SÉANCE DU 21 NOVEMBRE 1996

LOI DE FINANCES POUR 1997

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale. [N°s 85 et 86 (1996-1997)]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur général.
M. Alain Lambert, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre de l'économie et des finances, mes chers collègues, l'examen de la loi de finances pour 1997 s'engage dans un contexte de rénovation qui me conduit, comme il conduira tous les rapporteurs au cours de la discussion, à m'exprimer à la tribune de notre Haute Assemblée avant le Gouvernement.
Cette heureuse modification dans nos procédures parlementaires résulte de la volonté des plus hautes autorités de l'Etat. Je m'en réjouis, et je sais que nous devons à l'action déterminée du président de la commission des finances, M. Christian Poncelet, mais aussi à l'opiniâtreté du président du Sénat, M. René Monory, le fait que nos débats se déroulent désormais de cette manière.
Nous pouvons nous réjouir, mes chers collègues, de l'honneur ainsi rendu à notre assemblée - fût-ce à titre symbolique - par ce retour à sa vocation constitutionnelle première, à savoir le consentement à l'impôt. Gardons toujours à l'esprit l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme, qui confère aux représentants de la nation que nous sommes le droit de « constater la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement et d'en suivre l'emploi ».
Il est heureux que cette rénovation de la discussion budgétaire voie le jour avec ce projet de loi de finances pour 1997. Celui-ci présente en effet un caractère historique puisque du succès de son exécution dépendra ou non le passage à la monnaie unique en 1999.
Ce budget revêt une autre spécificité forte : il est la traduction fidèle des engagements pris au printemps dernier, lors du débat d'orientation budgétaire.
Ce budget, mes chers collègues, est aussi le nôtre, dès lors que nous en avons approuvé les principales lignes de force à l'occasion de ce débat.
Monsieur le ministre, vous nous aviez, à l'époque, posé une question claire : « Souscrivez-vous à l'objectif que nous nous sommes donné pour la loi de finances de 1997, c'est-à-dire reconduire en francs courants notre niveau de dépenses, à savoir 1 552 milliards de francs ? » Notre réponse fut « oui », et le projet de budget pour 1997 en tire les conséquences.
Avant d'examiner ce budget en recettes et en dépenses, je veux dire aussi qu'il est sincère et courageux. C'est tout à l'honneur du Gouvernement, et c'est aussi tout à votre honneur, monsieur le ministre.
Il est sincère dans la mesure où le cadrage macro-économique qui le fonde est très proche du consensus des instituts de prévision nationaux et internationaux. Ce n'est certes pas une garantie contre l'erreur, mais c'est, en tout cas, le meilleur gage de votre totale bonne foi.
Ce budget est sincère aussi, au sens où les dépenses inscrites répondent aux nécessités, à une ou deux exceptions près que je signalerai tout-à-l'heure.
Le budget est sincère, mais il est également courageux. En effet, la dérive des charges est enfin contenue. Après avoir connu une augmentation de 5,5 % par an entre 1988 et 1995, les dépenses sont stabilisées en francs courants, quel que soit l'indicateur retenu, après donc sept années ininterrompues de progression.
Certes, le courage engendre souvent l'impopularité, mais il faut savoir la braver lorsque la cause est juste, M. le président René Monory nous le rappelait récemment.
Mes chers collègues, peut-on laisser dire, peut-on laisser croire qu'il est possible d'augmenter les dépenses en réduisant le déficit et l'endettement ? L'atonie durable de la croissance de nos recettes nous condamne à réviser, et de façon drastique, nos habitudes de dépenses, qui sont devenues totalement incompatibles avec la faiblesse de nos ressources, sauf à choisir la fuite en avant, c'est-à-dire l'endettement.
Le rôle central des recettes publiques dans la politique budgétaire doit, aujourd'hui, être reconnu : elles sont non pas une variable d'ajustements, mais au contraire un élément déterminant. Or l'activité économique est encore insuffisante pour fournir les recettes nécessaires à l'Etat. La fiscalité doit donc se mettre au service de la croissance, et non pas seulement en récolter les fruits !
Tout serait tellement plus facile si la reprise était au rendez-vous ! Le partage de ce qu'il est convenu d'appeler « les fruits de la croissance » rendrait moins pénibles les rééquilibrages indispensables.
Hélas ! notre économie, si l'on écarte l'effet des variations de stocks, reste depuis 1991 sur une pente de croissance faible, entre 1,5 % et 1,9 %, ce qui est préoccupant dans la mesure où nous évoluons durablement au-dessous du niveau de notre croissance potentielle, qui est généralement estimée à 2,5 % l'an. Malgré une tendance à l'amélioration, le rythme de l'activité reste peu dynamique, et il est insuffisant pour contenir le chômage.
Nous disposons donc de potentialités en travail et en capital qui demeurent sous-employées. Tout doit être remis en oeuvre pour les mobiliser. La réforme fiscale, notamment la baisse de l'impôt sur le revenu, doivent y contribuer. Elles y contribueront, mais il importe, mes chers collègues, de convaincre nos compatriotes de consacrer les 25 milliards de francs de réduction d'impôt à la consommation et à l'investissement pour stimuler la reprise.
La baisse des prélèvements, plus précisément celle de l'impôt le plus symbolique, c'est-à-dire l'impôt sur le revenu, doit revivifier l'esprit d'entreprise et susciter la création d'emplois productifs. Mobilisons-nous pour que ces 25 milliards de francs n'accroissent pas davantage encore l'épargne de précaution, et pour qu'ils soient au contraire directement injectés dans l'économie, au service de l'emploi.
Cela m'amène, au passage, à regretter l'amalgame injuste qui est fait entre cette baisse et le prélèvement supplémentaire opéré l'année dernière. Le chiffre cité complaisamment de 120 milliards de francs supplémentaires est parfaitement fantaisiste ; le prélèvement supplémentaire réel s'est élevé à 63 milliards de francs. Il a été consacré à réduire les charges sur les bas salaires. Qui le regrette ? Il a été consacré à financer le déficit de la sécurité sociale. Qui le regrette ? On regrette le déficit, mais il a bien fallu le combler !
Mes chers collègues, il est indispensable, il est urgent même de créer dans notre pays un enchaînement vertueux de croissance, et ce en donnant aux Français non seulement les encouragements mais aussi les moyens d'un soutien à l'économie. C'est le meilleur gage du redressement de l'emploi et de nos finances.
La commission des finances, vous l'aurez compris, approuve pleinement le volet fiscal du projet de loi de finances soumis à notre examen. Elle suggère simplement pour l'avenir, monsieur le ministre, que les grands choix de politique fiscale soient, eux aussi, effectués dès le débat d'orientation budgétaire.
Pour terminer sur la réforme fiscale, j'ajouterai deux remarques.
Premièrement, la variante qui vise à substituer à l'allégement de l'impôt sur le revenu une diminution de la TVA n'offre pas, pour l'activité et pour l'emploi, un avantage très convaincant, surtout si l'on sait, d'une part, que la répercussion par les entreprises de la baisse de la TVA est toujours aléatoire et, d'autre part, que la TVA est le seul impôt qui frappe pareillement les produits importés et ceux qui sont fabriqués en France, sans affecter nos exportations.
Deuxièmement, je relève le « scepticisme fiscal » de nos concitoyens, qui considèrent toujours les hausses comme acquises, même lorsqu'elles ne sont qu'envisagées, et tiennent les baisses pour peu crédibles, même lorsqu'elles sont votées.
Nous avons donc une démarche pédagogique à mener pour convaincre nos compatriotes du bien-fondé de la réforme fiscale engagée pour les cinq années à venir.
Avant d'en terminer sur les recettes, le moment me semble bien choisi pour inviter le Sénat à une réflexion d'ensemble sur notre fiscalité et, plus généralement, sur les prélèvements obligatoires.
Pour adapter l'impôt aux réalités économiques du monde moderne - nous avons beaucoup de travail à faire en ce sens - la commission des finances a ouvert, avec le Gouvernement, trois pistes de réflexion, que j'énumère avant de les reprendre une à une plus en détail. Il s'agit de rendre notre système de prélèvements obligatoires plus lisible, de revoir notre système de dépense fiscale et de rendre notre système de prélèvements obligatoires plus compétitif.
Il faut donc, première piste de réflexion, rendre notre système de prélèvements obligatoires plus lisible.
Il n'existe plus de limite claire entre les cotisations sociales et les impôts d'Etat, plus de lignes de partage tranchées entre ces impôts d'Etat et les impôts locaux. Pire encore, nul citoyen n'est plus en mesure de juger des prestations qui lui sont fournies en échange de ses contributions.
De cette double confusion naît un sentiment de malaise qui mine le consentement à l'impôt et l'esprit civique. Le sentiment général est de beaucoup payer et de recevoir peu, ce qui est un paradoxe dans un pays où la dépense publique représente plus de 55 % du PIB, ce qui est un paradoxe dans le pays qui redistribue le plus, comparativement à ses principaux compétiteurs. Mes chers collègues, disons-le ! Mes chers collègues, expliquons-le !
Le système fiscal, en effet, s'il ratisse large, redistribue aussi beaucoup.
Il convient également, et c'est la deuxième piste de réflexion, de remettre à plat notre système de dépense fiscale.
Un des aspects les plus méconnus de notre système de prélèvements obligatoires est le poids de la dépense fiscale. Comme vous le savez, la dépense fiscale représente le coût, pour le budget de l'Etat, des mesures fiscales dérogatoires. Elle n'est pas visée dans la réduction programmée des charges publiques, alors qu'elle influence très directement le déficit budgétaire.
Depuis longtemps, nous cédons - Parlement ou Gouvernement - à la tentation de créer de multiples incitations fiscales, qui n'augmentent pas statistiquement les dépenses, qui diminuent même les prélèvements obligatoires, mais qui accroissent les pertes de recettes, et donc le déficit. Nous avons ainsi dénombré 445 mesures tendant à créer une dépense fiscale, pour un montant qui se chiffre en centaines de milliards de francs.
Ces mesures sont coûteuses, sans qu'il soit toujours possible d'en apprécier l'efficacité économique. Le Gouvernement et le Parlement portent chacun une part importante de responsabilité. N'est-il pas en effet plus aisé de minorer l'assiette que de réduire les taux qui, eux, revêtent souvent une dimension symbolique forte ? La réforme de l'impôt sur le revenu est la première réponse courageuse à cette dérive ; elle en appelle d'autres.
La troisième piste de réflexion sur laquelle je voudrais plus encore retenir votre attention, mes chers collègues, concerne la compétitivité de notre système de prélèvements obligatoires en ce qu'elle détermine, selon la commission des finances, la compétitivité économique de notre pays.
Il s'agit, là encore, d'un sujet extrêmement important. Il est en cours d'expertise, tant à l'OCDE qu'à la Commission de Bruxelles. Le Parlement, en particulier le Sénat, ne saurait se soustraire à cette réflexion. La libre circulation des personnes et des capitaux conduit à des migrations fiscales qui n'en sont aujourd'hui, du moins peut-on le craindre, qu'à leur début. Nous avons, mes chers collègues, à anticiper sur les conséquences graves qui vont en résulter : les vedettes de spectacle - c'est bien connu ! - les sportifs de haut niveau, les traders, les détenteurs de patrimoines délocalisables ne sont-ils pas les premiers émigrants qui en annoncent d'autres ? Demain, si nous n'y prenons garde, ce sont les activités de services financiers, les sièges sociaux et les centres de décision des grandes entreprises internationales qui feront de même.
Il serait malhonnête - et je veillerai à ne pas l'être - de forcer le trait et de dramatiser la menace, mais restons vigilants pour apprendre à mieux mesurer et à mieux évaluer la compétitivité de notre système fiscal.
C'est en gardant à l'esprit ces forces et ces faiblesses de notre fiscalité que nous devons voter l'impôt, avant de consentir aux dépenses de l'Etat.
S'agissant donc maintenant des dépenses, j'insisterai tout d'abord, comme je l'ai dit en introduction, sur l'effort de réduction engagé par le Gouvernement. Pour la première fois dans l'histoire budgétaire de la Ve République, les dépenses de l'Etat se stabilisent.
Cet effort mérite d'être encouragé, car il est difficile et terriblement ingrat. Il est pourtant incontournable et, mes chers collègues, notre solidarité ne doit pas manquer au Gouvernement.
Si notre tâche, à ses côtés, est ingrate, il nous appartient, à nous, parlementaires, d'appeler la nation, d'appeler nos compatriotes à la plus urgente et à la plus vive prise de conscience des enjeux ; il y va de l'avenir de nos enfants.
Les chiffres parlent d'eux-mêmes. Ils me semblent particulièrement éclairants.
Pour seulement stabiliser le poids de la dette de l'Etat dans le PIB en 1997, il aurait fallu réaliser 161 milliards de francs d'économies supplémentaires, soit davantage que l'ensemble des dépenses pour l'emploi ! Hors charges de la dette et dépenses de personnel, au sens strict, ce montant représente une baisse de 22 % de toutes les autres dépenses.
En 1997, le besoin de financement de l'Etat pourrait atteindre 690 milliards de francs. Si l'on neutralise l'effet exceptionnel de l'emprunt dit « Balladur », ce besoin s'établit à 590 milliards de francs.
Toutes les semaines - mes chers collègues, prévenez vos concitoyens - l'Etat empruntera 11 milliards de francs sur les marchés. A la fin de l'année, chaque Français se sera endetté d'un million de centimes supplémentaire. Comment remboursera-t-il ?
Ces seuls chiffres - je pourrais, hélas ! en citer bien d'autres, mais je n'ai pas voulu vous accabler - doivent renforcer encore notre conviction qu'il n'est pas de salut dans le déficit et dans la dette. Bien au contraire, il y a péril grave pour la nation. C'est la raison pour laquelle la commission des finances - je parle sous le contrôle de son président - ne ménagera pas son soutien au Gouvernement dans son action courageuse pour la maîtrise de la dépense publique.
Certes, les déficits obligent à des arbitrages difficiles, voire périlleux.
J'entends dire parfois que la marge de manoeuvre du Parlement serait trop faible et la discussion budgétaire presque inutile. Mes chers collègues, ce n'est pas seulement la marge de manoeuvre du Parlement qui est faible, c'est aussi celle du Gouvernement - je parle ici sous son contrôle - et plus encore celle du pays tout entier. Ainsi, nous sommes condamnés à des arbitrages difficiles, sur l'investissement, sur certaines priorités et sur certaines dotations.
S'agissant de l'investissement, tout d'abord, le projet de budget pour 1997 s'inscrit, hélas ! dans la lignée des précédents en ce qu'il prévoit une diminution des dépenses d'investissement. Deux exemples suffisent à illustrer ce déclin tendanciel : l'investissement global, d'une part, et le logement, d'autre part.
En ce qui concerne l'investissement global, entre 1986 et 1997, la part des dépenses civiles en capital dans l'ensemble des dépenses de l'Etat a pratiquement diminué de moitié ; pendant le même temps, les dépenses de fonctionnement ont crû de 60 %. Ces chiffres montrent bien le recul global préoccupant, qui, hélas ! persistera tant que nous ne maîtriserons pas mieux nos dépenses de fonctionnement.
En ce qui concerne le logement, entre 1990 et 1997, la part des aides à la personne est passée de 40 % à 57 % de toutes les aides budgétaires ; pendant le même temps, les aides à la pierre, donc à l'investissement, ont diminué, passant de 39 % à 31 %.
Cette nécessité de préserver l'investissement apparaît encore mieux à travers la présentation du budget dans les formes de la comptabilité des collectivités locales, qui constitue un réel progrès. Nous vous le devons, monsieur le ministre, et nous vous en remercions. Elle retient tout particulièrement notre attention d'élus locaux. En 1997, cela ne vous a pas échappé, mes chers collègues, le montant du déficit de fonctionnement financé par l'endettement augmentera encore de 6 milliards de francs, passant ainsi, par rapport à l'an dernier, de 109 milliards de francs à 115 milliards de francs, largement en raison, il est vrai, de la réforme de l'impôt sur le revenu.
J'en viens maintenant aux priorités.
Certaines priorités antérieures sont, par la force des choses, atténuées ou ajournées, qu'il s'agisse de l'étalement des contrats de plan Etat-région ou de certaines lois de programmation. Ces étalements ne seraient pas autrement préoccupants s'ils ne traduisaient notre difficulté collective à redéfinir le rôle de l'Etat. En reportant les crédits, nous nous contentons de différer les solutions au problème, alors qu'il convient, comme vous l'avez parfaitement rappelé en ces termes à la tribune de l'Assemblée nationale, monsieur le ministre de « lutter contre notre propre culture d'extension de la sphère publique au détriment de l'initiative et de la responsabilité privées ».
S'agissant, enfin, des dotations, une analyse approfondie des dépenses inscrites pour 1997 laisse apparaître quelques risques de tension. J'en retiens trois.
S'agissant des aides à la réduction du temps de travail, 800 millions de francs seront-ils suffisants pour un dispositif en plein essor ?
Pour ce qui est de la marge de manoeuvre pour financer les négociations salariales dans la fonction publique, 2 milliards de francs permetteront-ils de mener à bien une telle négociation ?
Enfin, quant à la recapitalisation des entreprises publiques alimentée par des recettes de privatisation, 27 milliards de francs pourront-ils permettre de faire face aux besoins qui, hélas ! s'accumulent ?
Sur ces trois points, la commission des finances vous entendra, avec beaucoup d'intérêt, monsieur le ministre.
Comme vous le voyez, mes chers collègues, le budget soumis à votre examen n'est pas un budget de facilité, mais, comme je l'ai indiqué tout à l'heure, il est un budget de courage.
Le péril des déficits, le péril de la dette exigeaient des arbitrages ; ils ont été opérés non sans discernement. Par loyauté et par souci d'objectivité, j'ai exposé à l'instant les préoccupations qu'ils pouvaient susciter, aussi puis-je maintenant vous présenter la synthèse des résultats obtenus dans la maîtrise des dépenses.
La stabilisation des dépenses, la réduction des déficits et la baisse des prélèvements obligatoires qu'opère le budget est sans précédent. De surcroît, ce budget s'attache à des priorités clairement affichées, au service de la cohésion sociale et du progrès économique. Ainsi, les dépenses budgétaires pour l'emploi s'accroissent de 8 % et les dépenses en faveur du logement de 1,5 %. Par ailleurs, plusieurs budgets connaîtront des hausses, ceux du travail, de la justice, de l'éducation nationale, de la recherche, de l'action sociale et de la solidarité, notamment.
Malgré des contraintes fortes, près de 60 milliards de francs d'économies sont réalisées, la croissance inquiétante de la charge de la dette et des dépenses de personnel sont infléchies.
Les engagements pris lors du débat d'orientation budgétaire sont tenus.
Le ministre de l'économie et des finances et le ministre délégué au budget nous présenteront le détail de toutes ces mesures dans un instant.
Je souhaiterais, pour conclure, délivrer quatre messages.
Premier message : le Gouvernement, malgré ses difficultés, engage la réforme fiscale et la baisse de l'impôt sur le revenu ; son courage mérite d'être salué.
Deuxième message : prenons conscience que le système de prélèvements obligatoires français et très redistributif, mais aussi qu'il est miné par la dépense fiscale et qu'il doit au plus vite relever le défi de la compétitivité internationale.
Troisième message : inscrivons notre effort dans la durée. Des réformes de structure lourdes sont en cours, qu'il s'agisse de la réduction des effectifs de la fonction publique, qui annonce une vraie réforme de l'Etat, ou de la révision des interventions publiques, qui vise à redistribuer les responsabilités entre tous les acteurs de la vie économique. Il faut les poursuivre, quelles que soient les difficultés.
Quatrième et dernier message : nous n'avons pas le droit, à l'égard des générations futures, de céder au doute, à la tentation du renoncement.
La France traverse une période difficile, précisément parce qu'elle doute d'elle-même.
Une croissance ininterrompue et l'inflation pendant de longues périodes ont engourdi notre vigilance dans le passé, en corrigeant sans douleur nos erreurs.
Il en est aujourd'hui tout autrement : la nécessité d'une réduction brutale de nos dépenses publiques et sociales nous rappelle à la dure et incontournable réalité.
Les sacrifices pourtant indispensables nous paraissent parfois trop lourds à supporter.
Des voix imprudentes, quand ce n'est pas inopportunes, parfois même inciviques, laissent croire que l'effort n'est pas nécessaire.
Chaque groupe social est tenté de se figer sur ses positions et jalouse les autres ; l'unité de la nation se défait.
Mais la France, mes chers collègues, n'est jamais aussi forte que lorsqu'elle reprend l'initiative, qu'elle se rassemble, qu'elle unit ses forces.
