COMPÉTENCES DES DISTRICTS
Adoption des conclusions du rapport d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 117,
1996-1997) de M. Jean-Paul Delevoye, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 34, 1996-1997) de MM.
Alain Joyandet, Michel Alloncle, Louis Althapé, Jean Bernard, Jean Bizet,
Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Auguste Cazalet, Gérard César,
Désiré Debavelaere, Jean-Paul Delevoye, Michel Doublet, François Gerbaud,
Daniel Goulet, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Roger Husson, Pierre
Jeambrun, Bernard Joly, André Jourdain, Jacques Legendre, Guy Lemaire, Maurice
Lombard, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Jacques Oudin, Jean Pourchet,
Victor Reux, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet et Alain Vasselle
visant à modifier le code général des collectivités territoriales de façon à
élargir les compétences des districts.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon rapport sera très
bref puisque la commission des lois a décidé de soutenir cette proposition de
loi, qui est simplement une anticipation du projet de loi sur
l'intercommunalité.
Cette proposition de loi présente un double avantage : elle permet, d'une
part, de ne pas trop compliquer la structure intercommunale dans le département
et, d'autre part, d'harmoniser les districts et les communautés de communes.
La commission des lois vous propose donc, mes chers collègues, d'adopter cette
proposition de loi sous réserve de deux modifications de principe.
La première porte sur l'intitulé de la loi. La proposition de loi vise à
élargir les compétences des districts. Nous proposons simplement, pour mieux
respecter l'esprit qui sous-tend ce texte de loi l'intitulé suivant : «
proposition de loi tendant à harmoniser les règles applicables aux districts et
aux communautés de communes pour la représentation au sein des syndicats de
communes ».
De façon à rendre encore plus cohérente cette argumentation, la commission
propose également une autre modification : au lieu d'un alinéa, nous proposons
un article additionnel qui reprend exactement les mêmes dispositions
applicables aux communautés de communes. Ainsi, vous n'aurez plus qu'à
fusionner ces deux articles dans votre future loi sur l'intercommunalité pour
rendre homogènes les possibilités financières offertes aux districts et aux
communautés de communes.
Sous le bénéfice de ces deux observations, la commission des lois vous suggère
d'adopter cette proposition de loi.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames,
messieurs les sénateurs, je voudrais dire tout de suite à M. Joyandet que le
Gouvernement est également tout à fait favorable à sa proposition de loi. En
effet, elle tend d'abord à combler une lacune dans le fonctionnement de
l'intercommunalité s'agissant des districts. En outre, elle anticipe sur le
projet de loi sur l'intercommunalité, que le Gouvernement se propose de
soumettre à votre discussion au printemps prochain.
Il y a donc également cohérence par rapport à la future législation que nous
élaborerons dans quelques mois. Non seulement cette proposition de loi ne
comporte aucun inconvénient, mais elle ne présente que des avantages.
S'agissant du problème de représentation-substitution, je soulignerai
l'importance du maintien de ce dispositif et, en l'occurrence, de son extension
aux districts. En effet, comme l'ensemble des associations représentatives des
élus locaux, nous sommes convaincus que le développement de l'intercommunalité,
compte tenu de la diversité des situations et de ses objectifs, passe
nécessairement par ce dispositif de représentation-substitution, qui permet à
une même commune d'appartenir, d'une part, à une structure spécialisée la
plupart du temps et, d'autre part, à une structure intercommunale de projet,
type commun
tution doit non pas être freiné
mais, au contraire, facilité. Son extension au district nous paraît, dès lors,
tout à fait positive.
Voilà, monsieur le président, en quelques mots, ce que je souhaitais dire pour
exprimer l'accord du Gouvernement à cette proposition de loi.
Je viens d'entendre M. le rapporteur indiquer qu'il suggérait deux
modifications de forme. Nous allons en discuter dans quelques instants, mais le
Gouvernement n'a pas d'objection à formuler.
M. le président.
La parole est à M. Joyandet.
M. Alain Joyandet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je serai
également très bref dans mon exposé. Je souhaite simplement insister sur
l'urgence, qui explique la présentation de cette proposition de loi dans
l'attente de la grande loi sur l'intercommunalité.
Monsieur le ministre, vous avez engagé de nombreuses discussions. Même si nous
attendons avec un peu d'impatience cette grande loi sur l'intercommunalité,
nous comprenons que l'élaboration de ce projet assez lourd demandera du
temps.
En attendant, un certain nombre de blocages existent, en ce qui concerne
notamment le problème des ordures ménagères. Or, un certain nombre de syndicats
interdépartementaux se mettent en place, celui du département que je connais
bien est déjà en place. Aussi sommes-nous dans une situation de blocage du fait
de cette impossibilité de représentation - substitution dans le cadre des
districts urbains.
