[Sénat - Travaux - [Séance du 5 octobre 1999]

Séance du 5 octobre 1999

SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ

Suite de la discussion
d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bohl.
M. André Bohl. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi portant transposition de la directive « électricité » arrive enfin devant le Sénat. Je ne peux que féliciter M. le rapporteur de l'énorme travail d'analyse et de proposition qu'il a su faire. Je veux également rendre hommage à mes collègues qui, en l'espace de quarante-huit heures, un samedi et un dimanche, ont pu apprécier la lecture de 450 pages de texte.
M. Jacques Valade. Très bien !
M. André Bohl. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous rends également hommage, car ce texte fait suite à un projet de directive, à une directive, à un Livre blanc. Vous l'avez soumis à toutes les associations concernées et vos services ont prêté une grande attention aux remarques qu'elles ont formulées.
Cette transposition est difficile. Il faut en effet comprendre, assimiler, traduire en une loi une évolution importante du service public de l'électricité, car, désormais - et tout débat politique est vain à ce sujet - le marché de l'électricité est européen.
Mais si l'électricité s'ouvre à la concurrence, elle n'est pas un produit comme les autres.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. André Bohl. L'électricité ne se stocke pas. Elle n'est pas identifiable. Sa production, son transport et sa distribution posent un colossal problème technique exigeant une forte capitalisation.
Aux traditionnels production, transport, distribution, s'ajoute désormais la fourniture. Cette innovation a des conséquences considérables sur le plan des garanties juridiques, techniques et économiques. Elle a également des conséquences formidables pour EDF, qui n'est pas une entreprise intégrée en matière de fourniture, et uniquement en cette matière.
La garantie juridique de la fourniture de l'électricité reposait sur des principes découlant de la loi de nationalisation du gaz et de l'électricité et sur la loi du 15 juin 1906 relative aux distributions de l'énergie. Le projet de loi que nous examinons maintient la responsabilité des autorités organisatrices : l'Etat, les communes ou leurs regroupements.
Du fait de la séparation des opérations liées à la desserte en électricité, en séparant la fourniture, le transport, la distribution, en libérant la production et le négoce, il est introduit une notion nouvelle, la gestion de réseau, dont les collectivités doivent garantir l'existence.
La sécurité technique était fondée sur une intégration nationale pour le transport, une unicité territoriale pour la distribution selon des règles établies par des textes permettant l'interconnexion des réseaux, car l'électricité doit être injectée dans le réseau selon des normes strictes.
La sécurité économique était assurée par des mécanismes de garantie, de péréquation ou de solidarité. La garantie était l'exclusivité de la desserte territoriale soit directement par les régies, soit par voie de concession. La contrepartie en était la charge du développement en zone urbaine. La péréquation prenait plusieurs formes ; le FACE, le fonds de péréquation pour les distorsions de la distribution permettait l'électrification des zones rurales. La solidarité était incluse soit dans la tarification administrée, soit dans les conventions départementales ou nationales au bénéfice des démunis, dont il ne faudrait pas oublier l'existence.
La transposition modifie la situation présente.
La sécurité juridique des communes et de l'Etat est-elle assurée ? On peut s'interroger sur la difficulté créée par l'existence de deux catégories de clientèles - « éligibles » et « non éligibles » - dont les droits et obligations sont interdépendants.
Comment peut-on financer le développement de ces réseaux si, d'une part, les clients éligibles peuvent échapper à la contrainte de liaison physique en construisant des lignes directes et si, d'autre part, les clients non éligibles captifs sont alimentés par ce même réseau ? Cette obligation de permanence du service public découle des obligations du code de l'urbanisme et des lois de 1906 et de 1946. Si les tarifs de péage ne sont pas bien calculés, les non-éligibles feront, de fait, les frais de réductions de prix accordées aux éligibles.
La sécurité technique est indispensable dans un domaine où la responsabilité pénale de l'opérateur et de la puissance organisatrice peut être recherchée. Dans un domaine où les échanges entre réseaux seront plus intenses que précédemment, ce risque n'est pas à négliger.
La sécurité économique des opérateurs, notamment des opérateurs de distribution, reste essentielle. Depuis l'ouverture effective du marché européen de l'électricité, on constate une réticence croissante pour la production d'électricité. Les difficultés en Allemagne illustrent de manière caricaturale l'impossibilité de réaliser de nouvelles unités de production de masse devant satisfaire les besoins, la volonté étant, de plus, de déconnecter du réseau les unités produisant à base nucléaire. Je vous en donne acte volontiers, monsieur le secrétaire d'Etat, ce n'est absolument pas votre ligne de conduite.
Les péages des lignes de transport sont soit négociés, soit administrés. Dans ce dernier cas, le niveau des tarifs devra tenir compte et du développement et de l'interconnexion, sinon la concurrence se traduirait soit par une majoration des tarifs des non-éligilibles, soit par une étatisation des réseaux à l'identique des voiries ou autres réseaux communaux ou nationaux.
Cette sécurité économique est encore plus nécessaire en matière de distribution. La loi de nationalisation a préservé la fonction originelle des communes dans la distribution d'électricité soit en tant que concédant, soit en distribution directe, par leur régie - les sociétés d'économie mixte, les SEM - et les sociétés d'intérêt collectif agricole pour l'électrification, les SICAE. Les communes et syndicats exerçant directement en régie la desserte en énergie ont été maintenus. Ces entreprises dites « de l'article 23 » ou entreprises non nationalisées constituent des laboratoires intéressants. Celles qui, imprudentes, n'ont pas réinvesti dans leurs réseaux ou dans les évolutions technologiques ont disparu.
Celles qui restent sont confrontées à un nouveau dilemme : leur clientèle est appelée à se réduire, mais leur obligation de service public de desserte territoriale est confirmée. Or, les faits vont plus vite que la législation et l'éligibilité ouverte se limitant à un site est déjà dépassée. Les groupements économiques font leurs achats pour l'ensemble de leurs sites. Par ailleurs, des plaques industrielles se dotent de moyens de production pour un ensemble de clients potentiellement éligibles et réduisent d'autant la marge de négoce des régies et autres opérateurs locaux.
Cette situation met bien évidemment en cause l'opérateur, mais aussi la collectivité support. Aussi serai-je amené à demander quelques précisions concernant ces situations périlleuses qui risquent de compromettre la sérénité des débats futurs sur l'évolution du marché européen de l'énergie : par exemple, qu'en sera-t-il de la réciprocité inscrite dans certains textes de transposition d'autres pays, point auquel M. le rapporteur a fait allusion tout à l'heure ?
Mon propos a été centré sur les problèmes posés aux collectivités, notamment territoriales, et je préciserai ma pensée lors de la discussion des articles.
Avant de conclure, je présenterai quelques observations concernant les autres parties du texte.
Ce texte prévoit un organisme de régulation, ce qui me paraît une bonne chose ; mais il crée nombre de services de contrôle. Il serait sage que la desserte en électricité, qui est un problème technique et économique, reste l'objet essentiel des débats de tous ces organes de contrôle.
Il convient de constater que, s'agissant de la matière énergétique qu'est l'électricité, les mouvements spéculatifs n'ont pas eu de répercussion notable sur des tarifs qui sont certes administrés, mais qui répartissent la charge de façon égale entre les intervenants. La cohésion sociale n'a pas eu à souffrir de cette situation et la confiance de la population en la technicité des électriciens a été constante.
C'est pourquoi il me semble nécessaire à la fois d'aménager le statut d'Electricité de France et de maintenir la trame du cadre social des industries électriques et gazières.
Souvent, les textes approuvés paritairement et transposés par simples notes administratives aux entreprises non nationalisées, que je qualifie de « régies » pour être plus simple, n'ont pas de caractère légal. L'introduction du statut dans le code du travail en permettra la transparence et la validation législative.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite pour ma part que ce débat soit fructueux. Il est délicat, mais il peut aboutir à une meilleure politique économique, fondée sur une meilleure compétitivité, tout en sauvegardant la cohésion sociale, et ce en vue d'un développement équilibré du territoire. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

(M. Jean-Claude Gaudin remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN
vice-président

M. le président. La parole est à M. Poniatowski.
M. Ladislas Poniatowski. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui saisis d'un projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
Je souhaite m'arrêter quelques instants sur ce titre, emblématique parce qu'ambigu, et même doublement ambigu.
Premièrement, ce titre ne fait nullement état de l'objet véritable du projet de loi, à savoir la transposition en droit français de la directive communautaire du 19 décembre 1996. Or, comme nous le verrons, le projet de loi, dans son état actuel, ne propose qu'une transposition a minima de cette directive, ce que je regrette.
Deuxièmement, le titre de ce texte se veut prometteur : la modernisation et le développement du service public de l'électricité. Mais, du fait même d'une transposition frileuse de la directive, nous pouvons légitimement nous interroger pour savoir si les dispositions prévues répondent aux ambitions affichées ou s'il n'y a pas un simple effet d'annonce qui serait, finalement, préjudiciable à la modernisation de tout ce secteur économique.
Dans nos débats, nous devons donc veiller à deux points fondamentaux.
D'une part, nous devons traduire de manière étendue dans notre droit les dispositions européennes. Nous le pouvons puisque la directive laisse le choix entre plusieurs modalités pour atteindre son but de libéralisation du marché de l'électricité.
D'autre part, nous devons veiller à garantir l'avenir de l'entreprise performante qu'est EDF. EDF est, effectivement, l'une des plus grandes entreprises mondiales d'électricité, et se caractérise par des tarifs compétitifs, par l'excellence de ses agents et par une réelle qualité de ses services.
Dans un premier temps, permettez-moi, mes chers collègues, de saisir l'occasion qui m'est donnée de rappeler les quatre principes auxquels notre groupe est particulièrement attaché : l'ouverture du marché, la nécessité de transposer la directive, l'obligation pour EDF de jouer le jeu de cette directive et de poursuivre ses efforts pour rester compétitif, et, enfin, la défense du consommateur et de l'aménagement du territoire.
Tout d'abord, au regard de ce texte, l'ouverture du marché demeure malgré tout très limitée, monsieur le secrétaire d'Etat, puisqu'elle est réservée dans un premier temps à quelque quatre cents clients éligibles, essentiellement de gros industriels, représentant 26 % de la consommation.
La majorité des clients, notamment les PME-PMI et les particuliers, ne bénéficieront donc pas de cette libéralisation et de la baisse des tarifs qui devrait logiquement en découler, contrairement à ce qui se passera dans certains pays voisins. Certes, c'est un premier pas non négligeable lorsque l'on sait ce que représente la consommation d'électricité pour des secteurs comme la sidérurgie, la chimie ou l'automobile. Mais le Gouvernement aurait pu dès maintenant envisager une mise en concurrence plus large, et tout au moins préparer les étapes suivantes de l'ouverture du marché.
Tel ne semble pas être le cas, et la France fait malheureusement figure de « mauvais élève » de la classe tant elle a tardé à transposer la directive européenne. Elle est, en effet, avec la Belgique - je mets à part l'Irlande et la Grèce qui, comme l'a rappelé M. le rapporteur, ont obtenu un délai supplémentaire - l'un des derniers pays à entamer ce processus de transposition.
La directive européenne sur l'électricité a certes une longue histoire sur laquelle je ne m'étendrai pas, sauf pour savoir gré au précédent gouvernement d'avoir sorti les négociations de l'ornière pour aboutir au texte adopté le 19 décembre 1996.
Comme pour toute directive, un délai de transcription a été fixé au 19 février 1999, et le présent texte a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale en décembre 1998.
Que s'est-il donc passé depuis juin 1997 ? Une large concertation, nous dit-on. Admettons l'argument.
Seulement, maintenant, compte tenu du temps imparti à la discussion parlementaire, la France entame sa procédure de transcription hors délai. De plus, l'urgence ayant été déclarée, le Parlement ne pourra se livrer à un débat approfondi, ce que mériterait cependant un texte d'une telle importance.
Il s'agit là, en outre, d'une situation risquée puisque n'importe quel intervenant du secteur peut se prévaloir de la directive et saisir les tribunaux, qui se chargeront alors de dire le droit en l'absence d'un texte législatif définitif.
L'attitude du gouvernement français est donc difficilement compréhensible, car la transposition de la directive est non seulement obligatoire - nous venons de le voir - mais encore nécessaire afin de permettre l'intégration d'EDF dans un paysage économique nouveau, désormais mondial et - nombre d'intervenants l'ont rappelé - hautement concurrentiel.
L'histoire, en effet, ne se prête pas à la répétition et appelle, au contraire, l'adaptation constante. La période de l'après-guerre est définitivement révolue et, aujourd'hui, la plupart de nos partenaires se sont résolument engagés sur la voie de la libéralisation.
A cet égard, les chiffres sont éloquents, et il nous faut en tenir compte : l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Finlande et la Suède ont ainsi ouvert leur marché à 100 % ; par ailleurs, l'annonce récente du projet de fusion entre les groupes allemands Veba et Viag en fera des concurrents redoutables ; en outre, dans les pays de l'Europe du Nord comme la Finlande ou la Suède, il existe déjà une bourse de l'électricité ; enfin, en Grande-Bretagne, même les particuliers peuvent faire jouer la concurrence.
Dans ces conditions, comment la France peut-elle continuer à se distinguer de ses partenaires si elle veut véritablement moderniser et développer son service public de l'électricité et continuer de permettre à EDF de jouer un rôle international de premier plan ?
En effet, EDF est déjà la première entreprise d'électricité au monde en termes de production et de volume ; elle intervient largement à l'international, dans l'optique d'une démarche concurrentielle comparable à celle d'une entreprise privée conquérant de nouveaux marchés. Ainsi, en un an, le groupe EDF a doublé ses engagements financiers à l'étranger : ceux-ci sont passés de 13,5 milliards de francs, en 1997, à 28 milliards de francs en 1998, et EDF prévoit de doubler à nouveau prochainement ses investissements à l'extérieur de notre pays. A cet égard, l'entreprise, présente dans une dizaine de pays européens, en Afrique, en Asie et en Amérique latine, intervient comme producteur, distributeur et prestataire d'ingénierie pour plus de 15 millions de clients dans le monde.
Dans ces conditions, je regrette, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous n'ayez pas profité de ce texte pour ouvrir le capital d'EDF, car cette ouverture aurait facilité des prises de participation à l'international et permis ainsi de conforter le rôle mondial d'EDF. Vous pouviez le faire !
Dans un marché sans frontières, l'harmonisation des seuils d'ouverture paraît inéluctable : pourquoi, alors, ne pas résolument l'anticiper, au lieu de la limiter, comme le fait le texte qui nous est soumis, et ce au détriment in fine d'EDF ? Notre législation devrait aller plus clairement et plus fermement vers une libéralisation plus complète du marché, même si elle doit réformer - en douceur, cela va de soi - les structures d'EDF. Il ressortit en effet à une concurrence loyale qu'une entreprise internationale accepte d'être soumise à la concurrence sur son propre territoire ; pour cela, il faut non seulement encourager EDF à s'adapter, mais aussi ne pas décourager les nouveaux opérateurs.
A ce titre, je souhaiterais revenir sur un point qui a été âprement discuté par nos collègues députés, à savoir la question du statut des agents d'EDF. Nous comprenons l'attachement de ces agents à leurs conditions salariales et sociales, et nous ne pensons pas que ces dernières soient un obstacle à la modernisation de l'entreprise.
Enfin, le groupe des Républicains et Indépendants, auquel j'appartiens, entend que tout consommateur soit traité de la même manière et qu'il n'y ait pas rupture d'égalité entre celui de la ville et celui de la campagne. Nous avons aujourd'hui l'impression que toutes les faveurs vont à la ville. Je citerai à cet égard quelques textes récents sur l'intercommunalité, sur la révision de la loi Pasqua, sur l'aménagement du territoire, ainsi qu'un texte à venir sur le mode d'élection des représentants de la Haute Assemblée. Il ne faudrait pas, monsieur le secrétaire d'Etat, que le présent texte allonge cette liste d'inégalités.
Notre objectif doit donc être de donner à EDF tous les moyens de rester une entreprise compétitive, poursuivant le développement de ses savoir-faire et la valorisation de son riche potentiel humain et technique.
Malheureusement, sur plusieurs points, le texte qui nous est soumis ne permet pas d'atteindre ces buts.
Premièrement, EDF conserve son monopole du transport de l'électricité par le biais du GRT, le service gestionnaire du réseau public de transport, auquel presque tous les orateurs précédents ont fait allusion. Or, il n'y a pas de réelle libéralisation du marché de l'électricité sans indépendance du GRT.
Je me permettrai d'insister sur l'article 13 tel qu'il nous est soumis, car il montre bien, dans cette affaire, que le Gouvernement reste au milieu du gué sans formuler de choix clairs et s'en tient à une transposition minimale de la directive. Cette dernière, dans son article 7, alinéa 6, prévoit que, si le réseau de transport n'est pas indépendant des activités de production et de distribution, le GRT doit « être indépendant, au moins sur le plan de la gestion, des autres activités non liées aux réseaux de transport ».