Elle dispose d'un potentiel considérable : ses hommes, son génie inventif, sa jeunesse, sa technologie. Il ne lui manque aujourd'hui que l'audace.
L'audace, qui appelle une nation à chasser sa peur de l'avenir, à dominer ses doutes pour reprendre confiance en elle, en son destin. C'est, mes chers collègues, le message que ce budget nous invite à délivrer tous ensemble à la France. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre de l'économie et des finances, monsieur le ministre délégué au budget, mes chers collègues, d'emblée, je veux vous dire, sans fioriture oratoire et au risque de mettre prématurément un terme à un suspense insoutenable, que je considère ce projet de loi de finances pour 1997 comme un budget particulièrement courageux.
Courageux, ce projet de budget l'est assurément car, à l'évidence, il relève deux défis, en apparence contradictoires, d'une part, engager une décrue de la dépense publique et, d'autre part, amorcer un reflux des prélèvements obligatoires.
La décrue de la dépense publique est au coeur du projet de loi de finances pour 1997 qui la déclenche, en amplifiant l'oeuvre d'assainissement de nos finances publiques entreprise depuis avril 1993 par une stabilisation, en francs courants, des dépenses de l'Etat.
Le respect de cet objectif vertueux a imposé au Gouvernement un effort sans précédent d'économies, qui représente plus de 60 milliards de francs.
Après l'excellente analyse à laquelle vient de procéder le rapporteur général, M. Alain Lambert, avec la compétence, la rigueur et le talent que nous lui reconnaissons tous, je me bornerai à rappeler que cet exceptionnel effort d'économies, qui n'a pas d'équivalent dans l'histoire budgétaire de la Ve République, s'inscrit dans le droit-fil du débat d'orientation budgétaire du printemps dernier, débat dont l'initiative revient à la Haute Assemblée. Nous avions été alors presque unanimes pour insister les uns et les autres sur l'ardente obligation et l'impérieuse nécessité de maîtriser la dépense publique.
La maîtrise de la dépense publique est, en effet, une oeuvre de salut public, car la France ne peut impunément continuer à vivre au-dessus de ses moyens avec une dépense publique qui représente 55 % de la richesse nationale.
A ce niveau, la dépense publique, loin de soutenir l'activité et de contenir le chômage, alimente les déficits budgétaires, gonfle la dette de l'Etat, nourrit la hausse des prélèvements obligatoires, asphyxie l'initiative privée et, en définitive, étouffe notre économie.
Par ailleurs, je voudrais insister sur le fait que cet effort d'économies ne s'est pas traduit par des abattements uniformes, arbitraires et aveugles. Il a procédé d'une réflexion sur les missions de l'Etat, comme en témoigne la sanctuarisation des crédits de la défense et la préservation des budgets de la justice, de l'éducation nationale et de la recherche, qui augmenteront en 1997 conformément aux priorités fixées par le Gouvernement.
Toutefois, permettez-moi, messieurs les ministres, d'insister sur la nécessité de faire porter la recherche d'économies sur les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention, en épargnant, dans toute la mesure possible, les dépenses d'investissement.
A cet égard, je ne peux m'empêcher de laisser percer une pointe d'inquiétude lorsque je constate que les dépenses d'investissement, civiles et militaires, ne représentent plus que 10,2 % des dépenses de l'Etat contre 14 % en 1992.
Cette érosion des dépenses d'investissement - je pense surtout aux dépenses civiles - ne saurait se poursuivre sans risquer de sacrifier l'avenir. Ce danger est d'autant plus réel que les budgets des collectivités locales sont de plus en plus hypothéqués par les dépenses de fonctionnement, en particulier les dépenses sociales, au détriment de l'investissement local. Cette dérive est constatée par la plupart, pour ne pas dire l'unanimité, des responsables locaux.
En outre, il est à craindre, messieurs les ministres, que cet effort d'économies ne rencontre bien vite ses limites à structures étatiques inchangées. Dans ces conditions, le budget de 1998 risque d'être encore plus difficile à élaborer que celui de 1997, si l'effort d'économies réalisé pour le budget de 1997 n'est pas relayé, pour la construction du budget de 1998, par la recherche d'économies structurelles qui ne peuvent résulter que d'une réforme de l'Etat, tant sollicitée et tant attendue.
Au-delà de la nécessaire amélioration des relations entre les citoyens et leur administration, la réforme de l'Etat doit se traduire par une nouvelle délimitation de son périmètre d'intervention et par une nouvelle définition de ses modalités d'action.
Il s'agit de recentrer l'Etat sur ses missions régaliennes, ses fonctions de prescripteur et son rôle irremplaçable de garant de l'unité, de la cohésion et de la solidarité nationales.
Il s'agit également de dépouiller l'Etat des missions dont il s'acquitte bien mal, comme celle d'actionnaire. Il est donc indispensable de poursuivre jusqu'à son terme le processus de privatisation de toutes les entreprises publiques du secteur concurrentiel, même si ces privatisations s'avèrent de moins en moins « rentables » pour le budget de l'Etat, en raison des recapitalisations préalables à la vente de ces entreprises.
Il s'agit, enfin et surtout, de relancer la décentralisation, qui est en quelque sorte aujourd'hui au milieu du gué, en ouvrant aux collectivités locales de nouveaux territoires d'intervention.
L'objectif est d'étendre à de nouveaux domaines de compétences les bienfaits de la gestion de proximité qui découlent de la connaissance du terrain. Je pense à l'emploi des jeunes, qui fait l'objet d'initiatives locales nombreuses et bien souvent couronnées de succès, comme en témoignent notamment les expériences conduites par le conseil général de la Vienne - je parle sous le contrôle de son président, M. René Monory - et par le conseil général des Vosges, que j'ai l'honneur de présider.
Il va de soi que de nouvelles avancées dans le sens de la décentralisation ne pourront avoir lieu que si l'Etat respecte un code de bonne conduite financière avec les collectivités locales, comme cela est sans cesse réclamé.
A ce propos, je me félicite que ce projet de budget, une fois épuré de la disposition relative à l'amputation de la compensation de la réduction de la taxe professionnelle pour embauche et investissement, ne comporte plus de turpitudes pour les finances locales.
Le satisfecit que je vous délivre, messieurs les ministres, ne doit pas pour autant vous inciter à tenter de la rétablir, ici au Sénat même, sous une forme édulcorée. Le grand conseil des collectivités territoriales de France ne pourrait, me semble-t-il, vous suivre dans cette voie, qui serait sans issue...
Au-delà de cette péripétie, force est de constater que le pacte de stabilité est respecté. Ce pacte de stabilité, qui résulte d'une initiative du Sénat, l'Assemblée des maires de France a bien voulu le reconnaître et en prendre acte.
M. Paul Loridant. C'est un marché de dupes !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Certes, ce pacte ne constitue pas un pactole, puisque les concours de l'Etat rassemblés au sein de « l'enveloppe normée » ne progressent qu'au rythme de l'inflation.
M. René Régnault. Et encore !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Mais, si le pacte n'est pas un pactole, il représente cependant pour les collectivités locales un filet de sécurité et un instrument de lisibilité quant à l'évolution de leurs ressources, et cela a été ce matin publiquement reconnu par la plupart des maires.
Mme Hélène Luc. Pas par tous !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Par ailleurs, l'année 1997 apparaîtra, messieurs les ministres, comme un sursis sur le front de la hausse des cotisations à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, hausse qui est, disons-le, différée d'un an grâce à la mobilisation des réserves du fonds des allocations temporaires d'invalidité.
En définitive, l'effort d'économies réalisé par le projet de budget n'aggrave pas les difficultés financières des collectivités locales.
Au-delà de cet exceptionnel effort de maîtrise de la dépense publique, le projet de loi de finances pour 1997 se caractérise également par l'amorce d'un reflux des prélèvements obligatoires, conformément à la demande exprimée ici, au printemps dernier, dans le cadre du débat d'orientation.
Le Gouvernement a choisi de commencer par l'impôt sur le revenu au motif, je vous cite, monsieur le ministre de l'économie et des finances, que cet impôt « tient la première place dans notre imaginaire collectif ».
Le Gouvernement a donc décidé d'engager une réforme quinquennale de l'impôt sur le revenu qui va se traduire, dès 1997, par un allégement de 25 milliards de francs du poids de cet impôt et, à l'horizon 2001, par une diminution totale de 75 milliards de francs, qui représente près de 1 % du PIB et plus du quart du produit de cet impôt. C'est une somme qui, à l'évidence, n'est pas négligeable.
Ce résultat sera obtenu par une baisse progressive de tous les taux du barème, par la suppression de la décote et par un relèvement du seuil d'imposition.
En outre, le coût de cet allégement sera partiellement financé par la suppression ou l'aménagement de certains avantages ou « niches fiscales » qui furent, dans le passé, tant et tant dénoncés.
Cette réforme de l'impôt sur le revenu n'a pas manqué de soulever deux séries de questions qui tiennent, l'une, à la pertinence du choix de l'impôt sur le revenu et, l'autre, à l'impact de la mesure.
Selon certains, il aurait été préférable d'utiliser les 25 milliards de francs disponibles pour réduire le taux normal de la TVA, après la hausse de deux points intervenue en août 1995.
A cet égard, force est de répondre que la hausse de la TVA n'a pas été intégralement répercutée sur les prix de vente des biens et des services. Par ailleurs, la relative modicité des sommes susceptibles d'être consacrées à cette baisse n'aurait permis, en raison de la rigueur budgétaire, qu'une diminution homéopathique du taux de la TVA, dont personne, hélas ! ne se serait rendu compte.
D'autres voix se sont élevées pour contester l'impact de la réforme en faisant valoir que l'allégement de 25 milliards de francs en 1997 serait insuffisant pour provoquer un choc psychologique propice à une reprise de la consommation.
En réponse, il convient de rappeler que cette somme de 25 milliards de francs est considérable au regard de la situation de nos finances publiques, fortement dégradée par l'héritage des « années cigale » de la gestion socialiste.
M. Philippe de Bourgoing. Très bien !
M. Paul Loridant. Et l'emprunt Balladur, vous l'oubliez ?
M. Josselin de Rohan. Tiens, M. Loridant est redevenu socialiste !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. De plus, l'augmentation des revenus induite par la baisse de l'impôt sera perceptible dès le versement du premier tiers provisionnel, en février 1997.
Par ailleurs, certains opposants ont déclaré que le Gouvernement, après avoir prélevé 120 milliards de francs sur l'ensemble des Françaises et des Français...
M. René Régnault. Eh oui !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... à l'été 1995, se bornait à en rendre 25 milliards de francs aux plus riches.
Ce procès d'intention, qui relève de la pure polémique politicienne,...
M. Paul Loridant. Non !
M. Claude Estier. Pas vous !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... est injuste pour deux raisons principales.
En premier lieu, le chiffrage de 120 milliards de francs est erroné. En réalité, les prélèvements supplémentaires supportés par les ménages ont atteint un peu plus de 60 milliards de francs, dont 20 milliards de francs au titre de l'institution de la contribution au remboursement de la dette sociale.
En second lieu, l'allégement du poids de l'impôt sur le revenu bénéficiera principalement aux contribuables modestes et aux familles, en raison de la suppression de la décote et de l'élargissement substantiel de la tranche à taux zéro.
A cet égard, on peut regretter, messieurs les ministres, que cette réforme se traduise par la sortie de l'impôt de plusieurs centaines de milliers de contribuables. Il m'aurait semblé préférable de « responsabiliser » le plus grand nombre de nos concitoyens en procédant - c'est une idée que j'ai déjà développée - à une fusion de l'impôt sur le revenu et de la CSG élargie, afin d'aboutir à l'institution d'une première tranche équivalant à un « impôt civique de solidarité » que tout citoyen devrait verser et sur lequel se serait greffée une surtaxe progressive en fonction des revenus.
M. Jacques Delong. Très bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Mais je n'insiste pas.
Enfin, il convient de faire litière de l'assertion selon laquelle le Gouvernement reprendrait d'une main ce qu'il donne de l'autre puisque l'allégement de l'impôt sur le revenu serait annulé par l'alourdissement de la fiscalité locale.
M. René Régnault. De combien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des fianances. Le chiffrage est là encore excessif puisque, selon les dernières statistiques disponibles, la hausse des impôts locaux en 1996 s'est élevée à 18 milliards de francs, et non pas à 25 milliards de francs comme cela a été dit et écrit.
Compte tenu de l'incidence de la hausse des prix, de la place occupée par la taxe professionnelle au sein des impôts locaux et de l'impact des dégrèvements, le surcroît de fiscalité ne s'élève plus, pour les ménages, qu'à 5 milliards de francs. On est loin du montant de l'allégement de l'impôt sur le revenu qui, pour 1997, est de 25 milliards de francs.
De plus, il n'est pas convenable, c'est un euphémisme, de rendre, par un amalgame spécieux, le Gouvernement responsable de la pression fiscale locale qui dépend de 40 000 décideurs locaux et de la qualité de leur gestion.
En définitive, mes chers collègues, nous n'avons pas à rougir de cette réforme qui devrait contribuer à soutenir l'activité. Mais surtout, ce desserrement de l'étau fiscal constitue un signal fort de la volonté du Gouvernement de réduire les prélèvements obligatoires dont le montant « quasi confiscatoire » entrave l'initiative privée, hypothèque la compétitivité de notre économie et bride la croissance.
Il me semble même que le Gouvernement devrait s'engager encore plus résolument dans la voie de la réduction des prélèvements obligatoires et accélérer le pas : il s'agirait d'accroître, par exemple, la réduction de l'impôt sur le revenu, prévue pour 1998, en finançant cet allégement supplémentaire par la suppression de nouvelles « niches fiscales ».
Au total, ce projet de budget met en oeuvre la seule politique possible, celle de l'assainissement de nos finances publiques par une maîtrise de la dépense, tout en commençant à concrétiser la finalité de l'effort consenti, à savoir la réduction des prélèvements obligatoires.
Mes chers collègues, Maastricht ou pas Maastricht, monnaie européenne ou pas, il n'y a pas d'autre politique possible, n'en déplaise aux tenants d'une politique alternative et aux partisans d'un programme d'alternance.
M. Xavier de Villepin. Très bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est ainsi que « l'autre politique », conçue comme une alternative à la politique conduite par le Gouvernement, semble relever davantage de l'incantation que de la réalité. Tout se passe comme si le vocable même d'« autre politique », qui s'apparente à un slogan, résumait son objet et épuisait son contenu.
A défaut de recueillir des indications précises de la bouche même des hommes politiques qui incarnent, disent-ils, « l'autre politique », nous sommes contraints de nous référer aux indiscrétions de la presse qui se fait l'écho des travaux des experts qui ont mis leur savoir au service de ce mythe.
La première des priorités résiderait, nous dit-on, dans un changement de cap de la politique monétaire, par une « ouverture du verrou monétaire ». Très bien ! Mais ces experts oublient - la nostalgie n'est plus ce qu'elle était - que la Banque de France, dont dépend la fixation des taux directeurs, est désormais indépendante.
M. Paul Loridant. Hélas !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Veulent-ils revenir sur cette avancée qui a conféré à notre pays un surcroît de crédibilité ?
M. Xavier de Villepin. Il ne le faut sûrement pas !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Je leur pose la question.
En admettant qu'ils s'accommodent de l'indépendance de la Banque de France, les champions de l'autre politique doivent savoir que, dans une économie « libéralisée » et mondialisée, les taux d'intérêt sont déterminés, qu'on le veuille ou non, par les marchés financiers. Qu'on le veuille ou non, j'y insiste, car c'est un fait, qu'on l'accepte ou qu'on le regrette.
Ils doivent également savoir que c'est précisément la politique d'assainissement de nos finances publiques, conduite courageusement par le Gouvernement actuel et amplifiée sans cesse, qui a permis, grâce à la disparition de la prime de risque, cette baisse historique des taux d'intérêt.
C'était même le pari du Gouvernement : durcir la politique budgétaire pour pouvoir assouplir la politique monétaire, afin de promouvoir une décrue des taux d'intérêt qui serait le prélude à une relance de l'activité.
Aujourd'hui, le résultat est à la hauteur de nos espérences, puisque les taux longs sont inférieurs à 6 %. Il y a un an et demi, qui en aurait fait le pari ? Je pose la question. Mais encore faut-il que cette baisse se diffuse à l'ensemble de l'économie et que les banques, nonobstant leur état de santé vacillant - vous l'avez souligné tout à l'heure, monsieur le rapporteur général - en fassent bénéficier les petites et moyennes entreprises.
Un autre point fort de cette autre politique, souvent invoquée, mais jamais revendiquée ni explicitée, consisterait, nous dit-on, à « faire un peu d'inflation », comme si, en l'occurrence, un tel dosage était possible !
Préconiser une telle lubie, c'est accepter de « gruger » le salarié, le retraité et surtout l'épargnant, en préconisant le retour d'une monnaie qualifiée en d'autres temps de « monnaie de singe ». Veut-on vraiment renouveler l'expérience du passé ? Je me pose, je vous pose et je leur pose la question !
Un autre « avatar » de l'autre politique résiderait dans un décrochage du franc par rapport au mark (Exclamations sur les travées socialistes) afin d'offrir à notre devise un espace de respiration, au-delà des marges de fluctuation du système monétaire européen.
Il s'agirait là, ni plus ni moins, de nous mettre en quelque sorte en congé de l'Europe, de rompre les amarres de l'Union européenne et de renoncer à la monnaie européenne. (Bravo ! sur les travées de l'Union centriste.)
M. Paul Loridant. Pourquoi pas ?
M. Jacques Machet. Très bien !
M. Claude Estier. Des noms !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Les conséquences d'un tel scénario seraient particulièrement néfastes pour notre pays avec une flambée de l'inflation alimentée par le renchérissement des produits importés, une hausse des salaires qui handicaperait la compétitivité de nos entreprises, une forte hausse des taux d'intérêt et, à terme, un ralentissement de l'activité et une progression du chômage.
En définitive, préconiser « l'autre politique », c'est céder à la tentation d'un « lâche soulagement » - l'expression a été utilisée par Léon Blum, à propos de l'accord de Munich (Murmures sur les travées socialistes)... -
M. Claude Estier. Cela n'a rien à voir !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... et préférer une bouffée d'oxygène éphémère et illusoire à une oeuvre courageuse, persévérante,...
M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... oeuvre d'assainissement de notre économie qui constitue le préalable à l'instauration d'une croissance durable.
M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Quant au projet de programme préparé par le parti socialiste en vue de l'alternance,...
M. René Régnault. Une étape vers autre chose !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. ... il m'apparaît, lui aussi, comme empreint de nostalgie et prisonnier du passé.
Certes, nous devons nous réjouir du retour du débat politique, car la banalisation du « politiquement correct » nourrit le extrêmes. Il faut, là, être vigilant.
Mais, pour autant, le débat ne saurait se résumer à « un retour des vieilles lunes ».
A cet égard, soyons sincères, la proposition d'une réduction de la durée du travail à trente-cinq heures par semaine, sans diminution de salaire, me semble constituer l'archétype de la mauvaise mesure.
M. Claude Estier. Mais non !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Je ne suis pas le seul à le dire ; même dans les rangs des intéressés, cela est dit !
En effet, le précédent de 1981 nous a appris que procéder par voie légale et uniforme, sans tenir compte de la réalité des branches et des entreprises, constituait le meilleur moyen de priver la réduction de la durée du travail de tout effet positif sur l'emploi. Cela a été vérifié ! (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. Claude Estier. Vous n'avez pas lu nos propositions !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. En définitive, nous partageons tous, mes chers collègues, au-delà de nos différences de sensibilité politique, la même interrogation qui est au coeur de nos préoccupations : comment faire pour renouer avec une croissance soutenue, durable et riche en emplois ?
M. René Régnault. Il faut la confiance !
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Pour ma part, je suis convaincu que la politique conduite par le Gouvernement est la seule possible, car le retour de la croissance passe par une réduction de la dépense publique, qui permet un allégement des prélèvements obligatoires.
Des exemples étrangers nous enseignent qu'une politique de réduction de la dépense publique, loin de contrarier la croissance, lui donne un élan nouveau. Tout se passe comme si les acteurs économiques anticipaient les incidences sur leurs revenus de la baisse des prélèvements obligatoires, rendue possible par la maîtrise de la dépense publique.
Il serait donc particulièrement inopportun de changer aujourd'hui de cap, après avoir accompli la majeure partie d'un chemin difficile et semé d'embûches.
