial. Je sollicite une réponse qui aiderait à l'apaisement.
En effet, s'il convient de relativiser les inconvénients que présente cet article 1er qui nous est soumis, il convient a fortiori de comprendre les dégâts qu'entraînerait son refus.
Le plus immédiat serait la remise en cause des dispositions concernant la Polynésie française, lesquelles avaient fait l'objet d'un engagement formel de notre part en 1996, afin d'aller vers une meilleure autonomie, réclamée avec sagesse, mesure et pertinence par la grande majorité des Polynésiens français et par leur interprète, notre excellent collègue Gaston Flosse, président du Gouvernement de la Polynésie française.
Le projet de loi constitutionnelle introduit en effet dans la Constitution un titre XIV intitulé « Dispositions relatives à la Polynésie française ». Ces dispositions constituent une étape décisive dans le raisonnable et souvent serein processus qui, par régimes successifs sans cesse améliorés depuis l'après-guerre, doit permettre à la Polynésie de se gouverner librement et démocratiquement au sein de la République, un raisonnable processus qui, du statut colonial, aboutit à un statut d'autonomie pleine et entière en 1996, processus dont les étapes les plus marquantes ont été la loi-cadre Defferre en 1956, une autonomie administrative et financière en 1977, la consécration d'une autonomie interne en 1984, renforcée en 1992 par une réforme constitutionnelle, et, enfin, le statut de 1996 concernant une autonomie pleine et entière, se substituant à l'autonomie interne, avec transfert de nombreuses compétences.
Cette émancipation institutionnelle implique, à l'évidence, un nouveau cadre constitutionnel. C'est pourquoi le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis tend, par ses articles 2 à 4, à insérer un nouveau titre XIV dans la Constitution, titre consacré à la Polynésie française.
Le cadre constitutionnel ainsi proposé s'inspire, certes, à certains égards, des principes applicables à la Nouvelle-Calédonie, mais s'en démarque sur des points essentiels. Seule représentante d'une catégorie juridique nouvelle désignée « pays d'outre-mer », la Polynésie française voit son ancrage réaffirmé au sein de la République, sans limitation dans le temps, à la différence du régime défini pour la Nouvelle-Calédonie, qui ouvre une période de transition au terme de laquelle l'île sera consultée sur son accession à l'indépendance.
Cela répond à la fois aux particularités qui caractérisent la personnalité de ces collectivités de l'outre-mer et à l'avis de l'assemblée de la Polynésie française soulignant que « la réforme à venir ne constitue pas une rupture avec notre passé. Elle prolonge ce dernier, en renforçant les bases de notre autonomie, et fixe les limites de celle-ci. Nous savons qu'au-delà de ces limites c'est l'indépendance, et nous n'en voulons pas ». (M. Flosse applaudit.)
C'est ainsi qu'il est proposé dans le cadre du titre XIV un article 78 de la Constitution disposant que la Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement « au sein de la République ». La notion d'autonomie reçoit de la sorte une consécration constitutionnelle, aboutissement normal des promesses que nous avions consenties.
Une loi organique définira les dispositions d'ordre statutaire après avis de l'assemblée de la Polynésie française. Elle déterminera les nouveaux transferts de compétence, leur échelonnement, leurs modalités et la répartition des charges qui en résultent. Certes, je reconnais que l'article 78 ne précise pas, en droit, le caractère irréversible de ces transferts. Mais, en fait, ils seront considérés comme acquis. Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ignore si vous approuvez un tel propos.
En conséquence logique de l'affirmation solennelle selon laquelle la Polynésie française demeure au sein de la République, certaines matières, d'essence régalienne, sont expressément exclues des transferts. Le texte proposé en fournit la liste : « la nationalité, les garanties des libertés publiques, les droits civiques, le droit électoral, la justice, le droit pénal, les relations extérieures, la défense, le maintien de l'ordre, la monnaie, le crédit et les changes ».
Toutefois, l'impossibilité de ces transferts réserve les compétences déjà exercées en ces matières par la Polynésie française. Les pouvoirs statutairement déjà reconnus seront préservés.
En outre, l'article 78 confère à la loi organique à venir le soin de fixer dès que possible les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions polynésiennes et, plus particulièrement, les conditions dans lesquelles les « lois du pays » pourront être soumises, avant publication, au contrôle du Conseil constitutionnel.
La loi organique déterminera les conditions dans lesquelles le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois.
Seront également définies les règles relatives à la citoyenneté polynésienne en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement ou de patrimoine foncier, ce problème foncier qui, je me permets de le souligner, pèse si lourdement sur l'avenir économique et social des archipels.
Il s'agit là essentiellement de préserver l'emploi local et le développement d'une activité économique.
En revanche, aucune restriction n'est prévue pour le corps électoral. Tout citoyen installé en Polynésie et remplissant les conditions requises de droit commun pourra participer aux scrutins locaux.
Enfin, concernant le domaine des relations internationales, la marge de manoeuvre concédée aux autorités polynésiennes concerne le fait d'être membres d'une organisation internationale, d'avoir une représentation auprès des Etats du Pacifique ou de négocier avec ceux-ci des accords dans le domaine des compétences dévolues. Mais la signature, l'approbation, la ratification de ces accords restent soumises aux procédures actuellement en vigueur. Reste aux autorités polynésiennes le pouvoir d'initier et de mener des négociations avec les Etats de la même géographie.
Mes chers collègues, m'autorisez-vous à citer cette réflexion d'Ernest Renan : « Tout ce que nous faisons est l'aboutissement d'un long travail séculaire. » ? Aboutissement qui, pour nous, n'est pas une fin.
La colonisation a longtemps pesé en bien comme en mal sur le destin d'une outre-mer à laquelle nous lie notre histoire et tant d'attachements affectifs, qui nous confèrent autant de devoirs que de droits.
Ses conséquences positives apparaissent à l'évidence, car, à la différence d'aucuns, la France n'a jamais laissé choir ces terres avec lesquelles, par une confiance réciproque, elle a partagé les heures heureuses autant que les épreuves.
Conséquences positives, disais-je, ne serait-ce que le débat qui nous rassemble aujourd'hui, dont il convient de maintenir la sérénité durement acquise, par la perspicacité, la lucidité, la clairvoyance de ceux qui, sur le terrain, sont appelés à vivre ensemble et à construire l'avenir de leurs collectivités, un avenir qui doit épouser son temps, et rester ouvert à une saine et nécessaire évolution.
Aucun texte n'est définitivement parfait et ceux qui nous sont soumis n'échappent pas à la règle, au contraire. Mais le temps permettra les transformations indispensables, qui préserveront de la violence et des révolutions stériles.
Comprenons le besoin d'un certain pragmatisme pour concilier les trois caractères de l'outre-mer : l'éloignement, l'insularité et la diversité qui impliquent le consensus indispensable. Ce consensus est encore fragile, ne le détruisons pas !
C'est pourquoi, mes chers collègues, votre commission des lois a estimé, en sa grande majorité, et en libre conscience, qu'il était sain, essentiel et sage de progresser dans la voix qui permet et permettra de conjuguer avec bonheur la paix française avec celles de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie.
Voilà pourquoi votre commission des lois vous propose d'adopter conforme le présent projet de loi constitutionnelle. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, notre rapporteur vient de vous dire avec la compétence qui est la sienne les raisons qui ont conduit la commission des lois à accepter le projet de révision constitutionnelle qui nous est aujourd'hui soumis. A cette compétence, qu'il n'est pas besoin de souligner, il a su joindre l'expression d'une conviction profonde, persuadé qu'il est, comme nous l'avons tous été au sein de la commission, de la nécessité de ce que nous sommes en train d'entreprendre.
Nous avons parfaitement compris et respecté la position de réserve que notre collègue Simon Loueckhote a tenu à exprimer sur l'article 1er du projet de loi constitutionnelle.
La portée double du texte a été parfaitement soulignée, et je dirai simplement l'essentiel.
Pour la Nouvelle-Calédonie, la décision du Conseil constitutionnel a rendu nécessaire une précision qui complète l'engagement pris par le Parlement quant à l'approbation des accords de Nouméa.
Quant à la Polynésie, elle entend rester française - elle a su l'exprimer parfaitement - et nous reconnaissons son droit à l'autonomie. C'est là un principe essentiel et nécessaire dont nous devrons définir les contours de la façon la plus simple et la plus large possible. Ce sera le domaine de la future loi organique. De cette loi organique nous souhaitons le dépôt dans les délais les plus brefs. Il ne faudrait pas qu'une tendance indépendantiste - très minoritaire - qui existe dans le territoire reçoive un soutien indirect qui pourrait résulter d'un trop grand retard dans le dépôt, l'examen et le vote d'un texte destiné - l'assemblée territoriale l'a dit - à renforcer les liens qui unissent la métropole et la très grande majorité de nos concitoyens de Polynésie.
Mes chers collègues, nous connaissons tous l'histoire chaotique d'une décolonisation inévitable au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, une histoire marquée par des échecs tragiques, mais aussi par des succès lorsque nous avons su à temps amorcer les évolutions nécessaires.
A cet égard, la grande loi de 1956 relative aux territoires d'outre-mer demeure un modèle auquel le nom, entre d'autres, de Gaston Defferre est attaché. Mais tous ceux qui ont eu à suivre l'élaboration de ce texte - j'en étais ! - se souviennent également du rôle éminent que Pierre Mesmer a su jouer dans son élaboration.
En 1946, nous avons décidé la départementalisation de ce que l'on appelait alors, de façon presque affectueuse et familière, « les quatre vieilles ». Cette départementalisation a permis, en un demi-siècle de faire des pas en avant économiques et sociaux considérables. Elle a pu être tenue, même par ceux qui, aujourd'hui, en soulignent les insuffisances, pour un très grand progrès.
La mission que la commission des lois vient d'accomplir en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe lui a permis de constater que cette loi avait peut-être atteint certaines limites.
Quelques idées simples devraient permettre de consolider la situation d'un ensemble français auquel aucun d'entre nous, pas plus que la très grande majorité de nos compatriotes d'outre-mer, n'entend renoncer.
Une véritable autonomie administrative, une capacité reconnue d'insertion dans le monde qui les entoure me paraissent de nature à assurer la stabilité nécessaire en même temps qu'un progrès économique indispensable à la mesure des efforts financiers considérables auxquels nous n'entendons pas renoncer.
Je pense pour ma part - j'exprime là une opinion personnelle - que la démarche que nous accomplissons aujourd'hui a une portée et une signification qui dépassent singulièrement son objet immédiat. Le moment est peut-être venu d'une réflexion approfondie qui doit s'établir entre l'outre-mer français et la métropole. Un principe doit nous guider, je le souhaite : nous ne devons pas avoir peur des évolutions nécessaires, parce que nous sommes unanimes à souhaiter que cet outre-mer demeure français, parce que nous sommes unanimes à souhaiter que perdure cette situation exceptionnelle qui a permis à la France de projeter, au-delà des mers, sa langue, sa culture, son influence et ses pratiques démocratiques.