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous vous contentez de cette demi-mesure, sous couvert certes du texte européen, alors qu'il aurait fallu aller plus loin et garantir une véritable indépendance du GRT, en prévoyant, par exemple, sa filialisation. Je suis persuadé que nous en débattrons largement dans quelques heures.
C'est pourquoi, à titre personnel, je défendrai un amendement visant à garantir une plus grande indépendante du GRT.
En attendant, les dispositions de l'article 13 sont loin d'emporter notre approbation.
Tout d'abord, la rédaction de son deuxième alinéa est floue : qu'est ce qu'une indépendance sur le plan de la gestion ? Comment seront concrètement séparés les services ? Comment circulera l'information ?
Par ailleurs, le directeur du GRT sera nommé sur proposition du président d'EDF : est-ce là un gage d'indépendance ? La réponse est d'évidence négative.
Enfin, à ce jour, nous ne connaissons pas les conditions de mise en place du « budget propre » du GRT. Je souhaite que vous nous apportiez quelques éclaircissements sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat.
Deuxièmement, il faut que l'organisme chargé de fixer les tarifs soit parfaitement et totalement indépendant et que l'organe de régulation ait les pleins pouvoirs et ne soit pas une filiale déguisée d'EDF. Sur ce point, les amendements que proposera M. le rapporteur me semblent aller dans le bon sens.
Troisièmement, il nous faut veiller à un statut harmonisé pour tous les opérateurs afin de respecter une concurrence loyale. C'est pourquoi j'apporterai mon soutien aux amendements défendus par M. le rapporteur, notamment aux articles 9, 47 et 48.
Quatrièmement, il me semble utile de prévoir que l'observatoire de diversification puisse émettre un avis en cas de rachat de petites entreprises. Je défendrai plus tard un amendement à ce propos.
Enfin, nous devons nous assurer du maintien de la qualité du service public. Dans cette perspective, il nous paraît légitime que l'Etat tienne son rôle d'impulsion et de régulation en gardant tous ses pouvoirs sur la définition de la stratégie énergétique du pays, c'est-à-dire sur la programmation pluriannuelle des investissements de production, en toute équité entre les différents opérateurs. Le contre-exemple que nous devons garder à l'esprit est la privatisation du téléphone en Grande-Bretagne qui a abouti, certes, à une baisse des prix, mais aussi, malheureusement, à une baisse parallèle de la qualité.
Je conclurai, mes chers collègues, en rappelant qu'EDF se trouve à un moment déterminant de son histoire. Ses succès, jusqu'à présent, ne peuvent que susciter l'admiration et les encouragements. Je souhaite donc que le présent texte ne constitue pas un découragement à son développement. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Valade.
M. Jacques Valade. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi de modernisation et de développement du service public de l'électricité est enfin inscrit à l'ordre du jour de notre Haute Assemblée.
Le Gouvernement, on vient de le rappeler, avait déclaré l'urgence pour ce texte ; mais, après son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale le 2 mars, ce n'est qu'aujourd'hui, le 5 octobre, que le Sénat voit ce texte fondamental inscrit à son ordre du jour. Sept mois se sont écoulés ! Ce gouvernement a une notion très relative de l'urgence ! Mais je sais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous partagez, dans une certaine mesure, cette analyse, et que vous avez fait en sorte de restreindre ce délai. Mais sept mois, c'est long !
Au-delà de cette péripétie, monsieur le secrétaire d'Etat, la démarche est très tardive et trop timorée.
Très tardive car, dans ce domaine essentiel pour l'avenir de la France, vous avez pris un retard important que ni l'application de la procédure d'urgence ni l'obtention d'un vote positif et définitif du Parlement ne réussiront à combler. Ainsi, l'application de la directive européenne du 19 décembre 1996 a largement dépassé l'échéance du 19 février 1999 imposée par Bruxelles, mettant notre pays dans une situation difficile face à l'Union européenne ainsi que nos entreprises, en particulier EDF, vis-à-vis de la concurrence.
Votre démarche est trop timorée également, car vous vous êtes contenté de proposer un dispositif qui inscrit dans le droit français tout ce que vous ne pouviez refuser d'y inscrire, sauf à vous mettre en infraction avec les règles établies par l'Union européenne.
Force est de constater - et nous le déplorons - que ce sentiment est largement partagé par nos partenaires européens. Le 11 mai dernier, notamment, nos collègues européens en charge de l'énergie se sont livrés à une très vivre critique sur l'ouverture du marché que vous proposez à la France.
Alors que l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Suède et la Finlande ont d'ores et déjà ouvert leur marché à hauteur de 100 %, alors que le Danemark, la Belgique et les Pays-Bas ont, quant à eux, ouvert leur marché à hauteur respectivement de 90 %, 50 % et 32 %, l'Europe vous reproche et, de ce fait, reproche à la France une ouverture a minima, à l'opposé ou trop éloignée de l'esprit de la directive.
Une ouverture à hauteur de 25 % seulement des clauses trop restrictives pour les nouveaux entrants, notamment pour la durée des contrats, un opérateur public ultra-protégé sur son marché, ou encore la lenteur de nos procédures parlementaires compliquées par les débats idéologiques interminables auxquels vous ne pouviez échapper à l'Assemblée nationale, voilà autant de critiques de la part de nos partenaires européens.
Votre homologue britannique est même allé jusqu'à vous adresser, au mois de juillet dernier, une lettre qualifiée de comminatoire par le fameux et très sérieux quotidien Financial Times, d'une teneur peu amicale et vous menaçant, d'une part, de rétorsion si le secteur français de l'énergie n'était pas libéralisé dans les trois mois et, d'autre part, de ne pas respecter le principe de réciprocité si la France n'appliquait pas les règles établies par la directive.
Cette menace de la Grande-Bretagne a d'ailleurs été relayée, au début du mois de septembre dernier, par des plaintes de la part de compagnies d'électricité britanniques mais aussi espagnoles et autrichiennes qui se seraient émues auprès de Bruxelles de ne pouvoir entrer sur le marché français alors qu'EDF s'est déjà implantée en Grande-Bretagne avec l'acquisition de London Electricity puis de South West Electricity. L'expansion - sans doute souhaitable - de notre géant historique préoccupe également notre partenaire allemand.
En fait, monsieur le secrétaire d'Etat, on vous reproche visiblement de contribuer au développement et à l'expansion d'EDF sur les marchés extérieurs et, dans le même temps, de protéger l'opérateur public sur son marché premier, c'est-à-dire le marché français, par des manoeuvres retardatrices au regard des règles européennes.
Ces critiques, ces menaces et ces plaintes sont-elles fondées, monsieur le secrétaire d'Etat ? Qu'en est-il exactement ? Surtout, cette attitude est-elle réellement nécessaire ?
J'entends ici et là - et cet après-midi encore - l'apologie d'EDF. Mais qui conteste la capacité de notre entreprise publique dans l'instant et dans l'avenir ? Ses performances sont suffisantes pour lui permettre d'affronter en toute sérénité la concurrence nationale et internationale ! Il faut rappeler que la directive du 19 décembre 1996 s'inscrit dans la logique de l'achèvement du marché unique qui, à l'origine, était prévu pour 1992.
De ce fait, la France a affirmé la volonté - notre volonté - d'étendre à l'électricité les trois principes de base du régime économique défini par le traité sur l'Union européenne : la liberté d'établissement des producteurs, la libre circulation des marchandises, des services et des capitaux dans un espace européen sans frontières intérieures, la liberté pour les producteurs et les consommateurs de bénéficier des avantages d'une concurrence libre, saine et équilibrée.
Cette finalité, à l'élaboration de laquelle la France a largement contribué, est recherchée par la définition de règles qui s'appliquent à tous les acteurs de manière transparence, non discriminatoire et en fonction de critères objectifs.
Quelques principes de base ont été énoncés par l'Union européenne : un gestionnaire de réseaux de transport chargé de gérer le flux d'énergie en tenant compte des échanges avec d'autres réseaux interconnectés, et un gestionnaire du réseau indépendant des autres activités de production et de distribution ; une autorité indépendante des parties qui régule et contrôle en toute transparence le marché ; enfin, la séparation des activités de production, de transport et de distribution.
Je tiens à souligner que les négociations sur la rédaction de ces règles sont restées bloquées pendant plusieurs années - quelques orateurs l'ont rappelé - du fait de l'insistance légitime et essentielle de la France, et je tiens ici à rendre un hommage particulier à Franck Borotra, qui s'est attaché à ce que cette politique de libéralisation ne remette pas en cause le principe particulier de service public auquel nous sommes tous très attachés,...
M. Henri Weber. Très bien !
M. Jacques Valade. ... à savoir le respect d'un service public minimum afin de préserver l'aménagement et le développement du territoire et de permettre l'accès pour tous à l'électricité par le biais, notamment, d'une péréquation des tarifs et une obligation de desserte, principes qui ont été évoqués voilà un instant.
Cependant, ces règles établies par l'Union européenne qui adaptent le marché de l'électricité aux évolutions technologique et économique que nous vivons aujourd'hui sont-elles conformes avec l'organisation de notre système électrique actuel et, plus largement, avec notre politique énergétique ?
D'aucuns, surtout chez nos partenaires européens, défendent l'idée que l'on pourrait s'affranchir de toute politique énergétique nationale dans la mesure où l'ouverture croissante du secteur à la concurrence et la montée en puissance de l'Europe en ce domaine la rendrait désormais inutile.
Pour ma part, conformément aux principes qui ont guidé les choix du général de Gaulle lors de la création d'Electricité de France et de la mise en place de la filière nucléaire française, je ne souscris pas à une telle démarche et j'estime que l'on ne peut faire confiance aux seules forces du marché...
M. Henri Weber. Très bien !
M. Jacques Valade. ... ou s'en remettre à la seule politique européenne pour ce qui concerne un secteur aussi fondamental et stratégique que l'énergie.
M. Pierre Lefebvre. C'est bien vrai !
Mme Hélène Luc. Il faut continuer !
M. Jacques Valade. Nous n'avons jamais varié !
Certes, on peut considérer qu'à de nouvelles donnes, à de nouvelles contraintes correspondent de nouveaux objectifs, tant en termes environnementaux qu'économiques et sociaux. Mais, pour autant, l'enjeu central reste le même : il faut toujours permettre aux entreprises, mais aussi à l'ensemble des citoyens, d'accéder à l'énergie la plus sûre et la plus compétitive possible.
Par conséquent, monsieur le secrétaire d'Etat, les impératifs d'hier, c'est-à-dire l'indépendance énergétique de notre pays et son excellence technologique, demeurent et doivent demeurer.
Les fondements de notre politique énergétique expliquent sa réussite. La France ne saurait renoncer aux principes qui ont inspiré cette politique et aux succès qu'elle a remportés dans ce domaine.
L'ouverture à la concurrence est une réalité mondiale. Loin de condamner une politique énergétique à l'échelon national, cette libéralisation la rend au moins aussi nécessaire.
D'ailleurs, le cadre négocié et proposé par l'Union européenne permet à la France de répondre simultanément aux exigences énergétiques du court et du long terme.
Cela passe par la diversification des approvisionnements et, tout d'abord, compte tenu de nos ressources naturelles, par le maintien de notre excellence et de notre avance technologiques en matière nucléaire.
L'industrie nucléaire constitue l'un des fers de lance de notre industrie, dont les enjeux sont de niveau mondial.
Il n'est pas raisonnable de remettre en cause une telle source d'énergie qui produit près de 80 % de notre électricité, qui est à la fois sûre, compétitive et qui doit être considérée comme respectant les impératifs de l'écologie. Le recours à l'énergie nucléaire permet, en effet, de réduire les émissions de gaz à effet de serre de quelque 700 millions de tonnes par an en Europe. Son rôle est essentiel, tant au plan économique qu'en termes d'emplois.
Dire cela n'est pas céder, comme on l'entend trop souvent, à l'action d'un lobby industriel, c'est avoir foi dans la maîtrise de l'énergie, de toutes les énergies, par l'homme.
Il faut, par conséquent, développer sans relâche toutes les énergies dites renouvelables et poursuivre l'exploitation de l'énergie nucléaire en s'entourant de toutes les sûretés nécessaires.
A-t-on supprimé les vols aériens du fait de telle ou telle imperfection ou de tel ou tel accident d'avion ? A-t-on fermé toutes les unités de production chimique après Seveso ?
A cet égard, monsieur le secrétaire d'Etat, il faut une fois encore évoquer la décision d'arrêt et de démantèlement du surgénérateur Superphénix, décision politique plutôt verte que rose ou rouge et que le Sénat a largement analysée et commentée dans le cadre de la commission d'enquête sur l'énergie que j'ai eu l'honneur de présider. Nous regrettons toujours cette décision, dommageable aux intérêts de la France et de ses industriels.
Les charges financières que génère votre décision, monsieur le secrétaire d'Etat, n'incombent plus ni à EDF ni aux opérateurs entrant sur le marché, comme vous l'aviez prévu initialement. Ce n'est que justice, car c'est bien à l'Etat seul d'assumer la responsabilité d'une telle décision.
D'une façon plus générale, je vous demande, monsieur le secrétaire d'Etat, s'agissant de la préparation du nucléaire du futur, de veiller dès maintenant à assurer la continuité et la pérennité de cette filière.
Dans cette perspective, il est essentiel de poursuivre les réflexions et les recherches et de prendre à temps les décisions nécessaires en tenant compte du calendrier de mise en oeuvre des nouvelles technologies. Je pense tout particulièrement ici au REP 2000, prochain standard des centrales nucléaires d'EDF, destiné à succéder à l'actuel palier N 4 et qui devrait être équipé de l'îlot nucléaire franco-allemand EPR. C'est d'ailleurs probablement autour de cette période que les réacteurs hybrides pourraient trouver tout leur intérêt.
Enfin, il faut poursuivre activement les programmes de recherche engagés dans le cadre européen dans le domaine de la fusion nucléaire.
Mais, si le renforcement de la source d'énergie d'origine nucléaire est impérativement nécessaire, il ne constitue pas une démarche suffisante. Il est indispensable d'adapter notre politique énergétique à la situation que nous vivons.
Nos comportements doivent s'améliorer dans le sens d'une gestion plus rationnelle des combustibles fossiles par une politique de maîtrise et d'économie de l'énergie, d'une définition d'une politique de transport moins énergivore et respectant davantage l'environnement et d'une prise en compte plus globale et plus responsable du développement local.
La décentralisation favorise la recherche de la meilleure utilisation des énergies primaires et permet de susciter des opportunités, tant par la mise en oeuvre de nouvelles technologies que par le développement des énergies renouvelables.
Il importe donc, d'une part, de confirmer et de renforcer les compétences des collectivités locales et les missions de service public qui leur incombent dans le domaine énergétique et, d'autre part, d'inciter le regroupement des petites et moyennes entreprises, actrices de ce développement local et créatrices d'emplois.
Enfin, les technologies nouvelles doivent être développées. Parmi celles-ci, la cogénération, technique de production combinée d'énergie thermique et d'électricité, doit être systématiquement encouragée.
La cogénération est conçue pour valoriser et redistribuer l'énergie et permet d'optimiser tant les coûts d'installation que les rendements énergétiques.
La France a donc les moyens de répondre aux enjeux auxquels elle est confrontée et de s'adapter aux nécessaires évolutions technologiques du marché électrique.
Je crains cependant que votre approche, monsieur le secrétaire d'Etat, ne freine la France dans cet élan.
Comme vient de le souligner M. Poniatowski, le projet de loi que vous nous soumettez risque de placer la France à la traîne dans le dernier wagon du train dont la destination est la libéralisation du secteur de l'électricité.
Alors que ce projet de loi devrait, d'une part, assurer la pérennité et le développement de la superbe entreprise qu'est EDF à la fois sur le plan intérieur et extérieur, et, d'autre part, permettre que les uns et les autres puissent être en situation d'affronter la concurrence, vous nous proposez, en effet, un texte en trompe-l'oeil. Peu avare de précisions sur les multiples détails de l'organisation du service public, ce qui est louable, il ne permet pas, et c'est regrettable, d'utiliser au mieux les perspectives offertes par le nouveau système imposé par la directive européenne.
Or, la mise en oeuvre de l'ouverture du marché énergétique n'est possible que dans la transparence et sur la base de dispositions inattaquables, sous peine de déclencher des contentieux à bien des égards dommageables, que ce soit pour EDF ou pour les opérateurs entrants.
Deux éléments de la nouvelle organisation sont stratégiques : le gestionnaire du réseau de transport, d'une part, et la commission de régulation de l'électricité, d'autre part.