Renoncer aujourd'hui à l'oeuvre d'assainissement conduite courageusement par le Premier ministre serait d'autant plus condamnable que notre vertu économique sera récompensée, dans 770 jours, par notre participation à la monnaie européenne.
Avec l'euro, nous avons rendez-vous avec l'histoire. Ne laissons pas s'enfuir cette chance, car un échec de l'euro - je pèse mes mots - assurerait inéluctablement le triomphe d'une zone mark élargie et la consécration d'une monnaie unique de fait : le deutschemark. (M. de Villepin applaudit.)
En revanche, l'avènement de la monnaie européenne renforcera notre souveraineté monétaire : nous participerons à la gestion de la devise européenne au lieu de subir, plus ou moins passivement comme aujourd'hui, les décisions de la Bundesbank.
Par ailleurs, la création de la monnaie européenne devrait se traduire par une plus grande stabilité monétaire en raison de la diminution des possibilités de dévaluations, dites compétitives, entre les monnaies des pays membres de l'Union européenne.
En outre, dans un monde caractérisé par la puissance, sans contrepoids, des Etats-Unis et par l'irrésistible ascension de l'Asie, la monnaie européenne, si elle n'est pas surappréciée par rapport au dollar, deviendra l'instrument d'une politique commerciale plus dynamique.
De plus, la monnaie européenne est le gage d'un espace économique caractérisé par de faibles taux d'intérêt propices à une croissance soutenue.
Mes chers collègues, en définitive, la monnaie européenne n'est certes pas l'avatar moderne du veau d'or ; mais elle constitue aujourd'hui un moyen au service de la prospérité économique de notre pays, de son poids politique et de son rayonnement culturel.
Elle représente pour nous un formidable espoir ; ne le laissons pas échapper. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
Faisons taire nos querelles et mobilisons-nous pour lui donner vie.
N'oublions pas que le général de Gaulle comparait la construction européenne à une cathédrale et qu'il estimait qu'« en marchant vers l'unité de l'Europe on marche dans le sens de l'Histoire ». (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
(M. Jean Faure remplace M. René Monory au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. le ministre de l'économie et des finances.
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, l'ouverture de la discussion budgétaire au Sénat revêt pour moi, vous le comprendrez bien, une particulière importance, et je tiens à vous dire combien je suis heureux d'être ici aujourd'hui.
Tout d'abord, je remercierai M. le rapporteur général et M. le président de la commission des finances de l'analyse qu'ils viennent de présenter du projet de loi de finances pour 1997.
Ils ont mis en perspective ce projet de budget, et les appréciations extrêmement positives qu'ils ont formulées à son sujet nous vont droit au coeur.
Naturellement, l'assainissement des finances publiques n'est pas en soi un projet politique. Mais il n'est pas de projet politique qui fasse l'économie d'un assainissement des finances publiques.
Notre projet politique, c'est de contribuer à la croissance, à l'emploi et ainsi à lutter efficacement contre le chômage et pour la cohésion sociale.
Pour le mener à bien, nous devons, avec détermination, tenir les dépenses publiques, dont le niveau faisait courir un risque d'asphyxie à notre économie.
En fait, nous devons répondre à trois impératifs : maîtriser la dépense publique, réduire le déficit public et alléger le poids de l'impôt.
Si nous sommes confrontés à des contraintes budgétaires, nous sommes également liés par des contraintes monétaires et, à cet égard, j'ai entendu avec intérêt les observations de M. le président de la commission des finances.
Quelles sont les bonnes parités ? Comme je l'exprimais voilà tout juste une semaine devant la commission des finances, la commission des affaires économiques, la commission des affaires étrangères et la délégation du Sénat pour l'Union européenne réunies, pour moi, la bonne parité est celle qui nous apporte les taux d'intérêt les plus faibles. C'est la condition du développement économique et, donc, de la création d'emplois.
Comme l'a rappelé M. Poncelet, les taux d'intérêt à dix ans sont inférieurs à 6 %, puisqu'ils s'établissent aujourd'hui à 5,82 % en France et à 5,83 % en Allemagne. Qui peut dire, dans ces conditions, qu'il serait nécessaire de décrocher le franc par rapport au mark ?
Nous sommes dans une communauté et toute modification des parités ne peut donc être désormais qu'une décision collective.
Depuis un an, le dispositif de passage à la monnaie unique s'est considérablement accéléré : il ne saurait donc être question de prendre une décision unilatérale.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. M. le Premier ministre et M. le chancelier Kohl ont réaffirmé cet après-midi qu'il n'y avait pas matière à modifier la parité actuelle du franc et du mark.
La question de la parité peut se poser par rapport au dollar.
Il est vrai qu'aujourd'hui le dollar dispose de marges d'appréciation. Pour ma part, je n'ai cessé de le dire depuis un an. Mais, si l'économie française peut, en effet, souffrir de ces marges d'appréciation du dollar, c'est parce que les entreprises françaises qui exportent sont, la plupart du temps, obligées de libeller leurs factures dans cette monnaie. Et voilà pourquoi il nous faut nous doter le plus rapidement possible d'une monnaie unique reconnue sur le plan mondial : l'euro. Les entreprises françaises pourront alors libeller leurs factures dans la même unité monétaire que celle qui rémunère le coût du travail et l'ensemble des facteurs de production.
En outre, avec l'euro, nous neutraliserons l'aléa monétaire pour les deux tiers de nos échanges extérieurs, puisque nos échanges avec les pays de l'Union économique et monétaire représentent les deux tiers de notre commerce extérieur.
Ainsi, avec l'euro, nous nous donnons les moyens de la stabilité monétaire, nous pouvons mettre en perspective les investissements. Les bonnes conditions sont alors réunies pour l'investissement, la croissance et l'emploi.
Voilà donc les raisons qui, me semble-t-il, nous font obligation de tenir le cap. Nous sommes dans la bonne direction parce que nos taux d'intérêt n'ont jamais été aussi bas.
Sans doute le temps de l'argent cher est-il révolu. Ainsi, les Français, tous les Français, pourront accéder au crédit...
M. Paul Loridant. Avec les bas salaires ?
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. ... dans des conditions qui leur permettront de réaliser des acquisitions, d'investir et d'aller de l'avant.
M. Paul Loridant. Quand on s'endette, il faut pouvoir rembourser !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Oui, je le répète : le cap choisi est le bon, nos taux d'intérêts n'ont jamais été aussi bas.
M. Josselin de Rohan. C'est vrai !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Comme je l'ai dit tout à l'heure, la bonne parité est celle qui nous donne les taux les plus faibles.
M. Paul Loridant. Ce ne sont pas les taux réels !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. J'ai constaté, à chaque fois que le franc se dépréciait, qu'immédiatement les taux d'intérêt augmentaient.
Est-ce cela que nous voulons pour l'avenir ? Certainement pas. Il fut un temps où, certes, l'inflation accompagnait notre progression économique. Mais nous sommes définitivement sortis de l'inflation et nous avons besoin des taux d'intérêt les plus faibles qui soient.
Le débat monétaire ne saurait dissimuler l'exigence de réformes structurelles. Notre préoccupation première, dans une économie qui s'est aujourd'hui largement globalisée, mondialisée, c'est la compétitivité. Or, peut-on douter de la compétitivité des entreprises françaises ? Non, si l'on en juge par l'excédent commercial dégagé.
En 1996, selon toute vraisemblance, notre excédent atteindra un niveau record, de l'ordre de 120 milliards de francs. En fait, nos problèmes de compétitivité découlent de la difficulté que nous avons à procéder à des réformes. Nous devons accepter de réformer nos structures économiques pour devenir plus compétitifs et être en mesure d'utiliser au mieux toutes nos chances. Nous devons ensuite engager résolument la décrue fiscale pour libérer les initiatives et créer des emplois.
Mais, mesdames, messieurs les sénateurs, la réforme économique serait inopérante sans une profonde réforme de l'Etat. Nous devons recentrer l'Etat sur ses missions essentielles, sur ses missions régaliennes. C'est une dérive fâcheuse qui a conduit, ces dernières années, à élargir la sphère publique, et il faudra en conséquence conduire les privatisations à leur terme. L'Etat n'a pas vocation à être l'actionnaire d'entreprises du secteur marchand. Certes, les privatisations que nous devons réaliser deviennent difficiles parce que les entreprises en cause ont souffert d'un actionnaire qui ne participait pas au financement de leur développement, qui a laissé s'accumuler les pertes et qui n'a pas toujours procédé aux restructurations destinées à améliorer la compétitivité. Il faut lucidement, courageusement procéder à ces privatisations en expliquant bien ces démarches, afin que nos compatriotes les comprennent et les assument.
Nous devons être en mesure de répondre à une question toute simple : combien coûte tel service public, combien coûte le fonctionnement de telle administration, de tel département ministériel ? Nous avons à lutter contre toutes les formes d'opacité et à privilégier la transparence.
J'ai ouvert le chantier de la gestion patrimoniale pour qu'enfin la représentation nationale puisse mieux appréhender la réaliter de ce patrimoine et que le budget ne laisse pas prise à telle ou telle suspicion d'utilisation d'éléments du patrimoine pour contribuer à l'équilibre. Nous devons tous avoir une vision sincère du patrimoine collectif.
M. Philippe Marini. Vaste chantier !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Nous devons en outre oeuvrer pour la simplification, pour la déconcentration la plus large possible car c'est sur le terrain que la transparence est totale, alors que la remontée systématique d'un trop grand nombre de dossiers dans les administrations centrales est facteur d'inertie, d'incompréhension et, parfois, de perte d'énergie et de gâchis.
Nous avons engagé des réformes dans les établissements publics ; je pense à la SNCF, à France Télécom, aux industries d'armement. Nous voulons également assurer la pérennité de nos grandes institutions ; je pense à la sécurité sociale et aux armées.
Si la réforme des structures est une priorité absolue, nous devons aussi veiller à libérer les énergies.
Le premier grand chantier qu'a ouvert à cette fin le Premier ministre, et auquel participent tous les membres du Gouvernement, c'est celui qui consiste à offrir les conditions de la réussite aux petites et moyennes entreprises : par l'allégement des charges, par la simplification des formalités, par une plus grande sécurité juridique et fiscale - je pense aux procédures de rescrit que vous avez proposées au printemps dernier, lors de l'examen du projet de loi portant diverses dispositions économiques et financières - par l'allégement du coût de transmission des entreprises - c'était l'objet d'amendements présentés par le rapporteur général à l'occasion de l'examen du même projet de loi - par la constitution d'une banque de développement pour les PME, afin de favoriser leur essor et de faciliter le financement des entreprises nouvelles.
Deuxième grand chantier pour libérer les énergies : la réforme de l'impôt sur le revenu, afin que ceux qui travaillent ne subissent pas une sorte de confiscation du fait du poids de cet impôt.
Au cours des dernières années, on avait, d'une certaine façon, déplacé le curseur en allégeant l'impôt frappant les revenus de la rente, les revenus des placements, au détriment du travail. Eh bien, il s'agit aujourd'hui d'alléger l'impôt qui pèse sur les revenus du travail, les revenus des salariés, des travailleurs indépendants, de ceux qui entreprennent, qui investissent, qui vont de l'avant, qui contribuent à la croissance et à la création d'emplois.
Le troisième chantier, c'est l'institution de fonds d'épargne retraite. Dans presque tous les grands pays modernes, de tels fonds permettent de drainer une masse d'épargne considérable.
Le débat parlementaire sur cette question s'est ouvert à l'Assemblée nationale le 30 mai dernier, avec l'examen d'une proposition de loi. Il aurait pu, au demeurant, s'ouvrir au Sénat, puisque M. Marini et quelques-uns d'entre vous avaient déposé un texte pratiquement identique. Quoi qu'il en soit, il n'a pas été possible de mener cette discussion à son terme lors de la précédente session. Elle a repris voilà tout juste deux heures.
J'ai bon espoir que, dès ce soir, l'Assemblée nationale aura achevé la première lecture de cette proposition de loi et que nous disposerons ainsi bientôt d'un texte mettant bien en évidence la profonde convergence qui existe entre le Gouvernement et le Parlement, ainsi que l'exemplarité de leur travail de concertation.
Grâce à ce texte, nous pourrons apporter un surcroît de sécurité aux salariés, dans la perspective de leur retraite, et, en même temps, nous permettrons à des fonds d'épargne de contribuer au financement des entreprises, c'est-à-dire de l'économie productive.
Il s'agit bien là d'une innovation majeure, qui a précisément pour objet de libérer les énergies.
M. Philippe Marini. Excellente réforme !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. L'assainissement des finances publiques a suscité quelques incompréhensions en 1995. Mais il a fallu, si j'ose dire, mettre les pendules à l'heure... (M. le président de la commission et M. le rapporteur général sourient.) Tant M. Lambert que M. Poncelet ont rappelé les données de cette problématique, faisant justice de mauvais procès : il s'agissait de ramener le niveau des prélèvements à sa juste mesure.
Il convenait tout d'abord d'alléger les charges sociales pesant sur les salaires les plus modestes, pour contribuer au développement de l'emploi et à l'amélioration de la compétitivité dans les secteurs économiques où les salariés sont nombreux et donc menacés par des opérations de délocalisation.
Il fallait également remettre à niveau les comptes sociaux ; c'était une nécessité vitale pour la pérennité de notre système de protection sociale.
Il était non moins impératif de réduire le déficit de l'Etat. Puis-je rappeler que celui-ci a atteint, en 1994, 5,6 % de la richesse nationale ? En 1995, grâce aux mesures qui ont été prises au cours de l'été, cette proportion a été ramenée à un peu moins de 5 %, ce qui nous permet d'espérer qu'elle se situera à 3 % en 1997.
Bien sûr, cela fait planer le risque d'une altération de la croissance et d'une restriction de la consommation. C'est pourquoi différentes dispositions ont été prises au cours de l'année 1996 pour alléger l'impôt en faveur de ceux qui investissent, de ceux qui consomment, de ceux qui contribuent à la création d'un parc de logements locatifs. Il s'agit de mesures de soutien à l'activité.
De la même façon, en 1997, si vous le voulez bien, nous allons débloquer 15 milliards de francs, correspondant à des primes accumulées sur des plans d'épargne populaire ouverts en 1990. Ce sont donc 15 milliards de francs qui seront mis à la disposition de foyers modestes. Je rappelle que 1,7 million de foyers sont exonérés d'impôt sur le revenu. Ces 15 milliards de francs ne dégraderont pas le déficit budgétaire puisqu'il s'agit de sommes provisionnées au fil des exercices budgétaires.
Tout cela nous place dans de bonnes perspectives de croissance.
Certes, le premier semestre a été décevant, mais le second fait apparaître des signes très encourageants et les statisticiens tablent sur une tendance de croissance moyenne de 2 %, ce qui conforte la prévision que j'ai retenue pour 1997, à savoir 2,3 %.
La réforme de l'impôt, ce sont 75 milliards de francs d'allégements sur cinq ans - et je rappelle que l'impôt sur le revenu « rapporte » 300 milliards de francs par an -, dont 25 milliards de francs dès 1997.
Le choix qui a été opéré est socialement juste et économiquement efficace. Il doit nous permettre de convaincre les contribuables français que notre système n'est pas une « centrifugeuse » qui risquerait de conduire à une délocalisation des assiettes fiscales et, quelquefois, des activités.
Ce dispositif est favorable au travail, aux familles, en particulier aux familles nombreuses. C'est donc une mesure qui va dans la bonne direction, et j'ai été particulièrement sensible aux appréciations qu'ont portées MM. Poncelet et Lambert à ce sujet.
Pouvions-nous aller plus vite ? Certes, nous voudrions alléger l'impôt plus massivement encore, mais nous devons respecter l'objectif de réduction du déficit. Si les années qui viennent font apparaître des marges d'allégement des impôts, nous aurons ensemble à en débattre. M. Lambert a souhaité que, à l'occasion du débat d'orientation budgétaire, puisse s'engager une discussion sur les grandes orientations fiscales ; ce sera le cas dès le printemps prochain.
MM. Christian Poncelet, président de la commission des finances, et Alain Lambert, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Nous pourrons alors évoquer d'autres impôts qu'il conviendrait d'alléger, des impôts sur la consommation, notamment.
Dans le projet de loi de finances tel qu'il vous est soumis, le solde budgétaire s'élève à 284,8 milliards de francs. La discussion à l'Assemblée nationale s'était ouverte avec un solde de 283,7 milliards de francs. Je compte sur le Sénat pour nous aider à revenir à l'objectif initial. Je ne doute pas que les discussions qui vont s'ouvrir permettront de tendre vers cet objectif. Le Gouvernement se prêtera de bonne grâce à toutes les actions qui pourront contribuer à l'atteindre.
A ce stade de mon intervention, je souhaite rendre hommage à une initiative de M. le rapporteur général : il est bon, en effet, que chacun ait constamment à l'esprit ce que représente la dépense fiscale, de manière à se montrer éventuellement plus prompt à faire disparaître tel ou tel élément de dépense fiscale qui aurait perdu de son utilité. C'est parce que nous réduirons la dépense fiscale que nous pourrons faire baisser les barèmes d'impôt ; c'est dans ces conditions que nous aurons des impôts plus simples, plus compréhensibles et que, sans doute, nous obtiendrons une meilleure adhésion civique à l'impôt.
M. le rapporteur général s'est interrogé sur le niveau des crédits de rémunérations et il s'est demandé s'ils seraient suffisants.
Les crédits de rémunérations et de pensions ont été évalués, dans le projet de budget pour 1997, en fonction de la valeur du point en vigueur, soit 322,44 francs.
Ils permettront une progression de la rémunération moyenne des personnels en place, avant toute mesure générale de revalorisation des traitements dans la fonction publique, de 2,8 % en 1997, soit un gain de pouvoir d'achat de 1,5 %, compte tenu de l'incidence des protocoles catégoriels pluriannuels, qui représentent 0,6 point, et de l'effet des avancements et des promotions, qui représentent 2,2 points.
Il faut souligner que ce gain de pouvoir d'achat est d'ores et déjà supérieur à celui qui a été enregistré au cours de la majorité des années quatre-vingt. L'extraordinaire ralentissement de l'inflation ne doit pas nous faire perdre de vue que l'avancement automatique et les promotions prennent désormais une part prépondérante des gains de pouvoir d'achat des agents publics.
Le financement de l'augmentation des rémunérations dans la fonction publique en 1997 pourra également être assuré par des provisions inscrites au budget général et au budget de la défense.
Je peux rassurer le Sénat : les moyens de financer à leur juste niveau les rémunérations des fonctionnaires figurent bien dans le projet de budget pour 1997.
Vous avez également évoqué, monsieur le rapporteur général, les incertitudes qui planent sur le coût budgétaire de la mesure d'allégement des charges sociales tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction du temps de travail, en application de la loi de Robien. Huit cents millions de francs sont inscrits à ce titre dans le projet de budget pour 1997.
Il est exact que de nombreuses entreprises semblent intéressées par le dispositif qu'a institué la loi du 11 juin 1996. Des accords ont d'ores et déjà été signés avec les responsables syndicaux. Néanmoins, les négociations continuent au sein des entreprises et il est difficile de vous indiquer aujourd'hui le nombre exact d'accords qui seront signés en 1997.
La dotation inscrite permet de financer un nombre substantiel d'accords. Les engagements de l'Etat seront tenus et il n'est pas question de remettre en cause ce dispositif.
S'agissant des recettes de privatisation, le projet de loi de finances pour 1997 prévoit l'inscription de 27 milliards de francs de produits de cession, au titre, notamment, de l'ouverture du capital de France Télécom, qui devrait constituer, et de loin, la principale source des recettes de cession de titres de l'Etat. Il ne s'agit là, je le souligne, que d'une prévision : les produits attendus de cette opération dépendront de la quotité des titres vendus et de la valorisation de l'entreprise, qui, bien entendu, ne sont pas définies ni même clairement évaluées aujourd'hui.
Je confirme que ces opérations de mise sur le marché devraient intervenir au printemps prochain.
La situation difficile des entreprises du secteur public justifie que l'ensemble des recettes de cession attendues en 1997 soit affecté à leur profit ; elles en ont, croyez-moi, bien besoin ! A ce titre devraient notamment être bénéficiaires de dotations et avances d'actionnaires de l'Etat l'établissement public Réseau ferré national, RFN, lorsqu'il aura été créé par la loi,...
M. Jean-Pierre Masseret. Ce n'est pas encore fait !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. ... Charbonnages de France, GIAT-Industries et les structures de défaisance du Crédit Lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs.
Il n'est pas possible d'être aujourd'hui plus précis sur la répartition de ces sommes, mais naturellement, dès que je disposerai d'éléments d'information, je ne manquerai pas de les tenir à votre disposition.