Des évolutions apparaîtront peut-être très vite indispensables.
Mes chers collègues, notre pays n'est jamais si grand que lorsqu'il sait ne pas douter de lui-même et lorsqu'il sait aussi, en temps utile, faire confiance à tous ceux dont il a su, jusqu'à ce jour, fonder et accompagner le destin. C'est ce que nous faisons aujourd'hui pour la Nouvelle-Calédonie et pour la Polynésie française, et c'est pour cette raison que la commission a tenu, dans les circonstances que l'on sait, à manifester son unanimité et à vous demander de voter conforme le texte qui nous est soumis. (Applaudissements.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 26 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste, républicain et citoyen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après l'excellent rapport de M. Lucien Lanier, qui allie à la fois la compétence, la connaissance de l'outre-mer et la conviction, M. Larché, au-delà de la révision constitutionnelle, a prononcé un discours de la méthode sur ce que devraient être les révisions ultérieures du statut de l'outre-mer... ou de l'ensemble français situé outre-mer.
Je crois que cela va bien au-delà de la révision constitutionnelle, et M. Larché a eu bien raison de dire que la révision d'aujourd'hui, qui concerne essentiellement la Polynésie française, marque à la fois le souci de mieux intégrer ce territoire dans l'ensemble Pacifique et la volonté de conférer une large autonomie à la Nouvelle-Calédonie, compte tenu de son éloignement et des nouvelles responsabilités qui lui seront confiées. D'ailleurs, monsieur le secrétaire d'Etat, d'autres pays européens, qui ont eux aussi des territoires d'outre-mer, ont su leur accorder un statut de large autonomie. Oserais-je ajouter que nous finirons par devenir un Etat fédéral sans le dire ?
Outre la métropole, un certain nombre de pays d'outre-mer, ou de collectivités spécifiques - la Nouvelle-Calédonie -, disposeront demain, notamment avec les lois du pays, de pouvoirs qui n'étaient pas auparavant ceux d'un Etat centralisé. Ils se verront ainsi confier un certain nombre de responsabilités, notamment en matière législative.
Cette évolution est nécessaire. Il faut accompagner la volonté des citoyens de ces territoires, de ces futurs pays d'outre-mer en les incitant à prendre la responsabilité de leurs affaires.
De l'Etat central, on ne peut plus tout gérer. Le mouvement de décentralisation devrait se poursuivre, c'est très important, notamment pour la Polynésie.
Bien entendu, nous pouvons regretter d'aborder deux sujets en même temps lors de cette révision constitutionnelle, de ne pas nous consacrer totalement, comme c'était prévu, comme c'était promis, au nouveau statut de la Polynésie française.
Comme l'a rappelé M. Lucien Lanier, lorsque j'étais rapporteur de la loi organique sur la Nouvelle-Calédonie, nous avions fait part de la difficulté de traduire un accord politique en termes juridiques.
Nous avions pointé, s'agissant du corps électoral, les difficultés d'interprétation qui risquaient d'être soulevées. Et nous avions conclu qu'il n'y avait qu'une seule interprétation possible, qui était d'ailleurs, je le rappelle, celle de toutes les parties aux accords de Nouméa.
Nous ne pensions pas revenir sur cette question. Mais le Conseil constitutionnel, qui n'a annulé aucune disposition de ce texte - il aurait en effet pu dire : revoyez votre copie, ce n'est pas clair ! - en a cependant donné une interprétation tout à fait contraire à la nôtre, qui figure dans les rapports de l'Assemblée nationale et du Sénat de l'époque.
Comme l'a écrit M. Lucien Lanier dans son rapport, il résulte de l'analyse interne de la loi organique qu'il ne peut y avoir qu'une seule interprétation de la composition du corps électoral « restreint », qui a pu également être qualifié de « figé », ou, mieux, de « fixe ».
Ces qualificatifs n'ont guère d'importance quant à l'avenir du corps électoral, il faut bien le dire. Il faut relativiser les choses. Il s'agit là d'une question symbolique.
Selon une belle formule latine, pacta sunt servanda : les engagements pris doivent être respectés. C'est ce que nous faisons aujourd'hui.
Que le Gouvernement, en accord avec le Président de la République, ait saisi l'opportunité d'une nouvelle révision constitutionnelle pour préciser certaines dispositions ne me paraît pas outrancier, d'autant que, en tout état de cause, les précisions nécessaires ne pouvaient être apportées que par une révision constitutionnelle.
Cette discussion me fournit d'ailleurs l'occasion de dire combien l'évolution de la Nouvelle-Calédonie, après beaucoup de drames, nous paraît positive et d'ajouter que, quelle que soit la part relative des forces politiques en Nouvelle-Calédonie, il faut que toutes soient respectées.
C'est l'avenir de la Nouvelle-Calédonie qui est en jeu.
Il ne faut pas croire que tout est définitivement réglé. Le dialogue doit être constant, et lui seul peut permettre à toutes les forces vives de la Nouvelle-Calédonie de participer à son évolution.
J'en viens à la Polynésie française, qui est l'objet essentiel de la révision constitutionnelle d'aujourd'hui.
Après la Nouvelle-Calédonie, il s'agit maintenant de la Polynésie française, et la liste des territoires d'outre-mer se réduit comme peau de chagrin.
Heureusement, il en reste, qui sont chers à notre coeur, notamment celui de Wallis-et-Futuna, dont je salue le représentant au Sénat. Il ne faudra d'ailleurs pas oublier ce territoire lors des évolutions constitutionnelles à venir, monsieur le secrétaire d'Etat.
Le nouveau statut de la Polynésie française s'inscrit dans un processus différent de celui de la Nouvelle-Calédonie. Le statut de la Nouvelle-Calédonie résulte de l'intégration des accords de Nouméa dans la Constitution, alors que celui de la Polynésie traduit une évolution institutionnelle vers plus d'autonomie, vers une liberté démocratique permettant à ce territoire de gérer ses propres affaires.
Monsieur le président de la commission, vous estimiez que le projet de loi constitutionnelle n'était pas très dynamique. C'est exact. Il prévoit cependant que toutes les compétences sont transférées à la Polynésie, sauf celles qui restent les compétences régaliennes de l'Etat, que personne n'envisage d'ailleurs de remettre en cause.
Il pourra y avoir des évolutions. Je relève d'ailleurs que, déjà dans le statut de 1996, nous avions confié à la Polynésie des compétences, notamment dans le domaine pénal, qui allaient au-delà des dispositions constitutionnelles, mais qui seront maintenues par cette révision constitutionnelle.
Le texte de cette révision constitutionnelle semble convenir aux responsables du... « pays » d'outre-mer, ainsi que nous pourrons le dire demain.
Je pense que le projet de loi établit un bon équilibre entre les responsabilités de l'Etat et celles de la Polynésie. Je ne les détaillerai pas à nouveau, puisque M. le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur l'ont fait.
Je me bornerai à dire que la répartition des charges et des obligations doit être bien faite, que les Polynésiens doivent participer à la vie démocratique. C'est important, mais ce n'est pas toujours facile. Il faut une opposition et une majorité, et l'opposition doit être respectée. C'est sur ce point aussi que se joue l'avenir de la Polynésie française.
Notre collègue Gaston Flosse a beaucoup milité pour obtenir ce statut. Le statut de 1996 constituait déjà une évolution importante et intéressante. Trois ans d'application permettent-ils de dire qu'il faut aller plus loin ? Oui, et c'est ce que nous faisons.
Cela permettra, j'en suis sûr, à la Polynésie française de mieux s'intégrer dans le Pacifique. Elle disposera en effet de la possibilité d'être représentée dans certaines organisations internationales locales.
Dans le même temps, je suis convaincu que cela contribuera au développement économique de la Polynésie française, qui est, bien sûr, la préoccupation majeure.
Nous connaissons les difficultés que rencontre la Polynésie d'un certain point de vue. Il faut que la France l'accompagne dans son évolution.
La France est présente dans le Pacifique depuis longtemps ; elle le restera, parce que ces enfants veulent rester Français. Mais il faut que les enfants ne soient plus sous tutelle, qu'ils deviennent des adultes. Des adultes, il le sont déjà sur le plan personnel ; grâce au statut, ils doivent le devenir sur le plan politique.
Nous nous réjouissons de cette évolution et le groupe de l'Union centriste votera bien entendu la révision constitutionnelle non amendée, comme le propose la commission des lois. (Applaudissements.) M. le président. La parole est à M. Flosse.
M. Gaston Flosse. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici réunis pour un vote que je qualifierai d'historique pour la Polynésie française et qui confirme la faculté de la République à adapter ses institutions à l'évolution de l'outre-mer.
Permettez-moi tout d'abord de remercier notre rapporteur, M. Lucien Lanier, pour sa compréhension, sa lucidité et sa détermination dans l'analyse qu'il fait du texte constitutionnel qui nous est soumis aujourd'hui.
Ce texte comporte deux volets de nature très différente, comme il l'a souligné.
Le premier constitutionnalise la position prise par le Parlement sur le corps électoral restreint en Nouvelle-Calédonie. Il met un terme à une controverse qui a trop duré et qui risquait de perturber le délicat équilibre recherché par l'accord de Nouméa. Je voterai cet article 1er relatif à la Nouvelle-Calédonie. On peut seulement regretter que la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 concernant la Nouvelle-Calédonie ait dû être complétée à peine plus d'un an après son vote par le Congrès.
J'ose espérer qu'il n'en sera pas de même pour le deuxième volet de la loi constitutionnelle qui concerne, lui, la Polynésie française.
Ce dernier s'inscrit dans un processus politique très différent du premier, puisque la construction de l'autonomie s'est faite chez nous de manière paisible, continue et durable.
Dès 1946, les articles 74 et 79 du titre VIII de la Constitution firent entrer la Polynésie française dans une catégorie juridique nouvelle : les territoires d'outre-mer.
La loi-cadre de 1956, dite « loi Defferre », instaura les premières mesures de décentralisation « effective ».
Les conditions d'une évolution de l'organisation administrative et politique du territoire étaient posées, mais les mesures de décentralisation n'étaient pas pleinement adaptées à la situation des territoires d'outre-mer.
Il a fallu attendre le statut de 1984 pour qu'apparaisse clairement la voie qui a été suivie et perfectionnée depuis lors, celle de l'autonomie. Dans celle-ci, un véritable gouvernement, présidé par un Polynésien et non plus par un gouverneur, est responsable devant l'assemblée élue au suffrage universel. Il dirige la Polynésie dans les limites des compétences qui sont dévolues à celle-ci.