L'indépendance du gestionnaire du réseau de transport est indispensable et ne peut être totalement assurée que par une séparation claire et nette de l'opérateur historique.
L'article 7 de la directive précise d'ailleurs « qu'à moins que le réseau de transport ne soit déjà indépendant des activités de production et de distribution » - ce qui n'est pas le cas pour la France - « le gestionnaire du réseau doit être indépendant, au moins sur le plan de la gestion, des autres activités non liées au réseau de transport ».
La séparation physique et comptable étant en cours d'achèvement, je ne crois pas qu'il faille aujourd'hui décider définitivement de la structure juridique du gestionnaire du réseau de transport, monsieur le secrétaire d'Etat.
Etablissement public autonome, filiale, que sais-je encore ? Il me paraît prématuré de statuer dès aujourd'hui. Des exemples nombreux de fonctionnement de gestionnaires de réseaux chez nos partenaires européens confortent cette position et nous prouvent que décider aujourd'hui sur cette question serait bien imprudent.
Je vous propose, par conséquent, une attitude vigilante et pragmatique. La sagesse doit l'emporter sur les débats idéologiques et d'un autre temps. C'est la raison pour laquelle je suggère, monsieur le secrétaire d'Etat, que, à l'issue d'une période d'une année à compter de la promulgation de cette loi et sur la base d'un rapport établi par la commission de régulation de l'électricité, vous déposiez un projet de loi définissant la régime juridique du gestionnaire du réseau de transport. Croyez bien que nous serons très attentifs à l'avis que vous formulerez sur cette disposition, monsieur le secrétaire d'Etat.
Cette période d'une année pendant laquelle la constitution et la mise en oeuvre de cet organe seront confiées à EDF nous permettra, ainsi qu'à tous les acteurs concernés, d'avoir par rapport aux évolutions du marché une idée plus précise, plus affinée et plus objective de la structure juridique adéquate, efficace et transparente pour tout le monde.
S'agissant du rôle et des compétences de la commission de régulation de l'électricité, je suis, monsieur le secrétaire d'Etat, nettement plus intransigeant.
L'indépendance que vous proposez pour le régulateur repose essentiellement sur deux points : premièrement, l'autonomie et l'inamovibilité des membres de cette instance dotée de crédits d'études comparables à ceux d'EDF ; deuxièmement, la capacité d'expertise que lui confèrent ses services propres.
Or, la directive européenne précise bien que cette autorité est indépendante des parties pour régler les litiges relatifs aux contrats, aux négociations et aux refus d'accès et d'achat.
La commission de régulation de l'électricité est donc un véritable juge de paix, à l'image de l'Autorité de régulation des télécommunications. C'est la raison pour laquelle le projet de loi doit attribuer au régulateur des blocs de compétence autonomes et précis, différents du pouvoir réglementaire de l'Etat et s'articuler avec les compétences des instances juridictionnelles, administratives et civiles existantes, tout en précisant quels sont les liens de procédures entre elles, notamment en ce qui concerne les délais de saisine et de réponse.
Monsieur le secrétaire d'Etat, faisons en sorte que cette autorité puisse jouer pleinement son rôle de régulateur, en toute indépendance et sans discrimination.
Par ailleurs, je m'interroge également sur les dispositions du projet de loi qui étendent le statut des agents d'EDF aux nouveaux entrants. Nous aurons sans doute l'occasion d'en parler à propos des amendements qui ont été déposés à ce sujet.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je ne m'attarderai pas plus longuement sur les nombreux autres points du dispositif que vous proposez, notre rapporteur, M. Henri Revol, l'ayant excellement fait. J'en profite pour rendre un hommage particulièrement appuyé à la qualité du travail qu'il a conduit avec la même ardeur que lorsque, voilà quelques mois, il fut le rapporteur de la commission d'enquête.
Par ailleurs, nous aurons l'occasion de revenir sur ces points lors de l'examen des amendements qui ont été déposés.
Toutefois, je ne peux m'empêcher d'évoquer la multiplication des contraintes sur les nouveaux entrants, notamment l'inégalité de traitement entre les clients éligibles et l'opérateur public. De même, le seuil d'éligibilité est - on l'a dit - bien trop bas : c'est oublier que les véritables clients sont les entreprises, les collectivités locales et les usagers. Ces contraintes sont autant de freins à une ouverture loyale, équilibrée et efficace du marché de l'électricité.
Il en est de même pour le négoce de l'électricité, aujourd'hui désigné par le vocable de trading . Cet aspect a déjà été évoqué. Nous souhaitons naturellement que cette possibilité de commerce soit offerte aux entreprises françaises.
Aucun pays interconnecté ne peut s'isoler durablement de ce mouvement. En effet, des marchés multiples et plus complexes permettront à chacun de minimiser le coût de l'énergie utile dont il a réellement besoin. On l'observe déjà sous une forme plus ou moins avancée au Royaume-Uni, en Scandinavie, en Allemagne, en Espagne, ou encore aux Pays-Bas, mais aussi dans un nombre grandissant de pays non européens.
La fonction de trading est donc nécessairement appelée à se développer. L'ignorer, c'est dresser un obstacle artificiel au développement d'un marché concurrentiel, objectif essentiel de la construction européenne. A cet égard, les restrictions que vous proposez d'instaurer, monsieur le secrétaire d'Etat, à l'encontre des activités d'achat et de revente, qui seraient réservées aux seuls producteurs dans la limite d'un seuil de production annuel, constituent clairement une barrière à l'entrée des nouveaux entrants, ce qui serait un cas unique dans l'Union européenne.
Cette disposition est d'ailleurs surprenante et paradoxale au regard de l'actualité concernant EDF, qui s'est alliée avec Louis Dreyfus dans le négoce de l'électricité ; cela a été évoqué au début de la séance.
Ainsi, la tutelle de l'opérateur public, c'est-à-dire vous, monsieur le secrétaire d'Etat, autorise EDF à pratiquer le négoce de l'électricité et, dans le même temps, l'interdit pour les nouveaux entrants en France. Il s'agit là d'un paradoxe qui mérite quelques explications.
Pour conclure, monsieur le secrétaire d'Etat, je vous confirme que toutes mes remarques ont pour seul objectif d'affirmer la volonté forte de donner à la France les moyens de répondre pleinement aux enjeux technologiques et économiques auxquels elle est confrontée.
La directive européenne vise à introduire la concurrence dans l'industrie électrique partout où elle est souhaitable et possible.
La France s'est engagée avec ses partenaires européens à construire un marché unique régi par la concurrence. Il faut qu'elle tienne ses engagements.
C'est la raison pour laquelle, au nom du groupe du Rassemblement pour la République, je m'efforcerai, tout au long de l'examen de ce projet de loi, d'adopter une attitude de responsabilité et de propositions. Nous jouerons certes le rôle d'opposant qui est le nôtre, mais exclusivement préoccupés de l'intérêt des usagers, des collectivités, des entreprises et de notre pays tout en étant soucieux de respecter les règles européennes que nous avons adoptées.
Monsieur le secrétaire d'Etat, que ce débat soit l'occasion pour vous de faire taire les critiques, les menaces et les plaintes, car l'intérêt partisan doit s'effacer devant l'intérêt de la France. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Lefebvre.
M. Pierre Lefebvre. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, plus de sept mois après l'Assemblée nationale, le Sénat est à son tour amené à examiner en première lecture le projet de loi dit « de modernisation et de développement du service public de l'électricité » portant transposition dans notre droit national de la directive européenne datée du 19 décembre 1996 « concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité ».
A la simple évocation de ces deux intitulés, il y a de quoi rester perplexe, tant les concepts mis en avant sont éloignés entre eux, j'irai jusqu'à dire antagoniques.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le titre prometteur et ambitieux qu'affiche le texte que vous nous présentez aujourd'hui ne peut dissimuler à lui seul la mécanique du libéralisme que met en oeuvre cette directive.
Ne nous voilons pas la face, ce projet de loi, malgré les correctifs que l'on pourra y apporter par ailleurs - ils sont et seront encore nécessaires - reste foncièrement imprégné de l'idéologie libérale et mercantiliste qui anime la construction européenne depuis trop longtemps.
Il est regrettable - je le dis sans détour - que ce soit un gouvernement de gauche qui porte la responsabilité de retranscrire une directive libérale négociée et votée en d'autres temps par un gouvernement de droite désavoué par les Français.
Je le regrette d'autant plus que l'ensemble des forces politiques qui constituent actuellement la majorité plurielle s'étaient dressées avec virulence pour exiger la renégociation d'une directive qui, à présent, s'impose à nous malgré nous.
Mon ami André Lajoinie disait avec raison, à l'Assemblée nationale, qu'il s'agissait d'un « déni de démocratie ». Le mot est fort, mais il est juste !
Pour autant, le Gouvernement avait la possibilité - comme nous n'avons cessé de le demander - d'engager une renégociation de la directive « électricité » à l'échelon communautaire. Nous maintenons quant à nous, aujourd'hui, cette exigence ! De toute évidence, les spécificités de notre organisation électrique nationale, de par sa structuration à la fois intégrée et dense, pouvaient être prises en compte pour démontrer la nocivité des plans de Bruxelles.
Cette option a, hélas ! été rejetée. Dès lors, l'alternative se résumait au vote d'un projet de loi qui soit le moins mauvais possible ou à l'application brutale et dévastatrice de la directive.
A l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, je dirai que ce texte, bien qu'il comporte quelques aspects favorables au service public, est caractérisé par le respect strict des dispositions libérales de ladite directive.
Les députés communistes ont eu le souci, par le dépôt d'une série d'amendements, d'infléchir, autant que faire se pouvait, les aspects les plus néfastes de cette libéralisation.
Le texte qu'il nous revient d'examiner après son passage à l'Assemblée nationale représente, à mes yeux, ainsi que pour l'ensemble des parlementaires communistes et de leurs partenaires, une base à partir de laquelle il doit être possible d'avancer, mais en aucun cas de régresser, comme nous pressent de le faire certains lobbies patronaux.
La reconnaissance d'un droit à l'électricité pour tous et l'instauration d'une tranche sociale de consommation pour les familles modestes constituent un progrès que nul ne conteste. Je ne peux, cependant, m'empêcher de m'interroger : pourquoi avoir attendu cinquante ans et, précisément, l'occasion d'un débat qui porte sur la libéralisation de l'électricité, pour satisfaire enfin à une ancienne revendication des salariés et des usagers du service public ?
Malgré cela - j'insiste - je conteste l'idée, présente dans l'exposé des motifs du texte comme dans le discours que vous avez tenu à l'Assemblée nationale, monsieur le secrétaire d'Etat, selon laquelle il y aurait une continuité, voire une filiation, entre la loi de nationalisation et ce projet de loi de transposition.
J'y vois plutôt une rupture, pis encore une revanche historique des intérêts privés capitalistes sur une loi que ceux-ci n'ont jamais supportée parce qu'elle répondait à l'intérêt général : la loi de nationalisation de l'électricité et du gaz du 8 avril 1946.
Monsieur le secrétaire d'Etat, permettez-moi de citer à mon tour l'un de vos illustres prédécesseurs. Je veux parler de Marcel Paul, ministre de la production industrielle et père de la loi de nationalisation.
Devant l'Assemblée constituante, le 27 mars 1946, il rappelait avec force le principe fondateur de cette loi en ces termes : « Faire en sorte que les intérêts privés n'aient pas la possibilité de s'opposer aux intérêts du pays... leur idée générale, leur conception était non pas d'équiper le pays pour l'avenir, de procéder à des investissements à très longue échéance, mais de faire des opérations rentables dans l'immédiat, sans considération des intérêts d'avenir de la France. »
Il concluait son intervention de la sorte : « Voter la nationalisation, c'est respecter la volonté du pays ; c'est travailler pour son avenir, pour sa prospérité et pour son indépendance. » Comme ces mots sont encore d'actualité !
Mme Hélène Luc. Très bien !
M. Pierre Lefebvre. En quoi, la concurrence pourrait-elle mieux garantir, demain, le développement et l'indépendance de notre pays que ne l'a fait, durant un demi-siècle, le monopole public ?
Faut-il croire que le service public, après s'être épanoui dans le cadre du monopole public, aurait besoin d'un nouvel horizon sans doute plus conforme aux règles du capitalisme moderne ?
Surtout, peut-on admettre que l'électricité devienne une marchandise ordinaire soumise aux aléas du marché, alors que ce bien représente, pour des milliards d'individus, un élément indispensable à la vie ?
Ce qui est essentiel à la vie ne peut et ne doit pas être une source de profit !
Certes, l'électricité a un coût. Mais celui-ci ne saurait être l'objet de discrimination entre les personnes selon leur solvabilité, leur situation sociale ou leur position géographique.
Je doute que la transformation du citoyen-usager en un simple consommateur à la recherche incessante du prix le plus bas constitue véritablement un progrès de civilisation.
L'attachement des Français au service public de l'électricité, leur satisfaction manifestée à l'égard d'EDF, de son personnel reconnu pour ses compétences, sa disponibilité et son professionnalisme, me conduisent, en vérité, à penser que cette libéralisation répond bien davantage à des intérêts particuliers qu'à l'intérêt général.
En outre, chacun le sait, EDF rapporte davantage qu'elle ne coûte à l'Etat, lequel n'a pas effectué d'apports nouveaux en capital depuis 1982.
A l'heure où il est sans cesse question d'encadrement budgétaire, vous reconnaîtrez avec moi, mes chers collègues, qu'en l'occurrence l'Etat a tout intérêt à garder la maîtrise d'une entreprise qui réalise plus de six milliards de francs de bénéfices chaque année.
Seuls quelques puissants groupes industriels ont réellement intérêt à cette ouverture à la concurrence.
La directive est incontestablement une étape décisive, mais non nécessairement l'aboutissement vers l'objectif de la déréglementation.
Ainsi, quinze ans après, nous subissons encore les relents nauséabonds de la vague ultralibérale qui a balayé notre pays et le monde occidental au cours des années quatre-vingt.
Cependant, je ne désespère pas de voir bientôt - et plus tôt qu'on ne le croit - les Etats se raviser dans leur frénésie libéralisatrice, si j'en juge par l'échec et les dangers que recèlent les expériences en cours. Si les libéraux arguent souvent des insuffisances et des pesanteurs du secteur public pour justifier sa libéralisation et sa privatisation - ce discours est entendu à satiété au sein de cet hémicycle - en revanche, on ne les entend que très rarement s'interroger sur les effets pervers de la concurrence.
Mes chers collègues, jugeons sur pièce ! Prenons pour exemple la Grande-Bretagne, pays qui a libéralisé son secteur électrique dès 1989 et dont le mode de fonctionnement était proche du système français, selon les termes du rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la politique énergétique de la France.
Selon ce rapport, les gains de productivité ont davantage profité aux actionnaires privés qu'aux consommateurs ; la baisse des prix est inégale, la sécurité d'approvisionnement n'est plus complètement assurée et les effectifs ont subi une réduction drastique. Ce constat, monsieur le rapporteur, vous ne pourrez le contester, puisque vous en êtes l'auteur.
La libéralisation anglaise est à ce point un échec que l'actuel gouvernement Blair organise ce qui peut être interprété comme un retour de l'Etat dans le secteur électrique.
Ce phénomène n'est d'ailleurs pas spécifique à la Grande-Bretagne, puisque, partout où l'ouverture à la concurrence est la plus prononcée, le secteur s'est rapidement fragmenté et, de plus en plus, les Etats ont tendance à vouloir concentrer et élargir les activités de leurs opérateurs nationaux.
Face à la profonde restructuration des industries électriques et gazières, qui est d'ores et déjà à l'oeuvre avec des opérations de concentration à l'échelle européenne et internationale, et l'émergence d'oligopoles, voire de véritables monopoles privés, il y aura nécessité d'imposer un retour en force de la puissance publique pour encadrer, contrôler et réguler le secteur énergétique, mais aussi pour engager les investissements lourds.
Dans cette perspective, notre pays a tout intérêt à maintenir un puissant pôle public électrique et gazier pour éviter les désagréments prévisibles que connaîtront - et que connaissent déjà - certains pays qui se vantent aujourd'hui d'avoir ouvert leurs marchés au-delà des exigences de la directive.
D'ailleurs, certaines voix critiques commencent à se faire entendre hors de nos frontières.
Dans un entretien accordé au journal Libération , le 11 mai dernier, le président du principal syndicat allemand des services publics, Herbert Mai, faisait le constat suivant : « En Allemagne, la libéralisation a entraîné 40 000 suppressions d'emploi en deux ans, et 40 000 autres pourraient suivre. Dans toute l'Europe, 250 000 emplois sont menacés sur un total d'un million ! » Il observait déjà que « quelques grands groupes vont bientôt dominer le marché : ils peuvent offrir du courant moins cher en l'achetant par exemple dix centimes le kilowattheure en Ukraine, ou dans d'autres pays pratiquant le dumping social et écologique, alors que le coût de production atteint jusqu'à trente centimes en Allemagne ».
