M. le président. Par amendement n° 26 rectifié, M. Gérard Larcher, au nom de la commission spéciale, propose d'insérer après l'article 19 un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article L. 322-4-13 du code du travail est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les collectivités territoriales ou organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 322-4-7 ont également la faculté d'adhérer, pour leurs salariés recrutés dans les conditions fixées par le second alinéa du II de l'article L. 322-4-8-1, au régime prévu à l'article L. 351-4. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Tout au long de la discussion générale, nous avons entendu à la fois exprimer l'espérance placée dans les emplois de ville et déplorer un certain nombre de difficultés rencontrées pour leur mise en place. Il s'agissait d'ailleurs plus de témoignages d'espoir que de témoignages de doute.
La commission spéciale est attachée au développement des emplois de ville et au succès du dispositif. Les quatre-cents heures de formation prévues constituent un ensemble cohérent qui s'inscrit dans la durée, avec les cinq années prévues.
Nous avons noté - mais je souhaiterais en avoir la confirmation - que ces 100 000 emplois de ville s'ajoutaient aux 300 000 autres emplois prévus dans le dispositif du ministre du travail et des affaires sociales.
Mais, pour faire réussir les emplois de ville, encore faut-il que les collectivités territoriales ou les organismes mentionnés aient un certain nombre de garanties, notamment la faculté d'adhérer à un régime d'assurance chômage.
Notre collègue M. Eckenspieller a posé très clairement le problème au sein de la commission spéciale, d'où le dépôt de l'amendement n° 26 rectifié. Celui-ci vise, en complétant l'article L. 322-4-13 du code du travail, à permettre aux employeurs, notamment aux collectivités territoriales, d'adhérer au régime d'assurance chômage prévu à l'article L. 351-4 du code du travail pour leurs salariés recrutés dans le cadre des emplois de ville, et non pas pour l'ensemble de leur personnel non titulaire. Un tel système existe déjà pour les contrats emploi-solidarité.
Il conviendra, naturellement, lors de la négociation avec les partenaires sociaux, de voir dans quelles conditions ce dispositif peut être mis en place. Cependant, nous voulons que la Haute Assemblée comprenne bien que, si aucune assurance n'était donnée dans ce cadre, cela fragiliserait un dispositif auquel la majorité de la commission spéciale a témoigné sa confiance et voulu donner les chances maximales de réussite, et freinerait donc le développement des emplois de ville.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ? M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Ce point constitue l'exemple même du fructueux dialogue qui a eu lieu entre la commission spéciale de la Haute Assemblée et le Gouvernement. En effet, nous avons essayé d'approfondir sérieusement cette question.
Le Gouvernement comprend tout à fait l'objectif qui a présidé à la rédaction de cet amendement, compte tenu des problèmes de couverture du risque du chômage pouvant survenir en fin de contrat.
Il souhaite rappeler cependant que les emplois de ville sont des emplois d'une durée de cinq ans qui comprennent quatre cents heures de formation. Les jeunes qui auront bénéficié de ces contrats devraient pouvoir retrouver un emploi sur le marché du travail à l'issue de cette période : c'est l'objectif qu'Eric Raoult et moi-même cherchons à atteindre.
J'attire de nouveau l'attention du Sénat sur le fait que c'est la première fois que des contrats sont établis sur une durée aussi longue et comprennent un tel nombre d'heures de formation pour des jeunes âgés de 18 à 25 ans n'ayant pas réussi. Le dispositif inclut même les jeunes titulaires du baccalauréat. Nous avons d'ailleurs dû batailler ferme, à l'Assemblée nationale, à cet égard.
Je garde en mémoire l'exemple de filles et de garçons français, nés de parents immigrés, qui, malgré un environnement familial peu favorable et une jeunesse passée dans des tours ou des barres HLM, parviennent à décrocher le baccalauréat. Permettez-moi de dire que leur baccalauréat vaut bien l'agrégation de M. Bayrou, le ministre de l'éducation nationale, ou de M. le président du groupe de l'Union centriste du Sénat !
Nous avons donc voulu que ces jeunes, qui avaient fait l'effort d'arriver jusqu'au baccalauréat, puissent bénéficier de ces emplois de ville sur une durée de cinq ans.