Notons tout de même que si le législateur a compris et suivi l'aspiration des Polynésiens à se gérer eux-mêmes, l'évolution statutaire concrète a subi des à-coups et parfois des régressions.
Une partie des compétences exercées par la Polynésie française par exception à la Constitution de la République se situent dans le domaine législatif en vertu de l'article 74. Toutefois, les délibérations de notre assemblée territoriale n'en acquièrent pas pour autant de valeur législative.
On assistait au paradoxe suivant : dans des domaines aussi sensibles et aussi fondamentaux que celui de la fiscalité, des réformes essentielles, votées par l'assemblée, pouvaient être menacées par un jugement du tribunal administratif.
C'est ainsi que nous avons dû aller jusqu'à une validation législative de notre impôt de solidarité, validation confortée par la Conseil constitutionnel, pour pouvoir assurer une couverture sociale à tous les Polynésiens, en particulier aux plus défavorisés. Les plus hautes instances de la République ont donc approuvé nos choix. Mais peut-on encore parler d'autonomie quand la décision de toute une communauté, dans le cadre des pouvoirs qui lui sont dévolus, est ainsi mise sous tutelle ?
L'autonomie est menacée par une sorte de déni de compétence. Mais elle peut également se trouver rognée par des empiètements multiples.
Il est vrai que le champ des compétences dont dispose la Polynésie française est très large. Le risque est donc grand que, par inadvertance plutôt que par malignité, un texte de loi simple ou un accord international ne vienne ici ou là retirer ce que la loi organique nous a attribué.
Et rien ne peut être fait. Nous ne pourrions que déférer la loi ou soumettre le projet de ratification de l'accord international au Conseil constitutionnel. Le Conseil d'Etat consulté sur la possibilité de modifier ultérieurement ces textes par une délibération a confirmé que le pouvoir normatif de la Polynésie française, bien qu'issu de la loi organique, s'arrêtait là où la loi était passée.
L'autonomie, trop fragile, devient-elle alors une étape transitoire vers une inévitable indépendance ?
Non, les Polynésiens ne le veulent pas. Ils ne veulent pas de la rupture avec la France. Ils ne veulent pas de la misère qui en résulterait. Ils ne veulent pas des déchirements ou de la guerre civile qui, trop souvent, ensanglante les indépendances. Ils ne veulent pas non plus de la dictature à laquelle aboutiraient aisément certains dirigeants politiques polynésiens. Pour ceux-là, la volonté de conquérir le pouvoir tient lieu de politique.
La Polynésie française ne perd pas pour autant son droit constitutionnel à l'autodétermination, comme le prétendent trop souvent nos indépendantistes. Il suffirait à la volonté populaire de s'exprimer en ce sens pour que l'indépendance arrive.
Mais regardons justement l'expression de la volonté populaire.
Ce n'est pas un hasard si notre système de démocratie représentative a donné la majorité au parti que nous dirigeons. Les indépendantistes ne comptent que 12 sièges sur 41 au sein de notre assemblée.
Ce n'est pas un hasard si les indépendantistes n'ont, aux dernières élections partielles de mai 1998, aux Marquises et aux îles Sous-le-Vent, obtenu que 20 % des suffrages après n'en avoir obtenu que 25 % lors des élections précédentes.
Le référendum permanent que constituent nos élections à l'assemblée est sans ambiguïté. La Polynésie veut rester française et elle estime que l'autonomie au sein de la République est la meilleure garantie contre l'indépendance.
Mais alors, et c'est ce que nous disons depuis quelques années, il faut que cette autonomie puisse constituer un système institutionnel stable.
Pour ce faire, elle doit permettre l'expression de la personnalité polynésienne sans remettre en cause l'appartenance à la nation, dans le respect mutuel des responsabilités de chacun.
Nous avions acquis la conviction en 1995, lors des discussions qui ont conduit à la loi organique du 12 avril 1996, que seule une modification de la Constitution aboutirait à ce résultat.
Je rends hommage, à cet égard, au président de la commission des lois, M. Jacques Larché, ainsi qu'au rapporteur, M. Lucien Lanier, puisqu'ils nous avaient déjà manifesté leur attention et leurs encouragements.
Voici donc aujourd'hui, sous l'impulsion du Président de la République et avec l'accord du Premier ministre, le texte qui inscrit le statut de la Polynésie française dans la Constitution de la République.
Après l'approbation que, je n'en doute pas, notre Haute Assemblée va donner à ce texte, et lorsque le Congrès l'aura à son tour voté, le titre XIV de la Constitution sera intitulé : « Dispositions relatives à la Polynésie française ».
Je n'entrerai pas dans une analyse de détail du projet de loi. Je me bornerai à dire en quoi son contenu me paraît important et à interroger le ministre sur les quelques points qui me paraissent encore incertains.
L'exposé des motifs qui accompagnait le projet de loi indiquait : « le moment est venu de franchir une nouvelle étape dans l'affirmation de l'identité de ce territoire pour répondre aux attentes des Polynésiens, qui aspirent majoritairement à trouver leur épanouissement au sein de la République française ». Ces termes traduisent bien l'esprit de la loi.
Quant au projet de loi lui-même, il énonce que « la Polynésie française se gouverne librement et démocratiquement au sein de la République ».
Par cette simple phrase, la Polynésie française quitte le champ de la « libre administration » des collectivités locales pour entrer dans celui d'un « libre gouvernement ».
La différence est de taille et consacre une évolution que la France, après d'autres pays unitaires, accepte désormais.
Mais ce libre gouvernement s'exerce dans les limites des pouvoirs régaliens que, à la vérité, seul l'Etat doit et peut assurer. C'est ce que précise le deuxième alinéa de l'article 78, et c'est ainsi qu'est clairement affirmée la démarche institutionnelle de la Polynésie : l'autonomie s'exerce dans le cadre de la République.
Dans les limites très larges ainsi fixées, la personnalité de la Polynésie pourra s'exprimer par des lois de pays, par une citoyenneté favorisant l'accès à l'emploi des citoyens polynésiens et par la reconnaissance d'une existence internationale.
Ma satisfaction sur ce texte est presque totale, et je tiens à vous remercier, monsieur le secrétaire d'Etat, de nous avoir écouté et de l'avoir mis au point.
Il n'y manquait à mes yeux que quelques éléments. J'avais l'intention, vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, de déposer trois amendements. Nous en avons discuté, et vous m'avez convaincu que ce n'était pas nécessaire.
Je voudrais cependant que vous confirmiez publiquement les assurances que vous m'avez données sur le caractère définitif des transferts de compétences, sur la signature des conventions internationales négociées par la Polynésie française et sur la protection de nos compétences lors des négociations par la France de conventions ou d'accords internationaux.
Mes chers collègues, je me réjouis de pouvoir voter avec vous le texte de la loi constitutionnelle qui nous est proposé.
Il règle définitivement les difficultés d'interprétation des textes calédoniens. Il marque enfin, et surtout, l'aboutissement d'une longue démarche de la Polynésie française et de la France pour inventer les conditions d'un avenir de développement paisible, harmonieux et durable au sein de la République. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'article 1er de ce projet de loi constitutionnelle porte sur la définition du corps électoral telle que l'accord de Nouméa l'a retenue. Nous sommes, avec cet article, au coeur du processus auquel ont abouti les pourparlers entre le Gouvernement français et les deux principales familles de pensée calédoniennes. Cette définition est le résultat d'un compromis. Il serait impensable à nos yeux de vouloir le modifier. Le groupe communiste républicain et citoyen confirme donc toutes ses positions antérieures.
La loi organique a traduit dans notre droit les dispositions de l'accord de Nouméa. Ces dispositions ont été approuvées à une très large majorité par les électeurs calédoniens le 8 novembre dernier et ont recueilli l'accord de notre Haute Assemblée, transcendant nos clivages habituels. Nous avions d'ailleurs salué le travail de notre rapporteur, M. Hyest, qui a rappelé tout à l'heure qu'il n'y a eu, lors de la discussion de la loi organique, qu'une seule interprétation de celle-ci.
L'accord de Nouméa est celui du bon sens et il a été reçu positivement dans tout le Pacifique et, plus largement, dans toutes les instances internationales.
Que ces dispositions particulières soient dérogatoires à notre droit et ne soient pas transposables compte tenu de nos us et coutumes, j'entends nos pratiques politiques hexagonales, est une évidence ! Mais chaque parlementaire mesure le caractère profondément politique du compromis obtenu.
Ces dispositions ont une histoire, et le groupe communiste républicain et citoyen a soutenu, dès 1988, les efforts entrepris par le gouvernement de Michel Rocard. Tous les dirigeants indépendantistes qui se sont engagés, avec courage, dans le processus de négociations et qui ont permis son succès l'ont fait sur la base de l'engagement de Paris que ne seraient pas bousculés les équilibres démographiques et que des flux migratoires plus ou moins encouragés ne priveraient pas le peuple kanak, premier peuple à être présent sur cette terre, de son droit à la souveraineté. L'engagement pris par l'accord de Nouméa est, selon nous, intangible jusqu'à la fin du processus qui permettra de décider du sort futur du territoire.
Contrairement à l'opinion du Conseil constitutionnel, tout l'esprit de l'accord rédigé après d'âpres négociations est que seules peuvent voter à ces élections les personnes qui ont résidé dix ans en Nouvelle-Calédonie pour autant qu'elles soient arrivées sur le territoire avant 1999.
Il est étonnant que le Conseil constitutionnel ait négligé le contexte dans lequel nous avons légiféré. Si son avis consiste à rappeler que la solution élaborée dans le but d'éviter à la Nouvelle-Calédonie la violence et de lui permettre de dépasser une situation de type « néocolonial » s'écarte de la lettre de la Constitution française, cet avis est quelque peu superfétatoire. Les sages du Palais-Royal ont pour le moins ignoré que cet écart volontaire et inédit avec la Constitution faisait justement la valeur de l'accord de Nouméa.
Le Conseil constitutionnel oublie, dans sa problématique, la réalité à laquelle les parlementaires se sont efforcés de répondre et fait finalement peu cas, même si cela n'entre pas en compte dans son analyse, des événements encore récents qui ensanglantèrent la Nouvelle-Calédonie.
Et pourtant, comment effacer de notre mémoire le sang versé inutilement à des milliers de kilomètres de notre pays ? Comment oublier Ouvéa et la grande leçon de fierté et d'humanisme léguée par Jean-Marie Tjibaou et les siens ?
Le porte-parole du groupe Démocratie libérale à l'Assemblée nationale s'est étonné que l'on vienne, par « un ajout à la Constitution, s'opposer à une décision du Conseil constitutionnel concernant la loi organique » ! Mais qui fait la loi ? La représentation nationale et elle seule.