Ces jours-ci, des milliers d'employés municipaux d'électricité outre-Rhin manifestaient pour demander un soutien de l'Etat face à la guerre des prix que se livrent entre eux les grands groupes électriciens. Seraient-ils les premiers déçus d'une ouverture qui ne fait que débuter ?
Christian Brunier, député socialiste de Genève, expliquait récemment que la baisse des prix est actuellement payée par les salariés et se fait au détriment de la sécurité et de l'environnement.
Ainsi, en Norvège, le gouvernement vient de prendre des mesures d'urgence pour pallier la dégradation du niveau de sécurité, devenu critique, des installations.
A Auckland, cité présentée comme le fleuron de la dérégulation du marché électrique, une panne a privé la ville de courant pendant plus de deux mois au printemps 1998 : les entreprises comptaient au plus juste pour satisfaire les actionnaires ; elles ont donc eu beaucoup de mal à réparer trois lignes à haute tension défectueuses.
En réalité, la seule et unique promesse affichée par les partisans de la libre concurrence serait la baisse des prix.
Dès lors, comment parler d'économies d'énergie ou encore de gestion raisonnable et économe des ressources énergétiques de la planète ? Chacun le sait, l'épuisement progressif des ressources disponibles, la nécessité de recourir à des techniques d'exploitation plus élaborées et plus coûteuses, la croissance exponentielle de la consommation énergétique des pays émergents sont autant de facteurs qui pousseront à la hausse le niveau des prix et des tarifs.
Favoriser la concurrence aujourd'hui, c'est refuser d'anticiper sur l'avenir et, plus dangereux, c'est attiser, nous semble-t-il, les tensions entre les producteurs, entre les Etats et entre les peuples.
Justifier la concurrence par la seule baisse des prix est un leurre. Là où la libéralisation est déjà bien engagée, les prix, après quelques années de chute, ont tendance à repartir à la hausse, notamment pour les petits consommateurs. Les clients dits éligibles réussissent, quant à eux, à tirer leur épingle du jeu grâce à la pression qu'ils sont en mesure d'exercer sur le niveau des cours négociés au jour le jour.
En contrepartie, les multinationales accélèrent le pillage des ressources de notre planète, alors que le consommateur voit progressivement sa facture augmenter pour une fourniture de qualité moindre.
D'aucuns diront ici qu'il n'y a pas d'inquiétude à avoir s'agissant d'EDF qui dispose de suffisamment d'atouts solides pour affronter avec succès la concurrence. Nul ne le contestera !
Faut-il cependant rappeler que la performance économique, technologique, humaine et financière de l'opérateur national est le résultat de sa position de monopole public qui a prévalu depuis la Libération ? Elle est aussi le fruit d'une culture du dialogue social et de la cogestion que certains voudraient, ici, mettre en pièces.
A court terme, EDF gagnera vraisemblablement des parts de marché à l'extérieur, mais, à plus long terme - lorsqu'on évoque les questions d'énergie, c'est sur une période longue qu'il faut raisonner -, quelles garanties avons-nous qu'EDF sera à même d'assurer ses missions de service public et, dans le même temps, de mener la guerre des marchés et des prix ?
La commission des affaires économiques s'apprête à proposer un certain nombre de modifications de ce texte. Ses propositions visent à assouplir les conditions de la concurrence et remettent en cause les garde-fous mis en place par les députés. C'est l'occasion, pour certains de nos collègues, de s'attaquer au statut du personnel d'EDF, ainsi qu'à son régime de retraite.
La contribution des autoproducteurs au financement des missions de service public est supprimée ; la tranche sociale, au lieu d'être un moyen de prévenir les situations de précarité, deviendrait un simple substitut au dispositif « anti-coupure d'électricité » ; l'autonomie du gestionnaire des réseaux publics de transport est étendue avec la perspective d'une filialisation, ce qui aurait pour effet de préparer le démantèlement de l'entreprise EDF ; les prérogatives de l'autorité de régulation sont élargies, au risque de transformer le ministre de tutelle en simple exécutant de propositions qu'il ne peut contester ; l'instauration d'une durée minimale des contrats de fourniture entre producteurs et clients éligibles est remise en cause, au mépris de l'idée de planification à long terme du secteur. De même, la commission propose la création d'une « bourse de l'électricité » pour le plus grand bénéfice des traders de l'électricité et des spéculateurs de tout poil.
Il est bien évident que notre groupe, qui reste hostile à la philosophie de ce projet de loi, ne pourra suivre la majorité sénatoriale dans sa volonté de préparer et d'accélérer les prochaines étapes de la libéralisation.
Un texte qui jouerait habilement sur de subtils équilibres entre de meilleures garanties en faveur du service public de l'électricité, d'une part, et une accélération de la libéralisation, d'autre part, serait contraire aux engagements pris à l'Assemblée nationale entre les députés de la majorité et le Gouvernement.
Aussi, nous souhaitons que les députés puissent se saisir au cours de la navette des propositions que notre groupe défendra pour apporter les précisions utiles à la cohérence du texte.
En tout état de cause, il ne saurait être question, pour nous, de revenir, de près ou de loin, sur les acquis du projet de loi dans sa rédaction actuelle. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans les années trente, les compagnies d'électricité qui formaient à l'époque un oligopole de quelques trusts privés furent accusées, à juste titre, de pratiquer des tarifs trop élevés, de ne pas suffisamment investir et de ne pas desservir les zones peu denses. De la concurrence initiale entre les entreprises électriques privées a ainsi émergé l'idée d'un contrôle et d'une régulation publics.
La nationalisation décidée en 1946 et débouchant sur la création d'EDF est apparue dans ce contexte d'autant plus justifiée que la reconstruction d'après-guerre nécessitait de très gros investissements de longue durée de vie et qu'il s'agissait d'une industrie très capitalistique avec une programmation à long terme.
Les principes du service public se sont alors traduits en actes, avec l'obligation de continuité, de fourniture, d'égalité de traitement des usagers et de péréquation nationale des tarifs.
Ce rappel des années trente n'est pas inutile au moment où le seul argument avancé par les thuriféraires du marché - et donc, pour partie, par la majorité sénatoriale - consiste à mettre en avant la nécessité de casser le monopole d'EDF afin, dit-on, de mieux servir et à moindre coût le consommateur. Et si, au final, mes chers collègues, d'ici à quelques années, la déréglementation aboutissait, à l'inverse, au renchérissement du prix du kilowattheure pour les particuliers et à l'affaiblissement des normes de sécurité ?
Avec l'accident de Tokaimura, au Japon, l'actualité nous offre un exemple saisissant du risque nucléaire lié à l'irresponsabilité d'un producteur quand le profit devient la seule règle.
Plus près de nous, la Grande-Bretagne illustre jusqu'à la caricature la faillite de certaines privatisations d'entreprises publiques : elles n'ont enrichi que les actionnaires et les hauts dirigeants ; elles ont renchéri le coût de la prestation sans améliorer le service, au contraire.
Il fallait faire cet utile rappel avant que débute la discussion relative à la transposition de la directive européenne, afin que l'idéologie ne masque pas les vrais enjeux et les conflits d'intérêts.
Justement, dans le passé, même si tous les pays européens n'ont pas, en matière énergétique, des ressources équivalentes, ni le même type d'organisation, tous ont été amenés à reconnaître que les enjeux énergétiques ne pouvaient relever du seul droit commun de la concurrence, qu'ils devaient découler aussi de principes et de règles qui correspondent, pour l'essentiel, au registre de ce que nous appelons les missions de service public.
Il est vrai que, plus récemment, ces modes nationaux de définition et d'organisation se sont heurtés aux logiques dominantes d'intégration européenne et de création d'un marché unique dans chaque secteur.
Adoptée après huit années de discussion - ce délai est en soi significatif - la directive européenne de 1996 sur le « marché intérieur de l'électricité » déréglemente pour partie le secteur électrique en introduisant progressivement la concurrence. Les plus gros consommateurs pourront désormais s'adresser au producteur de leur choix, qu'il soit français ou européen, et cette part de marché, qui est de 25 % en 1999, doit passer à 33 % en 2003.
La directive comporte également, cela va de soi, une clause de « réciprocité » qui interdit à un acteur national de profiter de l'ouverture européenne tout en restant protégé sur son territoire.
Il faut reconnaître que la directive européenne fait courir de réels dangers au service public de l'électricité, en valorisant le court terme, en favorisant les gros consommateurs et, surtout, les groupes industriels et financiers qui veulent « écrémer » le marché.
Ne faire confiance qu'à la logique de la concurrence ne permet, en effet, de prendre en compte ni la sécurité d'approvisionnement, ni le long terme, ni la rareté des ressources énergétiques, ni le sort des générations futures, ni la protection de l'environnement.
Si l'on allait jusqu'au bout de cette voie, on continuerait à gaspiller l'énergie, compte tenu du faible coût actuel du gaz, au lieu de conduire une politique énergétique d'économies et de maîtrise, de mettre en oeuvre le principe de précaution, de diversifier les modes de production, de promouvoir les énergies renouvelables et la gestion des déchets. Sur ce sujet comme sur bien d'autres, l'opinion publique française est en retrait, et le Gouvernement le sait bien.
En même temps qu'elle libéralise - j'essaie d'avoir une lecture très objective du texte -, la directive reconnaît cependant aux Etats qui le veulent la possibilité d'édicter des missions de service public, de faire financer les obligations de celui-ci par tous les opérateurs, de mettre en place une politique énergétique à long terme, notamment.
L'article 3 précise ainsi que « les Etats membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l'électricité des obligations de service public dans l'intérêt économique général, qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d'approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l'environnement. Ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables ; celles-ci, ainsi que leurs révisions éventuelles, sont publiées et communiquées sans tarder à la Commission par les Etats membres. Comme moyen pour réaliser les obligations de service public précitées, les Etats membres qui le souhaitent peuvent mettre en oeuvre une planification à long terme. » On voit dès lors que les réserves, du fait sans doute non seulement des efforts du Gouvernement français mais aussi des opinions publiques, ont été, pour partie en tout cas, prises en compte dans la directive. Toutefois, ces éléments que je viens de citer ne sont en rien des obligations ; il s'agit seulement de possibilités laissées aux Etats membres.
Le rapport de la Commission européenne sur l'état de la libéralisation des marchés de l'énergie du 4 mai 1999 souligne cependant que tous les Etats membres réglementent de manière convergente les activités des compagnies d'électricité en matière de protection des consommateurs - obligation de connexion et de fourniture, tarifs - de protection de l'environnement - promotion des énergies renouvelables, internationalisation des coûts externes - de sécurité des approvisionnements, etc.
Ce rapport ajoute que, dans ces domaines, « les objectifs et approches des Etats sont de plus en plus similaires ». Ce mouvement général est en soi significatif, même si, bien sûr, les bonnes intentions devront être confrontées aux dures réalités de la course au profit.
En tout cas, cet état d'esprit européen justifie, si besoin était, la prudence du gouvernement français.
Dans le même temps, la Commission souligne que beaucoup reste à faire pour achever la mise en place d'un véritable marché intérieur de l'énergie : développement des capacités d'interconnexion, rapprochement des tarifs pour les particuliers selon le principe d'équité...
A ce sujet, je note qu'EDF ne sera pas mal placée, puisque le consommateur parisien paie 40 % de moins sa facture d'électricité que l'habitant de Düsseldorf. Encore faut-il que la prochaine étape d'une ouverture à la concurrence, si elle doit arriver, se fasse après harmonisation des conditions sociales des salariés. L'intégration européenne est à ce prix.
Tel est le chantier, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'avec le gouvernement français vous avez trouvé quand vous avez été porté aux responsabilités à la suite, notamment, du mouvement social de fin 1995-début 1996, qui avait été déclenché, il faut s'en souvenir, pour défendre les services publics.
C'est dire si le dossier était délicat, et je ne serai pas de ceux qui vous reprocheront d'avoir procédé avec circonspection et sans omettre aucune étape de la nécessaire concertation : Livre blanc, consultation du Conseil économique et social, des partenaires sociaux, des diverses institutions.
Le résultat est là : un texte équilibré qui répond aux exigences de la Commission tout en préservant les chances de l'opérateur public et en confortant le statut de ses salariés. Je vous le dis, monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez bien travaillé.
Je ne vais pas reprendre l'ensemble des dispositions et des articles qui ont pour vocation de prolonger et d'actualiser la loi de 1946 en insérant notre politique énergétique dans le contexte européen. Redoutable quadrature du cercle, j'en conviens ! (Sourires sur les travées de l'Union centriste.) Mais, mes chers collègues, vous que je vois sourire, ne fait-on pas toujours la politique du possible et non pas forcément celle que l'on a rêvée, la politique idéale ? C'est très exactement à ce niveau du débat et dans ce contexte que nous devons apprécier ce texte.
Je retiendrai brièvement quelques lignes de force.
Ce projet de loi réaffirme d'abord les missions de service public de l'énergie et fait d'EDF l'opérateur et le garant de cette fonction.
Je vois, bien sûr, l'objection qui peut poindre : ouvrir la concurrence pour les quelque 400 clients éligibles ne va-t-il pas entraîner un déséquilibre et, par contre-coup, de secousse en secousse, faire glisser EDF sur la voie de la privatisation ? Je ne le crois pas. Je fais confiance aux pouvoirs publics, mais aussi aux agents et à la direction pour que soit infirmée l'assertion selon laquelle le monopole serait la condition d'un service public performant.
L'entreprise publique a les moyens de résister, mieux ; elle a les moyens de se développer. Elle doit trouver sur les marchés étrangers la possibilité d'affirmer sa spécificité qui est liée à notre civilisation. Elle a d'ailleurs déjà obtenu quelques succès retentissants, en Angleterre notamment.
Pour mieux affirmer le caractère social de cette politique - deuxième dimension que j'ai voulu souligner - le texte de loi voté à l'Assemblée nationale consacre l'existence d'un droit de tous à l'électricité, produit de première nécessité. C'est une innovation dont la mise en oeuvre ne sera pas facile, ni dans le financement, ni surtout dans la définition des ayants droit. Mais il faut saluer cette avancée, tout comme la confirmation de la péréquation géographique des tarifs et le financement du surcoût des missions de service public assumées par EDF au moyen d'une participation des opérateurs privés.
Reste, et c'est peut-être le point le plus controversé, la commission de régulation de l'électricité.
N'éprouvant aucune sympathie particulière pour l'ART, l'Autorité de régulation des télécommunications, je suis a priori bien disposé à l'égard de cette instance de régulation. L'avenir nous dira si la formule choisie est la plus opérationnelle.
Subsiste enfin un point qui fait problème dans l'opinion publique depuis très longtemps : l'absence de transparence, dans un premier temps, et, en tout cas, de dialogue démocratique, dans un deuxième temps, sur les grands choix énergétiques de la nation.
Ce fut la règle pendant une trentaine d'années. Mais, depuis 1997, un progrès certain a été accompli dans ce domaine et quelques dispositions de votre projet de loi, monsieur le secrétaire d'Etat, conforteront cette timide avancée. Encore faudra-t-il faire vivre ces structures de concertation, et l'on sait bien que ce n'est pas le plus facile.
Les radicaux de gauche voteront sans état d'âme ce projet de loi dans la mesure où il représente le meilleur compromis possible dans le contexte actuel. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Besson.
M. Jean Besson. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'intitulé même du projet de loi exprime avec force la volonté du Gouvernement d'inscrire notre future organisation électrique dans le cadre d'une conception renouvelée du service public. Je me réjouis pleinement de cette approche visant à conforter un dispositif qui nous apporte chaque jour la preuve de son efficacité, de sa compétitivité et de sa solidarité, et à créer les conditions de sa réussite face aux défis du futur.
A cet égard, permettez-moi d'exprimer ma conviction que notre entreprise publique, premier électricien au monde, dispose de tous les atouts pour s'imposer comme l'un des énergéticiens les plus performants et pour conquérir de belles parts de marché.
Dans cette intervention, je centrerai mon propos sur l'autre composante de l'électricité, à savoir la distribution publique, qui se trouve au coeur même du service public, dans la définition fonctionnelle du terme, puisqu'il s'agit de garantir l'acheminement d'une électricité de qualité à tout consommateur en tout point du territoire, comme dans sa définition organique puisque la législation de 1906, comme celle de 1946, a confié la responsabilité de cette compétence aux communes, qui confient ensuite la gestion des réseaux à un prestataire - EDF dans 95 % des cas - sous le régime juridique de la concession.
Ainsi, les communes et leurs groupements sont les propriétaires des réseaux de distribution. Cela représente 1 260 000 kilomètres, soit 93 % de la longueur totale des réseaux électriques français.
Le plus souvent, ces compétences sont exercées par des syndicats départementaux qui, avec discrétion et efficacité, sont des pionniers de la coopération intercommunale.
