Débat d'orientation budgétaire pour 2001 : comment être crédible en Europe ?

¹ Rapport de l'excédent brut d'exploitation des entreprises/leur valeur ajoutée.

² " Le débat d'orientation budgétaire pour l'an 2000 : des intentions aux faits ". Rapport n°437 (1998-1999).

³ On notera que la mesure d'allégement de l'impôt sur le revenu pour 11 milliards de francs contenue dans le collectif 2000 n'empêche pas une révision à la hausse du produit de cet impôt pour 2000.

⁴ A ce titre, on pourra s'étonner qu'en réponse à une question de votre rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que les recettes d'impôt sur le revenu n'auront progressé que de 4,6 % en 1999, à législation constante, " compte tenu des incidences budgétaires de dispositions législatives adoptées précédemment ". Les mesures citées, dont l'abaissement du seuil de plafonnement du quotient familial et du seuil de cession des valeurs mobilières ne peuvent être assimilées à de simples changements de périmètre !

⁵ Cette accélération du programme pluriannuel est confirmée par les réponses écrites du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux questions de votre rapporteur : " les mesures annoncées par le gouvernement (...) devraient permettre de réduite fortement le taux de prélèvements obligatoires, de près d'un point de PIB. Il serait ainsi ramené à un niveau très légèrement inférieur à celui estimé pour la programmation pluriannuelle. En 2001, il continuerait à se réduire plus rapidement que dans le programme triennal. "

⁶ Rapport général n°89 (1999-2000) sur le projet de loi de finances pour 2000. Tome I, pages 91 à 96.

⁷ Rapport général n°144 (1999-2000) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1999. Tome I, pages 25 à 32.

⁸ Cette étude figure en annexe au présent rapport.

⁹ Rapport n° 2387, XIème législature.

¹⁰ Hors la mesure concernant l'aménagement des remboursements aux transporteurs routiers au titre de la TIPP pour 200 millions de francs.

¹¹ Les résultats de ces simulations sont présentés en annexe.

¹² Sur ce point, on se reportera utilement au rapport de votre commission " La concurrence fiscale en Europe : une contribution au débat ", n° 483 (1998-1999).

¹³ L'ensemble de ces analyses figure en annexe au présent rapport.

¹⁴ Rapport n° 144 (1999-2000), Tome I, page 44.

¹⁵ En outre, par un communiqué du 15 mai 2000, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a, de nouveau, démenti les analyses de la Cour des comptes, estimant que celle-ci avait " retenu une convention de calcul différente de celle habituellement utilisée pour comparer les engagements pris par le gouvernement dans la loi de finances et les résultats de l'exécution budgétaire ".

¹⁶ Rapport n° 89 (1999-2000), Tome I, page 177.

¹⁷ Une telle préoccupation rejoint par ailleurs celle de votre commission qui travaille actuellement sur cette question, en liaison avec la délégation du Sénat pour la planification.

¹⁸ Rapport annuel 1999 de la Banque centrale européenne, mars 2000, pages 39 à 42.

¹⁹ Ainsi, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Michel Sapin, a récemment déclaré que l'on ne savait " même pas combien de personnes travaillaient pour l'Etat " !

²⁰ Proposition de loi n° 317 (1999-2000).

²¹ Décision 99-423 DC du 13 janvier 2000.

²² Le solde primaire correspond à la différence entre les recettes et les dépenses (hors prise en compte de la charge de la dette sous forme d'intérêts). Lorsque ce solde devient excédentaire, cela signifie que l'Etat n'emprunte plus pour financer les intérêts de sa dette.

²³ In Rapport général, tome I, n° 66 (1998-1999), pages 42 et suivantes.

²⁴ On se félicitera ainsi de ce que l'analyse faite dès l'automne 1999 par votre commission ait été confortée par le très détaillé, quoique tardif, rapport d'information que le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a consacré en mars 2000 à l'exécution du budget de 1999.

²⁵ La Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999 en estime même le montant à 18 milliards de francs même si elle considère ce chiffre comme " un ordre de grandeur plus qu'une mesure précise ". Elle indique par ailleurs que près de 9 milliards de francs de recettes fiscales ont été reportés d'un exercice vers l'autre.

²⁶ Cette situation n'a été que tout à fait marginalement modifiée à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale : le déficit y est en effet " amélioré " de 15 millions de francs.