Certains peuvent s'interroger sur le point de savoir si ces dotations seront suffisantes pour faire face aux besoins en fonds propres auxquels sont aujourd'hui confrontés les entreprises publiques. Je voudrais souligner que jamais l'effort consenti pour les entreprises publiques n'aura été aussi important : en incluant les dotations envisagées pour 1997, au total, près de 120 milliards de francs y auront été consacrés sur la période 1993-1997, dont plus de la moitié en 1996 et 1997.
Si l'Etat est prêt à faire cet effort, c'est soit pour assurer dans de bonnes conditions le transfert de certaines entreprises publiques du secteur public au secteur privé, soit pour accompagner d'autres entreprises publiques dans leurs efforts de redressement.
Enfin, si l'Etat remplit ainsi son devoir d'actionnaire, il ne faut pas oublier que, en cette période de ressources budgétaires rares, les entreprises qu'il aide ainsi doivent également être bien gérées et qu'elles sont tenues à la compétitivité pour contribuer au développement de l'économie de notre pays.
Vous avez également souhaité des détails, monsieur le rapporteur général, sur les 60 milliards de francs d'économies réalisées par le Gouvernement. Le ministre délégué au budget, Alain Lamassoure, développera tout à l'heure les mesures que nous avons prises pour parvenir à ce résultat.
Je dirai simplement que le Premier ministre a dû faire preuve, comme chacun des membres du Gouvernement, - aucun secteur n'a été écarté - d'un grand volontarisme politique, tout en dégageant quelques priorités telles que l'emploi.
S'agissant des réformes structurelles, le nombre d'agents civils de l'Etat sera réduit l'an prochain de 5 600, tous les départs d'agents de l'Etat à la retraite n'étant pas compensés.
En ce qui concerne la défense, le plan de professionnalisation des armées nous conduit à des créations de postes en contrepartie de la réduction du nombre d'appelés.
J'entends dire que nous n'avons pas fait assez, mais souvenez-vous que c'est la première fois depuis dix ans qu'un gouvernement procède à des réductions d'effectifs dans la fonction publique.
En fait, si nous voulons maîtriser les dépenses d'administration générale, nous devons maîtriser les dépenses liées à la fonction publique qui représentent plus de 600 milliards de francs, soit 40 % du budget.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose un effort étalé sur plusieurs années en faveur d'une amélioration de la productivité de l'administration par une réduction des effectifs dans les secteurs où une telle réduction est possible. Ainsi, 5 600 suppressions d'emplois civils sont prévues en 1997. A ce sujet, permettez-moi d'apporter quelques précisions complémentaires.
Tout d'abord, le ministre de la fonction publique a négocié avec les syndicats de fonctionnaires un accord qui permettra des embauches en contrepartie du départ anticipé à la retraite de certains fonctionnaires. Ainsi, 15 000 emplois seront concernés. Dans ces conditions, le nombre des recrutements de jeunes pourra, en 1997, être maintenu au niveau de 1996, en dépit de la réduction des effectifs.
Enfin, je souhaite répondre aux interrogations de M. le président de la commission des finances à propos des collectivités locales. Depuis près de vingt ans, la taxe professionnelle est, comme on dit, un sujet qui fâche et qui altère les relations entre les élus et les entreprises. Nous devons donc nous mettre au travail et constituer un groupe de réflexion pour discerner ce qu'il est possible de faire et ce qui ne l'est pas.
Au fil des années, nous avons imaginé des abattements, des écrêtements et des réductions. Ces mesures ont eu des effets limités et souvent pervers. Certes, rien ne vaut une croissance plus élevée et une maîtrise des dépenses publiques locales par la réforme afin de faire baisser le montant des impôts que nous devons mettre en recouvrement pour équilibrer les budgets.
Nous devrons mettre à profit l'année prochaine pour présenter des propositions et, surtout, mettre un terme à certains débats qui ouvrent de fausses fenêtres ou créent de vaines espérances. Permettez-moi de rappeler l'importance des compensations qui sont versées par l'Etat et qui instituent en quelque sorte une confusion des genres.
Les règles du jeu - il faut insister sur ce point - doivent être transparentes. Tel est l'esprit dans lequel nous avons conclu le pacte de stabilité budgétaire, et je vous remercie d'avoir bien voulu confirmer que nous tiendrons, en 1997, l'engagement que nous avions pris.
Nous avons dû diminuer la dépense publique, tout en maintenant la progression des crédits transférés aux collectivités territoriales.
L'inclusion dans le projet de loi de finances initial pour 1997 d'une mesure tendant à limiter le versement de l'Etat aux collectivités locales au titre de la réduction pour embauche et investissement traduisait assez clairement les difficultés auxquelles M. Lamassoure et moi-même avons été confrontés pour équilibrer le projet de budget.
Notre initiative n'ayant pas été accueillie favorablement à l'Assemblée nationale, nous aurions pu être tentés de la reprendre dans une configuration allégée.
M. René Régnault. Vous n'auriez pas été mieux traités !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Mais, après avoir écouté M. le président de la commission des finances, je crois que le Sénat, en sa qualité de grand conseil des communes de France, n'aurait pas accepté une telle proposition. Je vous confirme donc que le Gouvernement n'a pas l'intention de reprendre l'initiative en la matière.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade. Tant mieux !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Nous voulons respecter intégralement le pacte de stabilité financière conclu entre l'Etat et les collectivités territoriales.
M. René Régnault. Elles ne l'ont pas signé !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. L'Assemblée nationale a proposé une revalorisation de 1,1 % des bases foncières des impôts locaux. Si les élus veulent bien maintenir les taux de 1996 en 1997, le produit fiscal progressera de 1 %.
Je confirme, par ailleurs, que le Gouvernement a bien l'intention de poursuivre la concertation avec le Comité des finances locales afin de proposer une révision des valeurs cadastrales.
Compte tenu du temps nécessaire pour mener à son terme ce travail législatif et maîtriser les difficultés techniques, notamment informatiques, l'échéance la plus probable se situera au 1er janvier 1999. Si tout se réalise dans les meilleures conditions, nous serons donc en mesure de mettre en oeuvre cette réforme le 1er janvier 1999.
M. Philippe Labeyrie. Vous ne serez plus là ! (Sourires.) M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Enfin, la baisse des taux d'intérêt permettra d'alléger de 6 500 millions de francs la charge de la dette qui pèse sur l'ensemble des collectivités territoriales. Il s'agit d'une première étape. En effet, au fil des années, les emprunts seront renégociés ; ceux qui ont été conclus à des taux élevés disparaîtront progressivement et nous tirerons les pleins effets de cette réduction des taux d'intérêt.
Dans un souci de transparence, j'ai souhaité que le budget de l'Etat soit dorénavant présenté en distinguant les sections de fonctionnement et d'investissement.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. On pourrait croire qu'il s'agit là d'une simple question de forme. Mais il est des questions de forme qui permettent de traiter des questions de fond. C'est en identifiant clairement la nature de nos déficits que nous pourrons le plus efficacement les conjurer.
A cet égard, nous devons être attentifs au niveau du déficit de fonctionnement. Il est plus facile de renoncer à une dépense d'investissement que de remettre en cause les dépenses de fonctionnement. Or, prenons garde ! Si nous ne sommes pas capables de conduire efficacement cette réforme structurelle, nous risquons d'altérer le niveau de nos investissements.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Et l'avenir !
M. Jean Arthuis, ministre de l'économie et des finances. Certes ! Il est donc urgent de faire disparaître le déficit de fonctionnement et de prélever sur les sections de fonctionnement les ressources nécessaires au remboursement des emprunts contractés antérieurement et venant à échéance. En agissant ainsi, nous mettons un terme à ce que Jacques Rueff aurait appelé nos « péchés budgétaires ».
Voilà, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je tenais à vous dire aujourd'hui sur ce projet de budget pour 1997, que j'ai qualifié de tournant, et ce n'est pas un exercice de style. Je tiens à saluer les initiatives prises par le Sénat en matière de réforme, qu'il s'agisse de la procédure budgétaire, entamée dès le printemps devant le Parlement, ou de la discussion générale du projet de loi de finances puisque le rapporteur général et le président de la commission des finances sont intervenus avant le Gouvernement, permettant ainsi à celui-ci de répondre à leurs observations.
On pourra toujours nous objecter qu'il était possible de faire mieux en matière budgétaire. Je pense, quant à moi, que nous sommes allés aussi loin que nous le pouvions sans perdre de vue le développement économique et la cohésion sociale.
Ce budget vient à l'appui d'un projet : nous voulons remettre l'économie française sur les bons rails. A cette fin, nous n'avons pas d'autres moyens que de ramener nos déficits à de plus justes proportions et d'organiser pour nos concitoyens la décrue fiscale qu'ils attendent avec tant d'impatience.
Ainsi, nous créons les conditions d'une confiance véritable et nous nous mettons en bonne position pour la monnaie unique qui est une chance immense pour notre économie car elle écartera les risques de fluctuations monétaires que nous subissons aujourd'hui.
Je voudrais, pour conclure, insister de nouveau sur la solidité des engagements que nous venons de prendre.
En 1995, notre objectif était de contenir le besoin de financement des administrations en deçà de 5 % du produit intérieur brut. Cet objectif a été tenu. Cette année, notre objectif est de 4 %. La loi de finances rectificative qui vous sera soumise dans quelques semaines confirmera cet objectif, qui sera tenu.
En 1997, nous souhaitons passer sous la barre des 3 % de déficit. Le cap est fixé ; nous ferons tout pour le tenir car c'est le cap de la confiance, de la croissance et de l'emploi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, M. le ministre de l'économie et des finances vous a présenté le cadre macro-économique de ce projet de loi de finances pour 1997, ainsi que les principales orientations de la réforme fiscale et les grands choix budgétaires que reflète ce texte.
Pour ma part, comme l'ont souhaité M. le rapporteur général et M. le président de la commission des finances, je passerai rapidement en revue les principaux choix politiques en matière de dépenses.
Lors du débat d'orientation budgétaire qui s'est instauré au printemps, vous nous aviez invités à chercher des gisements d'économies susceptibles d'équilibrer le budget de l'Etat. Nous en avons identifié une demi-douzaine et nous avons essayé, suivant vos conseils, de dépenser moins et de dépenser mieux.
Le premier gisement d'économies réside dans la dette. Grâce à la baisse des taux d'intérêt, mais aussi à une gestion plus dynamique de la dette de l'Etat, qui avait été souhaitée par plusieurs d'entre vous, notamment par M. le président de la commission des finances, M. le rapporteur général et M. Fourcade, nous allons pouvoir économiser 12 milliards de francs par rapport aux prévisions que nous avions faites au printemps dernier.
Ainsi, nous avons inscrit dans le projet de budget pour 1997, au titre de la dette, 232 milliards de francs. Cette somme est élevée mais, je le répète, elle est moins importante que nous ne l'avions prévu.
Le deuxième gisement d'économies réside dans la contribution de la France au budget européen. Grâce à une relative sous-exécution de ce budget en 1996, et, surtout, au vote, en deuxième lecture, par le Conseil des ministres européen et, en première lecture, par le Parlement européen d'un projet de budget pour 1997, qui tend à reconduire purement et simplement les dépenses de 1996, nous pourrons réduire de 9 milliards de francs notre contribution au budget européen. Celle-ci s'élèvera donc, l'année prochaine, à 87 milliards de francs.
Le troisième gisement d'économies réside dans la politique de défense. Plusieurs années après nos principaux partenaires, en particulier nos principaux alliés de l'OTAN, nous avons tiré les enseignements de la fin de la guerre froide. Nous avons donc modifié notre politique de défense, y compris notre service national, et réduit de quelque vingt milliards de francs nos dépenses militaires annuelles par rapport à la période précédente.
Cela dit, et je tiens à insister sur ce point, monsieur le président de la commission des affaires étrangères, la France n'abaisse pas sa garde. En effet, si nous nous référons aux chiffres de l'OTAN et si nous comparons le budget de 1987 avec le projet de budget pour 1997, nous constatons que la part des dépenses militaires par rapport au produit intérieur brut passera, en France, de 3,9 % à 3 %. Dans le même temps, elle est passée de 4,5 % à 3 % en Grande-Bretagne, de 3 % à 1,7 % en Allemagne - les dépenses militaires de cet Etat sont deux fois moins élevées que les nôtres - et de 6,5 % à 3,7 % aux Etats-Unis.
Ainsi, d'une manière peut-être paradoxale, la France consacre aujourd'hui à la défense relativement plus de moyens que ses alliés.
Les économies que nous réalisons ne nous empêchent toutefois pas de maintenir nos dépenses d'équipement à un haut niveau, puisqu'elles atteignent 89 milliards de francs dans le projet de budget pour 1997.
M. Emmanuel Hamel. Ce n'est pas assez !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. S'agissant de la force nucléaire stratégique, nous pourrons, après la mise en service cet automne du Triomphant, financer, l'année prochaine, deux autres sous-marins nucléaires lance-engins de nouvelle génération, le Téméraire et le Vigilant, le développement du futur missile M 51 et du futur ASMP. Nous pourrons également livrer trente-trois chars Leclerc et assurer quarante-quatre commandes de ce char. Nous pourrons, enfin, affecter 3,6 milliards de francs au programme Rafale tout en poursuivant l'industrialisation de l'hélicoptère Tigre et le développement de l'hélicoptère de transport NH 90.
Dans le même temps, nous mettrons en place le fonds de professionnalisation de la défense auquel sera affecté 9 milliards de francs.
Comme l'indiquait M. le ministre de l'économie et des finances, la réforme de notre système militaire se traduira, l'année prochaine, par la suppression de 32 000 emplois d'appelé, de 1 500 emplois de sous-officier et de 850 emplois civils. En contrepartie, 7 500 emplois d'engagé seront créés, ainsi que 67 emplois d'officier. (MM. Genton et de Villepin applaudissent.)
En même temps sont mis en oeuvre les moyens financiers pour contribuer à la réindustrialisation des bassins d'emploi touchés par ces économies : une vingtaine de régiments seront dissous l'année prochaine et huit bâtiments de surface seront désarmés, mais, en contrepartie, des dispositifs permettront d'aider à la création d'emplois ; je veux parler du fonds de restructuration des entreprises de défense, le FRED, à hauteur de 950 millions de francs, ainsi que des crédits européens, à savoir les 100 millions de francs du programme CONVER et les 100 millions d'écus versés au titre de l'objectif II européen qui pourront être spécialement affectés aux régions touchées par la restructuration et la reconversion de nos activités de défense.
Les aides à la création d'emplois constituent un autre gisement d'économies. C'est un sujet dont nous avions longuement discuté lors du débat sur les orientation budgétaires et à propos duquel il y avait et il y a toujours unanimité chez les partenaires sociaux, depuis la CGT jusqu'au CNPF, pour considérer que les systèmes d'aides à l'embauche et à l'emploi sont trop nombreux - on en compte quarante-quatre au total - trop coûteux et insuffisamment efficaces.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est vrai !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Nous avons pris un certain nombre de mesures, soit de suppression - je pense à l'aide au premier emploi des jeunes - soit de concentration des aides sur les personnes qui en ont le plus besoin - je pense à l'aide à la création d'entreprises par les chômeurs, au contrat initiative-emploi, à l'allocation formation-reclassement et à l'allocation de soutien spécifique pour les chômeurs en fin de droits, de manière à réaliser 20 milliards de francs d'économies par rapport à la tendance spontanée du budget.
Enfin, le dernier grand gisement d'économies concerne les dépenses d'administration générale.
Bien entendu, parmi ces dépenses figurent d'abord les frais de fonctionnement et ce que l'on appelle familièrement le train de vie de l'Etat. Rien n'est plus populaire, dans un débat public, que de s'en prendre au train de vie de l'Etat ! Dans ce domaine, nous réduisons de 5 % en francs courants les moyens de fonctionnement ordinaires, qui ne représentent cependant que 40 milliards de francs sur un budget de 1 550 milliards de francs. Comme les gouvernements précédents s'étaient également engagés dans un effort de réduction, en réalité, cela n'apporte pas grand-chose.
La clé de la maîtrise du budget de l'Etat, c'est la maîtrise des dépenses de personnels, qui représentent 600 milliards de francs, soit 40 %.
Dans un premier temps - l'année dernière - nous avons eu recours à une méthode qui a consisté à geler le point de la fonction publique. Pour autant, les dépenses de la fonction publique ont augmenté de plus de 3 %.
Aujourd'hui, nous nous proposons d'entrer dans une logique différente : l'Etat doit participer aux efforts de productivité qui ont été accomplis par les collectivités locales et, depuis longtemps, par les services administratifs des entreprises.
En contrepartie de la réduction des effectifs, non pas aveugle et forfaitaire dans l'ensemble des administrations et des ministères, mais étudiée au cas par cas dans chacune de ces administrations, nous proposons d'intéresser, en quelque sorte, les agents aux dividendes des progrès de productivité en augmentant leur rémunération au fur et à mesure que ces progrès se manifestent.
Tandis que 5 600 emplois civils seront supprimés l'année prochaine, M. Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, engagera des négociations avec les organisations syndicales sur le niveau des rémunérations en 1997. Ces différents gisements d'économies nous ont permis d'économiser, au total, 60 milliards de francs par rapport à ce qu'aurait été la tendance spontanée des dépenses. C'est l'objectif que nous nous étions fixé, vous vous en souvenez, le 22 mai dernier, lors du débat d'orientation budgétaire. En effet, si nous voulons maintenir nos dépenses en francs courants - ce que nous parvenons à faire dans ce projet de budget compte tenu des augmentations automatiques de certaines masses budgétaires - nous sommes obligés de trouver ailleurs 60 milliards de francs d'économies. Voilà qui est fait !
Il faut dépenser moins, mais, en même temps, comme l'a souhaité le Sénat, le 22 mai dernier, il faut s'efforcer de dépenser mieux. A cet égard, je citerai quelques exemples pris dans les principaux secteurs d'intervention de l'Etat montrant que nous avons essayé de dépenser mieux avec un budget qui n'augmente pas globalement.
En premier lieu, la priorité doit être donnée, naturellement, à la politique de l'emploi et à la politique de cohésion sociale.
S'agissant tout d'abord de la politique de l'emploi, 150 milliards de francs y sont consacrés dans le projet de budget pour 1997, dont 47 milliards de francs pour le traitement économique du chômage, notamment pour la réduction des charges sociales sur les bas salaires, c'est-à-dire sur le travail peu qualifié.
Je souhaite insister quelque peu sur ce point : 47 milliards de francs, cela représente l'équivalent du budget de l'enseignement supérieur. Voilà quatre ans, aucun crédit ne figurait sous cette rubrique ! Autrement dit, en quatre ans, nous avons inscrit dans le budget, malgré tous les efforts d'économies que j'ai décrits, un nouveau poste budgétaire équivalent à celui de l'enseignement supérieur, afin de faire prendre en charge par l'Etat une partie des charges sociales afférente aux salaires : elle est comprise entre 1 et 1,33 SMIC, ce qui repésente pour l'entreprise un allègement de 1 160 francs au niveau du SMIC, soit 13 % du coût du travail pour un travail à temps plein et de près de 20 % pour un travail à temps partiel.
Tous les économistes estiment que c'est l'action la plus efficace que l'on peut entreprendre pour un traitement économique du chômage. On évalue à environ 200 000 le nombre d'emplois qui ont été, soit créés, soit sauvés par cette politique, à laquelle nous consacrons donc des moyens très importants.
Sous la rubrique traitement économique du chômage figurent également l'application de la loi de Robien, dont a parlé M. Arthuis, ainsi que l'augmentation importante des moyens consacrés à la formation de jeunes : les crédits affectés à l'apprentissage s'élèvent à 9,5 milliards de francs, ce qui repésente une augmentation de 50 %, et notre objectif est de signer en 1997 220 000 contrats d'apprentissage et 130 000 contrats de qualification.
Dans le même temps, les aides lourdes seront recentrées sur les publics qui ne pourraient pas trouver d'emploi sans des aides exceptionnellement élevées ; je veux parler des contrats initiative-emploi, des contrats emploi-solidarité, des contrats consolidés et des emplois de ville, qui sont des emplois non marchands, financés par l'impôt.
S'agissant, ensuite, de la politique de cohésion sociale, grâce aux efforts d'économies qui ont été consentis, les dotations d'actions importantes ont pu croître de façon substantielle. A titre d'exemple, je citerai les moyens affectés à l'allocation aux adultes handicapés : 22 milliards de francs y seront consacrés, soit une augmention de 7 % en 1997. Par ailleurs - je le disais tout à l'heure en réponse à une question d'actualité posée par Mme Beaudeau - l'aide médicale aux plus démunis croîtra de 17 %. Au total, les crédits consacrés à l'aide sociale augmenteront de 10,5 milliards de francs, soit 5 % de plus par rapport à 1996.