Les élus locaux peuvent donc revendiquer à juste titre leur part de reconnaissance dans la réussite du slogan « même prix et même électricité pour tous ». Ils confèrent ainsi une assise démocratique à un système très centralisé.
Le texte approuvé en Conseil des ministres était déjà globalement satisfaisant pour nos collectivités. L'Assemblée nationale a apporté un certain nombre de retouches qui faciliteront l'application de cette future loi. Je pense que nous pouvons ajouter encore quelques améliorations, sans, bien sûr, dénaturer le texte adopté par l'Assemblée nationale.
Je distinguerai successivement deux grandes fonctions dans le rôle des collectivités territoriales.
La première concerne l'exercice du pouvoir concédant.
C'est la loi du 15 janvier 1906 qui a instauré le pouvoir concédant des communes et fait de la concession le principal mode de gestion de ce service public.
Dans le droit-fil de la décentralisation, et sous l'impulsion des syndicats départementaux d'électricité agissant collectivement sous l'égide de la Fédération nationale des collectivités concédantes et des régies, le pouvoir concédant a connu, dès le début des années quatre-vingt-dix, un véritable renouveau avec la publication d'un nouveau modèle de cahier des charges.
Au moment de la prévisible accentuation de la logique industrielle et commerciale d'EDF, il est important que la loi codifie, sans cependant les figer, les avancées de la négociation contractuelle : c'est une exigence de démocratie à l'égard des citoyens-consommateurs, dont les collectivités sont les représentants institutionnels, c'est un devoir de transparence inhérent à la gestion déléguée d'un service public. A ce titre, il est indispensable de garantir aux collectivités un accès suffisant aux informations nécessaires à l'exercice d'un véritable contrôle, dans le respect, bien sûr, des règles de la confidentialité et du secret commercial.
Dans cette nouvelle logique, les collectivités territoriales, garantes du service public pour tous, ont vocation à représenter les clients non éligibles. De même, elles détiennent désormais une compétence reconnue qui leur confère la capacité de siéger dans des instances comme l'observatoire national et les observatoires régionaux du service public de l'électricité, dans les organismes contribuant à la définition de la politique de l'énergie et dans les commissions départementales de modernisation et d'organisation des services publics, où - c'est une suggestion - il pourrait s'avérer opportun de créer une sous-commission « énergie ».
La seconde grande fonction des collectivités locales est la maîtrise d'ouvrage des travaux d'électricité en zone rurale.
Pour leur permettre l'exercice de cette prérogative, a été créé, en 1936, le Fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE, instrument de péréquation du financement des investissements entre les zones urbaines et les zones rurales.
En 1998, le montant du programme FACE s'est élevé à 3 milliards de francs, 60 % de cette somme provenant de la contribution des distributeurs et 40 % de la participation des collectivités territoriales. En outre, sur leurs fonds propres, les collectivités ont réalisé 2 milliards de francs supplémentaires de travaux.
Le FACE est donc un levier puissant et efficace de mobilisation des cofinancements publics et d'activation de la commande publique. C'est aussi et surtout la force de frappe du service public. Il représente le prix à payer pour garantir l'égalité d'accès et de prix de la fourniture. A ce titre, il s'inscrit d'ailleurs pleinement dans le sens des dispositions instituant le futur fonds du service public de production d'électricité.
Vous connaissez, monsieur le secrétaire d'Etat, notre attachement et celui de l'ensemble des représentants des communes rurales à cet instrument financier exemplaire de cohésion et de solidarité entre territoires. Vous avez déjà dissipé les craintes que nous avions exprimées à la lecture des avant-projets. Peut-être souhaiterez-vous nous apporter en séance des assurances supplémentaires.
Je tiens à souligner la nécessité de maintenir durablement la gestion et les mécanismes de financement du FACE. Malgré les efforts accomplis, les besoins sont encore très importants. Comme vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat, vos services, avec ceux du ministère de l'agriculture et de la pêche, ont évalué à 30 milliards de francs l'ensemble des travaux à réaliser à court terme pour porter les réseaux ruraux à un niveau convenable.
Il reste encore beaucoup à faire pour fiabiliser nos réseaux. Avec mon collègue Michel Teston, président du conseil général de l'Ardèche, ici présent, je n'en veux pour preuve que ces 55 000 familles de la Drôme et de l'Ardèche privées d'électricité pendant une semaine cet hiver.
Il convient également de signaler l'accroissement des contraintes d'insertion des ouvrages dans l'environnement et les exigences de qualité liées à la multiplication des appareils électroniques.
Avant de conclure, je souhaiterais évoquer un point plus particulier sur lequel mon attention a récemment été appelée dans mon département ; je veux parler de la redevance d'occupation du domaine public.
En application de la réglementation en vigueur, EDF verse actuellement aux communes une redevance annuelle qui se situe - elle n'a pas été augmentée depuis 1956 - entre 5 francs et 200 francs selon le nombre d'habitants. Ces montants nous apparaissent tout à fait dérisoires !
A la faveur de ce débat, je souhaite vivement, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous preniez l'engagement d'une revalorisation très significative du montant de cette taxe ; je préfère même employer l'expression « fixation d'un nouveau taux », en juste proportion des sujétions que représente aujourd'hui l'occupation du domaine public.
Je conclurai en soulignant le bon équilibre du texte adopté par l'Assemblée nationale, équilibre entre le respect des principes essentiels du service public et la nécessaire modernisation. Les intérêts des collectivités territoriales me paraîssent bien garantis, même si nous pouvons y apporter encore quelques points de perfectionnement. Nous devons reconnaître, monsieur le secrétaire d'Etat, votre capacité d'écoute et votre volonté de prendre en compte au mieux les souhaits de chacun dans la mesure, bien sûr, où ils ne contredisent pas la logique de votre texte.
A propos de souhaits, j'en formule un dernier : que les clients non éligibles, que les citoyens consommateurs de nos petits villages ou des quartiers défavorisés des villes bénéficient eux aussi, au même titre que les grosses entreprises, de la modernisation, des baisses de tarifs induites par les gains de productivité et de la meilleure qualité d'accueil. Pour le concessionnaire du service public de l'électricité, tout client est, par définition, quelqu'un d'important ; il doit le devenir encore plus !
En revanche, monsieur le rapporteur, je formule les mêmes réserves que mon ami Henri Weber sur les propositions du Sénat. Je considère en effet que la perspective de filialiser dans un an le gestionnaire du réseau de transport est inacceptable. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la lecture du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité provoque des sentiments contrastés.
L'étonnement, d'abord, de voir que, sous ce titre quelque peu général, se cache en fait une réalité bien précise, à savoir la transposition en droit français de la directive européenne sur le marché intérieur de l'électricité.
Mais, plus que cet étonnement, elle provoque le surprise quand on constate que le Gouvernement, qui est pourtant aux affaires depuis plus de deux ans et à qui la Constitution donne une entière maîtrise de notre ordre du jour, a laissé s'accumuler un tel retard pour transposer cette directive, alors que cette transposition, qui aurait dû intervenir avant le 19 février 1999, aura de la peine à être réalisée avant le 19 février 2000 !
Il ne s'agit pas de notre part d'un fétichisme particulier à l'égard du respect des textes européens. Mais nous pensons que, par cette attitude dilatoire, le Gouvernement met dans une position de faiblesse à la fois EDF et tous les acteurs du secteur électrique. Cet état de non-droit est dangereux.
Elle provoque, enfin, cette lecture, la stupéfaction de voir que le Gouvernement, désireux de rattraper ce retard, a demandé l'urgence pour ce projet. Il n'y aura donc, sur un texte aussi important, qu'une seule délibération de nos assemblées, alors qu'il s'est tout de même écoulé sept mois entre le moment où l'Assemblée nationale a été saisie et le moment où ce texte vient devant le Sénat. Ce projet, je crois, méritait un peu mieux.
Au-delà de ces considérations, nous sommes bien conscients, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'il s'agit d'un texte à la fois important et délicat.
Il est important puisque, comme cela a été le cas en matière de télécommunications, le paysage économique et industriel dans le secteur de l'électricité a été dominé dans notre pays, depuis des décennies, par un opérateur historique, EDF, véritable bras séculier de l'Etat depuis 1946.
Tous les orateurs qui m'ont précédé à cette tribune ont souligné quelle a été la qualité du rôle joué par EDF. Je voudrais, à mon tour, dire que non seulement par la valeur de ses agents, de ses dirigeants, mais aussi grâce à la volonté politique des gouvernements qui se sont succédé à la tête de notre pays, cet opérateur a su, en matière nucléaire notamment, forger avec constance et permanence, et au-delà des clivages et alternances, un outil remarquable et performant.
Ce texte est délicat en raison que l'évolution que doit aborder désormais EDF et qui consiste à faire passer cet établissement de la culture du monopole à celle de la concurrence, tout en assouplissant ses missions de service public.
Nous savons que EDF s'y prépare activement, tant en France que dans ses développements à l'étranger, et nous ne pouvons que nous en réjouir. C'est une évolution délicate, et l'on peut comprendre que le Gouvernement ait pris certaines précautions et ait agi avec une certaine prudence, au risque, toutefois, de paraître quelque peu timoré sur un certain nombre de points dans son projet de transposition.
Je ne relèverai que deux de ces points sur lesquels le Gouvernement nous paraît trop frileux et trop en retrait par rapport à ce qu'il a lui-même parfois annoncé.
Tout d'abord, il est permis de s'étonner que le Gouvernement ait retenu une formule qui place au sein d'Electricité de France le service gestionnaire du réseau public de transport.
Les concurrents d'EDF - car il faut bien regarder les choses en face : EDF aura désormais des concurrents - devront confier à un service d'EDF la mission de transporter leur électricité, et donc les caractéristiques principales de leurs contrats commerciaux. Certes, le Gouvernement a pris certaines précautions ; certes, l'Assemblée nationale, notre commission et notre rapporteur y ont veillé. Mais est-il bien raisonnable de s'en remettre au code pénal et à ses foudres pour éviter les risques d'indiscrétion ?
Vous voulez réprimer la communication faite sciemment des informations de nature à porter atteinte aux règles de concurrence libre, loyale et non discriminatoire. N'y a-t-il pas lieu de craindre, avec le système mis en place, davantage encore les indiscrétions faites inconsciemment ?
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez vous-même parlé, dans votre discours liminaire, de l'indépendance du réseau de transport et de l'indépendance totale du GRT. C'est en effet un vrai problème. Mais n'était-il pas plus raisonnable pour le Gouvernement de suivre les recommandations de M. Dumont, député de la Meuse, qui appartient à la majorité soutenant ce gouvernement et à qui le Premier ministre a assigné la mission d'étudier ces questions ? Cet honorable parlementaire préconise de séparer en un établissement public distinct la fonction transport de la fonction infrastructure et production. C'est la sagesse même ! Ainsi, il y aurait deux établissements, le caractère public étant parfaitement affirmé et la nécessité d'assurer une concurrence loyale étant respectée. Est-il trop tard pour que la sagesse l'emporte ou faudra-t-il pour cela attendre la première modification de la loi Pierret ?
J'en viens au second point sur lequel nous devons, je crois, nous interroger.
Nous comprenons bien, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous deviez satisfaire à un certain nombre d'exigences. Toute action gouvernementale a ses contingences et il faut bien finir par trouver les voix qui construisent une majorité.
Mais vous savez bien qu'il va y avoir un véritable marché de l'électricité. Le négoce de l'énergie électrique est une réalité de notre monde d'aujourd'hui, et vouloir la nier n'est pas forcément l'attitude la plus responsable.
Comment avez-vous pu accepter - nous ne comprenons pas bien les raisons - que l'article 12 du projet soit supprimé par l'Assemblée nationale ? Que devient la liberté du commerce et de l'industrie si les producteurs d'électricité ne peuvent pas conclure librement, s'agissant de la durée et de l'importance quantitative, des contrats d'approvisionnement avec des producteurs et des fournisseurs autorisés installés sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne ?
Ne pensez-vous pas que de telles dispositions vont favoriser l'éclosion et le développement des marchés de l'énergie au-delà des frontières nationales ?
Est-ce pour cette raison que notre opérateur national, EDF, a décidé de baser à Londres la filiale qu'il crée avec un groupe privé spécialisé dans le commerce de l'électricité ? Il me semblerait préférable, dans l'intérêt de notre pays, que le marché de l'électricité s'établisse à Paris plutôt qu'à Londres.
Il en va de même pour le secteur alpin - la Suisse et l'Italie sont des clients extrêmement importants de notre opérateur ; j'aimerais mieux que ce marché, qui se développe, s'établisse à Lyon plutôt qu'à Zurich ou à Turin !
Ne serait-il pas raisonnable, monsieur le secrétaire d'Etat, de rétablir purement et simplement l'article 12 du projet de loi, comme le propose, sous une forme améliorée, notre rapporteur ? Dans le cas contraire, l'éventuelle censure du Conseil constitutionnel pourrait nous rappeler que les atteintes à la liberté du commerce et de l'industrie doivent être mesurées et la Cour de justice des Communautés européennes pourrait nous rappeler au respect des règles de la libre concurrence !
Dans ce domaine, nous ne souhaitons nullement faire de l'ultralibéralisme ; nous souhaitons simplement qu'il soit tenu compte des réalités.
Sur ces deux points, le texte adopté par l'Assemblée nationale, parce qu'il s'éloigne de votre projet, manque de réalisme et comporte de réels dangers. La Haute Assemblée serait donc sage de revenir au texte initial que vous aviez vous-même présenté.
Nous savons, monsieur le secrétaire d'Etat, que ce projet est d'un maniement délicat tant il touche à un fonds culturel dans notre pays.
Après ces considérations d'ordre général, je voudrais maintenant, si vous me le permettez, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, aller au-delà et m'intéresser un instant à la Compagnie nationale du Rhône, la CNR. Dans cette enceinte, nous sommes plusieurs à représenter des collectivités riveraines du Rhône et actionnaires de la CNR.
Je rappelle, puisqu'on a beaucoup parlé du premier producteur d'électricité, que la CNR, si elle est certes très loin derrière EDF, est tout de même le deuxième producteur d'électricité français. Il est par conséquent normal que nous nous préoccupions un peu de son devenir, notre souhait avant que tout soit fait pour qu'elle puisse garder ce rang.
Nous savons bien que, d'une façon générale, on considère l'électricité comme une chose trop sérieuse pour être confiée à une compagnie dans laquelle les collectivités locales ont une participation importante ! Néanmoins, il semble normal que le responsable d'une de ces collectivités précise la position de ces dernières.
Sachez, monsieur le secrétaire d'Etat, que nous nous réjouissons de voir le Gouvernement reconnaître à la CNR son rôle de producteur indépendant et de plein exercice.
Je tiens à vous rendre hommage pour l'avoir fait de façon extrêmement explicite. Nous nous réjouissons, par exemple, qu'à ce titre la CNR soit expressément citée, notamment à l'article 25 du texte qui nous est soumis ; beaucoup de choses vont sans dire, mais elles vont mieux encore en étant dites !
Sachez aussi que nous sommes parfaitement conscients que des évolutions statutaires s'imposent pour permettre à la CNR de jouer pleinement son rôle de concessionnaire de l'Etat plongé dans le secteur concurrentiel.
Nous sommes prêts à soutenir cette évolution, même si elle a pour effet de faire baisser notre part dans le capital de la compagnie, car le Rhône fait partie de notre territoire et nous entendons, nous, collectivités rhodaniennes, rester présentes pour qu'il ne puisse être porté atteinte aux intérêts majeurs d'une collectivité riveraine du Rhône, et ce de la frontière suisse à la mer, pour reprendre la formule d'Edouard Herriot.
Nous savons que nos collectivités, pas plus que l'Etat, n'ont vocation à diriger une société comme la CNR. Nous sommes donc favorables aux évolutions qui permettront à celle-ci de se transformer en une entreprise publique, concessionnaire de l'Etat, chargée de missions de service public, mais capable de jouer pleinement son rôle dans le secteur concurrentiel.
Sachez, monsieur le secrétaire d'Etat, que nous ne confondons pas nos regrets légitimes, fondés sur la décision prise par le Gouvernement d'abandonner la liaison fluviale à grand gabarit entre le Rhin et le Rhône, avec notre position sur la CNR et son avenir.
Nous voyons la CNR non pas comme un instrument à notre service, mais comme un partenaire capable de prendre en considération, parmi d'autres impératifs, les intérêts des collectivités riveraines du Rhône.