Le respect de la parole donnée aux populations calédoniennes est capital, d'autant plus que le processus imaginé ne se met pas en place sans heurts, ni sans difficultés. Je ne pense pas que l'on puisse réduire à de simples péripéties postélectorales les tensions nées de l'élection à la présidence et à la vice-présidence du gouvernement.
Des forces, sans aucun doute, chercheront à reprendre d'une main ce qui fut lâché de l'autre. Ce sont certes les acteurs locaux qui décideront in fine de la voie à suivre. Mais les autorités françaises, dans la limite de leurs compétences, peuvent contribuer à lutter contre les inégalités, à aider les provinces les plus fragiles à gagner la bataille du développement.
Le choix fait dernièrement par Mme la ministre de la jeunesse et des sports, en déplacement en Nouvelle-Calédonie, pour préparer le rendez-vous olympique de Sydney, de se rendre dès son arrivée dans la province nord - une fois n'est pas coutume - est un symbole fort et inédit pour l'ensemble des populations.
Notre groupe fait partie de ceux qui pensent que la France a encore des devoirs. N'est-il pas stupéfiant qu'il ait fallu attendre le 8 mai 1999 pour que les morts kanaks de la Grande Guerre, ces grands oubliés, soient enfin cités ?
La grande leçon du processus calédonien est que la France n'a nul intérêt à se recroqueviller sur des solutions passéistes. Elle se doit, pour son propre rayonnement, d'être inventive, et c'est à ce titre que, quelle que soit l'option retenue, indépendance ou autonomie dans la République, elle comptera dans cette partie de la planète.
Le second volet du projet de loi constitutionnelle porte sur le devenir de la Polynésie française. Le cas est différent de celui de la Nouvelle-Calédonie, puisque ce territoire n'a pas la même histoire récente. Il est toutefois appelé à relever les mêmes défis.
La Polynésie française va appartenir, comme la Nouvelle-Calédonie, à une catégorie juridique inédite, celle les pays d'outre-mer. Elle aura, elle aussi, un statut constitutionnel complété par une loi organique et une large autonomie avec des compétences transférées par l'Etat. Ces compétences, à la différence de celles qui seront dévolues à la Nouvelle-Calédonie, peuvent être réversibles, puisque l'option vers l'indépendance n'est pas en jeu, mais chacun sait qu'il sera, dans les faits, impossible de revenir sur cette évolution.
La Polynésie pourra contracter un certain type d'accords internationaux relevant de sa compétence, voter des lois de pays, et une citoyenneté fondée sur des conditions de résidence naîtra.
Le groupe communiste républicain et citoyen est d'accord sur le principe de cette évolution ; le réalisme exige plus d'autonomie.
Nous souhaitons que les options qui seront soumises à notre examen et à notre vote soient l'objet d'une grande consultation démocratique et d'un débat transparent en Polynésie française même.
L'archipel est immense et ses institutions devront être décentralisées. Les pratiques politiques actuelles préparent-elles bien à une telle échéance ?
Les contours futurs de la Polynésie française exigent aussi que toutes les familles politiques soient entendues et que la carte électorale soit au-dessus de tout soupçon. La France n'a aucun intérêt à brider la libre expression d'un courant, fût-il indépendantiste, courant bien réel si j'en crois la place que lui a accordé notre collègue Gaston Flosse dans son intervention.
Bien entendu, ces réserves ne contredisent en rien l'accord que nous donnons globalement au projet de loi constitutionnel, que nous voterons en l'état. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Sénat examine aujourd'hui un projet de loi constitutionnelle concernant les territoires d'outre-mer. Ce texte répond à une évolution historique inéluctable. On ne peut donc qu'approuver cette initiative gouvernementale acceptée, il faut le rappeler, par le Président de la République.
Au début de mon propos, je voudrais remercier notre collègue Lucien Lanier pour l'excellent rapport qu'il a présenté, au nom de la commission des lois, rapport que nous approuvons à une très large majorité. J'adresse également des remerciements à M. le président de la commission, qui a défini avec clarté la position qu'entend avoir la représentation nationale sur l'évolution et des départements et des territoires d'outre-mer.
Ces restes d'empire nous rappellent que la France, comme les autres Etats européens, est une ancienne puissance coloniale.
Toutefois, il est bon ici et maintenant de rappeler que « fidèle à sa mission traditionnelle, la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s'administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires ».
La force de ces mots contenus dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 préfigurait ainsi le changement. Certaines de ces colonies devinrent des départements d'outre-mer, d'autres des territoires, alors qu'était amorcé un mouvement vers l'indépendance. La loi-cadre Defferre, évoquée par plusieurs orateurs et adoptée dans un climat influencé déjà par la décolonisation, très décentralisatrice, n'aura pourtant guère le temps de s'appliquer.
Lors de l'avènement de la Ve République, la France conserva certaines de ces terres lointaines situées aux quatre coins du monde. L'article 74 de notre Constitution très proche d'ailleurs des dispositions de la IVe République et n'ayant guère posé de problème durant son élaboration, organisa une réglementation qui engloba les territoires de Wallis-et-Futuna, des terres Australes, de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.
A quel principe obéissait cette nouvelle réglementation ?
Ces territoires d'outre-mer devaient disposer d'une organisation particulière. Cette spécificité se traduit par l'attribution de compétences qui sont normalement celles de la loi, mais il appartient au Parlement de déterminer lesquelles.
Les territoires d'outre-mer, n'étant pas des entités fédérées, n'ont pas de pouvoir normatif, et c'est cela l'essentiel. Telle était la situation en 1958, les compétences pouvant toutefois varier d'un territoire à l'autre.
Ces territoires craignaient une reprise de leurs nouvelles compétences par l'Union européenne. Lors de la réforme constitutionnelle du 25 juin 1992, il a été envisagé la réécriture de l'article 74 afin de garantir leurs intérêts spécifiques face à une Europe de plus en plus oppressante. Cette réécriture donne désormais au statut des territoires un caractère organique, modification qui entraîne au demeurant des difficultés d'interprétation dénoncées d'ailleurs par la doctrine.
Dans ce cadre général, la Constitution de 1958 permet en fait une autonomie très large, l'unité de la France n'étant en aucun cas remise en cause.
Cette réglementation est apparue toutefois de moins en moins adaptée à l'ensemble des TOM. En effet, l'outre-mer est très disparate, ce qui exige des mesures adéquates, la France d'outre-mer réclamant une liberté de plus en plus grande sans désirer toutefois quitter la République.
Le projet de loi que nous examinons aujourd'hui comprend donc deux volets, tous deux prenant en compte l'évolution de cette France d'outre-mer vers encore plus d'autonomie, plus de responsabilités, sans toutefois faire un pas vers l'indépendance.
Le premier volet de ce projet de loi constitutionnelle concerne la Nouvelle-Calédonie, le second la Polynésie française.
Considérons d'abord celui qui intéresse la Nouvelle-Calédonie.
Le Sénat a délibéré de longues heures sur ce dossier, que chacun d'entre nous a encore à l'esprit. Pour mémoire, rappelons que ce territoire a connu huit statuts jusqu'en 1998, date à laquelle fut signé un nouvel accord posant le principe d'une souveraineté partagée et mettant fin au contentieux colonial, l'identité kanak étant enfin reconnue et l'équilibre politique ayant été trouvé entre le FLNKS, le RPCR et l'Etat.
De cet accord sont nées une loi organique et une loi ordinaire, le 18 mars 1998.
La décision prise par les sages du Conseil constitutionnel concernant le corps électoral nous conduit à examiner aujourd'hui le projet de loi constitutionnelle, lequel, mes chers collègues, tend à revenir au sens de l'accord de Nouméa, en insérant un nouvel alinéa à l'article 77.
Venons-en à la modification du statut de la Polynésie française.
Ce territoire, composé de cent trente îles, très étendu et ô combien utile à la République française, pour nombre de raisons qu'il est inutile de rappeler aujourd'hui, voit son statut modifié par le projet de loi constitutionnelle, devenant par là même un territoire à statut sui generis.
Ayant connu différents statuts, notamment celui de 1996 qui lui attribuait, sur le plan interne, des compétences très larges et, sur le plan international, certaines compétences d'attribution, la Polynésie se voit reconnaître, par le nouveau statut qui est examiné ce jour, des compétences renforcées. Le souhait d'une autonomie encore plus grande, complété par une volonté de reconnaissance de l'identité polynésienne, exigeait une réforme constitutionnelle. Un pas de plus est fait : la citoyenneté polynésienne est reconnue, les assemblées territoriales peuvent prendre des mesures législatives alors que les mesures régaliennes relèvent toujours du pouvoir central.
Les revendications polynésiennes sont donc satisfaites, une réforme constitutionnelle mettant en oeuvre cette évolution.
Enfin, les gouvernants de la République acceptent qu'un pays d'outre-mer se gouverne librement et démocratiquement.
En définitive, les deux collectivités concernées par la réforme obtiennent un statut particulier en s'émancipant de la tutelle des pouvoirs centraux. Tout en restant dans l'orbe de la République française, elles se voient reconnaître une spécificité propre, en tant que collectivités dotées d'une forte identité. Seul l'avenir dira si ces territoires sont prêts à cette émancipation, mais il appartient au constituant de relever cette gageure.
Le droit doit reconnaître que ces territoires et ces populations connaissent des problèmes spécifiques.
La question est naturellement de savoir quel est le degré de cette spécificité. Jusqu'où peut aller cette particularité sans se métamorphoser en indépendance ?
Les jacobins et les décentralisateurs se battent sur le degré d'autonomie. Toutefois, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui met des limites à tous les risques de dérive vers l'indépendance, en reconnaissant la citoyenneté sans reconnaître la nationalité, en reconnaissant des compétences législatives sans reconnaître des compétences constitutionnelles. L'unité de la France reste donc intacte.
Le groupe auquel j'appartiens votera ce texte sans aucun état d'âme. Permettez à celui qui s'exprime aujourd'hui de prendre date, sinon de prendre acte, eu égard au vote que va émettre la représentation nationale.
L'autonomie qui faisait peur à la classe politique classique ne lui fait plus peur aujourd'hui. Les communautés particulières doivent se voir reconnaître un statut spécifique, le territoire de la République constituant un seul bloc au sein duquel cohabitent différentes communautés ne formant qu'une seule nation.
Mais quel que soit leur statut, territoires d'outre-mer ou encore territoires sui generis, toutes ces collectivités sont actuellement dans une situation difficile. Devant l'imposition de l'ordre juridique communautaire, elles redoutent une Europe impersonnelle, en ayant le sentiment que la France les oublie quelquefois, même si les parlementaires de l'outre-mer continuent à défendre la voix de l'outre-mer.
Avant de conclure, je me permettrai, monsieur le secrétaire d'Etat, de soulever deux problèmes juridiques déjà relevés par la doctrine.