Toujours au titre de la politique de cohésion sociale, les moyens financiers affectés aux nouveaux développements de la politique de la ville croîtront de 30 % : ils représenteront un peu plus de treize milliards de francs l'année prochaine.
Cette politique comporte la mise en oeuvre de moyens différenciés sur l'ensemble du territoire : vous êtes maintenant familiarisés avec les 744 zones urbaines sensibles, les 350 zones de redynamisation urbaine et les 43 zones franches.
Elle comporte également la création de 100 000 emplois de ville, financés essentiellement par l'Etat à raison de 25 000 emplois dès 1996, 25 000 emplois en 1997 et 25 000 emplois pour les deux années suivantes.
Le second objectif du Gouvernement est de dépenser mieux pour soutenir l'activité économique.
M. le rapporteur général et M. le président de la commission des finances ont, à juste titre, critiqué le fait que nos choix budgétaires ont malheureusement amputé l'investissement. C'est la raison pour laquelle M. Arthuis a expliqué qu'il souhaitait que, désormais, à l'image de ce que nous faisons depuis longtemps pour les collectivités locales, le budget de l'Etat distingue une section de fonctionnement et une section d'investissement.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est bien !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Néanmoins, nous avons consenti des efforts importants pour soutenir l'investissement. A cet égard, je tiens à rappeler les principaux efforts accomplis en matière d'investissement civil.
Tout d'abord, 53 milliards de francs seront consacrés au logement en 1997, avec une réforme du financement de l'accession à la propriété : le prêt à taux zéro. Après un an d'application de cette réforme, 131 000 prêts à taux zéro ont été distribués, contre 55 000 prêts d'accession à la propriété, distribués en 1995, dernière année d'application du système précédent.
Nous proposons également d'engager une réforme très profonde - il s'agira en même temps d'une simplification - des prêts locatifs aidés, les PLA : en 1997, leur nombre restera inchangé par rapport à 1996, soit 80 000, mais la prime sera supprimée et, en contrepartie, le taux de TVA applicable diminuera ; désormais, la construction de logements locatifs sociaux bénéficiera du taux réduit de TVA.
Dans le même temps, nous augmentons les aides personnelles au logement, tout en les réformant pour les rendre plus équitables : 30 milliards de francs y seront consacrés, soit 8 % de plus que l'année précédente.
Nous veillons également à soutenir l'emploi dans l'artisanat du bâtiment, en particulier au travers de l'une des dispositions importantes de la réforme de l'impôt sur le revenu : celle-ci permettra aux contribuables de déduire une partie des sommes qu'ils consacrent à l'amélioration ou aux grosses réparations de leur habitation principale.
Les dotations de 120 000 PALULOS de l'Agence nationale d'amélioration pour l'habitat permettront aussi de soutenir l'activité de l'artisanat du bâtiment.
Sous la même rubrique investissement, je citerai également l'aménagement du territoire, un sujet que vous avez évoqué, monsieur le président de la commission. Sur ce point, le « bleu » de M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, ne paraît pas particulièrement bien fourni.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Il n'est pas satisfaisant !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. C'est peut-être l'un des points dont nous pourrons discuter et sur lequel des améliorations sont possibles. Le Premier ministre vous a donné quelques indications à cet égard, me semble-t-il.
Je vous rappelle que, à côté du « bleu » du ministère de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, l'ensemble des ministères consacrent 63 milliards de francs à la politique d'aménagement du territoire, auxquels s'ajoutent les crédits européens. Je rappelle, en particulier, que pour ce que l'on appelle les zones d'objectif II, c'est-à-dire les zones urbaines touchées par la reconversion industrielle, nous bénéficierons, entre 1997 et 1999, d'un montant de crédits de 13 milliards de francs, soit une augmentation de 17 % par rapport à ce qui était prévu jusqu'à l'année dernière.
Au titre de l'investissement et des activités de soutien à l'économie, je voudrais évoquer aussi, bien entendu, l'agriculture. Le projet de budget de l'agriculture s'élève à 35 milliards de francs. Le Sénat sait que, en matière agricole, c'est le budget européen, par l'intermédiaire du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, le FEOGA, qui est le plus important. A cet égard, 56 milliards de francs provenant du FEOGA bénéficieront aux agriculteurs français l'année prochaine.
Naturellement, c'est le secteur de la viande bovine qui est la première priorité, compte tenu de la crise que nous connaissons. Au total, ce sont 7,5 milliards de francs sur financement communautaire ou national qui auront été consacrés en 1996 et 1997 à soutenir le revenu des éleveurs bovins.
M. le ministre de l'agriculture a eu d'autres priorités. D'abord, l'enseignement agricole - auquel, je le sais, le Sénat est très attaché - bénéficiera de crédits qui progresseront deux fois plus que la hausse des prix. En effet, à la différence de ce qui se passe dans l'enseignement général, les effectifs croissent dans l'enseignement agricole, qui donne une formation de qualité et qui débouche sur de véritables emplois. Quatre-vingt-sept créations d'emplois d'enseignant dans l'enseignement public agricole sont prévues l'année prochaine.
L'installation des jeunes constitue également une autre priorité pour M. le ministre de l'agriculture, conformément aux conclusions de la charte nationale d'installation des jeunes que M. le Premier ministre avait signée en novembre 1995. Les crédits des stages préparatoires à l'installation augmentent d'un tiers.
Une autre priorité est la mise aux normes des installations agricoles pour protéger l'environnement et des bâtiments d'élevage, ce que l'on appelle la PMPOA. Les aides aux investissements concernant les bâtiments d'élevage augmenteront de 27 % l'année prochaine.
Enfin, un effort de 300 millions de francs est fait pour les retraites dans l'agriculture. De même, un effort de 170 millions de francs est effectué au profit de l'Office national des forêts, pour l'aider dans la gestion des forêts des collectivités locales.
Il faut dépenser mieux aussi pour les fonctions traditionnelles de l'Etat, c'est-à-dire ses fonctions régaliennes.
J'ai évoqué précédemment la défense, je n'y reviens pas. Je saluerai l'effort d'économies réalisé par le ministère de l'intérieur. Ces économies concernent le personnel, notamment administratif. Elles permettent non seulement d'améliorer l'informatisation, mais également de moderniser la flotte d'hélicoptères de la sécurité civile. (Exclamations et sourires sur les travées socialistes.)
M. René Régnault. Intra-hexagonale !
Plusieurs sénateurs socialistes. En France !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. J'ai parlé en effet de la sécurité civile.
De plus, a été prévue une augmentation des moyens du ministère de la justice : 24 milliards de francs y seront consacrés et le ministère va économiser 88 millions de francs sur ses moyens de fonctionnement ordinaires. En contrepartie, il pourra ainsi financer des créations d'emplois dont nous avons besoin : 46 emplois de magistrats, 108 emplois dans les greffes, 35 emplois en ce qui concerne l'éducation surveillée et 170 emplois dans l'administration pénitentiaire, notamment 130 emplois pour la mise en service du centre pénitentiaire de Rémiré-Montjoly en Guyane.
Je n'évoquerai pas le budget des collectivités locales, que M. le ministre de l'économie et des finances a traité de manière précise.
Il s'agit aussi de dépenser mieux pour la préparation de l'avenir. Je voudrais naturellement citer, je terminerai par là, les montants importants que nous consacrons à l'éducation nationale, à l'enseignement supérieur et à la recherche.
M. René Régnault. Vous supprimez des postes !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Le budget de l'éducation nationale, de l'énseignement supérieur et de la recherche s'élèvera à 342 milliards de francs. Il comporte des choix budgétaires, des choix politiques qui n'ont pas été faciles. Priorité est donnée à l'enseignement supérieur puisque, dans ce secteur, les effectifs continuent d'augmenter. Ainsi, on prévoit 13 500 étudiants supplémentaires à la rentrée 1997. Dans l'enseignement supérieur, seront créés 2 700 postes : 1 500 postes d'enseignant, 1 000 postes d'IATOS - ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers de service - et 200 postes de bibliothécaires.
Pour commencer la mise en place de la réforme de l'enseignement supérieur, nous proposons d'affecter 250 millions de francs à l'expérimentation du tutorat, et une somme identique pour améliorer le statut social des étudiants, notamment pour faire évoluer le régime des bourses. Enfin, 5,5 milliards de francs seront consacrés aux investissements dans l'enseignement supérieur.
En contrepartie, des économies sont réalisées sur l'enseignement primaire et secondaire. En effet, compte tenu de la baisse de la natalité, le nombre d'enfants inscrits dans le primaire et le secondaire diminue de 50 000 chaque année. Aussi, nous réduirons corrélativement de 5 000 le nombre des enseignants du primaire et du secondaire à la rentrée prochaine. Cette mesure n'empêchera ni de maintenir l'ensemble des écoles en milieu rural, conformément aux engagements qui ont été pris, ni d'accroître le taux d'encadrement en zone urbaine, en particulier dans les zones d'éducation prioritaire. Dans le même temps, seront créés 150 emplois de maître d'internat dans les zones urbaines.
Enfin, le budget de la recherche augmente également et 50 milliards de francs sont prévus. Là aussi, un effort de redéploiement important a été réalisé, avec la suppression de 500 postes administratifs dans les grands organismes de recherche. Cela a permis de créer quatre-vingts postes de chercheur et d'augmenter de plus de 4 % les moyens de fonctionnement des bibliothèques universitaires.
Tels sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, quelques exemples des efforts que nous vous proposons de faire pour dépenser moins et pour dépenser mieux. Ce n'est pas un exercice politiquement facile et, à partir de jeudi prochain, vous examinerez chacun des « bleus », chacun des budgets ministériels. Vous pourrez constater que, sur les trente-huit budgets qui seront soumis à votre vote, vingt-six sont en baisse et douze seulement en augmentation.
Il s'agit d'une politique que notre pays a besoin et qui avait été depuis trop longtemps différée. Si nous voulons soulager l'activité économique, lui redonner du dynamisme, permettre à nos entreprises de créer des emplois, si nous voulons à la fois réduire l'endettement - donc les déficits - et, surtout, la pression fiscale, tout commence par la maîtrise de la dépense. Cela exige du courage. C'est de courage que notre pays a le plus besoin, et c'est ce qui fait le moins défaut à la majorité sénatoriale. C'est pourquoi le Gouvernement se réjouit à l'avance du vote qu'elle émettra. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emmanuel Hamel. Belle prestation, mais funestes choix ! (Sourires.)
M. Alain Gournac. Très belle prestation, en effet !
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 103 minutes ;
Groupe socialiste, 85 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 70 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 54 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 33 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 25 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 15 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod. L'attention soutenue, et par instant un peu passionnée, avec laquelle vous avez été écoutés, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des finances, ainsi que vous-mêmes, messieurs les ministres, est une illustration de ce que nous ressentons tous. Ce budget, qui se situe à mi-chemin entre l'élection présidentielle et la prochaine grande consultation des Français, laquelle coïncidera pratiquement avec l'arrivée de la monnaie unique, se doit de clore une époque en en ouvrant une autre.
Il s'agit de clore l'époque du glissement inconscient des Français et de la France, d'ailleurs insuffisamment assumé par ses dirigeants, vers le gouffre d'un surendettement créé sur des dépenses courantes. Je vous remercie, messieurs les ministres d'avoir les premiers exposés, en termes simples et par conséquent compréhensibles pour l'ensemble des Français, la réalité de ce phénomène.
M. Xavier de Villepin. C'est vrai !
M. Paul Girod. Cependant, époque à clore pour époque à clore, pourquoi continuons-nous à penser ou à faire comme si existait des réponses administratives à des problèmes économiques ? J'aurai l'occasion d'y revenir lorsque nous examinerons le budget du commerce extérieur, mais tous ceux qui tentent désespérément d'entreprendre ou même simplement d'aubaucher pourraient en parler encore mieux que moi s'ils n'étaient trop souvent découragés et parfois écoeurés par la paperasse et la suspicion a priori.
M. Roland du Luart. Effectivement !
M. Paul Girod. Mais époque à clore pour époque à clore, comment être certain de la prise de conscience au plus haut niveau de la nécessité d'arrêter la spirale lorsqu'on continue, de texte en texte, à ajouter des contraintes chaque jour plus dispendieuses en matière de normes ou d'organisation à des collectivités locales dont on laisse trop de responsables fustiger l'évolution fiscale sans se rendre compte qu'on tarit ainsi la dernière et majeure source d'investissement public civil dans notre pays ?
La même réflexion vaut d'ailleurs pour bien des entreprises dont les ambitions positives se trouvent de ce fait trop souvent tronquées, voire découragées.
Il reste, selon moi, bien des réflexions à mener sur le choix des priorités. Le feu financier est à la maison France. C'est tristement vrai, et vous n'en portez pas la responsabilité. Mais quand la maison brûle, pense-t-on à l'embellir ? Ne faut-il pas d'abord songer à la sauver ?
Pour ce faire, messieurs les ministres, ouvrant une nouvelle époque, vous cherchez, dans la clarté, avec honnêteté et courage, à amener les Français à reprendre l'initiative, en commençant à alléger les charges obligatoires qui pèsent sur eux. Vous avez raison. C'est le seul moyen de faire revenir la confiance chez ceux qui peuvent relancer la machine ou cesser de la détériorer, et je pense ici à l'« émigration » fiscale.
Mais au-delà des querelles de chiffres, avec 25 milliards de francs en moins ici et quelques milliards supplémentaires là, ce qui alimentent les conversations et les discours éminents des experts, me vient cette réflexion : pourquoi n'y croyez-vous pas plus ou, ce qui en politique est la même chose, pourquoi donnez-vous le sentiment de ne pas y croire davantage ?
Pourquoi ne pas accélérer les choses et les rendre plus irréversibles encore ? En effet, partant de votre conviction, que vous avez encore réaffirmée voilà quelques instants, messieurs les ministres, de l'efficacité de cette orientation, vous ne semblez pas en escompter d'effets bénéfiques à moyen terme sur l'activité puisqu'une bonne part des hypothèses sur lesquelles vous avez construit votre budget n'intègrent pas, semble-t-il, les conséquences éventuellement positives des décisions que nous allons prendre ensemble.
Ou alors, n'y a-t-il pas ailleurs un autre obstacle, psychologique ou monétaire, dont vous n'admettez pas qu'il est plus difficile à lever et qui est peut-être l'une des véritables raisons de nos blocages et de nos difficultés ?
Un éminent chef d'entreprise qui, de surcroît, se pique non sans raison d'économie me disait un jour que la lutte contre l'inflation en France était d'autant plus nécessaire et difficile que les Français, peuple intelligent et pas toujours pour son bien, assimilaient si bien le phénomène par leurs réflexes d'anticipation qu'ils le rendaient incontrôlable. Malheureusement, la même constatation vaut en sens inverse : dans le doute, dans la peur du lendemain, ce même peuple, transformé en peuple de fourmis, bloque, sans s'en rendre compte, sa propre économie.
Monsieur le ministre du budget, je voudrais vous livrer en toute franchise une réflexion qui ne fera peut-être pas plaisir à M. le ministre de l'économie et des finances : l'argument des taux bas n'a pas de sens ou, à tout le moins, a une importance extraordinairement relative si l'investisseur hésite ou a peur. Je crains que nous ne soyons, pour une bonne part, dans cette situation.
Si vous voulez que l'obstacle psychologique, qui, pour l'instant, freine trop de choses dans ce pays, s'allège, si vous voulez que la machine reparte, que les Français, qui sont les seuls à décider de la réalité de notre avenir économique, consomment ou investissent, libérez davantage leurs initiatives, croyez à ce que vous mettez en place, n'écoutez pas ceux qui, à Bercy ou ailleurs, vous inspirent plus de prudence que d'audace, tout en pensant d'ailleurs, comme sur l'affaire de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, que l'on résout un problème en le retardant !
Un sénateur socialiste. Très juste !
M. Paul Girod. Si gouverner, c'est prévoir, c'est aussi oser. Qui aurait cru, en avril 1958, que l'économie était à la veille de l'expansion qu'on a connue dans les années qui ont immédiatement suivi ? Qui n'a pas eu le souffle coupé devant l'audace de la République fédérale d'Allemagne légitimant d'un seul coup et contre tout raisonnement monétaire classique la valeur du mark oriental ?
Monsieur le ministre, très honnêtement, si je reconnais - et je ne suis pas le seul dans le groupe auquel j'ai l'honneur d'appartenir - la bonne direction générale dans laquelle va votre projet de budget, je regrette néanmoins beaucoup qu'elle ne vous ait pas inspiré plus d'audace optimiste. Ce projet de budget ouvre à mon avis trop timidement les bonnes portes. Je constate que ses priorités à l'éducation, à la solidarité, à la sécurité, à la justice, que vous venez d'ailleurs de rappeler, sont une bonne appréciation des relativités de l'heure.
J'aborderai donc avec mes collègues la discussion dans un esprit constructif, en gardant bien entendu l'espoir d'en améliorer ici ou là le contenu,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Vous l'espérez !
M. Paul Girod. ... même si cet espoir est un peu bridé par la Constitution de la Ve République et l'ordonnance relative aux lois de finances.
Mais, messieurs les ministres, je ne voudrais pas quitter cette tribune sans vous redire ce que je pense profondément : si vous avez raison dans vos orientations, vous n'y croyez cependant pas assez, vous manquez un peu d'audace. Je souhaite donc que vous en ayez davantage et que les mesures que vous prendrez se révèlent efficaces pour notre pays afin que, dans le courant de l'année, nous soyons amenés à constater ensemble qu'on peut aller un peu plus vite que vous ne le croyez, un peu plus loin que vous ne l'espérez et que, la machine étant repartie, nous ayons devant nous des années d'intégration européenne qui dépasseront ce que l'on peut en attendre.
Voilà, je crois, le grand service que l'on peut rendre à notre pays ; mais, encore une fois, pour l'amour du ciel, osez ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Adnot.
M. Philippe Adnot. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, au risque de nuire au suspense, je dirai que, comme la majorité de mes collègues non inscrits, je voterai en faveur du projet de budget qui nous est soumis.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Philippe Adnot. Je le ferai, car je pense qu'il va dans la bonne direction, qu'il s'inspire de bons principes, et, surtout, qu'il essaie de faire au mieux dans un contexte difficile. Est-ce pour autant qu'il nous donne entière satisfaction ? Non, et j'aurai l'occasion d'y revenir.
Ce projet de budget s'inspire de bons principes, car, comme vous l'avez souligné, monsieur le ministre, les dépenses y sont contenues pour la première fois, ce qui permet de stopper la dérive des déficits publics. Mais, s'il arrête la dérive, il ne la réduit pas, ce qui veut dire que, l'an prochain, l'endettement sera non plus de 3 500 milliards de francs, mais de 3 800 milliards de francs.
Il va dans la bonne direction : en effet, monsieur le ministre, en amorçant la réforme fiscale, vous indiquez très nettement votre volonté de diminuer le montant des prélèvements, handicaps à notre compétitivité, témoins criants des rigidités d'un pays suradministré.
Il essaie de faire au mieux dans un contexte difficile : je trouve extraordinaire l'absence de mémoire ou l'aveuglement de tous ceux qui ne voient pas que vous êtes obligé de régler les problèmes que vos prédécesseurs, par négligence, par calcul ou par manque de courage politique, n'ont pas réglés, repoussant toujours à plus tard le moment fatidique où il faudrait affronter la réalité et « faire le ménage ».
Alors, me direz-vous, compte tenu de ces attendus positifs et de ces jugements favorables, pourquoi émettre quelques réserves ?
D'emblée, je tiens à vous dire que ces réserves et les réflexions qui les sous-tendent se veulent constructives et s'adressent tout autant au Gouvernement qu'aux parlementaires que nous sommes et à tous les Français.
Les bons principes auraient voulu, monsieur le ministre, que le déficit soit encore réduit d'une centaine de milliards de francs, même s'il avait fallu, pour cela, « tailler dans le vif » et diminuer les aides en tous genres que tout le monde critique, mais que chacun s'ingénie, ensuite, à vouloir maintenir en faveur de son secteur.
M. Charles Descours. Bien sûr !
M. Philippe Adnot. Monsieur le ministre de l'économie et des finances, nous vous devons d'avoir rendu la lecture du budget de l'Etat plus facile et plus claire ; mais cela ne rend que plus cruel le constat : chaque année, l'Etat emprunte pour couvrir des déficits de fonctionnement : 109 milliards en 1996, 115 milliards en 1997, soit près de 40 % du déficit total de 284 milliards de francs. Il n'y a donc aucun autofinancement des investissements ! Tel est le défi que l'Etat doit relever. Il serait intéressant, à cet égard, de calculer, dans le stock de 3 500 milliards de francs, quelle somme est due à la couverture de ce déficit cumulé de la section de fonctionnement.