Entre nous, si ces jeunes sont sérieux, s'ils profitent de la chance que nous leur offrons, s'ils s'intègrent bien dans les entreprises ou dans les collectivités, nul doute alors qu'ils auront de sérieuses chances de conserver leur emploi au terme de cette période.
Il convient également d'indiquer à la commission et à la Haute Assemblée que la disposition présentée par l'amendement n° 26 rectifié n'aurait d'effet qu'avec l'accord de l'UNEDIC. La création d'un nouveau régime particulier doit en effet faire l'objet d'une négociation avec les partenaires sociaux, comme pour le régime particulier des contrats emploi-solidarité, afin de fixer le taux de la surcotisation permettant de garantir l'équilibre de ce régime.
J'ai déjà eu des contacts avec les partenaires sociaux, s'agissant d'éviter aux collectivités territoriales offrant des emplois de ville de supporter les cotisations chômage pour la totalité de leur personnel non titulaire. Les partenaires sociaux sont très loin d'être insensibles au problème de l'emploi des jeunes des quartiers difficiles, et cela illustre une nouvelle fois l'état d'esprit qui anime les acteurs du pacte de relance pour la ville.
On ironise quelquefois en nous disant que nous faisons plusieurs choses à la fois. En fait, le Gouvernement a construit une fusée à plusieurs étages : Eric Raoult et moi-même sommes chargés d'offrir des emplois de ville à des jeunes de 18 à 25 ans, tandis qu'il revient à M. Barrot, dans sa loi de cohésion sociale, de s'occuper des autres. Bien entendu, je répète encore une fois, monsieur le rapporteur, que nous avons pris tous les contacts nécessaires : la négociation avec les gestionnaires du régime d'assurance chômage a donc déjà été engagée par le Gouvernement, afin qu'une solution technique satisfaisante puisse être apportée aux problèmes posés par les emplois de ville. Elle prendra une forme contractuelle. Peut-être même faudra-t-il négocier également pour les CIL.
Cet engagement étant pris solennellement devant la Haute Assemblée, nous préférerions que M. le rapporteur retire l'amendement n° 26 rectifié.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 26 rectifié.
M. Daniel Eckenspieller. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller. J'ai bien entendu la réponse de M. le ministre à l'instant ; mais il faut bien constater le blocage important qui existe aujourd'hui au niveau des collectivités territoriales, des offices d'HLM, des établissements publics qui pourraient créer des emplois de ville.
L'amendement n° 26 rectifié vise à ce que les établissements publics, les collectivités territoriales, les offices d'HLM qui le souhaitent puissent, dans le cadre du régime commun, en cotisant à 6,6 %, s'acquitter de l'assurance chômage. Il s'agit donc non pas de bénéficier d'un régime de faveur, mais d'entrer dans le régime commun.
Il est tout de même assez irréaliste de penser que, sur 100 000 bénéficiaires d'un emploi de ville pendant cinq ans, certains ne quitteront pas leur emploi.
Je voudrais citer quatre chiffres pour bien montrer l'importance du problème et l'étendue du risque que le Sénat n'est pas en droit de faire courir à nos collectivités territoriales : pour une personne engagée pendant quatorze mois et plus dans les vingt-quatre derniers mois, l'indemnité à payer par la commune est de 95 598 francs ; pour huit mois minimum dans les douze derniers mois, elle s'élève à 48 935 francs ; pour six mois dans les douze derniers mois, elle représente 25 542 francs ; enfin, pour moins de quatre mois dans les huit derniers mois, elle est de 11 723 francs.
Le système comporte l'élément pervers suivant : si une personne a bénéficié d'un emploi de ville et d'une formation pendant deux ans, a trouvé dans le secteur marchand un emploi, qu'elle a ensuite perdu au bout de six mois, ce sera encore la collectivité territoriale qui devra supporter les indemnités de chômage, car c'est elle qui aura employé le plus longtemps cette personne.
Je pense que nous ne pouvons pas engager les collectivités territoriales, les offices d'HLM et les établissements publics à courir ce risque. Aussi, je voterai cet amendement contre l'avis du Gouvernement, en regrettant de devoir le faire.