Tout d'abord - vous vous êtes exprimé sur ce point, mais je tiens à l'évoquer -, la ratification d'un accord, quel que soit son contenu, n'exige pas une loi organique, alors même qu'il concerne l'organisation des territoires d'outre-mer, l'extension d'un tel accord nécessitant, pour sa part, une loi organique. Je serais heureux de connaître la position du Gouvernement à propos de la Polynésie et de la Nouvelle-Calédonie, qui ne sont plus des territoires d'outre-mer. Appliquera-t-on toujours cette règle ?
La République française est membre de l'Union européenne, et les territoires d'outre-mer en sont les composantes. Cependant, ces territoires ne sont que des collectivités associées à l'Europe - subtilité juridique - ne faisant pas partie du territoire communautaire. Je désirerais avoir confirmation de la part du Gouvernement que, en tant que territoires à statut sui generis, les pays d'outre-mer restent des collectivités associées à l'Union, bénéficiant d'aides de la part de l'Europe.
Certains diront peut-être que le pacte fondamental est réformé à outrance. N'a-t-on pas connu plus de révisions depuis 1990, c'est-à-dire en dix ans, qu'avant cette date ? Mais la réforme exigée aujourd'hui s'impose à la France afin qu'elle reste une République unitaire, enrichie de ses terres lointaines, de ses différences, lui permettant d'être présente sur le continent américain, dans la Caraïbe, l'océan Indien, le Pacifique et même sur le continent Antarctique.
En tout cas, monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est sans état d'âme que nous voterons le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, présentée au nom du Président de la République par le Premier ministre, cette nouvelle réforme de la Constitution, qui ne sera vraisemblablement adoptée définitivement qu'en l'an 2000, concerne les deux territoires du Pacifique.
L'article 1er permettra d'interpréter les dispositions des articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999 dans un sens conforme aux intentions des signataires de l'accord de Nouméa, sans qu'il soit besoin de modifier ces dispositions. Les articles suivants, notamment l'article 4, confèrent un nouveau statut à la Polynésie française. Ce pays d'outre-mer ne sera donc plus régi par les dispositions de l'article 74 de la Constitution.
Contrairement à ce qui a été soutenu, il ne s'agit aucunement de consacrer dans un même texte des dispositions concernant des situations bien différentes. Monsieur le rapporteur, le point commun entre la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie réside dans la même aspiration à une plus large autonomie ; alors que l'une s'inscrit dans le cadre de la République, l'autre s'engageant dans un processus d'émancipation éventuelle.
Simplement, cher ami, une précision est apportée et un dispositif nouveau est prévu pour la Polynésie française.
Au-delà de cette différence d'appréciation entre vous et moi, permettez-moi de saluer la qualité de votre rapport. Elle ne nous a pas surpris, car nous vous savons connaisseur de l'outre-mer, attentif à tout ce qui s'y passe, y compris dans les terres australes, jusqu'en Antarctique. C'est d'ailleurs ce qui vous a permis d'apporter une touche profondément humaine à la présentation orale de votre rapport.
Gouvernement et Parlement ont pris acte de la décision du Conseil constitutionnel du 16 mars dernier. L'interprétation qu'elle sous-tend tendrait à accréditer l'idée que nous avions juridiquement tort. Mais on peut avoir juridiquement tort tout en ayant politiquement et historiquement raison.
M. René-Georges Laurin. J'ai déjà entendu cela quelque part ! (Sourires.)
M. Guy Allouche. En effet, dans son interprétation, le juge constitutionnel, qui a privilégié la thèse du « corps électoral glissant », n'a pas mesuré à sa juste valeur la portée politique de l'accord signé, et il a sous-estimé - oserai-je dire : gravement sous-estimé ? - les conséquences de sa décision. Cette interprétation ne correspond ni à celle des signataires de l'accord ni à celle de l'exécutif, et encore moins à celle du constituant, dont le pouvoir, le devoir, devrais-je dire, est de traduire juridiquement, mais avec un souci de fidélité absolue, un accord politique de cette importance.
Aussi le Premier ministre, garant de l'accord de Nouméa, fidèle aux engagements pris peu avant les récentes élections provinciales, entend-il faire scrupuleusement respecter, et dans les meilleurs délais, l'esprit et la lettre de cet accord, si difficilement conclu entre deux communautés qu'une véritable guerre civile opposait il y a encore peu d'années.
Au-delà du symbole, cette précision apportée dès l'article 1er du projet de loi constitutionnelle prouve, s'il en était encore besoin, que la préservation de la paix, dans les esprits et dans les coeurs de nos compatriotes calédoniens, doit être une préoccupation constante et commune à tous les acteurs politiques du pays.
Le 7 octobre dernier, devant l'organisation des Nations unies, le président Roch Wamytan a exposé les difficultés rencontrées dans l'application de l'accord de Nouméa, tout particulièrement s'agissant de la mise en place des institutions et du processus collégial, pour lequel un risque de blocage est à considérer sérieusement. Nous souhaitons, comme vous, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'esprit de responsabilité et de partage qui avait prévalu au cours de l'élaboration de l'accord de Nouméa perdure dans l'application de cet accord.
L'urgence commandait de préciser la composition du collège électoral, car il est de notre responsabilité de veiller à ce que cette question ne devienne pas un sujet supplémentaire de polémique.
Article de précision, l'article 1er du projet de loi n'introduit aucune disposition nouvelle. Il précise politiquement et juridiquement l'article 2-2-1 de l'accord de Nouméa, lequel définit explicitement la composition du collège électoral qui, faut-il le rappeler, a été l'ultime point d'équilibre permettant la signature de ce compromis politique.
Dans l'esprit des signataires, du Gouvernement, du constituant, du législateur, le texte de l'accord de Nouméa fait naturellement référence au tableau établi pour la consultation référendaire de 1998. Il ne pouvait nécessairement porter que sur ce document - et sur lui seul existant à cette date -, et non sur les tableaux futurs prévus par les articles 188 et 189 de la loi organique qui seront élaborés pendant la période d'application de l'accord.
Bien que les rapports sur le projet de loi organique de nos collègues René Dosière, pour l'Assemblée nationale, et Jean-Jacques Hyest, pour le Sénat, aient été très précis sur la composition du corps électoral, qui doit être « restreint ou fixe » et non « glissant », nous nous devons de lever toute ambiguïté. Mais je ne reprendrai pas ce qui a été fort bien dit par les orateurs qui m'ont précédé.
La composition du collège électoral est loin d'être un point mineur : elle est le pivot des accords, le socle sur lequel va se bâtir, durant les quinze ou vingt prochaines années, l'avenir de la Nouvelle-Calédonie.
En approuvant l'accord de Nouméa à la quasi-unanimité, nous étions conscients d'introduire dans le droit public français un profond changement constitutionnel : nous « écornions » le principe républicain de l'universalité du suffrage. Mais nous étions aussi lucides, sachant que cela ferait jurisprudence, et nous le vérifions aujourd'hui. Nous savions que le droit de suffrage, tel qu'il découle de cet accord, excluait, pour les élections provinciales, des nationaux français installés en Nouvelle-Calédonie après 1998.
Cependant, le réalisme nous conduisait à comprendre, à admettre et même à privilégier la logique politique de cet accord : il ne fallait pas qu'une immigration massive de nationaux, plus ou moins organisée, vienne d'abord détériorer les relations entre les signataires, puis fausser le déroulement et les résultats des scrutins futurs, particulièrement ceux qui se dérouleront à partir de 2014.
Les institutions de la République puisent leur force dans leur capacité d'adaptation et d'évolution.
A cet égard, comment ne pas appuyer ce que disait le président Larché ? C'est vrai, la France n'est jamais aussi grande, jamais aussi juste, jamais aussi belle, jamais aussi exemplaire que lorsqu'elle accepte d'anticiper afin de ne pas avoir à subir des événements qui risqueraient fort d'être dramatiques !
Depuis 1946, le préambule de la Constitution précise que « la République offre aux territoires d'outre-mer la possibilité de disposer d'institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique ». La Constitution a bien prévu que l'outre-mer serait appelé à se placer dans le cadre de l'autonomie institutionnelle, et les territoires ultra-marins de la France ont toujours connu un régime législatif particulier.
Pour la Nouvelle-Calédonie, ce sont des raisons exclusivement politiques qui ont rendu nécessaire la révision de la Constitution. Nous avions à traduire un accord politique précis, longuement et âprement négocié.
La Polynésie française se trouve dans une situation différente.
Le statut de 1996 et la décision du Conseil constitutionnel ont montré les limites de l'article 74 de la Constitution ainsi que les difficultés juridiques qui se dressaient pour aller plus avant dans l'autonomie afin de satisfaire les légitimes aspirations exprimées par nos compatriotes polynésiens.
L'étape que nous nous apprêtons à franchir aujourd'hui était si prévisible qu'elle était évoquée dans l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.
Or, si nous nous situons dans le prolongement du statut de 1996, il n'en reste pas moins que, pour la Polynésie française, le nouveau cadre statutaire reste à circonscrire, à préciser et à négocier avec l'ensemble des partenaires politiques, économiques, sociaux et culturels.
Une question vient immédiatement à l'esprit : y avait-il urgence au point de précipiter cette évolution institutionnelle, seulement trois ans après la mise en place du statut d'autonomie de 1996, sans même avoir dressé la moindre esquisse d'un bilan de l'application de ce statut ? Poser la question, c'est déjà y répondre, puisque l'on nous affirme que la révision souhaitée n'a d'autre finalité que de renforcer et garantir cette autonomie. En réalité, du rôle supra-administratif exercé jusqu'à ce jour par le territoire polynésien, nous allons passer à une autonomie politique, que dis-je, à une autonomie constitutionnelle !
Dans une contribution à un document intitulée L'Avenir statutaire de la Nouvelle-Calédonie et publié en 1997, le professeur Jean-Yves Faberon, fin connaisseur de l'outre-mer, écrivait : « On peut dire que, si la Polynésie française a été dotée d'un nouveau statut en 1996, c'est parce que Jacques Chirac a été élu Président de la République en 1995. »
M. Philippe Marini. Eh !
M. Guy Allouche. Après avoir évoqué les forts liens, que personne ne peut nier, monsieur Marini - « ... existant entre le Président de la République et le Président du Gouvernement du territoire, Gaston Flosse », Jean-Yves Faberon expliquait que celui-ci « souhaitait un nouveau statut afin d'obtenir plus d'autonomie pour la Polynésie et avoir ainsi les coudées plus franches dans l'exercice de ses fonctions ».