Le niveau d'endettement n'est pas, pour moi, le critère majeur. A quoi a servi cet endettement ? Telle est la vraie question. Un jeune ménage qui a construit sa maison est plus endetté qu'un couple locataire de son appartement. Ce n'est pas grave. Le drame de la France est qu'elle est endettée, mais que la maison est loin d'être terminée.
Compte tenu de ce qui précède, je m'interroge, monsieur le ministre, sur l'opportunité qu'il y avait de baisser les impôts dès cette année, d'autant que je ne suis pas certain que tous les ministères aient compris que la baisse des prélèvements n'a de sens que si elle est globale.
Ce qui nuit à la compétitivité de la France, au pouvoir d'achat des Français, à la capacité de nos entreprises à gagner des parts de marché, donc des emplois, ce sont les charges de structure de la « Maison France ». Cela suppose que, si vous faites un effort louable pour maîtriser votre budget et vos prélèvements, cela n'a de sens que s'il n'y a pas transfert de charges vers les collectivités locales, les entreprises ou les particuliers.
Or, force est de constater que, sur le terrain, la chasse est ouverte : les administrations essaient de récupérer leur relative diminution de moyens. Les exemples sont légion, et je les tiens à votre disposition.
Les crédits du patrimoine sont insuffisants ? Qu'à cela ne tienne ! Les échafaudages des bâtiments classés, jusqu'ici à la charge du ministère de la culture, seront intégralement à la charge des communes. Le service des mines manque d'emplois ? Qu'à cela ne tienne ! On fera remplir l'ensemble des formulaires administratifs par les entreprises.
Nous avons pu constater un étalement du rythme des investissements dans de nombreux secteurs. Mais, plus que l'étalement, ce sont les choix qui comptent. Or, nombre d'entre eux, par le passé, se sont révélés terriblement coûteux en fonctionnement. Il faut impérativement rompre avec cette fâcheuse tradition contre-productive.
Le combat pour la baisse des coûts de fonctionnement doit tous nous mobiliser. J'ai été très heureux de constater, monsieur le ministre, que, pour la première fois, presque tous les ministères avaient compris qu'un bon budget est non pas nécessairement celui qui augmente, mais celui qui utilise mieux l'argent public.
Cet effort, nous devons tous y participer : les Français, en ne demandant pas toujours plus ; nous-mêmes, parlementaires, en ne proposant aucune dépense nouvelle qui ne soit gagée, non pas par une hausse de prélèvements, mais par un redéploiement de crédits.
Si nous savons nous imposer cette discipline, nous pourrons alors consacrer nos efforts à l'investissement : non pas à n'importe quel investissement, mais à celui qui provoque la création de richesses, condition indispensable à la relance de notre pays.
L'équilibre du budget est non pas une fin en soi, mais la condition indispensable à la transformation de notre société. Aux inconditionnels de la suradministration, aux nostalgiques des temps perdus, à ceux qui ne rêvent qu'à la répartition de la pénurie, nous devons opposer une société de projets, de progrès et de mouvement.
M. Alain Lambert, rapporteur général. Très bien !
M. Philippe Adnot. Je suis convaincu, monsieur le ministre, que telle est votre volonté. Je ne méconnais pas l'ampleur de la tâche dans la situation actuelle de la France. Mais je suis certain que, si vous vous appuyez sur tous, ce sera possible. Je vous le souhaite. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste. - M. Habert applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. du Luart.
M. Roland du Luart. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, analyser un projet de budget, c'est porter un jugement sur la gestion de l'Etat et lui affecter les ressources nécessaires à son bon fonctionnement.
Ce jugement, pour être convaincant, se doit d'être nuancé. Aussi avons-nous pris pour habitude de commenter des inflexions minimes, de discuter gravement « de chiffres après la virgule », de considérer comme un bouleversement ce qui n'apparaîtrait dans un autre pays que comme un ajustement à la marge.
Pendant que nous sacrifions, avec convenances et politesse, au « politiquement correct », le monde autour de nous évolue à vitesse accélérée. Je prendrai donc la liberté de citer dans notre débat d'aujourd'hui quelques expériences étrangères, pour tenter de mettre en lumière certains défis de l'« économie-monde ».
L'ensemble des concours publics de toutes natures à la SNCF représentera 50 milliards de francs en 1997, soit 10 milliards de plus que le total des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Vous nous avez d'ailleurs indiqué les chiffres, monsieur le ministre du budget. C'est un montant considérable, qui représente deux fois le budget de la justice.
La réforme indispensable de la SNCF, pourtant déjà modeste, est repoussée. Dans le même temps, la Bundesbahn accomplit une véritable révolution : l'Etat, qui lui a repris l'intégralité de ses dettes, met à sa disposition l'ensemble des 220 000 fonctionnaires au prix du marché du travail privé et s'engage sur 173 milliards de francs d'investissements en cinq ans. Au terme de la réforme, la Bundesbahn n'aura plus besoin des concours de l'Etat. Qu'en sera-t-il dans cinq ans de notre SNCF ? Luttera-t-elle à armes égales ? Faudra-t-il lui consacrer alors trois fois le budget de la justice ?
M. Alain Lambert, rapporteur général. Eh oui !
M. Roland du Luart. En matière de fonction publique, je constate - pour m'en réjouir - qu'une politique plus moderne de gestion des effectifs semble se dessiner. J'ai trop regretté les créations nettes d'effectifs en 1996 pour ne pas saluer aujourd'hui l'amorce d'une déflation de ceux-ci en 1997.
Dans ce domaine également, si nous tournons un instant nos regards vers l'étranger, nous mesurons mieux la timidité de nos réformes : en Grande-Bretagne, le nombre des fonctionnaires est passé de 732 000 en 1979 à 493 000 en 1996 ; 125 agences publiques y emploient 70 % de ces fonctionnaires et sont gérées comme des entreprises, auxquelles des objectifs de performance et des enveloppes financières adéquates sont affectées. A population égale, c'est moitié moins que nous, hors éducation nationale.
La gestion publique connaît, dans toutes les démocraties industrialisées, des mutations considérables. La Nouvelle-Zélande vend ses forêts domaniales à des opérateurs japonais, le Canada privatise les services du contrôle aérien, l'Allemagne et les Etats-Unis remettent en cause les éléments fondamentaux de l'Etat providence et certains systèmes de protection sociale y sont ouverts à la concurrence.
Je ne sais pas si ces expériences, dont nous mesurons mal l'ampleur et l'accélération, constituent des modèles que nous devons copier.
Mme Maryse Bergé-Lavigne. Oh non !
M. Roland du Luart. En revanche, je suis persuadé, d'une part, qu'elles renforceront la compétitivité des pays qui les pratiquent, d'autre part, que nous ne devons pas nous bercer de trop d'illusions sur la durabilité de ce qu'il est convenu d'appeler l'« exception française ». Créer un commissariat à la réforme de l'Etat, fort bien ! mais pour quels résultats ?
Après cette brève incursion hors de nos frontières, je souhaiterais maintenant présenter quelques observations techniques sur le projet de budget soumis à notre appréciation.
Comme l'a fort bien dit notre rapporteur général, c'est un budget « réaliste, sincère et courageux ». Le groupe des Républicains et Indépendants ne peut donc que lui apporter son soutien.
Mais, comme l'a dit aussi, je crois, notre rapporteur général, les efforts qu'il traduit doivent s'inscrire dans la durée. Pour ma part, j'ajouterai qu'ils doivent être mieux expliqués aux Français.
Expliquer mieux, c'est d'abord prendre la mesure de la psychologie collective de nos compatriotes. A cet égard, je regrette que le message sur la réduction de l'impôt sur le revenu ait été troublé par la hausse, assurément minime, des taxes sur l'essence. Il eût mieux valu baisser l'impôt sur le revenu de 22 milliards de francs plutôt que de 25 et ne pas augmenter la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP.
Présenter une stabilité des taxes sur l'essence et de la redevance audiovisuelle aurait sans doute permis de mieux convaincre les Français de la réalité de la baisse de l'impôt.
Rééquilibrer la taxation relative du gazole et du super est un autre défi, que nous devrons bien relever un jour. Notre incapacité à le faire aujourd'hui témoigne des blocages structurels de notre société.
Expliquer mieux, c'est aussi répondre de manière plus incisive à la critique malvenue sur les 120 milliards de francs de prélèvements nouveaux. C'est, enfin, ne pas céder à certaines pressions visant à revenir sur les points essentiels de la réforme entreprise.
Cette réforme est bonne dans son principe, et le groupe des Républicains et Indépendants l'approuve.
Il s'interroge toutefois sur les conséquences de la mondialisation accélérée de l'économie : pouvons-nous prendre la mesure des pressions fiscales qui vont peut-être s'amplifier ?
Avec un taux maximum d'impôt sur le revenu de 47 % dans cinq ans, la France sera toujours significativement au-dessus du taux maximum de ses principaux concurrents.
En étant bientôt le seul pays de l'Union européenne à être doté d'une imposition directe sur le patrimoine, la France doit-elle se féliciter de sa spécificité ?
En augmentant régulièrement les prélèvements libératoires sur l'épargne, ne risquons-nous pas de provoquer des délocalisations d'assiette ?
Je sais bien que la compétitivité globale d'un pays ne se résume pas à sa compétitivité fiscale. Mais je sais aussi que l'harmonisation européenne nous a déjà conduits - les chiffres que je vais citer datent de 1993 - à consentir 250 milliards de francs de désarmement fiscal en neuf ans. Je sais enfin que, dans une économie où circulent librement et rapidement les hommes, les entreprises et les capitaux, il faut cesser impérativement de porter des jugements moraux sur la fiscalité et les remplacer par des réflexions économiques.
C'est une sorte de révolution culturelle à laquelle nous ne pourrons pas échapper. La retarder, je le crains, ne fera que la rendre plus brutale.
Par la force des choses, la contrainte sur les recettes nous conduit à une réflexion sans concession sur le niveau des dépenses, et donc sur les missions de l'Etat.
L'Etat doit-il « faire les fins de mois » des entreprises en multipliant les aides à l'emploi et les dépenses fiscales ? L'Etat doit-il continuer à porter le fardeau d'entreprises publiques du secteur concurrentiel en les recapitalisant sans cesse ? L'Etat doit-il continuer à être le financier majoritaire de la politique culturelle ?
Je formule à dessein ces questions de manière abrupte, car j'ai la conviction que les réponses que nous y apporterons conditionnent la compétitivité future de notre économie.
Si l'Etat n'arbitre pas entre ses missions, il n'en exercera aucune de manière pleinement efficace. Il me semble donc qu'une réflexion s'impose sur l'exercice de ses missions régaliennes.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Eh oui !
M. Roland du Luart. Comme le dit avec sa fougue coutumière notre collègue M. Christian Bonnet, « un Etat omnipotent est un Etat impotent ». Ses missions régaliennes doivent être financées sans défaillance, qu'il s'agisse du ministère de la justice, du ministère de l'intérieur ou du ministère de la défense. Ce n'est qu'après avoir convenablement doté ces départements ministériels que nous pouvons répartir l'enveloppe restante.
Si l'Etat impécunieux, poussé par la contrainte des déficits et de l'endettement, continue à arbitrer à la baisse la dépense d'investissement, alors il ne prépare pas l'avenir dans les meilleures conditions.
A cet égard, le projet de budget qui nous est soumis se situe dans la ligne des budgets précédents. Si des économies plus substantielles étaient réalisées dans les dépenses de fonctionnement, nous pourrions être plus dynamiques, tant sur le logement que sur les grands travaux.
Comme mon collègue M. Cléach, je regrette qu'il ait été mis fin aux prêts à taux zéro avec faible quotité de travaux. Cette mesure, excellente pour relancer le secteur du logement ancien, a été stoppée pour des raisons d'économie budgétaire, alors qu'elle me paraît a priori au moins aussi efficace que d'autres mécanismes d'incitation fiscale.
Comme mon collègue M. Fourcade, qui s'exprimera sur ce sujet avec l'autorité que nous lui connaissons, je considère que des économies sur le fonctionnement nous auraient permis plus d'audace pour les contrats de plan et pour certains grands travaux d'infrastructure.
Je ne doute pas que cette analyse soit partagée par le Gouvernement, mais je sais aussi que la majorité a hérité d'une situation budgétaire gravement compromise, comme l'ont indiqué à la fois notre rapporteur général et le président de la commission des finances. Tout n'est donc pas possible tout de suite, et nous devons impérativement reconquérir des marges de manoeuvre.
C'est tout le sens de la stratégie qui nous a été exposée lors du débat d'orientation budgétaire, stratégie que le groupe des Républicains et Indépendants estime judicieuse.
Mais, si le Gouvernement a besoin de nos félicitations pour ce qu'il a déjà accompli - 60 milliards de francs d'économie, c'est un chiffre remarquable, que certains d'entre nous pouvaient même juger trop ambitieux il y a quelques mois - il a besoin tout autant de nos encouragements pour inscrire son action dans la durée.
Il doit poursuivre son action pour rendre plus performante notre fonction publique en récompensant mieux les mérites, en modernisant les procédures, en supprimant les activités qui seraient mieux gérées par l'initiative privée.
Pour 1997, je constate, avant transformation et transferts, que les créations nettes d'effectifs militaires - en raison de la professionnalisation des armées - compensent, à quelques unités près, les suppressions nettes d'effectifs civils. Hors appelés du contingent, il n'y a donc qu'une diminution modeste, mais symbolique, du total des emplois budgétaires.
Dans cette perspective, je ne puis qu'être profondément choqué par certains programmes politiques qui envisagent de recréer des postes dans la fonction publique afin de lutter contre le chômage. (Très bien ! sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
C'est une politique de Gribouille qui supprimera à terme plus d'emplois dans les entreprises qu'elle n'en créera dans les ministères.
M. Henri de Raincourt. Très bien !
M. Roland du Luart. Cette illusion ne serait pas autre chose que ce qu'elle est si elle ne réussissait à convaincre les jeunes de sa pertinence.
M. Charles Descours. De sa perversion !
M. Roland du Luart. Faire croire à notre jeunesse que son avenir réside dans la création d'emplois publics est une attitude que, pour ma part, je ne puis que désapprouver fermement.
M. Charles Descours. Très bien !
M. Josselin de Rohan. S'il n'y avait que cela !
M. Roland du Luart. Aller plus loin dans la modernisation de la fonction publique est une première attente du groupe des Républicains et Indépendants. Aller plus loin dans le recalibrage des politiques d'aide à la création d'emplois, dans le recentrage de la politique d'aide au logement sur l'aide à la pierre et dans la redynamisation d'une politique réaliste d'aménagement du territoire en constituent trois autres.
Je salue les progrès qui ont déjà été réalisés par le Gouvernement. Il a opéré des arbitrages courageux, ce dont témoignent de manière éloquente les regrets et les récriminations dont notre courrier parlementaire abonde. Ce courage et cette imagination nous laissent espérer qu'ils ne constituent pas un point d'arrivée, mais un point de départ.
En conclusion, je dirai que nous mesurons tous ici l'étroitesse de la marge de manoeuvre d'un gouvernement responsable. Nous sommes sur la bonne voie en ce qui concerne la réduction de nos déficits publics. Il s'agit d'une tâche ambitieuse et, si nous y parvenons, ce sera grâce à la ténacité du ministre délégué au budget et du ministre de l'économie et des finances, ce dernier faisant preuve, à ce poste, des mêmes compétences que lorsqu'il était rapporteur général de la commission des finances de la Haute Assemblée.
Messieurs les ministres, nous vous apporterons notre soutien tout au long de l'examen de ce projet de loi de finances pour 1997. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. de Villepin.
M. Xavier de Villepin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, il y a un an exactement, nous examinions le premier budget de ce septennat.
A cette même tribune, je vous exprimais alors, monsieur le ministre de l'économie et des finances, le soutien de mes collègues du groupe de l'Union centriste, soutien franc et massif face à la montée des déficits financiers et sociaux.
Qu'en est-il un an après ?
Je tiens au préalable à rendre hommage à ce gouvernement, qui parvient, dans un contexte économique international délicat, à réaliser, en quelque sorte, la « quadrature du cercle », c'est-à-dire la stabilisation des dépenses de l'Etat, la réduction du déficit budgétaire, l'allégement de l'impôt, sans oublier, bien sûr, un effort sans précédent en faveur du redressement des comptes sociaux : tel était l'objet du débat qui s'est déroulé la semaine dernière au Sénat, sous les auspices de notre ami Jacques Barrot.
Le projet de budget qui nous est présenté pour 1997 vise à mettre fin à un véritable cercle vicieux : toujours plus de dépenses pubiques, donc plus de prélèvements obligatoires, donc, finalement, plus de déficit et de chômage. Cette spirale absorbe depuis plusieurs années le dynamisme de notre économie, réduisant d'autant la croissance et, par là même, la possibilité de créer des emplois.
Notre pays est donc résolument engagé dans la voie de la raison. Tel était le sens de la déclaration du Président de la République, le 26 octobre 1995.
Je débuterai mon propos par un rapide descriptif des principaux maux dont souffre ce pays depuis de trop nombreuses années.
La France est le pays où le taux de dépenses publiques rapportées au produit intérieur brut est le plus élevé des nations du G 7, dépassant désormais l'Italie, loin derrière l'Allemagne et les Etats-Unis.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. C'est exact !
M. Xavier de Villepin. Or on peut aujourd'hui constater que la croissance constante des dépenses et de l'emploi publics n'est pas, ou n'est plus, un soutien efficace à la croissance et une solution au problème du chômage.
En outre, cette progression constante des dépenses est une des causes de l'augmentation des prélèvements obligatoires, qu'ils ont servi à financer.
En effet, ces derniers ont atteint un taux record de 45,6 %, en 1996, ce qui correspond à un taux supérieur tant à la moyenne de l'OCDE qu'à celle de l'Union européenne.
Une telle pression fiscale a incontestablement un effet négatif sur l'activité, sur le dynamisme des acteurs susceptibles d'investir et de créer des emplois : son augmentation va de pair avec l'augmentation dramatique du chômage.
Par ailleurs, avec l'effort particulier demandé, en 1996, en matière d'imposition, nos concitoyens sont nombreux à aspirer à une baisse de la pression fiscale.
Nous devons également accentuer notre effort de réduction du déficit public, réduction engagée dès 1993, et ce pour deux raisons.
En premier lieu, il nous faut assainir et moderniser notre économie face aux mutations que connaît l'environnement international ; pour les marchés financiers, toute politique laxiste est interprétée comme un signe de faiblesse de l'économie.
M. Jacques Chaumont. Très bien !
M. Xavier de Villepin. On me rétorquera que cette mondialisation de l'économie est une menace pour l'indépendance de notre pays. Or, il est clair qu'il n'y a pas de souveraineté nationale dans le déficit et l'endettement, vous l'avez dit tout à l'heure monsieur le ministre de l'économie et des finances.
Au contraire, loin d'être un signe de « renoncement national » et de soumission à un quelconque diktat étranger, une politique d'assainissement financier est seule à même de consolider le franc par rapport au mark et de faire baisser les taux d'intérêt.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Très bien !
M. Xavier de Villepin. La baisse des taux est aujourd'hui essentielle pour notre économie - vous l'avez également rappelé, monsieur le ministre - dans la mesure où c'est un moyen à la fois de favoriser l'investissement privé et de réduire la charge de la dette.
La réduction du déficit est nécessaire, en second lieu, pour respecter les critères qui nous permettront de réaliser la monnaie unique. Il faut affirmer que cette dernière constitue une chance pour l'Europe et pour notre pays, et ce pour plusieurs raisons ; vous l'avez rappelé, monsieur le président de la commission des finances, et je partage complètement votre point de vue.
L'euro est un gage de stabilité monétaire, aujourd'hui si nécessaire à la croissance et à la lutte contre le chômage. Il constituera, en effet, une protection contre les dévaluations qui créent des inégalités de concurrence, comme lors de la dévaluation de la lire, de la peseta ou de la livre sterling. Il conférera à l'Europe un statut international réellement en rapport avec son poids économique. Il permettra de réaliser des économies importantes en termes, notamment, de coûts de transaction, à hauteur de 150 milliards de francs environ.
Enfin, l'Union économique et monétaire est une étape essentielle de la construction européenne, à laquelle l'Union centriste est très attachée.