Cette disposition permettra à de nombreux districts urbains d'avancer dans
l'intercommunalité de projet et de ne pas être bloqués dans l'attente de cette
grande loi sur l'intercommunalité. Tel est la raison de cette urgence : dans de
nombreux cas les blocages seront levés.
Ainsi, nous permettrons à un certain nombre de collectivités qui veulent
avancer dans leur intercommunalité de projet, donc dans une intercommunalité
horizontale, de ne pas être en antagonisme avec les syndicats, structures
verticales. Effectivement, cette représentation-substitution permettra dans
l'avenir, en étant généralisée à l'ensemble des formes d'intercommunalité, de
pouvoir concilier à la fois nos intercommunalités de bassin de vie et les
intercommunalités nécessaires qui sont spécialisées et de structure beaucoup
plus verticale.
C'est pourquoi il me semble important, sans attendre cette grande loi sur
l'intercommunalité, d'adopter une disposition qui facilitera beaucoup les
réalisations sur le terrain.
Quant aux deux suggestions qui sont faites par M. le rapporteur au nom de la
commission des lois, elles me semblent aller tout à fait dans le sens que nous
souhaitons.
C'est la raison pour laquelle je vous demande, mes chers collègues, de bien
vouloir adopter cette proposition de loi.
M. le président.
La parole est à M. Authié.
M. Germain Authié.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout le
monde s'accorde sur la nécessité de donner un nouvel essor à la coopération
intercommunale avec le préalable indispensable d'une remise à plat pour une
clarification et une simplification du régime juridique de
l'intercommunalité.
L'objectif de cette proposition de loi s'inscrit bien dans cette perspective.
Comme l'a indiqué M. le rapporteur, il est purement technique et unique, car il
s'agit de résoudre une difficulté pratique rencontrée par les districts dans
l'hypothèse où ceux-ci voudraient exercer une compétence, alors même que
certaines communes membres feraient partie d'un syndicat de communes regroupant
des communes extérieures à son périmètre. Cette proposition de loi va dans le
bon sens dans la mesure où elle tend à favoriser et à faciliter
l'intercommunalité en calquant le dispositif prévu pour les communautés de
communes.
Sur le fond, elle n'appelle pas de remarques particulières de notre part.
Néanmoins, et même s'il n'est jamais trop tôt pour améliorer les choses, on
peut s'étonner de voir une proposition de loi aussi ponctuelle inscrite à
l'ordre du jour de la séance d'aujourd'hui, dans la mesure où un projet de loi
global sur l'intercommunalité devrait être soumis à l'examen de notre assemblée
très prochainement.
Une telle disposition y avait éventuellement tout à fait sa place. Il aurait
été logique qu'elle participe d'une réflexion d'ensemble. Il aurait été
intéressant de s'interroger et de réfléchir, au vu de l'expérience, sur la
coexistence des districts et des communautés de communes - mais je n'apporterai
pas de réponse - dans la mesure notamment où leurs domaines de compétences sont
de plus en plus proches. Fallait-il, par cette proposition de loi, contribuer
au maintien de ce que je qualifierais de chevauchement de structures ? Dans
quelques mois, nous risquons d'être conduits à modifier ou préciser une
disposition qui n'aura pas ou peu trouvé d'application.
Peut-être craignez-vous que le projet de loi sur l'intercommunalité ne voie
pas le jour ou rencontre des difficultés pour son adoption ! Personnellement,
je ne le souhaite pas et ne le pense pas.
Je tiens à préciser tout de suite que mon intention n'est pas de proposer de
faire table rase du passé, en remettant en cause les acquis des structures
antérieures de coopération, ce qui n'empêche pas que des améliorations, là
aussi, doivent être apportées.
Rappelons que la loi ATR, qui a eu pour objet de créer les conditions du
renouveau de la coopération intercommunale, n'a prévu la disparition de
l'établissement public préexistant que dans une seule hypothèse, celle où cet
établissement public regroupe exactement les mêmes communes que la communauté
et crée en outre deux nouvelles catégories d'établissements publics de
coopération intercommunale : la communauté de commune et la communauté de
ville. Notons à ce propos que les communautés de communes, après avoir été
largement combattues, ont remporté et remportent un franc succès.
Monsieur le ministre, cette proposition de loi n'appelant pas de commentaires
particuliers, je souhaiterais que ce débat soit aujourd'hui l'occasion que vous
nous informiez, après le pré-rapport sur l'intercommunalité élaboré voilà
maintenant presque un an, sur le contenu définitif de ce projet de loi, au plan
tant institutionnel que financier. Je vous remercie par avance des précisions
que vous pourrez éventuellement m'apporter sur ce texte.