²⁷ Dans la présentation faite par le ministre de l'économie le 15 mars 2000, sur les comptes publics 1999 et les perspectives pour 2000, devant les commissions des finances des deux assemblées, celui-ci indiquait même, s'agissant de l'utilisation des " marges de manoeuvre ", que si la " première orientation " était la baisse des impôts, la deuxième consistait en " la baisse du déficit ". On ne peut que déplorer l'abandon de cette orientation entre le 15 mars et le 26 avril, jour du dépôt du projet de loi de finances rectificative à l'Assemblée nationale.

²⁸ S'agissant des dépenses militaires, la variation nette n'est que de 310 millions de francs : 2,7 milliards de francs de crédits sont ouverts pour les dépenses ordinaires et 2,4 milliards de francs de crédits de paiement sont annulés pour les dépenses en capital.

²⁹ Soit respectivement 27,2 milliards de francs et 34,7 milliards de francs.

³⁰ Exprimée en base 95, la dette publique est passée de 59,5 en 1998 à 58,7 points de PIB en 1999. Néanmoins ainsi qu'a tenu à le souligner l'INSEE cette réduction résulte " d'éléments exceptionnels ", tels que la diminution de la trésorerie de l'Etat fin 1999 par rapport à fin 1998, ou le désendettement des structures de défaisance.

³¹ Dette publique brute consolidée nominale, dite b.c.n.

³² Source : réponse au questionnaire de la commission des finances.

³³ Cette situation, avait été dénoncée par le groupe de travail constitué à l'initiative, et sous la présidence de M. Laurent Fabius, sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire : l'Etat pratiquant " une politique de provisionnement minimal, alors que le principe de sincérité budgétaire milite pour qu'apparaissent, à la lecture du bilan de l'Etat, les causes d'éventuels déséquilibres futurs ".

³⁴ Il ne prend en compte que la notion de dette garantie par l'Etat inscrite aux sous-comptes 801 (emprunts intérieurs) et 802 (emprunts extérieurs) de la comptabilité de l'Etat, qui est publiée chaque année au compte de la dette publique.

³⁵ In JO Questions Sénat, 29 juillet 1999, page 2576.

³⁶ Il convient de relever que l'accroissement, dans la nouvelle base 1995 du montant de la dette publique au sens de Maastricht, qui est de 60,3 % du PIB en 1998, est dû à l'intégration des structures de défaisance publiques, dont EPFR et CDR, dans le secteur des ODAC.

³⁷ In Rapport économique, social et financier pour 1999 - page 145.

³⁸ Eu égard aux méthodes de calcul retenues, les évaluations en valeur absolue retenues par l'OCDE diffèrent de celles du gouvernement. L'appréciation relative du niveau des déficits structurels et de leur variation implique cependant, nécessairement, une approche comparatiste, reposant sur des méthodes communes d'appréciation que seule l'OCDE semble en état de mettre en oeuvre.

³⁹ Ce que souligne d'ailleurs le rapporteur général à l'Assemblée nationale dans son rapport sur le collectif 1999 : " on remarquera que le rythme d'assainissement prévu pour la France en 1999 et 2000 est nettement plus rapide que la moyenne communautaire ou de la zone euro , même si le déficit public français reste à un niveau moyen relativement plus élevé " .

⁴⁰ On doit rappeler que le gouvernement français a ainsi révisé à la hausse sa prévision de croissance pour 2000 : de 2,6 à 3 % en loi de finances initiale pour 2000, celle-ci est désormais en collectif pour 2000 de 3,4 à 3,8 %.

⁴¹ Ces simulations sont détaillées en annexe au présent rapport.

⁴² Dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 1999, la Cour des comptes considère que " si l'augmentation en volume des dépenses devait se poursuivre à ce rythme, le succès des efforts de maîtrise des dépenses affichés dans le programme pluriannuel des finances publiques se trouverait compromis ".

⁴³ En ne tenant pas compte de la " DGD-Formation professionnelle ", qui est une dotation un peu particulière inscrite au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, les dotations de l'Etat ont augmenté de 2,9%.

⁴⁴ Le montant de la DCTP est ainsi passé de 19,1 milliards de francs en 1995 à 11,8 milliards de francs en 2000.

⁴⁵ Ce chiffre tient compte de la compensation de la baisse des droits de mutation des départements.

⁴⁶ Ce chiffre ne tient pas compte de la recentralisation de la compétence d'aide sociale des départements dans le cadre de la CMU , qui se traduit par une baisse de 9,1 milliards de francs de la dotation générale de décentralisation (DGD). La compensation de la baisse des droits de mutation des départements, qui est intégrée à la DGD, est prise en compte dans les compensations. En " brut ", c'est-à-dire sans neutralisation de l'effet CMU et en maintenant la compensation de la baisse des droits de mutation dans la DGD, l'augmentation des concours de l'Etat s'élève à 9.555 millions de francs, répartis en une diminution de 136 millions de francs du montant des dotations de l'Etat et une augmentation de 9.691 millions de francs des compensations.