Certains esprits chagrins tablaient, ces derniers mois, sur l'échec de la réalisation de l'Union économique et monétaire.
M. Emmanuel Hamel. Pas chagrins, lucides !
M. Xavier de Villepin. Or, il semble bien que le cercle des pays répondant aux critères de convergence sera plus large que prévu au 1er janvier 1999. Ainsi, les projets de budget de douze de nos partenaires européens annoncent un déficit public inférieur ou égal à 3 % en 1997.
Au-delà des tendances politiques des uns et des autres, l'ensemble des pays de l'Union sont en effet d'accord pour mener une politique d'assainissement des finances. Il en va ainsi pour l'Allemagne, notre principal partenaire, pour l'Espagne, dirigée par un gouvernement de centre droit, ou l'Italie, dont la plupart des ministres appartiennent actuellement à l'ex-parti communiste.
Pour caractériser cette loi de finances, je dirai qu'elle allie rigueur et équité, autant de vertus auxquelles mes collègues et moi sommes particulièrement attachés.
La rigueur, en premier lieu. L'aspect majeur de ce budget est, bien entendu, la maîtrise des dépenses.
Grâce aux économies, qui ont limité la progression dite « naturelle » des dépenses d'une année sur l'autre, celles-ci devraient, cette année, reculer en francs constants. Cet exercice n'était pas évident compte tenu, notamment, du montant du service de la dette et de la masse salariale de la fonction publique. Ce budget met ainsi fin à une véritable explosion des dépenses depuis quinze ans, et nous pouvons nous réjouir, messieurs les ministres, que vous soyez parvenus à atteindre cet objectif.
Certains secteurs primordiaux pour l'avenir voient cependant leurs crédits augmenter. C'est le cas de l'éducation nationale, de la justice ou encore du travail et des affaires sociales.
Je me réjouis également, monsieur le ministre du budget, du strict respect de la loi de programmation militaire dans ce projet de budget, et je tiens à vous exprimer beaucoup de reconnaissance pour ce que vous avez dit sur notre défense nationale.
Dépenses réorientées, préservées ; ce sont des points positifs.
Il y a cependant des aspects inquiétants dans la partie dépenses de ce budget. Ainsi, les dépenses d'équipement connaissent, cette année encore, des réductions importantes, à hauteur de 7,75 %, alors que les dépenses de fonctionnement continuent d'augmenter d'environ 2,5 %. Si l'on peut comprendre qu'en période de maîtrise des dépenses il est plus aisé pour le Gouvernement de diminuer les dépenses en capital que les dépenses de fonctionnement, nous pensons néanmoins que tous les efforts doivent être entrepris pour améliorer les coûts de gestion de l'administration.
Selon les calculs de l'OCDE, le poids de la dépense publique en France est essentiellement lié à deux postes : la rémunération des agents publics et les transferts sociaux. La part de l'emploi des administrations publiques françaises dans l'emploi total est l'une des plus élevées dans la zone de l'OCDE : environ 23 %, contre 15 % en Allemagne et aux Etats-Unis.
Le Gouvernement a décidé une courageuse baisse des effectifs, puisque le projet de budget comporte une réduction nette de près de 6 000 postes, principalement grâce au non-remplacement des fonctionnaires partant à la retraite.
De façon plus générale, c'est l'ensemble du secteur « abrité », le secteur public et parapublic, qui a besoin d'une remise en ordre dans notre pays. On doit avoir le courage de s'attaquer aux corporatismes et aux conservatismes. Faut-il rappeler, par ailleurs, que, sur la période 1989-1995, le pouvoir d'achat des salariés du secteur public a augmenté de 11,1 % en moyenne, alors que, pendant la même période, cette augmentation était de 6,3 % dans le secteur privé ?
L'autre caractéristique de ce budget est le souci de l'équité.
Alors que les sacrifices consentis par les Français vont, comme nous l'espérons, bientôt porter leurs fruits, le Gouvernement doit orienter son effort, en priorité, en faveur des plus défavorisés. C'est le sens du recentrage d'aides à l'emploi comme le contrat initiative-emploi. Il en est de même pour la remise en cause de la progressivité trop rapide de l'impôt sur le revenu, s'agissant des revenus les plus modestes. Cette progressivité est, jusqu'à présent, un obstacle à la réinsertion dans le monde du travail pour les bénéficiaires du RMI ou les chômeurs de longue durée. Ces derniers hésitent, en effet, à occuper un emploi peu rémunéré, qui leur fait perdre les avantages d'aides diverses.
Je souhaite aborder, à ce propos, la réforme fiscale, l'une des clés de voûte du projet, réforme qui constitue une réponse essentielle aux problèmes de notre pays, en particulier le très haut niveau de la pression fiscale.
Le Gouvernement a décidé de réformer et de baisser l'impôt sur le revenu. Nous approuvons une telle décision, que nous avions appelée de nos voeux lors des précédents débats budgétaires, compte tenu du caractère relativement archaïque et injuste de cet impôt. L'impôt sur le revenu n'a rapporté, en 1996, que 312 milliards de francs, contre 730 milliards de francs pour la TVA. De plus, le nombre de contribuables soumis à l'impôt sur le revenu a progressivement diminué, pour ne plus représenter aujourd'hui que la moitié des contribuables français. Cette situation est due, en particulier, à l'accumulation des avantages fiscaux, pour un montant de plus de 60 milliards de francs.
Le début de remise à plat des déductions et exonérations, ainsi que la diminution sensible des tranches du barème constituent indéniablement un progrès. Plus que jamais, l'équité la plus élémentaire doit nous amener à remettre en cause, de préférence, toutes les « niches fiscales », réellement inacceptables dans la conjoncture que nous connaissons.
La réforme fiscale incluse dans ce budget est un premier pas dans le sens de la refonte et de l'allégement de notre système d'imposition. Il faut poursuivre dans cette direction.
L'emploi, la lutte contre le chômage sont donc vos priorités, monsieur le ministre, et je m'en félicite.
Ainsi, 42,8 milliards de francs vont être consacrés à l'allègement du coût du travail, notamment pour les bas salaires. Nous soutenons ce choix, car le coût du travail en France est plus élevé que dans la plupart des pays industrialisés, mis à part l'Italie. C'est, en particulier, un obstacle pour le développement des PME, dont on sait qu'elles sont aujourd'hui les plus susceptibles de créer des emplois.
A ce propos, un grand quotidien du soir s'est ému, à juste titre, d'un phénomène inquiétant de délocalisations d'entreprises françaises vers la Grande-Bretagne, où les charges patronales sont beaucoup moins élevées. Il est donc grand temps de réagir.
Concernant tout particulièrement les PME, une autre mesure positive de ce projet de budget consiste en une réduction de 33,33 % à 19 % du taux de l'impôt sur les sociétés pour la fraction des bénéfices qu'une société inccorpore à son capital. C'est un premier pas important vers un impôt sur les sociétés progressif, à taux réduit.
Un autre chantier mériterait probablement d'être poursuivi : la réforme de la taxe professionnelle. Une disposition du projet a d'ores et déjà une portée significative, celle qui institue un plafonnement des taux votés par les départements et les régions. Mais je crois qu'il faut aller plus loin, en abaissant le coût global de la taxe pour les industries de main-d'oeuvre et en atténuant la dispersion des taux.
Par ailleurs, les choix de ce projet de budget nous paraissent être confortés par les éléments encourageants de la conjoncture. Le projet de loi de finances repose, en effet, sur des hypothèses économiques prudentes et justes. Le contexte économique est déjà relativement sain pour ce qui est de l'inflation et du commerce extérieur. L'année 1997 devrait être, en outre, celle de la reprise de l'investissement, le niveau de la consommation se maintenant. Les prévisions de croissance, entre 2,1 % et 2,3 %, semblent raisonnables - cela n'a pas toujours été le cas - et, surtout, une amélioration de l'environnement international, conjuguée avec la maîtrise des dépenses publiques contenue dans ce budget, devrait entraîner une baisse des taux d'intérêt, si nécessaire pour l'activité.
Monsieur le ministre, les réformes que vous nous proposez sont de grande ampleur, qu'il s'agisse de la réforme fiscale ou de la lutte contre les déficits, et il était grand temps de les entreprendre.
Ces efforts sont nécessaires afin d'adapter notre pays aux mutations que connaît aujourd'hui notre époque. La mondialisation des échanges, les changements dans la façon de produire les richesses, l'émergence de nouveaux pays industrialisés comportent à la fois d'immenses opportunités et des difficultés certaines.
Il est donc essentiel de réformer nos structures économiques et sociales, issues d'un autre temps, pour permettre à notre pays de disposer d'un maximum d'atouts dans ce nouveau contexte. Le projet de loi de finances que vous nous présentez vous en offrait l'opportunité ; vous l'avez saisie, et nous vous en félicitons.
La réduction des déficits publics et sociaux, l'instauration de la monnaie unique européenne sont assurément les étapes essentielles de ces changements, qui permettront à la France de maintenir sa position dans le monde et de manifester sa cohésion.
Sous le bénéfice de ces observations, et après avoir rendu hommage à l'excellent travail réalisé par notre commission des finances, son président et son rapporteur général, notre ami Alain Lambert, le groupe de l'Union centriste votera le projet de loi de finances pour 1997. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE).
M. le président. La parole est à M. de Rohan.
M. Josselin de Rohan. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous sommes tous conscients, dans cette assemblée, du contexte difficile dans lequel se déroule la discussion du projet de loi de finances pour 1997.
Une croissance faible, une augmentation du chômage qui mine le moral des Français, la crispation d'un grand nombre de catégories sociales ou professionnelles devant les efforts qui leur sont demandés, l'ampleur des réformes nécessitées par des structures « budgétivores » et sclérosées, la difficulté de rétablir les comptes de l'Etat, de la sécurité sociale et des entreprises publiques, tous ces facteurs expliquent le scepticisme ou la morosité auxquels se heurte le Gouvernement.
Il est vrai qu'être pessimiste n'engage à rien. Quand l'avenir contredit leurs sombres prédictions, l'euphorie fait oublier les Cassandre. Au contraire, lorsque ceux qui ont annoncé les malheurs voient leur accomplissement, ils en retirent la satisfaction de passer pour des prophètes.
Pourtant, un certain nombre de signes donnent à penser que l'année 1997 sera plus porteuse que l'année 1996.
La croissance aux Etats-Unis, au Japon et dans les pays du Sud-Est asiatique demeure soutenue.
En Europe, la baisse des prix industriels constatée depuis plusieurs mois est maintenant enrayée. Le déstockage va donc s'arrêter et les carnets de commande des entreprises vont se gonfler à nouveau. Dans le secteur des biens intermédiaires, où la stabilisation des prix et le renversement du cycle des stocks jouent un rôle majeur, les perpectives de production se redressent.
Nos partenaires allemands ont affiné à 2,5 % de taux de croissance de leur économie leurs prévisions pour 1997.
Le taux de croissance de 2,3 % que vous avez retenu, messieurs les ministres, pour établir le projet de loi de finances, et qui est corroboré par l'OCDE et divers institut, de conjoncture, semble réaliste.
L'économie de la France présente tous les signes de la compétitivité, avec une inflation toujours modérée en 1996 et en 1997, des échanges extérieurs fortement excédentaires et des taux d'intérêt dont le niveau est historiquement bas.
Comment ne pas se féliciter que les taux d'intérêt à court terme, qui s'élevaient à 7,5 % en mai 1995, soient descendus au-dessous de 3,5 % aujourd'hui, atteignant ainsi le niveau le plus bas depuis les années soixante-dix ?
Comment ne pas se réjouir pour notre économie que les taux à long terme, qui servent de base aux emprunts immobiliers contractés par nos compatriotes désirant devenir propriétaires et par les chefs d'entreprise, soient aujourd'hui inférieurs à 6 % ?
Nous sommes au même niveau que nos voisins allemands. Le temps de l'argent cher est révolu dans notre pays. La baisse des taux d'intérêt a également des effets très positifs - ne l'oublions pas - sur l'évolution de la charge de la dette de l'Etat et sur les politiques d'investissement des collectivités locales.
Cependant, si nous voulons bénéficier de la reprise qui s'esquisse, il nous faut moins que jamais relâcher notre effort, en dépit des sirènes de la démagogie ou de la facilité qui se conjuguent pour nous appeler à la renonciation.
Dépenser moins, dépenser mieux, alléger les charges qui frappent les particuliers, tels sont les objectifs de projet de loi de finances, telles sont les priorités qui recueillent notre assentiment.
En 1997, les dépenses de l'Etat reculeront de 1,5 % en francs constants par rapport à 1996. Pour la première fois, la France n'est plus condamnée à une progression inexorable de ses dépenses, année après année.
Notre pays honore ses engagements puisque, après avoir limité le déficit budgétaire à 5 % du PIB en 1995 et à 4 % en 1996, il le fixe à 3 % pour 1997.
Les marchés financiers ont vu dans cette politique un signe évident de notre volonté de rompre avec les erreurs du passé. La bonne tenue du franc et la détente des taux d'intérêt témoignent du crédit dont nous disposons auprès des investisseurs internationaux.
En réduisant de 6,5 % ses dépenses de fonctionnement, l'Etat peut sembler n'accomplir qu'un effort modeste, mais il faut saluer l'innovation capitale que représente la suppression de près de 6 000 emplois civils qui est, nous voulons le croire, l'amorce d'une nouvelle gestion de notre fonction publique.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Josselin de Rohan. Nous nous réjouissons également de l'allégement de 9 milliards de francs de notre contribution au budget de l'Union européenne, permis par la bonne exécution du budget de 1996 et par l'action très ferme du Gouvernement auprès des instances communautaires.
Dépenser moins, c'est désendetter l'Etat. Désendetter l'Etat, c'est diminuer la ponction fiscale, car c'est l'impôt qui assure le service de la dette. C'est ensuite permettre aux entreprises de trouver sur le marché financier les ressources nécessaires à leurs investissements qui, jusqu'à présent, étaient presque intégralement mobilisés par l'Etat pour ses propres besoins.
C'est enfin éviter que les prêteurs ne se couvrent contre les risques d'une mauvaise gestion des finances publiques en recourant à des taux élevés.
Dépenser mieux, c'est recentrer l'Etat sur ses fonctions régaliennes ; c'est évaluer l'efficacité de la dépense avant de l'engager ; c'est remettre en cause les actions et les interventions qui n'ont pas produit les résultats espérés.
Nous ne pouvons que nous réjouir de l'initiative du ministre de la fonction publique, qui propose aux agents publics de lier un surcroît de rémunération à l'amélioration de la productivité des administrations. En effet, nous avons tous en mémoire l'augmentation qui, accordée par M. Jospin aux enseignants sans aucune contrepartie, a alourdi durablement les charges de l'Etat depuis six ans.
M. Christian de La Malène. Très juste !
M. René Régnault. Ce n'est pas raisonnable ! C'est du sectarisme primaire !
M. Josselin de Rohan. Les 150 milliards de francs consacrés à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1997 représentent une progression de 8 % par rapport à 1996.
Ainsi, 47 milliards de francs seront consacrés à la prise en charge par l'Etat des cotisations sociales pesant sur les bas salaires, ce qui devrait concerner cinq millions d'actifs, singulièrement dans les PME.
Les contrats initiative-emploi ont été revus, et le nombre des contrats emploi-solidarité sera également réduit, afin de marquer la priorité en faveur des emplois marchands.
Le logement - on l'a souligné - a fait l'objet d'un effort méritoire dans un contexte de rigueur.
Pour 1997, ce sont 120 000 prêts à taux zéro qui sont programmés. Ce chiffre souffre sans contestation possible la comparaison avec le nombre d'anciens PAP, qui n'était que de 50 000 en 1995.
Sur la période 1993-1996, ce sont 350 000 logements sociaux qui ont été construits avec l'aide de l'Etat. Pour 1997, les chiffres clés qui illustrent le mieux la priorité que donne le Gouvernement au secteur du logement sont les suivants : 25 000 prêts locatifs aidés, ou PLA ; 30 000 prêts locatifs aidés très sociaux, ou PLATS ; 120 000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, ou PALULOS.
En 1997, les crédits de l'éducation nationale progresseront de 2 %, en dépit du recul des effectifs scolarisés dans le primaire et dans le secondaire, et malgré une progression ralentie dans l'enseignement supérieur.
Il convient de reconnaître à M. le ministre de l'éducation nationale le mérite d'avoir résisté aux sollicitations des groupes de pression qui ne connaissent que la logique du « toujours plus ».
Les économies réalisées grâce aux diminutions intervenues dans l'enseignement primaire et secondaire ont permis des créations de postes dans l'enseignement supérieur, la réforme du régime des bourses et la mise en place du tutorat.
Je considère que c'est un progrès dans la manière d'administrer ce département ministériel.
M. Xavier de Villepin. Bravo !
M. Christian de La Malène. Tout à fait !
M. Josselin de Rohan. Alléger les charges constitue un impératif pressant pour notre économie. La France figure désormais parmi les pays où les taux des prélèvements obligatoires sont les plus élevés.
Comme l'a souligné très légitimement et avec beaucoup de force M. le rapporteur général, trop d'impôt démotive les particuliers, décourage les initiatives, fait fuir les capitaux et conduit à la délocalisation des entreprises.
M. Xavier de Villepin. C'est vrai !
M. Josselin de Rohan. L'allégement d'impôt de 25 milliards de francs pour ce qui est de l'impôt sur le revenu et de 41 milliards de francs pour ce qui est des charges représente un signal politique fort et constitue la première étape d'une réforme en profondeur de notre fiscalité qui devra être réalisée en cinq ans.
Il importera, à terme, de diminuer les tranches et de distinguer, dans l'imposition des personnes physiques, comme le demande M. le président de la commission des finances avec une vigueur que nous saluons, un impôt progressif et un impôt proportionnel qui simplifieront le dispositif actuel et diminueront le nombre d'impositions existantes dont la complexité est aussi décourageante que rebutante.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Exactement !
M. Josselin de Rohan. Sur les cinq années qui nous séparent de l'an 2001, l'allégement global de l'impôt sur le revenu atteindra 75 milliards de francs ; la première tranche de 37,5 milliards de francs sera d'ores et déjà perceptible par nos compatriotes dès l'imposition acquittée en 1998.
La réforme de notre fiscalité passe aussi par la suppression ou la limitation de certains avantages spécifiques pour renforcer l'équité du système d'imposition.
Chacun doit comprendre que, dans la situation difficile de notre économie, il n'est pas possible que chaque catégorie sociale ou professionnelle se barricade derrière ses droits acquis sans considération pour la collectivité.
M. Christian de La Malène. Très bien !
M. Josselin de Rohan. La suppression ou la limitation de certains des avantages spécifiques octroyés aux personnes assujetties à l'impôt sur le revenu a pour effet l'élargissement de l'assiette et la simplification de l'impôt. De plus, elles contribuent au financement de l'allégement du barème de l'impôt sur le revenu et limitent son impact sur les ressources budgétaires.
Je tiens à souligner également la cohérence du projet soumis à notre examen avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale que la Haute Assemblée examinait il y a quelques jours.
Le basculement de 1,3 point des cotisations de maladie des salariés sur 1 point de cotisation sociale généralisée élargie allège le poids des prélèvements sociaux sur l'ensemble des revenus d'activité, quelle que soit la situation du contribuable au regard de l'impôt sur le revenu.
Tels les quêteurs du Graal, de bons esprits appellent de tous leurs voeux une autre politique. Leurs souhaits ont été exaucés, car voici qu'après bien des mois de gestation douloureuse le parti socialiste a donné le jour à un programme.
Je qualifierai d'écologique cet ahurissant catalogue, car il prévoit le recyclage des déchets et le rechapage des rebus du programme commun ou des fameuses 110 propositions.
Mme Maryse Bergé-Lavigne. C'est élégant !
M. Josselin de Rohan. Soyons reconnaissants aux socialistes de sortir le grand jeu et de se révéler tels qu'en eux-mêmes ; l'éternité les change !
Rien ne manque à la panoplie !
Le retour au dirigisme le plus authentique avec l'obligation pour les entreprises d'embaucher 350 000 jeunes.
M. Jean-Pierre Masseret. Cela plaît !
M. Josselin de Rohan. ... avec l'obligation pour l'Etat de recruter de nouveaux agents « en liaison » avec les collectivités locales, dit-on de manière euphémique, ce qui est une manière déguisée de leur forcer la main, et ce au moment même où nos collègues dénoncent, et avec quelle force, des transferts de charges de l'Etat vers les collectivités locales !