Je crois qu'aujourd'hui une majorité se dégage pour faire évoluer raisonnablement les statuts de la Compagnie nationale du Rhône, et je suis persuadé que, si le Gouvernement déposait un projet de loi confirmant la Compagnie nationale du Rhône dans les missions que lui confie la loi de 1921, la maintenant dans le secteur public sans exclure les évolutions de capital par « respiration », comme l'a dit l'un de vos collègues du Gouvernement - il est également l'un des tuteurs de la CNR, puisque chargé de la navigation sur le Rhône - ou encore permettant d'adopter la formule de société à directoire ou à conseil de surveillance, qui nous paraît bien adaptée, nous serions tout prêts à aider le Gouvernement dans la voie de cette réforme.
Telles sont, monsieur le président - je vous prie d'excuser la longueur excessive de mon propos - les quelques observations que je souhaitais faire sur le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à Mme Bardou.
Mme Janine Bardou. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avant d'intervenir sur le projet de loi lui-même, je voudrais rendre hommage à notre rapporteur, qui a fait un travail tout à fait remarquable sur un sujet très sensible et d'une grande complexité.
D'une certaine manière, le projet de loi qui nous est soumis relève en effet du paradoxe.
D'une part, il a pour objet de transposer une directive européenne d'ouverture à la concurrence et ayant donc pour conséquence la diminution du champ du service public.
Mais, d'autre part, il contient dans son titre les mots « développement du service public », ce qui paraît, à première vue, incompatible avec ce qui précède, autrement dit incompatible avec le transfert au domaine de la concurrence d'une partie du service public.
En fait, cette opposition n'est qu'apparente. Certes, on réduira l'étendue du service public puisque, pour la fourniture aux consommateurs éligibles, le rôle de la puissance publique diminuera fortement. Mais, en même temps, justement pour éviter les excès possibles du futur marché de l'électricité, le projet renforce le rôle de l'Etat et des collectivités locales dans le périmètre résiduel du service public, qui comprend essentiellement les activités d'acheminement et la fourniture aux consommateurs non éligibles.
Un des problèmes à résoudre est donc de savoir quel sera le degré du renforcement du rôle de la sphère publique. L'objectif est que le service public fasse contrepoids aux éventuelles conséquences néfastes de la concurrence, tout en permettant à celle-ci de s'exercer normalement, dans l'intérêt même des consommateurs.
C'est cet équilibre des pouvoirs respectifs de la sphère publique et du marché qui guidera mon propos.
J'évoquerai ainsi cinq enjeux, auxquels il serait souhaitable que le projet de loi réponde mieux qu'il ne le fait actuellement ou sur lesquels il conviendrait que le Gouvernement apporte des précisions ou des assurances.
Le premier enjeu concerne la solidarité entre les territoires.
Je souhaite tout d'abord dire que, fort heureusement, le fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE, dont on a déjà parlé, n'est pas modifié.
Il a été créé en 1936 pour équilibrer la logique du marché dans ses effets négatifs sur le service public. Il a été maintenu en 1946 lors de la nationalisation des entreprises électriques. En effet, un but industriel et commercial ayant été assigné à EDF, il était indispensable de laisser aux collectivités publiques - Etat et collectivité concédantes, avec l'aide du FACE - la responsabilité du développement des réseaux ruraux, puisque ces travaux ne pouvaient pas être rentables pour EDF.
Permettez-moi d'insister sur le fait que l'actuel projet de loi, dans aucune de ses dispositions, ne porte atteinte au FACE, dont l'utilité ne fera d'ailleurs que progresser avec le développement des activités économiques modernes.
Celles-ci nécessitent que tous les réseaux, y compris ceux qui sont situés dans les zones rurales, soient aptes à livrer de l'électricité dans des conditions de qualité accrue.
Mais, dans un contexte où les acteurs du marché préféreront, à l'évidence, que les fonds destinés à l'électricité soient affectés à des investissements plus rentables pour eux que la desserte des zones rurales françaises, il convient d'être très attentif à ce que le FACE ne soit pas affaibli d'une manière ou d'une autre.
C'est ainsi que toute frontière floue entre le FACE et le fonds de péréquation de l'électricité, qui pourrait être envisagée par certains, nuirait à la clarté du dispositif et favoriserait des dérives contraires à l'intérêt général.
Le deuxième enjeu porte sur l'environnement.
Alors que tout le monde s'accorde à dire que les énergies renouvelables et la maîtrise de la demande d'électricité sont à développer, on constate que le Gouvernement procède, certes, à leur promotion, mais prend, dans le même temps, des mesures qui leur sont défavorables. C'est cette politique que je voudrais évoquer en quelques mots.
De nombreuses collectivités locales, principalement les grands syndicats d'électricité et de gaz, ont mis en oeuvre, ces dernières années, d'importants programmes d'alimentation en électricité de sites isolés grâce à des dispositifs photovoltaïques, éoliens ou hydroélectriques.
Bien sûr, cela ne remplacera ni l'énergie nucléaire ni la production d'électricité par le gaz. Mais les sources locales et renouvelables méritent, elles aussi, d'être développées de manière maîtrisée, même si, seules, elles ne sont évidemment pas à la dimension des besoins énergétiques totaux de notre pays.
Il en est de même des économies d'énergie ou, plus généralement, de la maîtrise de la demande. De nombreuses collectivités locales sont prêtes à intervenir. Mais leurs élus responsables sont actuellement freinés par une grande insécurité juridique quand ils passent commande de travaux ou de prestations en la matière. Fort heureusement, l'article 17 du projet qui nous est soumis résout en partie ce problème.
J'aimerais toutefois avoir des assurances sur la mise en oeuvre rapide de cette disposition par la parution, sans délai excessif, du décret prévu.
Un autre problème subsiste : les collectivités ne peuvent pas récupérer la TVA, ce qui crée une disparité inexplicable avec les travaux classiques, pour lesquels la TVA est récupérable.
Il semblerait souhaitable que le Gouvernement mette en cohérence ses pratiques fiscales avec ses orientations énergétiques, orientations traduites dans le projet de loi que nous examinons aujourd'hui.
Le troisième enjeu est celui de la transparence.
Tout le monde le sait, le marché ne fonctionnera bien que si la transparence s'instaure réellement.
Il en sera de même pour le service public : la transparence à l'égard des autorités de contrôle sera indispensable pour éviter que les consommateurs captifs ne paient pour les consommateurs éligibles. Il appartiendra donc à l'Etat et aux collectivités concédantes d'exercer, à des échelons complémentaires, la régulation du service public.
La régulation du marché sera, quant à elle, du ressort de la future commission de régulation, dont la mission portera sur le jeu libre, loyal et non discriminatoire du marché, c'est-à-dire des activités commerciales qui ne feront plus partie du monopole.
Je voudrais souligner que, pour que soit réellement contrôlée l'exécution des missions de service public du secteur électrique, il conviendra que les opérateurs concernés, en premier lieu EDF, fassent preuve de la transparence voulue à l'égard des ministères et des collectivités concédantes.
Pour entrer plus avant dans le détail, je souhaite insister sur un aspect essentiel de la directive, et donc du projet de loi : l'infrastructure sera désormais séparée de la vente du produit. Autrement dit, le métier se scindera en deux volets.
La première partie du métier d'EDF correspondra aux activités liées aux réseaux, pour lesquelles cette entreprise restera en situation de monopole. Il faudra que l'exécution de cette mission s'équilibre en recettes et en dépenses. Heureusement, l'avenir du tarif unique national sera conforté par l'existence du FACE, qui atténue les disparités d'une collectivité à l'autre en matière de coûts d'investissement.
Cette péréquation des coûts sera, en outre, perfectionnée, si nous adoptons le texte qui nous est proposé, grâce au fonds de péréquation de l'électricité, dont la compétence porte sur le fonctionnement.
L'autre partie du métier actuel d'EDF comprendra la fourniture d'électricité, c'est-à-dire, en quelque sorte, la production et la vente d'électrons.
Cette partie sera progressivement soumise à la concurrence. Il sera donc essentiel que les entreprises telles que EDF ne puissent, en aucune manière, financer cette activité concurrentielle avec des économies qu'elles feraient sur des activités en monopole. Je ne voudrais pas, par exemple, que la promotion du chauffage électrique à Paris ou l'achat d'entreprises à l'étranger soit subventionné par des économies réalisées par le renvoi aux calendes grecques d'indispensables renouvellements d'ouvrages électriques ruraux.
Il est donc essentiel qu'une étanchéité comptable crédible existe entre ces deux activités. Il faudra, par conséquent, que l'Etat, à l'échelon national, et les collectivités concédantes, à l'échelon local, contrôlent véritablement l'absence de subventions croisées.
J'aimerais, monsieur le secrétaire d'Etat, avoir des assurances sur ce point fondamental, en ce qui concerne notamment les moyens dont l'Etat et les collectivités concédantes disposeront pour ce faire.
Le quatrième enjeu, lié à la transparence, est celui de la démocratisation.
Pour que la distribution d'électricité reste véritablement un service public, il est nécessaire d'en accentuer le caractère démocratique, c'est-à-dire de renforcer le rôle des responsables élus par les citoyens.
Notre pays a connu pendant les années quatre-vingt-dix un très utile renouveau des attributions des collectivités concédantes.
Après avoir renégocié leurs contrats de concession avec EDF, ces dernières sont maintenant nombreuses à représenter localement, de manière effective, l'intérêt général, à côté de la logique industrielle et commerciale d'EDF.
Ce renouveau n'est toutefois pas entièrement satisfaisant en ce sens qu'il existe encore quelques départements dans lesquels les collectivités concédantes sont trop morcelées pour être efficientes.
Il serait du rôle de l'Etat de mieux inciter les communes à se regrouper dans le domaine de l'électricité.
Telle est ma conviction : la démocratie n'est possible que lorsque les élus locaux disposent de réels moyens pour exercer les missions qui sont les leurs.
Enfin, le dernier enjeu concerne les ressources financières des collectivités locales.
Il porte sur la redevance d'occupation des domaines publics communaux ou départementaux par les lignes électriques, sujet évoqué par notre collègue Jean Besson.
La plupart des communes ne reçoivent, de la part d'EDF, que 5 francs par an pour la totalité du réseau électrique, et ce tarif est resté inchangé depuis 1956.
Si l'existence de cette redevance n'était pas justifiée, ce que je ne crois pas, personnellement, il faudrait la supprimer. Mais, dans le cas contraire, il convient de ne pas la laisser à ce niveau ridiculement bas. Nous aimerions connaître les intentions du Gouvernement sur le relèvement de cette redevance.
Tels sont les principaux enjeux de ce projet de loi sur lesquels je désirais intervenir et pour lesquels je souhaiterais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous précisiez les orientations que vous entendez adopter.
L'ouverture à la concurrence va entraîner des mutations profondes, mutations nécessaires, qui risquent d'engendrer certaines inégalités, avec des répercussions en termes d'aménagement du territoire. Il nous revient donc, pour assurer la réussite de cette ouverture à la concurrence, de faire en sorte que tout risque soit écarté. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Murat.
M. Bernard Murat. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui appelés à transposer la directive européenne de 1996 relative au marché intérieur de l'électricité. Cette directive résulte, je vous le rappelle, du fait que, pour la Commission européenne, un grand marché intérieur est impensable sans un marché intégré de l'énergie.
Dans une civilisation industrielle, l'électricité est un produit de toute première nécessité aussi bien pour les usagers domestiques que pour les entreprises.
L'énergie est une composante essentielle des prix industriels. Dans certaines branches comme la chimie, les plastiques et l'aluminium, elle représente jusqu'à 60 % des coûts de production ! Or, selon la Commission européenne, les prix de l'électricité sont, en moyenne, de 40 % plus élevés en Europe qu'aux Etats-Unis : 16,5 centimes outre-Atlantique, contre 25 centimes en Europe ! De plus, à l'intérieur même de l'Europe, ils varient considérablement d'un pays à l'autre.
Aussi ce projet de loi constitue-t-il un enjeu essentiel pour notre économie, non seulement à court terme mais aussi et surtout à long terme. En effet, la libéralisation du marché de l'électricité devrait permettre aux industriels français d'engranger des parts de compétitivité sur les pays tiers.
Par ailleurs très attaché à l'approche développée par le général de Gaulle, j'estime que l'expansion économique doit garder pour objectif de favoriser le progrès social, ce dernier devant permettre l'élévation constante et systématique du niveau de vie de l'ensemble de la population.
Si je suis favorable au désengagement de l'Etat au sein des entreprises, je considère donc que ce désengagement ne doit en aucune façon prohiber toute intervention de l'Etat tendant à réguler le marché.
C'est pourquoi je regretterais que les effets de cette libéralisation ne soient pas acceptables sur un plan « sociétal ». En d'autres termes, l'électricité étant à mes yeux un produit de première nécessité pour les usagers domestiques, cette déréglementation ne doit pas remettre en cause le respect des missions de service public qui sont actuellement dévolues à Electricité de France : obligation de desserte, continuité du service, égalité de traitement des usagers, sauvegarde de l'environnement, développement de la recherche et des savoir-faire.
Par conséquent, mes chers collègues, une régulation extérieure du marché est nécessaire pour au moins trois raisons.
En premier lieu, comme le prix de revient des fournitures dépend, dans une large mesure, de la localisation du point de livraison, la loi du marché aboutirait, si aucun correctif n'était appliqué, à de fortes inégalités.
En deuxième lieu, même si la concurrence existe au niveau de la production et des fournitures, la plupart des consommateurs finaux restent néanmoins prisonniers d'un réseau de transport et de distribution. Il faut donc protéger leurs intérêts, d'autant que les entreprises électriques pourraient être tentées de récupérer sur les clients captifs le coût des avantages qu'elles ont consentis aux clients éligibles.
En troisième lieu, la concurrence risque d'être faussée par des abus de position dominante, au détriment, notamment, des consommateurs et des collectivités locales.
C'est pourquoi la création de la commission de régulation de l'électricité m'apparaît comme un préalable indispensable à toute libéralisation du marché, cette commission devant veiller à ce que l'accès au réseau soit accordé de manière non discriminatoire, transparente et conforme aux règles de loyauté de la concurrence.
De la même manière, j'estime qu'une intervention sur la réglementation des tarifs, la détermination des seuils d'éligibilité ou de la programmation pluriannuelle des investissements est également nécessaire.
Toutefois, monsieur le secrétaire d'Etat, je déplore le peu d'indépendance que le Gouvernement accorde à la commission de régulation et la trop faible étendue des pouvoirs qu'il lui laisse.
De même, je regrette le manque d'autonomie du gestionnaire du réseau ainsi que les obstacles posés par la majorité plurielle pour décourager l'exercice de la concurrence.
A ce propos, je tiens à rendre hommage à notre collègue Henri Revol. En effet, ses propositions nous permettront, notamment, d'accroître l'efficacité des autorités de régulation, de renforcer l'autonomie et l'impartialité du gestionnaire du réseau de transport par rapport à tous les agents du marché et de contribuer à un aménagement du territoire plus équilibré.
Ainsi, par une régulation extérieure, indépendante et renforcée du marché de l'électricité, nous serons en présence non d'un Etat dictateur ou d'un Etat spectateur, mais d'un Etat acteur du progrès social.
Ces considérations sur le rôle économique et social de l'Etat m'amènent à m'interroger sur son action au sein de la Communauté européenne.
De la confrontation entre le service public et le droit communautaire, tout ou presque a été dit : pour les uns, affrontement sans issue ou démembrement ; pour les autres, rencontre promise à un avenir paisible grâce aux évolutions qu'impose à chacun leur coexistence.
En réalité, l'érosion que subissent les services publics au contact du droit communautaire n'est qu'un symptome. L'Europe communautaire a moins mis en cause le service public que l'action publique dans son ensemble, c'est-à-dire toutes les formes ou tous les procédés à travers lesquels l'Etat ou les collectivités publiques sont supposés modeler les rapports entre l'homme et l'économie.
Quand des institutions publiques ou des entreprises investies de prérogatives de puissance publique sont invitées à réviser leurs relations avec d'autres, ce sont les services qu'elles assurent qui peuvent en être affectés.
Quand, au nom de la liberté des prestations de services ou de la liberté de circulation des marchandises, des réglementations nationales sont frappées de paralysie, c'est encore une autre dimension de l'action publique qui peut être partiellement affectée.
Ainsi, les diverses composantes de l'action publique évoluent sous l'influence de la construction communautaire.
Certes, l'action de l'Etat et des collectivités territoriales a été préservée de diverses manières. Certes, à l'emprise des règles communautaires correspondant aux exigences du marché des limites ont été apportées. Mais il nous appartient maintenant d'assurer de nouvelles assises à l'action publique. Elle pourrait, par exemple, se vouer à garantir l'exercice des droits fondamentaux de la personne.
Ainsi, comme le soulignait le professeur Antoine Lyon-Caen, les acteurs publics ne seront pas seulement habilités à façonner les béquilles d'un marché défaillant, ils ne seront pas seulement les tuteurs des consommateurs et de leurs besoins : ils auront la charge de mettre en oeuvre des droits.
Le général de Gaulle, d'ailleurs, avait déjà anticipé sur cette dérive en demandant de toujours placer l'homme au centre du projet.