M. Alain Richard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Richard.
M. Alain Richard. M. Eckenspieller a dit l'essentiel de ce que je voulais dire. Je voudrais cependant à mon tour essayer de convaincre M. Gaudin que, même si le dispositif des emplois de ville doit normalement conduire à une certaine stabilité professionnelle des jeunes concernés, il y aura statistiquement un certain nombre de cas dans lesquels les collectivités seront amenées à licencier, parce qu'il peut y avoir des échecs individuels.
En outre, dans le cas où le dispositif aura correctement fonctionné et où le jeune sera ensuite passé dans un emploi du secteur marchand, il y aura quand même un problème de coordination entre les régimes. M. Eckenspieller nous dit que ce système est pervers et je crois que, de toute façon, il fallait trouver une solution. En effet, avec deux régimes d'assurance distincts, celui où la commune est son propre assureur et le régime général, il faut trouver une règle de partage de la charge.
Je ne me souviens plus quelle est la majorité qui a adopté cette règle, mais, actuellement, c'est celui qui a employé l'intéressé le plus longtemps qui doit les prestations d'assurance chômage. Un jeune peut donc avoir été reclassé, après un emploi de ville, dans le privé et être ensuite licencié. Dans ce cas, la charge de l'indemnisation reposera sur la collectivité, ce qui est un risque statistiquement difficile à supporter. S'il ne peut être étalé et mutualisé par un système de cotisation, cela jouera donc un rôle de dissuasion.
Par ailleurs, nous le savons tous ici, la rumeur entre élus communaux ne cessera de s'amplifier le jour où une commune se sera trouvée dans cette situation : on en parlera dans le département et nombre de nos collègues maires seront dissuadés de poursuivre les embauches.
Dans ces conditions, il vaudrait mieux que le Gouvernement accepte, surtout s'il est déjà en négociation avec l'UNEDIC, le dispositif prévu par la commission spéciale, quitte, avant la fin de la navette et si jamais l'accord est conclu entre-temps, à nous convaincre que ce dispositif n'est plus nécessaire.
Quoi qu'il en soit, M. le ministre nous ayant fait part des contacts positifs qu'il avait avec l'UNEDIC, il me semble important, comme l'a souligné M. Eckenspieller, que les cotisations soient fixées au taux normal.
En effet, s'il peut paraître justifié, dans le cas des contrats d'initiative locale, qui s'adressent à des RMIstes dont l'« employabilité » est délicate, de prévoir un taux de cotisation alourdi en raison de risques d'échecs plus importants, il semble plus logique, dans le cas des emplois de ville, qui concernent des jeunes dont l'adaptabilité est meilleure, que les cotisations soient fixées au taux de droit commun. Le risque essentiel résultera en effet de décisions d'employeurs du secteur privé qui, pour leurs propres salariés, supportent le niveau courant de cotisation chômage.
M. Guy Fischer. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer. Je ne veux pas prolonger le débat, mais les discussions qui se sont engagées montrent que nous sommes au coeur d'un grave problème.
La plupart des collectivités territoriales et des offices d'HLM se trouvent déjà confrontés à de très importantes difficultés financières, qui les ont acculés, depuis plusieurs années, à mener des politiques très restrictives en matière de personnels. Or, dès l'instant où un contrat d'emploi de ville sera signé pour cinq ans, on ne pourra pas ôter de la tête des jeunes concernés la perspective de faire carrière dans la fonction publique, d'autant que nous savons bien que les jeunes issus de nos banlieues, notamment les jeunes Français d'origine immigrée, sont confrontés à une très grave discrimination à l'embauche. Et je ne parle pas seulement des bacheliers, mais aussi des diplômés de niveau bac + 2 ou bac + 5.
Pour notre part, nous soutenons l'amendement présenté par la commission spéciale, même si nous considérons que les négociations doivent être encouragées avec l'UNEDIC, car il ne faudrait pas que les fonds disponibles soient détournés de leur objet.
Nous sommes en tout cas au coeur d'un problème qui pourrait conduire les maires à être très distants vis-à-vis de l'embauche par le biais de contrats d'emploi de ville, et le même type de difficultés risque de se poser pour les 200 000 contrats d'initiative locale dont nous parlerons au premier semestre de l'année prochaine.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je constate que, sur l'ensemble des travées de cette assemblée, la préoccupation de la commission spéciale a été largement reprise.