M. René Régnault. Hélas ! Vous n'avez rien compris.
M. Josselin de Rohan. Aux contraintes pour l'Etat et les collectivités locales s'ajouteront celles qui pèsent sur les entreprises. L'abaissement généralisé de la durée légale du travail sans perte de salaire leur sera imposé, sans aucun souci des conséquences sur la productivité, les coûts de production et la compétitivité des entreprises.
L'Etat - tenez-vous bien ! - orchestrera les hausses de salaires, qui seront « négociées », mais après coup ! (M. Charmant s'exclame) .
Cette fois, la dépense publique n'est plus réhabilitée, elle est débridée. Pour le logement, l'éducation nationale, l'aménagement du territoire, il n'y aura plus de limitation.
Dans le domaine social, ce sera l'âge d'or, grâce à la couverture maladie universelle, à l'organisation - par l'Etat bien sûr - des emplois de service.
L'industrie et l'artisanat ne seront pas oubliés, puisque l'Etat subventionnera les entreprises et même - comble de sollicitude - créera des petites entreprises à capital public. (M. de Raincourt sourit.)
Gardons-nous d'omettre les nationalisations, qui ont si bien réussi à notre pays. On nous en promet de nouvelles, telles les entreprises de distribution de l'eau.
Il fallait s'y attendre ! Ces largesses seront financées par un accroissement sensible de la fiscalité sur les sociétés et par la CSG et l'ISF. La TVA sera abaissée. Quant aux déficits possibles, on ne les mentionnera pas. Cette notion même est réactionnaire. (Rires sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
L'endettement ? Point d'affaire, on trouvera toujours des prêteurs !
M. René Régnault. Vous vous y connaissez !
M. Josselin de Rohan. L'évasion des capitaux, les délocalisations d'entreprise, la fuite des cerveaux ? Chimères !...
Quant à nos engagements européens, on n'en parlera pas.
Comme le note M. Alain Minc (Exclamations sur les travées socialistes), un observateur qui voyait autrefois l'opposition actuelle avec les yeux de Chimène : « François Mitterrand avait sacrifié maints dogmes socialistes à la construction européenne ; ses héritiers, eux, préfèrent sacrifier l'Europe à la résurrection des dogmes. »
Certes, mais ils n'ont pas le courage d'avouer que, sauf à faire preuve de la plus totale incohérence, leur conception de l'Etat providence suppose un retour au protectionnisme, au contrôle des changes et des prix et une renonciation aux perspectives de l'union monétaire.
Il paraît que ces effarantes propositions seraient plébiscitées par le peuple français !
M. Michel Sergent. C'est exact !
M. Josselin de Rohan. Tant qu'il s'agit de demander moins au contribuable et plus à l'impôt, de diminuer sans contrepartie la durée du travail, de faire luire la perspective de la sécurité de l'emploi garantie, de faire payer les « gros » en épargnant les « petits » et de promettre l'âge d'or, on se rend populaire à peu de frais.
M. Marcel Charmant. Et Chirac, qu'a-t-il fait ?
M. Josselin de Rohan. Gageons que nos compatriotes, qui sont plus avisés que ne le croient les démagogues ou les vendeurs d'orviétan, sauront mesurer ce que ces promesses ont de fallacieux et, plus encore, de dispendieux.
En tout cas, nous aurons été avertis. Nous avions cru les socialistes guéris, ou tout au moins assagis, ils ont au contraire fait une grave rechute. (Protestations sur les travées socialistes.)
Il est vrai qu'ils ne sont pas tous satisfaits de leur enfant, puisque M. Emmanuelli, en votant contre un projet dont il est l'auteur, ne veut pas le reconnaître, que M. Mélenchon se refuse à entendre parler du monstre et que notre excellent collègue M. Michel Charasse, pour qui deux et deux font encore quatre, souffre en silence. (Exclamations sur les travées socialistes.)
On peut compter sur nous pour dessiller les yeux de nos compatriotes et leur montrer à quelles dérives et à quelles pénitences ils s'exposent, si par malheur ils cédaient aux mirages de cet extravagant programme.
Nous leur faisons confiance pour éviter le « grand bon en arrière », pour reprendre l'expression heureuse de M. Balladur, qui, cette fois, porterait un coup mortel à notre économie.
M. Jacques Delong. Vous allez choquer Jospin !
M. Josselin de Rohan. Le projet de loi de finances est sérieux, sincère et rigoureux. Il témoigne de la volonté du Gouvernement d'assainir nos finances publiques et d'attaquer le mal à la racine en réformant des structures inadaptées ou périmées.
La voie que nous empruntons est d'autant plus dure que nous avons trop différé les remises en ordre nécessaires. Mais ce que nous avons entrepris, d'autres l'ont réalisé avant nous et parfois de manière plus brutale.
Je pense aux Pays-Bas, à la Suède ou à l'Allemagne, pour ne pas parler du Royaume-Uni, qui a conduit, il y a plusieurs années, une véritable révolution, sans commune mesure avec les efforts que nous poursuivons. Et pourtant, en Grande-Bretagne, l'opposition travailliste n'entend pas remettre en cause fondamentalement l'héritage conservateur si elle accède au pouvoir.
M. René Régnault. Parlez-nous de la France !
M. Josselin de Rohan. Vérité au-delà de la Manche, erreur en deçà.
En dépit des turbulences, des critiques acerbes et, parfois, des faux pas, la France a changé.
Le déficit des finances publiques en 1996 a été contenu. Le commerce extérieur a enregistré des excédents sans précédent. La France a résisté à tous les remous. Les taux d'intérêt ont baissé. Les télécommunications ont changé de statut sans drame. La réforme de notre système de sécurité sociale, de nos industries de l'armement a été engagée, celle de la SNCF est en préparation.
Ces mutations sont indispensables si nous voulons que la France aborde avec des atouts sérieux l'inévitable compétition entraînée par la mondialisation de l'économie.
Chaque fois que notre économie a affronté le grand large, elle a résisté ; chaque fois qu'elle s'est repliée sur elle-même, à l'abri de protections souvent illusoires, elle a régressé.
Au coeur de la politique économique, il y a l'emploi.
M. René Régnault. Il est temps d'en parler !
M. Josselin de Rohan. Ne nous le dissimulons pas, nous avons dans ce domaine enregistré des mécomptes et des échecs, comme nos prédécesseurs d'ailleurs. Nous devons revoir les procédures inopérantes, rechercher sans nous lasser les formules les plus adaptées pour relancer l'embauche en n'excluant aucune initiative, aucune expérimentation.
Mais nous devons résister à la tentation des recettes démagogiques et dirigistes qui ont fait preuve de leur nocivité et échoué partout où elles ont été utilisées.
Il n'y aura pas de reprise de la croissance exploitable, pas de relance de l'emploi durable, si nos finances publiques et notre système de sécurité sociale ne sont pas gérés avec sérieux et rigueur, si la France s'isole de par ses comportements de l'Europe et du monde.
Ce choix suppose du courage et de la volonté, il nous expose parfois à l'incompréhension et à l'impopularité, mais il est le seul possible.
Soyez assurés, messieurs les ministres, de notre entier soutien dans la tâche difficile qui est la vôtre et de notre volonté inébranlable de concourir au succès de votre politique. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Masseret.
M. Jean-Pierre Masseret. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je monte à la tribune les jambes molles, après l'intervention de M. de Rohan !
M. Christian de La Malène. L'excellente intervention !
M. Jean-Pierre Masseret. Mais je suis ragaillardi, à l'idée que 63 % des Français sont d'accord avec le projet socialiste.
M. Josselin de Rohan. Attendez un peu !
M. Henri de Raincourt. Ne vous réjouissez pas trop tôt !
M. Jean-Pierre Masseret. Dès lors, si je vous dis, messieurs les ministres, que votre politique, comparée aux engagements et aux réalités, est un échec, vous ne serez pas surpris.
Je ne fais pas ce constat de gaîté de coeur, parce que votre échec met en difficulté des millions de Françaises et de Français, qui sont en situation de précarité !
Votre échec, c'est aussi l'échec de la France, qui est aujourd'hui soumise à la pensée unique.
Au moment précis où nous sommes confrontés à une nouvelle civilisation, qui s'organise autour des nouvelles technologies de communication et de l'information, la France devrait être à la pointe de cette réflexion pour passer d'une société de massification à une société de démassification.
Croyez bien que ce n'est pas en fondant cette société sur l'argent roi ou sur la soumission à Hans Tietmeyer que l'on trouvera les bonnes réponses ! C'est d'un projet construit sur des valeurs que nous avons besoin aujourd'hui.
Votre échec aboutit au discrédit de la politique et de la fonction politique. Nous le savons, la démocratie ne peut fonctionner que sur la confiance bâtie entre les citoyens et les élus.
Si la confiance manque, comme aujourd'hui, c'est la démocratie qui est en péril. Toutes les aventures sont alors possibles et nous approchons de la zone dangereuse.
Dès lors, monsieur le ministre, quand je vous entends dire que ce budget est historique, je mesure le fossé qui sépare cette expression de la réalité quotidienne, et je sais que les Français pensent comme moi.
Quand je vous entends dire qu'il n'y a pas d'autre politique possible, je sais, et le pays sait, que ce propos impose une politique qui exalte les intérêts privés au détriment du sens et de l'intérêt collectifs.
Quand j'entends M. le Président de la République dire que le seul problème du Gouvernement est un problème de communication pour expliquer sa politique, je sais, et le pays sait, que cette expression consacre l'échec de sa politique au regard des engagements pris.
Pour M. Juppé, cela doit tinter comme un avertissement, parce que c'est le premier étage d'une série de critiques, qui en appellent sûrement d'autres et dont on connaît le point d'arrivée.
Echec donc, non pas par rapport aux objectifs réels mais cachés de votre politique, mais par rapport aux engagements, par rapport à la réalité.
S'agissant des promesses non tenues, permettez-moi de faire deux rappels.
M. Chirac a été élu pour réduire la fracture sociale, monsieur de Rohan. Mais le pays sait que la fracture sociale s'est élargie depuis mai 1995 et continue à s'élargir.
Par ailleurs, quand M. le Président de la République était candidat, la feuille de paie n'était pas l'ennemi de l'emploi. On connaît la suite ! Le pays sait que la politique du Gouvernement consiste à faire pression sur les salaires, à remettre en cause la protection sociale, à peser sur le pouvoir d'achat.
L'échec par rapport à la réalité, maintenant.
Si l'inflation est maîtrisée, les gouvernements socialistes n'y sont pas pour rien. En 1981, monsieur le président de la commission des finances, le taux d'inflation était élevé - 13 % à 14 % - et ce sont les gouvernements socialistes qui, les premiers, se sont efforcés de le réduire.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Et d'augmenter le chômage !
M. Jean-Pierre Masseret. Nous pourrons en parler, n'ayez crainte, monsieur le président. Ce sujet fait partie de mon propos.
Si la balance commerciale et la balance des paiements présentent l'une et l'autre des soldes positifs, notre économie perd des parts de marché, ce qui n'est pas très bon.
La bourse, elle, se porte bien. C'est normal, compte tenu de la politique fiscale et financière qui est menée.
En revanche, malgré la masse d'impôts prélevés sur les catégories moyennes, malgré les cotisations sociales majorées régulièrement, malgré les pressions exercées sur les rémunérations et les prestations sociales, les déficits sociaux continuent d'augmenter, la dette s'est envolée et le déficit budgétaire est artificiellement contenu.
L'autre réalité, c'est précisément le chômage, monsieur Poncelet. Ce sont 3,5 millions de demandeurs d'emploi, ce sont nombre de nos concitoyens au RMI, ce sont nos concitoyens acceptant les « petits boulots », ce sont des millions de Français en situation de précarité, de désespérance, de doute et d'inquiétude.
Telle est la réalité. C'est le déclin social, mais, peut-être aussi et, c'est plus grave encore, le déclin de la France tout court.
Pourquoi en est-on là ? J'ai entendu notre collègue M. de Rohan dire que c'était la faute des Français, qui étaient manifestement trop exigeants, la faute des salariés, qui étaient manifestement trop protégés, la faute des syndicats, qui étaient sans doute trop revendicatifs, la faute de la gauche aussi, naturellement.
Permettez-moi de rappeler qu'au cours des dix dernières années, très exactement du 1er janvier 1986 au 30 novembre 1996, votre majorité aura gouverné ce pays pendant 71 mois et l'opposition pendant 60 mois, ce qui limite singulièrement la question de l'héritage ! En fait, si la gauche est coupable, mes chers collègues, c'est de croire aux valeurs de la République,... (M. Régnault applaudit.)
M. Jacques Delong. Moi, je crois aux valeurs tout court !
M. Jean-Pierre Masseret. ... c'est de croire que la société se construit non pas sur l'argent roi, mais sur la liberté, l'égalité, la fraternité et la laïcité. Et ce n'est pas au moment où les cendres d'André Malraux vont être transportées au Panthéon qu'on doit oublier ces principes ! (Protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Il ne faut pas chercher ailleurs que dans vos convictions idéologiques les raisons de l'échec de notre pays aujourd'hui.
Le choix dont tout découle est un choix dont les conséquences sont tragiques, mais un choix voulu : c'est le choix de la thèse libérale de l'offre, thèse qui, dans une économie mondialisée, privilégie le niveau des coûts de production et dont le seul objectif est de produire moins cher que ses concurrents sans se soucier du reste, sans se soucier de la redistribution, sans se soucier du pouvoir d'achat et de la demande intérieure. En fait, elle repose sur une erreur de principe car, dans le cadre d'une production de masse mondialisée, la demande intérieure des pays riches est non seulement source de croissance pour ces pays, mais également source de croissance à l'échelon mondial et source de justice sociale.
M. Marcel Charmant. Très bien !
M. Jean-Pierre Masseret. L'atonie de la demande intérieure explique la faiblesse de nos investissements, qui ne peuvent pas être uniquement tirés par les exportations. On ne peut donc que constater l'échec d'une politique engagée par M. Balladur, poursuivie aujourd'hui par M. Juppé. Les ponctions sociales et fiscales que le pays supporte depuis trois ans ont cassé la croissance, brisé la consommation et aggravé les inégalités.
M. René Régnault. Très bien !
M. Jean-Pierre Masseret. Ainsi, la baisse des salaires, la réduction des emplois, la remise en cause de la protection sociale, l'indifférence au pouvoir d'achat de la masse, la multiplication des exonérations de charges sociales, la flexibilité de l'emploi, la réduction de la fiscalité sur les placements financiers, la privatisation à n'importe quel prix sont autant d'instruments de votre politique.
Au nom de quoi peut-on prétendre que le rôle de l'Etat n'est pas de mettre parfois son grain de sel dans des entreprises d'intérêt général à caractère de service public ? En vertu de quel principe, de quel texte l'Etat devrait-il s'interdire de s'engager dans l'organisation de notre vie économique, de prendre sa part de responsabilité.
Cette conception, qui est la vôtre, pourrait même être considérée comme contraire à la Constitution, en tout cas contraire au préambule de la Constitution de 1946, auquel la Constitution de 1958 fait référence.
M. Jean-Jacques Hyest. Et le Crédit Lyonnais !
M. Jean-Pierre Masseret. Oh, s'agissant du Crédit Lyonnais, on pourrait rapprocher les 130 milliards dont on parle beaucoup au haut de bilan qui atteignait 2 000 milliards de francs. Cela relativiserait un certain nombre de propos ! (Murmures sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
Voilà, disais-je, les instruments de votre politique, les instruments de la pensée libérale qui, pour nous, sont inadaptés aux besoins de notre société.
Ce n'est pas seulement ma voix qui condamne votre politique : le pays, me semble-t-il, a forgé son opinion ou est en train de le faire. Le pays sait que le moment est décisif. De lourdes responsabilités attendent vos successeurs car, quand une politique échoue, il faut en changer, et je crois que les Français ont tranché. Ils attendent une autre politique dont le socle sera constitué par la volonté d'apporter des réponses à l'emploi.
J'ai entendu, cet après-midi, parler à plusieurs reprises du projet socialiste...
M. Jean-Jacques Hyest. Parce qu'il y en a un ?
M. Jean-Pierre Masseret. ... et j'ai eu parfois le sentiment qu'il était singulièrement caricaturé, comme cela vient d'être le cas, à l'instant, par M. de Rohan.
Son objectif est l'emploi, l'amélioration du pouvoir d'achat pour engendrer la croissance. Des mesures en faveur de l'emploi sont nécessaires, monsieur le ministre, parce que, même avec un taux de croissance de 2 % l'an, le nombre de chômeurs ne diminuera pas.
M. Jean Chérioux. Il fallait les mettre en oeuvre quand vous étiez au pouvoir !
M. Jean-Pierre Masseret. Même avec une croissance de 3 % ou 4 %, il faudrait vingt ans pour arriver à un résultat. Or le pays ne peut pas attendre vingt ans pour obtenir les réponses qu'il attend à la question centrale de l'emploi dont tout découle dans notre société.
M. René Régnault. Très bien !
M. Jean Chérioux. Quelle réponse y avez-vous donné, vous ? Aucune.
M. Jean-Pierre Masseret. En 1981, l'inflation était de 14 % ; aujourd'hui, elle est de 2 % et les conditions sont différentes.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Et le chômage !
M. Jean-Pierre Masseret. Tout à l'heure, vous avez cité en exemple la Grande-Bretagne. Mais ce pays appartient-il encore au système monétaire européen ? (Ah ! sur les travées de l'Union centriste.)
Croissance et augmentation du pouvoir d'achat, plus de justice sociale et de justice fiscale sont nécessaires à notre pays ; des mesures pour l'emploi doivent être prises d'urgence.
Quant à l'Europe, ce n'est qu'un instrument dont on peut faire un bon ou un mauvais usage. Aujourd'hui, les libéraux veulent se saisir de l'Europe pour peser sur les salaires, sur la protection sociale, remettre en cause un certain nombre d'acquis qui constituent la civilisation européenne et notamment le modèle social français.
Mais l'Europe, ce n'est pas que cela : il faut en faire un autre usage et avoir comme priorité l'emploi, la cohésion sociale, le développement, les grands travaux, c'est-à-dire faire participer l'Europe à la croissance économique,...
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Pourquoi ne l'avez-vous pas inscrit dans le traité de Maastricht que vous avez rédigé ?
M. Jean-Pierre Masseret. ... au développement du pouvoir d'achat et de l'emploi.
Personne ne nous oblige aujourd'hui à accepter le diktat de M. Tietmeyer en matière de monnaie unique.
Le débat qui s'engage sur ce point, y compris, me semble-t-il, dans votre propre camp, est intéressant. En effet, un certain nombre de voix se font entendre, et non des moindres : je ne crois pas en effet qu'un ancien Président de la République française soit un personnage anodin sur l'échiquier politique de notre pays.
Le débat existe ; il est bon qu'il soit posé, parce que l'on ne peut pas s'engager dans la parité euro-dollar dans n'importe quelles conditions. En effet, si on le faisait sur une base libérale qui accepterait une surévaluation du dollar, je vous garantis que les vingt prochaines années seraient redoutables pour l'Europe occidentale et pour ses travailleurs.
C'est une erreur à ne pas commettre : une responsabilité extraordinaire pèse aujourd'hui sur nous en ce qui concerne la construction de cette Europe. Elle ne peut pas être réalisée dans n'importe quelles conditions.
M. Christian Poncelet, président de la commission des finances. Elles ont été posées par vous, les conditions !
M. Jean-Pierre Masseret. Nous en avons posé quatre, monsieur Poncelet.
Monsieur le ministre, votre politique est un véritable échec pour la France et pour les Français. J'ai le sentiment que nos compatriotes sont déterminés à résister. Ils le montrent ; ils l'ont déjà montré, il y a un an notamment, par une série de grèves. Cela continue. Ce n'est pas que les Français soient incapables de comprendre la modernité, mais ce qu'ils veulent, c'est trouver une juste place dans la construction de la société : cela veut dire de la dignité, cela veut dire du travail, cela veut dire des salaires, cela veut dire des logements, cela veut dire aussi un avenir pour leurs enfants ; cela veut dire tout simplement une meilleure répartition de la richesse. Il est anormal que notre pays, qui est plus riche au 31 décembre qu'au 1er janvier, compte toujours plus d'exclus.
Les Françaises et les Français veulent travailler ; ils veulent une meilleure répartition de la richesse, à la création de laquelle ils participent grandement. C'est tout leur message, et je crois que vous devriez le transmettre à M. le Premier ministre.
Je conclurai par un mot un peu dur : cher Jean Arthuis, dites à M. Juppé que sa politique ne « vaut pas un clou » et que les Français n'en peuvent plus ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Le Sénat va maintenant interrompre ses travaux ; il les reprendra à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt-deux heures.)