Pour en revenir à la situation juridique actuelle du secteur de l'Electricité, on peut être tenté de croire que tout ce qui est électrique dans notre pays relève d'Electricité de France. Le cadre juridique y est, en réalité, plus complexe et la compétence des collectivités locales plus étendue, bien que faiblement exercée.
Depuis la loi de nationalisation du 8 avril 1946, la production, le transport, la distribution ainsi que l'exportation et l'importation de l'électricité en France sont assurés par EDF. Toutefois, ce monopole n'est que partiel.
En effet, d'une part, il existe des exceptions à ce monopole, qui concernent essentiellement les entreprises de production et de distribution d'électricité placées sous le contrôle de capitaux publics ou de coopératives au moment de la nationalisation.
D'autre part, je note que les collectivités locales, essentiellement les communes, restent toujours propriétaires de leurs réseaux à moyenne et basse tension, ce qui représentent 90 % de la longueur des réseaux électriques en France.
Actuellement, en matière d'électricité, la principale compétence des collectivités locales s'exerce sur le développement des réseaux ruraux. En effet, en milieu urbain, la maîtrise d'ouvrage des réseaux appartient à EDF. Les collectivités sont maîtres d'ouvrage des réseaux, notamment pour leur renforcement et leur extension.
C'est donc dans les travaux, plus que dans la gestion, qu'elles exercent un certain pouvoir. Le fonds d'amortissement des charges d'électrification, financé largement par les usagers urbains, permet de subventionner ces travaux de manière importante.
Comme le rappelait mon ami Philippe Marini lors d'un colloque organisé au Sénat en juin dernier, ce projet de loi consolide le rôle des collectivités locales en tant que concessionnaires du service public de distribution. De même, il assouplit les conditions de production d'électricité par les collectivités locales. Cela devait être souligné.
Toutefois, monsieur le secrétaire d'Etat, certaines difficultés ne sont toujours pas levées.
Ainsi, en prenant le seuil minimal requis par la directive comme plafond, le Gouvernement écarte les collectivités locales du mouvement de baisse des prix dont bénéficieront les clients éligibles. Quand on connaît tous les efforts faits par les élus locaux pour diminuer la pression fiscale sur leurs concitoyens, il est regrettable de ne pas leur ouvrir cette possibilité. En tant qu'élu local, je ne peux me résigner à leur exclusion de l'éligibilité.
Comme le rappelle Tocqueville, « la vie politique locale n'est autre chose que la liberté ». Monsieur le secrétaire d'Etat, en faisant le choix de fermer la voie de la libéralisation de l'électricité aux collectivités locales, l'actuel gouvernement porte atteinte à l'accomplissement de la décentralisation, et je crains que votre projet de loi ne soit considéré par Bruxelles comme non conforme à la directive de 1996.
C'est pourquoi je vous demande instamment, monsieur le secrétaire d'Etat, de prévoir, dans le décret d'application relatif au seuil d'ouverture du marché, un système dérogatoire permettant aux collectivités territoriales, quelle que soit leur consommation d'énergie, de bénéficier de la libéralisation du marché de l'eléctrivité afin qu'elles puissent à leur tour en faire bénéficier les contribuables français. (Applaudissement sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Pastor.
M. Jean-Marc Pastor. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'état, mes chers collègues, mon intervention s'inscrit dans le prolongement des propos tenus par mes collègues Henri Weber et Jean Besson.
Le texte que nous examinons aujourd'hui était, nous le savons tous, soumis à une date butoir puisque le 19 février 1999, en application d'une directive européenne du 19 décembre 1996, le marché de l'électricité s'est ouvert à la concurrence.
Il s'agit d'une concurrence non pas débridée mais, ainsi que l'a souhaité le Gouvernement, progressive et encadrée, en fonction de seuils de consommation, et réservée aux seuls gros consommateurs, qui pourront choisir librement leurs fournisseurs.
Certaines entreprises s'approvisionnent déjà auprès d'autres vendeurs, comme Usinor, à Dunkerque, ou Shell, à Fos.
Ainsi, même en l'absence d'une transposition dans notre droit, les principales dispositions de la directive sont entrées en vigueur dès le 19 février 1999. Faute de ce projet de loi, cela aurait pu présenter un risque, notamment pour la protection de notre service public.
Cette directive, nous l'avions, il est vrai, vivement combattue parce qu'elle s'inscrivait dans une logique très libérale. Toutefois, elle n'a jamais suscité de notre part une opposition de principe. En vérité, nous souhaitions qu'un certain nombre de points qui nous tenaient à coeur soient satisfaits, comme la prise en compte du long terme, l'indépendance énergétique ou l'harmonisation des règles sociales, écologiques et de sécurité.
La directive a donc fait en son temps - chacun s'en souvient - l'objet de longs débats et de négociations. Il en est de même du projet de loi qui en découle.
Celui-ci est d'une importance majeure puisqu'il touche à l'un des fondements mêmes de notre République, à savoir le service public, en l'occurrence le service public de l'électricité, organisé jusqu'ici par un dispositif législatif de 1946.
Il s'agit de continuer à garantir l'accomplissement des missions de service public à la française tout en ouvrant progressivement le marché de l'électricité, dans les limites et selon le rythme imposés par la fameuse directive.
Pour la majorité des Français, le service public de l'électricité, c'est EDF, une entreprise à laquelle ils sont, à juste titre, très attachés. Cette entreprise publique a, certes, de nombreux attouts pour relever le défi qui s'ouvre devant elle, et ce projet de loi, en précisant ses missions, lui confère tous les moyens d'affronter la concurrence tout en préservant le service public.
Pour autant, le secteur public de l'électricité, ce n'est pas seulement EDF, principalement en ce qui concerne la distribution de l'électricité.
D'autres acteurs concourent à cette composante du service public ; je veux parler, bien sûr, des collectivités locales, par le biais des régies ou des syndicats départementaux d'électrification, qui ont la responsabilité de l'organisation de la distribution de l'électricité.
Propriétaires du réseau de distribution, les collectivités locales disposent d'un patrimoine très important. Pour le Tarn, par exemple, elles sont propriétaires, notamment, de 7000 kilomètres de lignes « moyenne tension », de 7 000 kilomètres de réseau « basse tension », de 7 000 transformateurs et de plus de 150 000 branchements. C'est pourquoi il me semble important de ne pas les oublier dans ce débat, de ne pas occulter le rôle qu'elles ont joué jusqu'ici et de confirmer le rôle qui devra être le leur à l'avenir dans la nouvelle configuration.
Quelle est la mission d'un syndicat départemental ? Autorité concédante du réseau public d'électricité par délégation des communes membres - mon collègue Jean Besson l'a rappelé, d'autres aussi - il travaille obligatoirement en étroite collaboration avec EDF, seul concessionnaire, à l'exception des collectivités qui exploitent en régie. Depuis 1993, ce partenariat s'est renforcé et est illustré par de nouveaux droits et obligations pour chacune des parties au contrat. Ainsi, les syndicats départementaux ont désormais un droit et une obligation de contrôle sur la bonne exécution du contrat de concession lui-même.
A cet égard, il me paraît utile que le contrôle exercé par les collectivités concédantes ne soit pas remis en cause, et même qu'il soit renforcé, ce que prévoit ce projet de loi.
Les deux parties peuvent également réaliser des investissements communs en matière d'environnement, notamment : je fais ici allusion à l'enfouissement des lignes, par exemple.
Mais, surtout, EDF, ne l'oublions pas, doit verser aux syndicats une redevance de concession leur permettant de concourir aux investissements qu'ils supportent au titre des missions de service public.
Cette redevance constitue donc l'une des principales recettes dont disposent les syndicats pour assumer leurs missions sur le réseau en zone urbaine, l'autre partie étant constituée par les crédits du fonds d'amortissement des charges d'électrification, le FACE, destiné à financer les travaux d'électrification en zone rurale.
Le FACE est alimenté annuellement selon un taux fixé en loi de finances. Le projet de loi que vous nous soumettez aujourd'hui ne remet pas en cause l'existence du FACE. Cependant, parce que son alimentation constitue un enjeu majeur, nous souhaiterions, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'elle soit maintenue dans ses montants. En effet, le FACE est alimenté par un prélèvement d'environ 2 % sur les recettes des distributeurs d'électricité - EDF ou les régies, jusqu'à présent.
C'est pourquoi nous souhaiterions savoir si les opérateurs qui, demain, concurrenceront EDF sur le marché lors de l'abaissement des seuils, seront eux aussi assujettis au FACE. Il est impératif de maintenir le financement de ce fonds, je le redis, car il y a encore sur notre territoire, principalement dans les zones rurales, des besoins importants en matière de renforcement de réseaux mais également en matière de dissimulation, pour améliorer l'environnement de nos zones rurales.
Par ailleurs, il ne saurait exister de confusion entre cet instrument, qui sert donc à financer les investissements sur le réseau dans les conditions que j'ai évoquées, et le fonds de préréquation des charges de service public, fonds qui, créé par ce projet de loi - c'est une bonne chose - sera alimenté par les nouveaux opérateurs, mais, lui, pour assurer le fonctionnement du réseau électrique. Je souhaiterais, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous nous donniez aujourd'hui quelques précisions sur ces questions.
En conclusion, le projet de loi que vous nous soumettez est un texte sage, raisonné et équilibré, n'en déplaise à certains que j'ai entendus ici et là.
L'ouverture maîtrisée, largement maîtrisée, et progressive du secteur électrique était nécessaire : vous avez fait ce choix, et nous nous en réjouissons. L'entreprise EDF n'est en rien démantelée - c'est important - et elle continuera à être le premier électricien européen. Pour la première fois dans un texte de loi sont définis le service public de l'électricité et le droit à l'électricité pour tous, droit fondamental dans notre société. Le service public est conforté, rénové et amélioré.
Lors de la discussion des articles, nous vous proposerons, monsieur le secrétaire d'Etat, quelques amendements tendant, me semble-t-il, à améliorer encore le texte et à conforter tout à la fois la démocratie et la protection du service public comme de ses agents face à une nouvelle situation, une situation de concurrence. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Emmanuel Hamel. La sagesse du Tarn ! (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avant d'expliquer ma position sur le présent projet de loi, je veux exprimer ici notre mécontentement quant à la précipitation avec laquelle nous devons examiner un aussi vaste et important sujet. Nous avons en effet dû lire quatre cent cinquante pages de rapport en quarante-huit heures !
L'Assemblée nationale a voté le texte au mois de mars dernier. Pourquoi avoir attendu près de huit mois pour le soumettre au Sénat ? En quoi la procédure d'urgence est-elle justifiée ? Une lettre adressée par M. le ministre des relations avec le Parlement au président du Sénat indique que le vote définitif du texte est envisagé pour la deuxième quinzaine de janvier 2000. Nous avions cru comprendre que la réforme était urgente. Peut-être pourrez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, nous expliquer les réelles motivations du Gouvernement !
Ma première remarque porte sur le retard pris dans la transposition de la directive. Incontestablement, il nuit aux acteurs français du secteur, qu'il s'agisse des producteurs, et tout spécialement d'EDF, ou des grands consommateurs.
En effet, ce retard gêne leur positionnement immédiat dans un marché européen en pleine évolution. Les mesures transitoires prises en matière d'ouverture des réseaux limitent, certes, les risques contentieux, mais il n'en demeure pas moins que, si la procédure législative ne parvient pas à son terme rapidement, c'est-à-dire avant la fin de l'année, des mois précieux auront été perdus à un moment crucial pour le secteur électrique français.
M. Henri Weber. C'est la faute à Juppé ! (Rires sur les travées socialistes.)
M. Pierre Hérisson. A cet égard, je rappelle que le procesus de libéralisation du marché électrique a connu une formidable accélération dans les pays européens, à l'exception de la France. Nous ne pouvons donc que constater le décalage inquiétant qui se creuse entre notre situation et celle de nos voisins et partenaires européens.
Le retard de notre pays aura des conséquences dramatiques dans la course à la compétitivité.
Dans un contexte de mondialisation, les entreprises tentent d'adapter leurs coûts à des prix qui deviennent une donnée, et l'énergie fait de plus en plus partie de ces coûts. La problématique est donc bien énergétique et non pas seulement électrique.
Par ailleurs, la France est dans une situation d'insécurité juridique depuis le 19 février dernier. Aujourd'hui, les transactions effectuées dans le secteur énergétique se déroulent dans un vide juridique complet. Les contrats sont-ils signés sous l'empire de la loi de 1946, d'une directive non transposée ou d'un projet de loi appelé à être modifié ? Le temps économique ne correspond pas au temps politique ou législatif. Quotidiennement, cette situation est préjudiciable à tous les acteurs du secteur. Elle est porteuse de risques : les investissements qui se décident en ce moment seront plutôt réalisés hors de France. Nous paierons cher ce double retard, économique et juridique.
Vous avez choisi, monsieur le secrétaire d'Etat, de procéder à une bien timide transposition de la directive. Compte tenu du nombre très faible de clients éligibles, parler d'ouverture à la concurrence constitue presque un abus de langage. Nos partenaires européens ont, quant à eux, décidé d'aller beaucoup plus loin. Ainsi, en Allemagne, au Royaume-Uni, en Finlande et en Suède, tous les consommateurs sont appelés à devenir clients éligibles dès 1999.
En outre, vous nous présentez un texte totalement déconnecté de la réalité industrielle, un texte traduisant uniquement la volonté de sauvegarder la gauche plurielle et de préserver la paix syndicale. Toute votre stratégie vise à empêcher le secteur de se moderniser, de s'adapter à un marché européen en pleine mutation et qui fonctionne en temps réel.
Une bonne loi est une loi qui maintient un certain équilibre. Or, le texte dont nous discutons aujourd'hui est fondamentalement déséquilibré. Il offre trop de protection aux acteurs qui sont déjà protégés, lesquels vont se sentir de plus en plus prisonniers. Par ailleurs, il ne donne pas assez de liberté au marché, ainsi qu'aux intervenants publics ou privés, qui doivent faire face, le plus rapidement possible, à de nouveaux défis.
Je suis convaincu qu'il est indispensable d'assurer une certaine fluidité au marché de l'électricité, sous peine de retarder les évolutions. A ce titre, la limitation de la pratique du trading me paraît l'un des points les plus contestables du projet de loi. J'aurai l'occasion d'y revenir lors de la discussion des articles. Cette mesure me paraît tout simplement contraire au principe d'égalité des chances entre concurrents. Elle introduit en réalité une profonde asymétrie de concurrence au profit de l'opérateur historique compte tenu de l'importance de sa production.
En outre, la libéralisation nécessite l'indépendance du gestionnaire du réseau. Alors que vous avez prévu de confier la gestion du réseau de transport à l'opérateur public, le Conseil de la concurrence, dans son avis d'avril 1998, estimait que seule, en l'état du marché français, l'organisation autour d'un établissement distinct d'EDF serait de nature à assurer une concurrence non faussée. Selon nous, la meilleure garantie d'indépendance du GRT passe par sa filialisation. Pour permettre l'accès du réseau aux opérateurs privés, il est essentiel de dissocier les trois fonctions d'EDF : production, transport et distribution. La filialisation de l'activité transport est la seule manière d'assurer l'indépendance du gestionnaire. Dans ces conditions, l'intégrité de l'entreprise, de même que le statut du personnel, ne sera pas remise en cause, dans la mesure où 100 % du capital restera sous son contrôle.
A ce propos, la transformation de l'établissement public EDF en société anonyme à capitaux publics pourrait être envisagée.
M. Gérard Delfau. Mais c'est bien sûr !
M. Pierre Hérisson. Cette structure juridique aurait pour avantage de lui permettre de contracter des alliances industrielles, notamment internationales, et de créer plus facilement des filiales.
Quant à la commission de régulation de l'électricité, il paraît tout à fait primordial qu'elle soit indépendante et impartiale. Le régulateur doit être, selon nous, le garant de l'équilibre du système. Ainsi, la présence du commissaire du Gouvernement au sein de la CRE pose un grave problème, comme le soulève le rapporteur de la commission des affaires économiques. Comme lui, nous souhaitons que soit créée une autorité de régulation indépendante à la fois des opérateurs et de l'administration, mais liée à l'Etat. A cet égard, l'exemple de l'Autorité de régulation des télécommunications doit utilement guider notre travail.
Par ailleurs, au-delà de cette condition d'indépendance, le régulateur doit faire preuve de plusieurs qualités. Il doit d'abord être puissant, vu l'importance du marché qu'il est chargé de réguler. Il doit ensuite être flexible afin de suivre les évolutions d'un marché en permanente mutation. Enfin, il doit faire preuve de cohérence.