C'est si vrai que, lors d'un colloque qui s'est tenu à l'Université française du Pacifique les 2 et 3 novembre 1994, à l'occasion du Xe anniversaire du statut de 1984, Gaston Flosse, par la voix du ministre Patrick Peaucellier - puisque c'est ce dernier qui a lu le discours que vous vous apprêtiez à faire ce jour-là, mon cher collègue - déclarait : « L'idéal serait bien sûr de donner compétence au Conseil constitutionnel pour contrôler la réglementation territoriale... mais il n'est pas toujours bon de rêver. » Cette phrase figure à la page 232 des actes du colloque de 1994.
Les démêlés avec le juge administratif et le Conseil d'Etat à propos de la contribution de solidarité territoriale, la CST, sont encore dans nos mémoires ! Les autorités polynésiennes ont regardé l'avenir de la Polynésie française tout en ayant la Nouvelle-Calédonie dans le rétroviseur.
La situation néo-calédonnienne a fourni à notre collègue Gaston Flosse un argument de poids pour avancer encore plus vite et plus loin dans la voie de l'autonomie politique.
Vous disiez, cher collègue, qu'il n'est pas toujours bon de rêver. On peut dire aujourd'hui que votre rêve va devenir réalité. Le « territoire polynésien » va se transformer en « pays d'outre-mer », c'est-à-dire en « une collectivité originale, bénéficiant d'un statut constitutionnel, à mi-chemin entre les territoires d'outre-mer et les Etats associés ». Les autorités exécutives et délibérantes seront dotées d'un pouvoir normatif autonome puisque les actes jusqu'ici administratifs deviendront des lois de pays, contrôlées par le Conseil constitutionnel avant publication.
Appelée à se « gouverner librement et démocratiquement », la Polynésie française se voit conférer une parcelle de souveraineté.
Au-delà de la consultation de l'assemblée territoriale, je prends acte, monsieur le secrétaire d'Etat, de votre engagement à poursuivre et à approfondir les consultations avec toutes les forces politiques, sans exclusive, pour parvenir à un accord le plus large possible avant le dépôt des projets de lois qui suivront la révision constitutionnelle.
A l'issue de la présente révision constitutionnelle, il existera donc trois blocs de constitutionnalité : le premier applicable à la métropole et aux départements et territoires d'outre-mer, le deuxième à la Nouvelle-Calédonie et le troisième à la Polynésie française.
Cette situation sans précédent pose directement la question de l'organisation de contre-pouvoirs.
En tenant les propos qui suivent, mes chers collègues, je ne pense pas trahir un secret : il s'agit simplement d'une discussion que j'ai eue voilà quelques semaines avec Gaston Flosse.
La future loi organique devra veiller au rééquilibrage des pouvoirs et à l'amélioration du fonctionnement démocratique des institutions polynésiennes, car force est de constater qu'elles sont aujourd'hui affectées d'une tendance centralisatrice inhérente au statut de 1996, dont les structures institutionnelles ressemblent étrangement à un système étatique : notre collègue Gaston Flosse est, en Polynésie, président d'un gouvernement, lequel comprend évidemment des ministres. Un système de nature étatique se met donc en place.
A mon tour, monsieur le secrétaire d'Etat, j'insiste de nouveau sur le fait que la loi organique à venir ne devra être élaborée qu'après l'engagement préalable de la plus large et fructueuse consultation de l'ensemble des forces politiques, économiques, sociales et culturelles polynésiennes. Tous ces acteurs locaux auront en effet à assurer, dans la cohésion et la durée, le succès de cette autonomie politique.
Face à un risque de présidentialisation des institutions, il faudra veiller à la mise en place de recours suffisamment souples contre les actes de l'assemblée polynésienne. En effet, avec la suppression de la saisine du tribunal administratif par les citoyens, il serait paradoxal que, partant du contrôle exercé aujourd'hui sur les actes de l'assemblée territoriale, qui seront demain des « lois de pays » à valeur législative, contrôlées par le Conseil constitutionnel avant publication, on aboutisse à un régime moins protecteur des droits des personnes.
Parce que le transfert de compétences nouvelles s'accompagnera d'un transfert encore plus important de charges correspondant, la loi organique, monsieur le secrétaire d'Etat, devra mettre en place les instruments nécessaires à la transparence financière et au contrôle de l'utilisation des fonds publics. Michel Rocard, à l'époque Premier ministre, répondait ainsi, le 25 août 1989, à l'une de vos interventions, cher collègue Gaston Flosse : « On ne peut pas demander de payer plus et de contrôler moins. Qui paye contrôle. »
Nous veillerons à ce que l'installation officielle de la chambre territoriale des comptes en Polynésie et la mise en application de ce nouveau statut d'autonomie politique soient concomitantes.
Nous le savons tous, c'est même le B.A.-BA pour nous, que, dans un Etat comme le nôtre, il n'y a pas de démocratie sans contrôles et sans contre-pouvoirs. Telles sont les règles élémentaires d'une saine vie démocratique.
L'évolution institutionnelle, parce qu'elle est innovante, exige précision et clarté. En matière de citoyenneté, la précision de la loi organique sera une exigence. Contrairement à la nouvelle citoyenneté néo-calédonienne, attachée à l'exercice du droit de vote parce qu'engagée dans un processus d'émancipation éventuelle prévue par les orientations de l'accord de Nouméa, la future citoyenneté polynésienne n'emporte pas de restriction du corps électoral et ne sera liée qu'à des domaines touchant à l'activité économique et à la propriété foncière. Ainsi, pour ce qui est du marché du travail - sujet qui a fait l'objet de débat parfois un peu difficile, mais notre ancien collègue Daniel Millaud était toujours là pour défendre et protéger l'emploi local - l'accès à l'emploi local des personnes nées sur le territoire devra être considéré comme une priorité à l'embauche, et non comme une exclusivité.
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le groupe socialiste, au nom duquel je m'exprime, approuvera ce texte. Ce projet d'autonomie spécifique va dans le sens de l'histoire de l'évolution institutionnelle de l'outre-mer. Il répond à la légitime reconnaissance de l'identité polynésienne, de son histoire, de sa situation géographique, de sa diversité culturelle, de ses langues. Permettez-moi d'avoir en cet instant une pensée particulière pour les îles Marquises, qui tiennent tant à cette spécificité culturelle.
Avec ce projet de loi constitutionnelle, c'est l'histoire de l'évolution institutionnelle de l'outre-mer qui continue de s'écrire. Le Gouvernement et sa majorité plurielle confirment leur attachement à la perspective d'une évolution différenciée pour chacun des départements d'outre-mer, des territoires d'outre-mer et des pays d'outre-mer. L'évolution du statut de la Nouvelle-Calédonie a montré combien les populations d'outre-mer partageaient le sentiment que, en matière institutionnelle, le temps était désormais celui du « sur-mesure » et non plus celui du « prêt-à-porter ».
Mes chers collègues, soyons lucides, n'ayons pas peur des évolutions. Comme M. le président Larché l'évoquait tout à l'heure, jurisprudence aidant, nous saurons désormais que la satisfaction d'une revendication d'autonomie renforcée passe par l'obtention d'un pouvoir normatif, d'une citoyenneté nouvelle avec ou sans discrimination, d'une délégation de souveraineté, bref, d'un statut à valeur constitutionnelle. Hier, c'était pour la Nouvelle-Calédonie. Aujourd'hui, c'est pour la Polynésie française. Et demain, pour qui ? (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Loueckhote.
M. Simon Loueckhote. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la Haute Assemblée est aujourd'hui amenée à évoquer la question de l'évolution statutaire de la Polynésie française, par l'examen d'un projet de loi constitutionnelle qui va lui conférer une plus large autonomie au sein de la République.
Souhaitons tout d'abord, à cet égard, que ces transformations statutaires correspondent aux attentes de nos compatriotes polynésiens, qui n'ont pourtant pas été consultés sur leur contenu, à l'inverse de ce qui a prévalu dans le processus engagé en Nouvelle-Calédonie.
Bien que, dans ce domaine, les parcours de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie aient été très spécifiques et qu'il soit souvent hasardeux d'établir des parallèles, je veux néanmoins souligner que ce projet de loi ouvre la voie à des possibilités s'inspirant de quelques innovations marquantes instituées en Nouvelle-Calédonie, telles que la faculté d'aménager l'accès à l'emploi ou celle d'adopter des actes à valeur législative que sont les lois du pays. La Nouvelle-Calédonie semble ainsi s'imposer de plus en plus comme un modèle pour l'outre-mer.
Mes compatriotes calédoniens peuvent donc légitimement ressentir de la fierté d'être enfin reconnus comme des pionniers, eux qui ont jusque-là, beaucoup souffert d'une écoute insuffisante et d'un manque de créativité de la part du législateur.
Ce sentiment de satisfaction sera cependant bien éphémère, je le crains, face à l'effet de surprise et d'amertume créé par la décision du Gouvernement de mêler le statut de la Polynésie française à la question du corps électoral admis à participer, en Nouvelle-Calédonie, aux élections des assemblées délibérantes et à la consultation finale sur notre avenir institutionnel.
Nous ne sommes pas dupes, monsieur le secrétaire d'Etat, quant à la réalité de vos intentions et de celles du Gouvernement dans cette affaire, puisque vous avez délibérément choisi de nous bâillonner, nous parlementaires calédoniens, en liant ces deux objets.
Pour autant, et je tiens à vous en remercier, monsieur le président, mes chers collègues, je peux encore me permettre d'exprimer mon point de vue, au sein de la Haute Assemblée, et vous dire à quel point je désapprouve ce que je qualifierai de manoeuvre.
En effet, l'éventail des arguments juridiques ou techniques qui pourront être développés pour expliquer les raisons de cet amalgame parviendra difficilement à occulter la stratégie politique qui sous-tend une opération, dont il faut bien admettre l'extrême habileté, à défaut d'être convaincu de son bien-fondé et qui, je le rappelle, a été menée de concert avec les indépendantistes calédoniens, que je tiens d'ailleurs à saluer.
Aujourd'hui, l'accord de Nouméa, auquel nous avions pourtant donné une valeur constitutionnelle, va être en quelque sorte révisé, amendé, et ce à la demande exclusive d'une petite minorité de Calédoniens, car telle est bien la portée de l'article 1er de ce projet de texte.
Je regrette d'ailleurs profondément que la Haute Assemblée accepte de laisser son attention se détourner du message donné par la population calédonienne, le 8 novembre 1998, pour écouter le chant des sirènes indépendantistes, dont la seule litanie est « toujours plus ».
Les Calédoniens, à qui nous avons expliqué son contenu, ont massivement approuvé l'accord de Nouméa lors de la consultation du 8 novembre, vous ne l'ignorez pas.
Ils ont montré leur parfaite adhésion aux institutions nées de cet accord en participant très largement aux élections des assemblées de province et du Congrès, qui ont permis de dégager des majorités indépendantistes dans deux d'entre elles, et non indépendantistes, dans deux autres.