Notre collègue M. Eckenspieller, suivi en cela par M. Richard, a parfaitement exposé les conséquences concrètes et pratiques de ce dispositif.
Nous avons bien noté, monsieur le ministre, que le Gouvernement entendait qu'il soit apporté une véritable solution à ce problème d'assurance chômage, mais qu'il entendait l'apporter dans le cadre des négociations en cours avec les partenaires sociaux.
L'accord du 1er janvier 1994 portant sur les contrats emploi-solidarité venant à échéance le 31 décembre prochain, la commission spéciale souhaiterait que, dans le délai qui nous sépare de cette date, nous puissons, dans la mesure où nous faisons expressement référence aux contrats emploi-solidarité, faire écho à la préoccupation de notre collègue Alain Richard sur le taux normal de 4,18 % plus 1,16 % sur la part du salaire minoré - c'est un ratio presque aussi compliqué que l'ex-PDH en termes de calcul ! - afin d'obtenir un accord sur les emplois de ville.
Afin de ne pas compliquer les négociations du Gouvernement avec les partenaires sociaux et avec le régime d'assurance chômage, nous sommes prêts à retirer l'amendement n° 26 rectifié. Mais nous avons eu nous aussi des contacts avec les partenaires sociaux et nous vous demandons, monsieur le ministre, d'être particulièrement vigilant et attentif, dans le cadre de cette négociation, de manière que soit prise en compte notre préoccupation en matière de taux, car nous savons ce que coûtent les contrats emploi-solidarité au régime. Pour l'information de notre assemblée - ce chiffre est rarement cité - je rappelle qu'il en coûte près de 4 milliards de francs ! Certes, s'engager dans une politique d'emploi et d'insertion a un coût, mais la commission spéciale, dans sa majorité, souhaite apporter son appui au Gouvernement dans le choix qu'il a fait.
Sous ces réserves - réserves amicales car je crois que nous partageons la même préoccupation - je suis donc prêt à retirer cet amendement, après vous avoir entendu, monsieur le ministre, et en souhaitant qu'il sera effectivement possible de trouver un accord au 1er janvier 1997 avec le régime d'assurance chômage.
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Je répète que l'état d'esprit très positif des partenaires sociaux nous permet d'espérer une bonne négociation et qu'il ne faudrait pas raidir cette attitude par une injonction.
Je ferai le maximum, monsieur Larcher, pour que le taux retenu soit celui du droit commun. Ce serait là la meilleure preuve de la volonté d'intégrer les jeunes.
Vous nous demandez de tout faire pour que les négociations aboutissent avant le 31 décembre. M. Raoult et moi-même y sommes très favorables, parce que nous sentons effectivement le danger. Nous voulons à tout prix l'écarter, pour que nos emplois de ville soient une réussite.
Je tiens cependant à préciser à la Haute Assemblée que nous ne négocierons que les emplois de ville.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Bien sûr !
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. A M. Barrot de négocier les emplois le concernant.
M. Guy Fischer. Mais le problème se posera aussi !
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Quoi qu'il en soit, nous voulons nous aussi régler ce dossier avant le 31 décembre, et les contacts que nous avons établis nous permettent d'espérer pouvoir revenir tranquilles devant la Haute Assemblée.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Dans ces conditions, je retire l'amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 26 rectifié est retiré.
Par amendement n° 78, MM. Eckenspieller, Jean-Marie Girault et Souvet proposent d'insérer, après l'article 19, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Au deuxième alinéa du I de l'article L. 322-4-8-1 du code du travail, après les mots : "les jeunes âgés de dix-huit ans à moins de vingt-six ans", sont supprimés les mots : "résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé dont la liste est fixée par décret,".
« II. - Le même alinéa est complété in fine par la phrase suivante :
« La proportion de jeunes résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé dont la liste est fixée par décret est égale à au moins 50 % des embauches effectuées dans les conditions définies au présent alinéa. »
La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller. Autant il semble indispensable de fixer des limites géographiques précises s'agissant d'exonérations fiscales, d'aides aux entreprises ou du financement de mesures d'accompagnement social, autant, lorsqu'il s'agit de situations touchant à des personnes, les limites trop strictes sont parfois difficiles à gérer : une rue est une limite bien fragile !