En matière sociale, mes collègues du groupe de l'Union centriste et moi-même avons souhaité prendre deux initiatives. La première concerne l'extension aux nouveaux entrants du statut des personnels des industries électriques et gazières. Cette disposition nous apparaît tout à fait contraire au droit communautaire et au principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Le fait d'imposer ce statut aux opérateurs privés risque, en outre, de représenter pour eux un surcoût estimé à 40 %, d'après les chiffres fournis par EDF. Cela donnera un avantage considérable aux entreprises étrangères, qui ne seront pas soumises à l'obligation d'appliquer le statut, et ne manquera pas d'encourager les délocalisations. C'est la raison pour laquelle nous proposerons, lors de l'examen des articles, la suppression de cette disposition.
En outre, il apparaît indispensable d'améliorer la transparence de la gestion du régime de retraite des agents d'EDF. La Cour des comptes...
M. Emmanuel Hamel. Noble institution !
M. Pierre Hérisson. ... a déjà appelé à plusieurs reprises l'attention des dirigeants de certaines entreprises publiques, notamment d'EDF, sur l'urgence qu'il y a à mentionner, de manière précise et complète, les engagements de retraites de leur personnel. Une entreprise comme EDF devra faire face à des charges futures très élevées qu'il convient d'évaluer et de prendre en considération dans les états comptables et financiers. A ce jour, elle présente des informations parcellaires sur ces questions, en parfaite contradiction avec les règles du code de commerce.
Avant de conclure mon propos, j'insiste sur l'importance qu'il y a à faciliter l'exercice des missions dévolues aux collectivités locales responsables du service public de la distribution. Il me semble juste d'aligner les procédures d'autorisation des installations de production des collectivités territoriales sur le droit commun. Il m'apparaît également souhaitable de revoir les modalités de rétribution de ces collectivités par leur concessionnaire pour l'occupation du domaine public. Comme l'a souligné M. le rapporteur, le prix des redevances n'a pas été révisé depuis plus de quarante ans. Il est temps de le faire.
L'industrie électrique française a devant elle des opportunités que le Gouvernement ne cesse de différer, opportunités offertes à EDF, aux clients éligibles et aux non-éligibles. Ces derniers, particulièrement les petites et moyennes entreprises, n'ont pas encore réalisé l'importance des changements en cours, car, monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne les avez pas suffisamment sensibilisés. Pendant ce temps-là, leurs concurrents européens expérimentent déjà de nombreuses manières de négocier l'électricité.
Il aurait fallu transposer la directive « électricité » avec lucidité et réalisme. Vous avez choisi, monsieur le secrétaire d'Etat, pour des raisons politiques, la prudence. En imaginant que notre pays pourra se contenter de quelques modestes aménagements, vous avez sous-estimé la réalité de la concurrence mondiale, actuelle et à venir.
Il s'agit d'un grand rendez-vous manqué au détriment de l'opérateur public et, en définitive, de l'intérêt national. Ces propos valent également pour la future transposition de la directive concernant le marché intérieur du gaz naturel. Mais il s'agit là d'un autre débat !
Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, pour éviter les redites, j'indique que je souscris totalement à l'intervention de notre collègue Michel Mercier concernant la Compagnie nationale du Rhône. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Larcher.
M. Gérard Larcher. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nos services publics industriels et commerciaux, forgés à la Libération, ont puissamment contribué, dans leur organisation actuelle, au développement de notre pays au cours du dernier demi-siècle.
Mais, aujourd'hui, un de nos défis politiques majeurs réside bien dans l'adaptation de ces services publics à la nouvelle donne que constituent la construction européenne et la globalisation de l'économie.
Ce constat est évident, et je sais qu'il est partagé ici par nombre d'entre nous, au-delà des lignes de clivage de nos engagements respectifs.
Pourtant, quand il s'agit d'avancer dans la voie de cette adaptation, toutes les crispations conservatrices se réveillent. Et plutôt que de procéder aux changements nécessaires en temps utile, c'est-à-dire au moment où il est encore possible d'en diluer certains effets qui peuvent paraître amers dans la durée, on préfère les différer, quitte à accroître par là même la pénibilité des efforts qu'il est et sera inéluctable de faire.
A l'inverse, lorsqu'on décide de dire la vérité, de poser concrètement les problèmes, d'avancer résolument en réformant sans brutalité mais avec clarté et fermeté, on s'aperçoit alors que, finalement, tous y gagnent.
M. Dominique Braye. Très bien !
M. Gérard Larcher. Le gouvernement de M. Alain Juppé et notamment son ministre des postes et des télécommunications, M. François Fillon, ont fait preuve d'une telle détermination en 1996, en effaçant le monopole de France Télécom sur la téléphonie entre points fixes et en changeant le statut de notre opérateur public.
M. Henri Weber. Après Quilès !
M. Gérard Larcher. Souvenons-nous de ce que l'on entendait à l'époque ! Souvenons-nous de la défense du service public à la française, qui dissimulait en fait, pour beaucoup, reconnaissons-le aujourd'hui, une crispation sur le statu quo, voire de nouvelles formes de corporatisme. (Exclamations sur les travées socialistes.)
Mais la réforme a été engagée, votée par le Parlement et apppliquée par les gouvernements successifs. On peut commencer aujourd'hui à en établir un prébilan.
On s'aperçoit que tous, même ceux qui la craignaient, y ont, en définitive, gagné.
Les salariés de France Télécom ? Leur statut a été préservé, ils sont devenus actionnaires de leur entreprise et ils continuent à appartenir à un grand opérateur de taille mondiale auquel l'avenir doit demeurer ouvert s'il sait continuer à s'adapter à une donne qui ne cesse d'évoluer. Alors qu'il était le quatrième opérateur mondial, il occupe aujourd'hui le onzième rang ; c'est une réalité à laquelle nous ne pourrons pas échapper, au-delà même de cet hémicycle.
Les consommateurs ? Leurs factures ont globalement diminué et ceux qui téléphonent beaucoup et loin y ont gagné. Pour autant, nos concitoyens les plus modestes n'ont pas été pénalisés. (M. Gérard Delfau s'exclame.) Bien au contraire, ils peuvent bénéficier de tarifs d'abonnement à prix réduit et la loi - celle qui a été adoptée par le Parlement en 1996, d'ailleurs sur l'initiative du Sénat - interdit de leur couper « le fil de la vie ». En outre, les prestations qui sont proposées aux consommateurs se sont élargies et diversifiées : le nombre des personnes qui ont accès à la téléphonie mobile a été multiplié quasiment par dix en trois ans. Pourtant, chère madame Bardou, il y a encore de nombreux territoires à desservir, et vous vous y employez.
M. Emmanuel Hamel. Quel beau territoire que la Lozère !
M. Gérard Larcher. Les entreprises ? Elles ont bénéficié à plein des modulations et des baisses de tarif, ce qui leur a permis d'alléger leurs charges et, par là, d'améliorer leur compétitivité, en évitant de recourir, par des procédures de call back, à des entreprises extérieures. Leurs clients en ont bénéficié et, avec eux, l'ensemble de notre économie.
L'Etat ? La vente des actions de France Télécom lui a apporté des recettes qui lui ont d'ailleurs permis de satisfaire aux conditions du traité de Maastricht et d'abonder ses finances.
Les Français ? Ils sont devenus actionnaires d'un des fleurons de notre économie et, de plus, ils ont réalisé l'une des plus belles opérations boursières de la décennie écoulée.
Notre opérateur France Télécom ? S'il a vu s'éroder - je l'évoquais - une part de son marché de la téléphonie fixe, il s'est fortement développé dans la téléphonie mobile ainsi que dans l'accès à Internet. Il affiche de brillants résultats et il est toujours dans la course dans un secteur où les nouvelles technologies impulsent des mutations radicales, ainsi que les nouvelles organisations des entreprises. C'est un sujet sur lequel il faudrait revenir.
Notre économie ? Elle a bénéficié de plus de dix milliards de francs d'investissements venant des opérateurs concurrents de France Télécom et des milliers de créations d'emploi qu'ils ont suscités.
Je ne m'appesantirai pas sur ce sujet, car ce qui importe, c'est d'avoir bien présent à l'esprit qu'en ce domaine c'est la réforme, et non l'immobilisme, qui est gage de succès.
Je remarquerai simplement que la réforme des télécommunications a eu lieu voilà plus de trois ans et qu'elle ne suscite guère aujourd'hui que des réflexions sur son approfondissement. S'il fallait la faire seulement aujourd'hui, les marges de manoeuvre qui existaient voilà trois ans encore seraient considérablement réduites et cela imposerait sans doute des mesures plus douloureuses et moins garantes de succès.
Or, que constate-t-on en analysant le présent projet de loi sur le service public de l'électricité,...
M. Henri Weber. Enfin !
M. Gérard Larcher. ... si ce n'est qu'il est plus inspiré par la crainte du changement que par l'ambition du mouvement ?
Il a, certes, le mérite d'exister et d'entrouvrir la porte. Il marque un premier pas et, bien sûr, il ne faut jamais mépriser les premiers pas. Mais l'évolution qu'il prévoit est bien timide. Je sais que, sur ce dossier, les acrobaties auxquelles est contrainte une majorité plurielle ne peuvent être gage ni de lucidité ni de cohérence !
A cet égard, la frilosité dont fait preuve le Gouvernement pour transposer la directive sur l'électricité en droit français ne peut qu'inquiéter ceux qui pensent que l'avenir ne se construit pas dans les casemates de la ligne Maginot.
Le Gouvernement fait-il donc si peu confiance à nos électriciens que, sous prétexte de les défendre - et il faut les défendre - il les cantonne sur leur pré carré national ?
M. Henri Weber. Sûrement pas !
M. Gérard Larcher. Alors que leur avenir, c'est le monde, il leur propose la rente illusoire du protectionnisme.
Avec Electricité de France, nous avons la chance de disposer d'un grand et bel outil industriel, fort de ses 130 000 agents et du succès de sa technologie, notamment dans le domaine nucléaire ; M. le rapporteur et M. Valade l'ont parfaitement exprimé. Or, le projet de loi ne semble pas se donner les moyens de valoriser cet atout.
Déjà, les atermoiements de la majorité gouvernementale et le retard pris pour transposer la directive ont beaucoup nui à notre opérateur public. Déjà, d'autres sont beaucoup plus avancés que nous dans la voie de la réforme. Pourtant, le texte qui nous est soumis, en surprotégeant notre opérateur, risque d'entraver son développement international. (Exclamations sur les travées socialistes.)
M. Dominique Braye. C'est évident !
M. Gérard Larcher. Mes chers collèges, vous le savez, c'est parce que je suis attaché au service public et aux missions qui lui incombent au service de nos concitoyens et de nos entreprises que je souhaite le voir se moderniser, s'adapter aux évolutions du monde qui l'entoure et se développer chez nos partenaires européens et ailleurs. Premier électricien européen, en termes de chiffre d'affaires, Electricité de France a les moyens et les compétences pour conquérir plus encore des parts de marché à l'étranger. Cela lui sera d'autant plus nécessaire que, sous l'effet de l'aiguillon concurrentiel inévitable, cette entreprise perdra quelques parts de marché en France.
Or, Electricité de France risque de payer cher la frilosité et ce retard. Déjà, la Commission européenne semble menacer de s'opposer à toute nouvelle implantation de notre opérateur en Europe et nos voisins brandissent la clause de réciprocité.
M. Henri Weber. On tremble !
M. Gérard Larcher. A cet égard, il convient de se réferer à London Electricity et à la Grande-Bretagne.
Le Gouvernement a choisi d'ouvrir a minima - c'était son droit - le marché de l'électricité à la concurrence, avec un seuil de 26 % dans un premier temps, alors que le degré moyen d'ouverture - cela a été rappelé à de nombreuses reprises aujourd'hui - chez nos partenaires européens est d'ores et déjà de 60 %.
Pour ma part, je ne suis pas hostile à une adaptation progressive et sereine aux règles de la concurrence. Ce peut parfois être le meilleur moyen d'amorcer le mouvement. Cette évolution par étapes résulte d'ailleurs d'une volonté partagée par nos gouvernements successifs. Cependant, encore faut-il ne pas biaiser le jeu et garantir l'effectivité de cette concurrence partielle. Or, le projet de loi, fruit de compromis politiques laborieusement négociés, sacrifie la réalité aux apparences. Il n'organise en fait qu'une apparence de concurrence ! Si je ne craignais pas de pasticher une formule publicitaire déjà ancienne, je dirais que ce que le Gouvernement organise, c'est une concurrence Canada dry ! Cela ressemble à de la concurrence, mais, en fait, cela n'en est pas !
Loin d'être exhaustif, je ne ferai que citer quelques points.
Tout d'abord, le gestionnaire du réseau de transport reste dans le giron d'EDF. De ce fait, ses décisions risquent d'être contestées, voire déférées au juge.
M. Henri Weber. On verra bien !
M. Gérard Larcher. La commission de régulation est insuffisamment indépendante et ses missions sont incomplètes.
L'interdiction du négoce d'électricité est aux antipodes de la lucidité économique et conduit tout droit à une certaine forme de schizophrénie : pas de négoce en France pendant que EDF crée une filiale de négoce à Londres !
L'encadrement des relations contractuelles entre fournisseurs et clients éligibles méconnaît l'essence même d'un contrat.
L'obligation pour l'ensemble des entreprises du secteur d'appliquer le statut des personnels des industries électriques et gazières entraîne un surcoût important par rapport au secteur privé. N'est-il d'ailleurs pas légitime de se demander jusqu'à quel point cette obligation pourra être mise en oeuvre tant elle paraît être exposée aux foudres du droit européen ?
Enfin, la réflexion du Gouvernement sur l'avenir du secteur électrique manque de souffle, la règle étant : « nier plutôt que fâcher ! ».
Le problème de l'avenir des retraites des électriciens me paraît singulièrement oublié. Le montant de leur pension représentera pourtant dans vingt ans 100 % de la masse salariale d'EDF ! Voilà une réalité qu'il faut regarder en face, comme nous l'avons fait pour France Télécom, monsieur le secrétaire d'Etat, et comme nous devrons le faire pour La Poste.
Je souhaite, monsieur le secrétaire d'Etat, que l'ouverture à la concurrence du secteur électrique soit, certes, progressive, mais effective et clairement programmée, avec des règles du jeu loyales et strictement définies.
M. Henri Weber. C'est le cas ! Vous êtes donc comblé !
M. Gérard Larcher. Il y va de l'intérêt de tous.
Nul n'appelle de ses voeux un bouleversement radical du droit existant qui causerait des tétanies sociales inutiles. Mais le Sénat ne saurait se satisfaire d'un texte qui se contente d'enclencher le mouvement sans éclairer la suite du chemin. Quand on commence à traverser un gué, il faut savoir où l'on va si l'on ne veut pas être emporté par le courant ou être amené à renoncer au passage par crainte de la hauteur des flots !
M. Henri Weber. Cela dépend de ce qu'il y a sur l'autre rive !
M. Gérard Larcher. Je fais confiance à M. le rapporteur pour tracer cette voie qui est à même de recueillir l'assentiment du Sénat, et je tiens à saluer le travail considérable et constructif qu'il a déjà accompli pour nous permettre d'élaborer un bon projet de loi, c'est-à-dire un texte clair et plus facilement applicable.
J'en profite pour rendre hommage à la vaste réflexion que MM. Jacques Valade et Henri Revol ont menée l'an dernier, dans le cadre de la commission d'enquête, sur l'avenir de la politique énergétique française. Leur rapport contribue à éclairer nos débats.
M. Henri Weber. Ça, c'est vrai !
M. Gérard Larcher. J'achèverai mon propos sur une considération d'ordre général, qui demeure toutefois dans le droit-fil de ce que je viens de dire.
Voilà cinquante-cinq ans, à travers le Conseil national de la Résistance, la France s'est lancée dans un défi monumental. Elle a décidé la construction de nouvelles institutions économiques et sociales afin d'étouffer les ferments de décadence qui l'avaient amenée, un certain 17 juin 1940, là où elle était. C'était le bord de l'abîme et la suite des quarante premières années de ce siècle.
Dans leur organisation actuelle, nos services publics en réseaux sont nés de cette vaste ambition.
M. Gérard Delfau. Il faut s'en souvenir !
M. Gérard Larcher. Les trente années de croissance glorieuse qui ont suivi cette refonte de nos instruments d'économie publique ont amplement démontré la pertinence des choix alors effectués.
Aujourd'hui, cependant, la vigueur du modèle a décliné, cher Gérard Delfau. La question de son adaptation à la nouvelle donne économique, à la globalisation se pose. Ce système n'a-t-il pas été impuissant à endiguer la montée du chômage, quand d'autres pays en connaissaient moins ?
Alors, ne serait-il pas temps de dépasser certaines querelles ou propos stériles pour réfléchir à de nouvelles innovations structurelles qui seraient à même de moderniser nos services publics, dans la fidélité aux principes de la République ?
Voilà aussi l'enjeu de la réforme de nos services publics ! (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.

11