Et tout le monde s'est félicité de l'installation rapide des institutions, conformément au processus prévu par la loi organique, tout le monde, à l'exception de certains, qui persistent à refuser le verdict des urnes du moment que celui-ci ne leur est pas favorable.
Alors, permettez-moi d'attirer l'attention de la Haute Assemblée sur cette attitude intolérable, qui consiste à récuser le fait majoritaire quand on est minoritaire au sein d'une assemblée et à le revendiquer dans d'autres circonstances.
Une chose est sûre, en effet : dans les deux provinces où ils sont majoritaires, le Nord et les îles Loyauté, les indépendantistes s'accaparent tous les pouvoirs et tous les moyens mis à leur disposition.
Nous constatons qu'ils ne se réclament pas, au sein de ces collectivités, de cette prétendue logique de partage du pouvoir qu'ils veulent imposer, par des déclarations fracassantes, au Gouvernement ou au Congrès.
Tout cela est profondément antidémocratique, mes chers collègues, et gardez-vous de tomber, vous aussi, dans le piège de l'argument du peuple originel.
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Simon Loueckhote. J'en suis, moi aussi, le représentant, et je puis vous assurer que les Mélanésiens, parce qu'ils souffrent, au sein de leur propre organisation sociale, de certaines formes d'abus de pouvoir, sont de plus en plus attachés au respect de la démocratie.
Ainsi, je n'aurai pas les mots pour leur expliquer les raisons pour lesquelles la copie de l'accord de Nouméa doit être, en ce jour, revue et corrigée par la Haute Assemblée, comme elle l'a été par l'Assemblée nationale le 10 juin dernier.
Lorsque Jacques Lafleur, qui est le père de cet accord, nous a demandé de nous engager à ses côtés, pour le bien des Calédoniens, et de faire cette importante concession sur le corps électoral, il n'était nullement question de le restreindre, au point de le figer à l'année 1998.
Alors que l'émergence de la citoyenneté en Nouvelle-Calédonie s'inscrit dans la durée, qu'elle est fondée sur plus de tolérance, d'acceptation de l'autre, sur cette volonté de vivre ensemble que plus personne ne récuse, comment concevoir, en effet, qu'on ne peut plus être citoyen calédonien au-delà de l'année 1998 ?
C'est pourquoi je demande au Gouvernement, monsieur le secrétaire d'Etat, de faire en sorte que cette définition du corps électoral, que je conteste, bien entendu, si elle devait néanmoins être admise par la représentation nationale - je crains fort que ce ne soit le cas à l'issue de nos débats - ne vaille que pour la période de l'accord de Nouméa.
Il est nécessaire que vous en preniez ici l'engagement.
Il me paraît essentiel, en effet, de donner à ceux qui négocieront l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie la possibilité de rediscuter de cette question, qui ne doit, en aucun cas, être à jamais figée.
Un corps électoral définitivement privé d'une partie de la population n'aurait aucun sens au sein de cette société qui se construit chaque jour, qui a besoin de l'implication de tous. Et nous avons le devoir de laisser aux générations futures la capacité d'envisager leur avenir autrement.
Je vous ai dit de cette même tribune, à l'occasion tant de l'adoption de la loi constitutionnelle de juillet 1998 que de la loi organique de mars 1999, à quel point la signature de l'accord de Nouméa redonnait espoir à l'ensemble des Calédoniens et ravivait leur foi en un avenir commun, un avenir que nous voulons construire ensemble, en faisant participer toutes les forces vives de l'archipel.
Je regrette, aujourd'hui, que l'insatisfaction permanente de certains, la pression exercée par ces derniers sur le fonctionnement de nos nouvelles institutions soient de nature à impressionner la représentation nationale, alors même que le destin de la Nouvelle-Calédonie a été scellé par une modification de la Constitution, par l'organisation d'un référendum, par l'adoption d'une loi organique et par un jugement du Conseil constitutionnel.
Observez, mes chers collègues, que, parallèlement à la mise en place des institutions, les indépendantistes se sont lancés dans une vaste entreprise d'intimidation qui a atteint son paroxysme depuis une dizaine de jours.
Le chantage a pris les formes les plus diverses : refus d'assister aux séances du congrès, notamment à celle qui était consacrée à la déclaration de politique générale du président du gouvernement, menace de démission de ce gouvernement ou des autres mandats locaux. Leur dernier ultimatum est l'annonce du reniement de leur signature de l'accord de Nouméa si le Parlement ne cède pas sur la question du corp électoral.
Vous n'ignorez pas non plus que le corollaire de la pression exercée au niveau institutionnel est la multiplication des conflits sociaux, dont la motivation, essentiellement politique, semble poursuivre ce même travail de sape.
Vous avez eu récemment l'occasion, monsieur le secrétaire d'Etat, de déplorer l'attitude des syndicalistes indépendantistes guadeloupéens regrettant un tel comportement activiste et pernicieux dans ce département d'outre-mer. Puissiez-vous appréhender avec la même perspicacité ce qui s'est passé ces jours derniers à Nouméa. En effet, vous n'avez empêché ni le blocage de RFO - Nouvelle-Calédonie pendant six jours, ni le blocage de l'aéroport international de Tontouta, ni la prise en otage de toute l'activité économique de la Nouvelle-Calédonie, et la liste n'est malheureusement pas exhaustive.
Il appartient pourtant à l'Etat - c'est aussi un gage de la réussite du processus de paix - de tenir ses engagements et de veiller notamment au respect de l'ordre et à la garantie des libertés publiques en Nouvelle-Calédonie, comme partout ailleurs sur le sol national.
Sachez que l'attitude de refus systématique de quelques-uns d'entre nous à laquelle vous semblez un peu trop sensible, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, n'est pas celle de la population calédonienne qui veut que les choses avancent, que le pays se construise, que des emplois soient créés.
Les Calédoniens, qui sont également prêts - et c'est une avancée culturelle remarquable - à assumer leurs différences, non plus dans la douleur mais dans la sérénité, ont bien accueilli l'idée d'une citoyenneté à bâtir sur le fondement de leur communauté de destin dont ils acceptent tous les aspects.
Malheureusement, cette nouvelle restriction apportée au corps électoral sera nécessairement source d'incompréhension et d'un regain d'incertitude dans ce processus d'évolution dont la pierre angulaire est la confiance que chacun lui porte.
Mes chers collègues, le représentant de la nation française, l'élu calédonien et le Mélanésien que je suis avait exprimé devant vous tout son enthousiasme à l'égard de cet accord politique qui fixe les bases d'un avenir harmonieux pour la Nouvelle-Calédonie.
Aujourd'hui, et bien que je reste tout autant persuadé que nous pouvons aller au terme de ces vingt années en réussissant notre pari et en faisant de cet archipel une terre de progrès, je voterai contre l'article 1er du projet de loi, qui est, à mon sens, le reflet de la peur et qui est parfaitement contraire à l'esprit de l'accord. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
La discussion générale est close.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais, à la suite des différentes interventions, apporter quelques précision sur les deux principaux volets du texte.
Tout d'abord, s'agissant de l'article 1er relatif à la Nouvelle-Calédonie, M. le rapporteur a bien souligné la divergence d'interprétation entre, d'une part, l'opinion exprimée tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale sur la notion de tableau des électeurs admis à participer aux élections provinciales et aux élections du Congrès et, d'autre part, la réserve d'interprétation apportée par le Conseil constitutionnel.
Je dirai, confirmant les propos de M. le rapporteur, que ces dispositions s'appliqueront à partir de 2009, notamment pour l'élection au Congrès et aux assemblées de province de 2014 ; elles concerneront donc le congrès qui sera appelé à mettre en oeuvre les procédures de référendum prévues dans l'accord de Nouméa.
Le Gouvernement a souhaité revenir dès maintenant sur la réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel afin de lever toute ambiguïté : les citoyens français ou européens s'installant en Nouvelle-Calédonie doivent en effet savoir qu'ils ne pourront pas voter aux élections provinciales et à l'élection du Congrès en 2014, même s'ils remplissent la condition de résidence de dix ans. Comme M. Allouche l'a bien dit, c'est une des conditions politiques du compromis qu'est l'accord de Nouméa.
Mais les citoyens français qui se seront installés à partir de 1998 en Nouvelle-Calédonie pourront bien sûr, comme l'a dit M. le rapporteur, voter aux élections municipales, législatives et présidentielle.
Par conséquent, il nous semblait nécessaire d'apporter rapidement cette précision afin que le doute ne puisse s'installer au moment où la Nouvelle-Calédonie ouvre une nouvelle page de son histoire.
S'agissant de l'article 1er du projet de loi, je souligne que la révision constitutionnelle se suffit à elle-même puisqu'il s'agit d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel ; il n'y aura donc pas de modification de la loi organique.
Je voudrais en outre rappeler - ce point a été soulevé notamment par MM. Hyest et Loueckhote - que, lorsque nous avons examiné le révision constitutionnelle concernant la Nouvelle-Calédonie, l'exposé des motifs du projet de loi précisait bien qu'un texte portant révision constitutionnelle pour la Polynésie française serait déposé. Nous avions donc déjà, me semble-t-il, lié l'évolution de ces deux territoires en prenant en compte la spécificité de chacun d'entre eux. Cette révision constitutionnelle me paraît donc vraiment constituer un élément de clarté indispensable pour les prochaines années en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie.
M. le rapporteur comme M. Loueckhote m'ont interrogé sur la durée de ce corps électoral restreint qui, c'est vrai, est dérogatoire aux principes du droit électoral et du droit constitutionnel français. M. Duffour a eu raison de souligner que ce caractère dérogatoire s'enracinait dans l'histoire même de la Nouvelle-Calédonie et dans la nécessité de trouver un équilibre entre les composantes du territoire.
Je vous confirme que nous sommes dans le cadre d'un accord, celui de Nouméa, qui a été constitutionnalisé par la révision intervenue à Versailles et que, bien évidemment, cette notion de corps électoral restreint ne vaut que pour la durée de l'accord. Ensuite, interviendra soit un vote de référendum qui définira alors l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la souveraineté, soit, si les Calédoniens se mettent à nouveau d'accord, une nouvelle étape et donc une nouvelle définition. Le corps électoral restreint vaut bien pour la durée de l'accord de Nouméa, puisqu'il est enserré dans ce cadre constitutionnel.
M. Hyest m'a interrogé sur Wallis-et-Futuna. Nous souhaitons - cela figure d'ailleurs dans la loi organique dont il a été le rapporteur - que, d'ici au 31 mars 2000, un accord particulier intervienne entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, accord auquel l'Etat doit apporter sa contribution en termes de répartition des compétences.