Il est également délicat pour les maires de justifier vis-à-vis de leur population que les emplois de ville - souvent les seuls emplois nouveaux créés par la collectivité dans les mois et les années à venir compte tenu de la rigueur des temps - soient exclusivement réservés aux jeunes des quartiers dégradés, alors que d'autres jeunes connaissent aussi de réelles difficultés d'insertion.
Un assouplissement du dispositif s'inscrirait également, semble-t-il, dans la volonté de mixité qui a été très largement exprimée dans cette enceinte depuis le début de la discussion.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gérard Larcher, rapporteur. Sur ce sujet, la commission souhaiterait entendre l'avis du Gouvernement.
Nous comprenons bien l'objet des emplois de ville et l'intérêt de l'établissement d'un périmètre. Mais, en même temps - la difficulté en a été soulignée lors de la discussion générale et M. Eckenspieller vient de l'évoquer, comme l'avait fait M. Jean-Marie Girault devant la commission spéciale - quelle situation difficile quand le périmètre sectionne, de part et d'autre de la rue, une même communauté d'hommes !
Certes, les contrats d'initiative locale pourront compenser cet effet, mais ils ne seront pas de même nature que les emplois de ville. Dans ces conditions, monsieur le ministre, ne serait-il pas possible d'ouvrir une réflexion pour offrir la possibilité au maire, peut-être en liaison avec le représentant de l'Etat dans le département, de trouver un espace où la liberté de créer des emplois de ville pourrait s'exercer de manière plus ample ?
Nous souhaitons donc que le Gouvernement alimente la réflexion de la commission spéciale sur l'amendement n° 78.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. J'ai écouté attentivement M. Eckenspieller et M. le rapporteur.
Les problèmes soulevés sont réels. Toutefois, le Gouvernement ne peut être favorable à cet amendement. C'est en effet dans les banlieues difficiles de nos grandes concentrations urbaines que l'on constate un décalage, en particulier en ce qui concerne la jeunesse. Nous voulons rétablir un équilibre.
Au demeurant, M. Raoult et moi-même ne sommes pas en charge de tout : nous ne sommes ni le ministre délégué à la jeunesse et aux sports ni le ministre du travail et des affaires sociales ; nous sommes chargés d'un secteur particulier, celui de la ville et de l'intégration.
Dans un premier temps, nous souhaitons donc le maintien du texte du Gouvernement, tout en prenant en compte vos observations. Peut-être serons-nous appelés à évoluer, mais, dans l'immédiat, notre objectif est, je le répète, de rétablir l'équilibre.
Par conséquent, à regret, le Gouvernement n'est pas favorable à votre amendement, monsieur Eckenspieller, et il vous demande de le retirer.
M. le président. L'amendement est-il maintenu, monsieur Eckenspieller ?
M. Daniel Eckenspieller. Bien qu'il s'agisse de situations difficiles à gérer au quotidien, je suis disposé à retirer l'amendement compte tenu des arguments - je les connais bien - qu'a développés M. le ministre et de l'engagement qu'il a pris de réfléchir à ce problème au fur et à mesure que le dispositif se mettra en place.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Le rapporteur ne peut que prendre acte de la décision de retrait de notre collègue. Toutefois, j'ai cru percevoir dans la réponse de M. le ministre une ouverture sur une éventuelle réflexion. Peut-être va-t-il nous confirmer cette impression !
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Tout à fait !
Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration. Dans un an, monsieur Eckenspieller, nous ferons une évaluation et, s'il faut, à ce moment-là, modifier le texte, nous reviendrons humblement devant la Haute Assemblée pour vous demander votre approbation.
M. Gérard Larcher, rapporteur. Très bien !
M. Daniel Eckenspieller. Je retire mon amendement.
M. le président. L'amendement n° 78 est retiré.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'AMÉNAGEMENT URBAIN ET À L'HABITAT
CHAPITRE Ier
Dispositions relatives à l'aménagement urbain
Article 20