J'indiquerai en terminant, que, compte tenu de ce que je viens de dire, le
groupe socialiste votera le projet de loi tel qu'il nous est soumis.
(Applaudissements).
M. Dominique Perben,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je voudrais répondre brièvement aux orateurs, en
particulier à MM. Authié et Joyandet, sur l'état d'avancement du texte qu'ils
ont évoqué.
Ce projet de loi, comme le laissaient prévoir le pré-rapport et l'ensemble de
la concertation que j'ai menée avec les associations d'élus, va se composer de
deux grandes parties : une première partie, que je qualifierai
d'institutionnelle, et une seconde, que je qualifierai de financière et
fiscale.
La partie institutionnelle a pour objet de simplifier les mécanismes,
d'instaurer plus de transparence et de clarté dans un dispositif
d'intercommunalité qui se développe beaucoup aujourd'hui dans notre pays et
qui, si nous n'y prenons pas garde, va opacifier la démocratie locale.
Ainsi, l'une des propositions principales que je ferai consistera à fusionner
les districts, les communautés de communes et les communautés de villes, ce qui
est en parfaite cohérence avec la présente proposition de loi.
Par ailleurs, toujours dans le cadre de la simplification institutionnelle, je
proposerai un balayage de tous les dispositifs de représentation des communes,
de fonctionnement des conseils communautaires, notamment, pour mettre en place
un système juridiquement plus simple, plus homogène et dans lequel tant les
élus que nos concitoyens se retrouveront mieux qu'aujourd'hui.
La partie financière et fiscale de ce projet de loi visera, d'une part, à
apporter plus de clarté dans les systèmes d'aide à l'intercommunalité afin
d'éviter, comme l'a demandé le comité des finances locales, que
l'intercommunalité ne se développe, pour une petite part certes, que pour des
objectifs financiers.
Nous mettons donc au point un dispositif qui permettra, je crois, d'éviter
l'intercommunalité d'aubaine sans pour autant remettre en cause ce dont nous
parlons aujourd'hui, c'est-à-dire la possibilité, pour une structure
intercommunale, de participer, pour tout ou partie, à la vie d'une autre
structure intercommunale. Nous recherchons donc un dispositif qui soit cohérent
et compatible avec ces deux objectifs.
De plus, dans cette partie fiscale et financière, nous parlerons longuement,
je pense, de la taxe professionnelle dite d'agglomération, l'objectif du
Gouvernement étant non pas de rendre obligatoire ce choix fiscal pour les
structures de deuxième rang, mais de faire disparaître les obstacles qui,
aujourd'hui, pour des raisons techniques et objectives, freinent le mouvement
vers la taxe professionnelle unique.
Sur ce point, deux réflexions me viennent à l'esprit.
Premièrement, si nous arrivons à développer la taxe professionnelle unique, je
crois que l'une des critiques majeures à l'encontre de cet impôt tombera.
Toutefois, je suis quelque peu inquiet à l'idée de voir disparaître cet impôt,
car il s'agit d'un élement de la liberté de nos communes.
Deuxièmement, lier l'intérêt des entreprises et celui des collectivités
locales est également un élément du dynamisme local. Lorsque ce lien n'existera
plus, je pense que toute une partie de la dynamique de notre territoire
disparaîtra.
Sans vouloir du tout entrer dans une polémique, je dis clairement que les
propositions du Conseil national des impôts que je viens de lire me terrifient
: transformer la taxe professionnelle en un impôt d'Etat, cela impliquerait en
effet que seulement 25 % des recettes des communes seraient d'origine fiscale.
Il faut mesurer les conséquences institutionnelles, voire constitutionnelles
d'une telle évolution et être bien conscients que c'est la liberté de la
démocratie locale qui prendrait un mauvais coup.
Je profite de ma présence dans cette assemblée, pour insister sur le fait
qu'il s'agit d'une affaire non pas uniquement de fiscalité, mais d'équilibre
institutionnel.
L'objectif est, bien entendu, de parvenir, à l'échelon d'une agglomération,
grâce à une taxe professionnelle unique, à une cohérence dans l'aménagement de
l'espace, laquelle est très difficile à obtenir en cas de taux très
différenciés de taxe professionnelle.
Telles seront, mesdames, messieurs les sénateurs, les grandes lignes de ce
texte qui, je l'espère - en tout cas, j'y travaille assidûment - sera soumis en
première lecture au Sénat, en principe au début du mois de mai prochain,
d'après mes informations sur le calendrier parlementaire.
M. le président.
Je vous remercie, monsieur le ministre, des informations que vous venez de
donner à la Haute Assemblée.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
Article unique