Cet accord avait déjà été prévu par l'accord de Nouméa lui-même. Lors de la discussion du projet de loi organique, M. le sénateur Laufoaulu avait indiqué que tel était aussi le souhait des élus et de la population wallisiens. J'écrirai prochainement au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie pour lui rappeler cette exigence.
De son côté, l'Etat a déjà réfléchi à la répartition des services entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna. Je pense que le travail doit maintenant s'engager entre les délégations wallisienne et néo-calédonienne.
En ce qui concerne l'avenir, j'ai installé le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie en juin dernier. Après les quelques mois qui viennent de s'écouler, je souhaite, à l'instar de MM. Hyest et Duffour, que toutes les forces vives de la Nouvelle-Calédonie participent au fonctionnement des institutions et à la préparation de l'avenir. Tel est l'esprit même des accords que vous avez approuvés à une très large majorité, mesdames, messieurs les sénateurs, et que je me dois de rappeler. Je pense notamment, ici, au principe de collégialité qui prévaut pour le fonctionnement des institutions et qui vise justement à ce que prennent part à celui-ci toutes les composantes politiques et sociales de la Nouvelle-Calédonie, et en premier lieu les deux principales forces politiques auxquelles les électeurs ont largement accordé leur confiance. Ce voeu est évidemment transmis à tous les acteurs de Nouvelle-Calédonie, car le pouvoir exécutif est désormais exercé non plus par l'Etat, par l'intermédiaire du haut-commissaire, mais bien par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
J'en viens maintenant au second volet du projet de loi constitutionnelle, qui traite de la Polynésie française.
Je confirmerai tout d'abord la lecture qu'en a fait M. Allouche, lecture qui indique que, dans le cadre de l'article 74, nous étions allés au bout des possibilités ouvertes en matière de dispositions statutaires. Le Conseil constitutionnel, saisi en 1996, a d'ailleurs annulé certaines dispositions, les jugeant non conformes à la Constitution. Si nous avions voulu aller plus loin, il aurait fallu passer par cette autonomie constitutionnelle, que vous avez bien définie, monsieur Allouche.
Nous sommes maintenant dans le cadre d'une autonomie constitutionnelle, qui se traduira en particulier par les nouveaux pouvoirs et les nouvelles compétences qui seront dévolus à l'assemblée de la Polynésie française.
M. Flosse m'a interrogé sur trois aspects de la révision constitutionnelle, et je voudrais donc lui apporter quelques précisions.
Première interrogation, il m'a sollicité sur le caractère définitif des transferts de compétences de l'Etat à la Polynésie française. En effet, dans la révision constitutionnelle qui vous est proposée ne figure pas la notion d'irréversibilité incluse dans l'article 77 de la Constitution pour le transfert des compétences à la Nouvelle-Calédonie. Il convient cependant de préciser que l'article 77 de la Constitution s'inscrit dans la perspective ouverte par l'accord de Nouméa, qui prévoit la tenue de référendums d'accès ou non de ce territoire à l'indépendance d'ici quinze à vingt ans, pour la Polynésie française, en revanche, si nous nous situons, certes, dans une logique d'autonomie renforcée, d'autonomie constitutionnelle, cette logique ne met pas en cause l'appartenance à la France, même si, évidemment - M. Gaston Flosse l'a d'ailleurs rappelé lui-même - l'article 53 de la Constitution reste ouvert.
Le nouveau statut dont bénéficiera la Polynésie française à la suite de l'insertion de l'article 78 dans la Constitution permettra à ce territoire d'empêcher toute reprise des compétences qui lui seront tranférées en application de la loi organique statutaire, notamment sous la forme de lois ordinaires.
Jusqu'à présent, si une loi ordinaire intervenue dans les domaines de compétences de la Polynésie française n'était pas censurée par le Conseil constitutionnel - M. Flosse a rappelé la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière - les autorités territoriales ne pouvaient revenir dessus compte tenu du fait que les actes pris par l'Assemblée territoriale étaient de nature réglementaire et non législative.
Il en ira tout différemment après la révision constitutionnelle puisque nous serons, à ce moment-là, dans le cadre législatif des lois de pays, lesquelles auront la même valeur juridique que les lois simples édictés par le législateur national. Par conséquent, une loi de pays pourra effacer les effets d'une loi nationale qui serait adoptée, sans doute plus par inadvertance ou par méconnaissance des dispositions relatives à la Polynésie française que par esprit de récupération de pouvoirs, en dehors du champ des compétences réservées à l'Etat.
La Polynésie française pourra donc faire respecter son domaine de compétences. Le texte de la révision constitutionnelle répond, me semble-t-il, dans sa rédaction actuelle, à la préoccupation exprimée par M. Flosse.
Par ailleurs, je souhaite dire à M. le rapporteur que je partage son opinion : les transferts doivent en effet être considérés comme acquis.
La deuxième interrogation de M. Flosse concerne le pouvoir donné aux autorités polynésiennes de signer des conventions internationales.
Vous savez que, en vertu de l'article 52 de la Constitution, il appartient au Président de la République de signer les traités internationaux. Cette compétence est un élément du respect de la souveraineté nationale, elle garantit la cohérence de l'action de la France sur la scène internationale.
L'intention du Gouvernement, telle qu'elle se manifeste dans les dispositions du projet d'article 78 qui vous est soumis, est de permettre aux autorités polynésiennes, dans le domaine de leurs compétences, d'engager librement des négociations internationales avec les Etats de la région et avec les organisations régionales en vue de conclure des accords internationaux. La seule obligation à la charge des autorités polynésiennes consistera à informer les autorités nationales de l'ouverture de ces négociations.
Une fois les termes de la convention arrêtés, la signature ne pourra intervenir qu'après que le Président de la République aura donné son accord, mais, bien évidemment, ce dernier pourra donner mandat au président du gouvernement de la Polynésie française de signer en son nom de tels accords, qui peuvent concerner, par exemple, les relations de la Polynésie française dans son environnement géographique : je pense à des accords de pêche, à des accords de transport ou à des accords en matière d'échanges culturels.
Par rapport à ses compétences internationales, l'autonomie de la Polynésie française sera donc renforcée de manière significative et la loi organique permettra la mise en place de ces dispositions.
La troisième interrogation de M. Flosse porte sur la protection des compétences de la Polynésie française en matière d'accords internationaux. Il s'agit de ce que l'on appelle parfois, en droit, la « réserve de la territorialité ».
Il me paraît légitime de préserver le statut d'autonomie renforcée accordé à la Polynésie française et d'empêcher qu'il lui soit porté atteinte par le biais d'accords internationaux qui seraient conclus par des autorités françaises. A cet égard, la future loi organique statutaire contiendra un mécanisme permettant d'associer les autorités polynésiennes au processus de négociation d'accords susceptibles d'intervenir dans le champ de leurs compétences ainsi qu'un dispositif de consultation systématique de l'assemblée territoriale.
La mention de ces dispositions n'apparaissait pas indispensable au plan constitutionnel, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat à l'issue de l'examen du projet de révision constitutionnelle. Nous retrouvons cependant là des dispositions semblables à celles qui figuraient dans la loi organique du 19 mars 1999 sur la Nouvelle-Calédonie.
M. Larché a souhaité que le dépôt du projet de loi organique soit rapide. Je tiens à confirmer que l'intention du Gouvernement est bien que ce projet de loi organique soit discuté au premier trimestre 2000 et, si possible, voté d'ici à la fin de cette même année - mais c'est l'affaire du Parlement - de façon que les élections territoriales qui auront lieu en 2001 s'inscrivent dans ce cadre.
Le Gouvernement avait déposé, à l'automne 1997, un projet de loi organique sur les communes de Polynésie. Nous ne l'avons cependant pas inscrit à l'ordre du jour, précisément dans la perspective de la révision constitutionnelle. Mais le projet de loi organique sur la révision du statut de la Polynésie française devra inclure, bien sûr, des dispositions organiques relatives aux communes, c'est tout à fait légitime.
M. Othily a posé deux questions, dont l'une sur l'application des dispositions de l'article 74 telles qu'elles ont été révisées en 1992, c'est-à-dire sur l'obligation de passer par la loi organique dès lors qu'il s'agit de territoires d'outre-mer. De ce point de vue, l'article 77 pour la Nouvelle-Calédonie et l'article 78 pour la Polynésie française renvoient à la loi organique pour l'organisation des institutions. Nous sommes donc bien dans ce cadre !
En ce qui concerne, par ailleurs, l'association de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie à l'Europe, la situation n'est pas modifiée. Nous sommes bien dans le cadre de ce que l'on appelle les décisions d'association au titre des vingt PTOM, les pays et territoires d'outre-mer. Outre Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, mais également Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon sont concernés par ces décisions d'association.
Je voudrais, pour terminer, revenir sur les conclusions du président Larché, qui a élargi son propos à l'évolution de l'ensemble de l'outre-mer.
Je partage deux de ses analyses.
La première, c'est que, sur le plan des institutions, nous devons tenir de plus en plus compte de la diversité des situations. L'outre-mer français en effet est différent de par son histoire, de par sa géographie, de par ses traditions et son évolution institutionnelle. Nous devons donc agir avec une certaine souplesse, tout en restant, évidemment, dans le cadre de la République française. Je partage sur ce point ce qu'a dit M. Allouche à propos du « sur-mesure » : nos institutions doivent évoluer sans intégrer l'outre-mer dans un moule juridique unique.
La seconde analyse que je partage, c'est que nous devons aller vers plus de responsabilité. Et nous vous proposons, pour cela, un statut d'autonomie renforcée. Je crois aussi que nous aurons sans doute à légiférer prochainement pour les départements d'outre-mer. C'est, en tout cas, le souhait du Gouvernement, qui tiendra notamment compte des conclusions de la mission menée par le sénateur Lise et le député Tamaya, afin de reconnaître la spécificité de l'identité de l'outre-mer pour les quatre départements qui n'ont pas encore fait l'objet de dispositions législatives.
Voilà pour ce qui est de la réflexion actuelle du Gouvernement, mais nous aurons sans doute l'occasion d'y revenir au cours de l'année 2000.
En conclusion, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous invite à voter ce texte, qui marque pour la Polynésie française une étape importante. J'ajoute que la notion d'autonomie, dont M. Flosse nous a rappelé l'évolution, a été marquée non seulement par des étapes législatives, mais aussi par une réalité politique locale. Au-delà des révisions statutaires au Sénat et à l'Assemblée nationale, cette notion d'autonomie a en effet été portée dans l'opinion par un certain nombre d'élus. Aujourd'hui, elle va se trouver consacrée en Polynésie française en même temps qu'en Nouvelle-Calédonie, et nous aurons ainsi tracé les règles permettant d'appliquer loyalement l'accord de Nouméa. (Applaudissements.)
M. le président. Nous passons à la discussion des articles.

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