⁴⁷ Cette remarque vaut pour l'ensemble de l'agrégat comptable des administrations de Sécurité sociale. Dans le rapport sur le débat d'orientation budgétaire, le gouvernement le reconnaît : " le redressement des comptes sociaux se poursuivra en 2000 et 2001, après un retour à l'équilibre en 1999, la première fois depuis 1991. Le dynamisme des recettes en constitue le principal moteur ".

⁴⁸ La croissance économique a un effet sur les recettes fiscales et, inversement, la politique budgétaire a un impact sur la croissance.

⁴⁹ A hauteur de 20 % environ : les mesures de relance représentant 0,5 % du PIB n'entraîneraient, après prise en compte de leur impact sur la croissance, qu'une augmentation de 0,4 % du PIB du déficit public.

⁵⁰ L'OFCE avait engagé cette étude avant que la Commission des Finances ne projette de la lui commander. Cet organisme en a ainsi gardé la propriété intellectuelle et toute liberté dans la présentation et le commentaire des résultats. Elle fera l'objet d'une publication ultérieure par ses soins.

⁵¹ OEF est un modèle multinationa l, qui présente en cela l'avantage d'intégrer les conséquences d'une modification de la politique budgétaire pour nos partenaires et les effets que l'économie française peut en attendre en retour.

⁵² La demande de la Commission des Finances portait sur une réduction à 42,4 % du taux de P.O. en 2003. Cependant, au moment où le COE a réalisé cet exercice, le taux de P.O. pour 1999 était estimé à 45,3 %. Pour parvenir à un taux de 42,4 %, la baisse nécessaire pour 1999 était bien de 2,9 points. Les comptes nationaux provisoires qui viennent d'être publiés évaluent le taux de P.O. pour 1999 à 45,7 % : cet effet de base différent explique l'écart entre la simulation réalisée par le COE et la demande de la Commission des Finances.

⁵³ Essentiellement en raison de l'impact désinflationniste très marqué de la mesure de réduction des cotisations sociales employeurs qui se traduit au numérateur par une forte minoration du PIB en valeur, laquelle perturbe fortement l'interprétation de l'évolution du ratio dette/PIB.

54 Nous ne sommes pas en mesure de faire un diagnostique précis impôt par impôt, du fait du manque d'information sur les bases fiscales. Les résultats sont obtenus à partir d'approximations des bases fiscales par des agrégats macro économiques.

⁵⁵ Le niveau d'inflation a une influence sur les recettes, par exemple en ce qui concerne la TVA ou les recettes de cotisations sociales. Mais une partie des recettes est indépendante du niveau d'inflation. C'est le cas de l'is et de l'irpp. Une inflation plus forte que prévue induit donc des recettes supérieures, mais moins que proportionnellement.

On peut tenir le même raisonnement en ce qui concerne les dépenses. Si l'objectif de dépenses est déterminé en volume, les enveloppes sont fixées en valeur. La régulation budgétaire permet certes d'adapter une partie des dépenses à l'évolution des prix. Mais l'inflation a pour conséquence une diminution des dépenses en volume. Finalement, une inflation plus forte a plutôt tendance à améliorer modérément le solde des administrations publiques.

⁵⁶ Estimation du déficit de administrations publiques en 1999 au moment de l'élaboration des hypothèses.

⁵⁷ Une amélioration du déficit fait baisser les taux tandis qu'un accroissement de la dette relève leur niveau à moyen terme.

⁵⁸ ce qui apparaît en accord avec les constats relatifs aux effets sur l'emploi de l'allégement des charges sociales sur les bas salaires. Bien que le modèle ne différencie pas le travail qualifié du travail non qualifié, on peut accepter l'hypothèse d'une sensibilité de l'emploi au coût du travail qui reflèterait cet effet structurel et qui se traduirait ici par un impact sur l'emploi global.

⁵⁹ L'IRPP ne représente qu'une partie de l'impôt sur le revenu et le patrimoine des ménages figurant en recettes du compte des administrations publiques en comptabilité nationale (plus de 650 milliards en 1998).

⁶⁰ Cette opération correspond au transfert des baisses de charges sociales patronales. Cependant, elle s'inscrit aussi dans une tendance à la baisse des subventions directes.

⁶¹ L'estimation est susceptible de varier en fonction de la dynamique de croissance à l'oeuvre, tous les revenus n'étant pas affectés par le même multiplicateur de recettes fiscales.