Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux

PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
EN VUE DE RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE
DE L'ACTION LOCALE

I. RÉNOVER L'ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES COLLECTIVITÉS LOCALES : DES RÈGLES DU JEU CLAIRES POUR DES ÉLUS RESPONSABLES

1. Assurer la sécurité juridique en établissant un " corpus " de règles claires

• achever la codification des textes applicables aux collectivités locales, non seulement la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales mais aussi les codes sectoriels intéressant les compétences locales ;

• codifier les incriminations relevant du droit pénal spécial ;

• clarifier les règles applicables dans plusieurs secteurs d'intervention des collectivités locales et rechercher une simplification des textes, notamment en matière financière et fiscale ;

• promouvoir une nouvelle approche des normes techniques applicables aux collectivités locales, par une meilleure évaluation de leur coût financier dans le cadre des études d'impact des projets de loi et décrets en Conseil d'Etat, par une association plus fréquente des collectivités locales au processus d'élaboration des normes, par une plus grande stabilité des normes applicables et par le renforcement de l'information des élus locaux sur les normes en vigueur.

2. Assurer la sécurité juridique en clarifiant les responsabilités

• mieux préciser la responsabilité des différents acteurs dans la conduite des actions publiques locales par une clarification de la répartition des compétences et des modalités de leur exercice, notamment à travers le recours à des procédés contractuels ;

• approfondir la réforme de l'Etat afin de clarifier les missions et l'organisation des services déconcentrés ;

• mieux définir les modalités de répartition des responsabilités au sein même des collectivités locales ;

• renforcer les moyens de contrôles propres aux collectivités locales et reconnaître la fonction de juriste au sein des filières de la fonction publique territoriale ;

• promouvoir une nouvelle conception du contrôle de légalité qui le fasse participer à la sécurisation juridique ;

• moderniser le contrôle financier conformément aux orientations retenues par le groupe de travail du Sénat sur les chambres régionales des comptes.

II. CONCILIER LES EXIGENCES DU MANDAT LOCAL ET LA PÉNALISATION ACCRUE DE LA SOCIÉTÉ

La mission, qui n'a pas estimé souhaitable de rétablir un régime spécifique et dérogatoire au profit des élus locaux, a envisagé plusieurs mesures, la plupart de caractère général, donc susceptibles de concerner l'ensemble des citoyens :

1. revaloriser la voie civile comme mode normal de réparation des préjudices en appliquant aux dommages subis à l'occasion de fautes d'imprudence ou de négligence des procédures accélérées inspirées des dispositifs existants ; favoriser la transaction ; autoriser le représentant de l'Etat à élever le conflit dès la phase d'instruction ;

2. rendre à la sanction pénale sa finalité qui est de réprimer une faute morale :

• en limitant le nombre d'incriminations pénales dès lors que les comportements en cause ne revêtent aucune intention de nuire ;

• en clarifiant, conformément au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, la définition de certaines infractions pénales susceptibles de concerner les élus locaux, notamment le délit de favoritisme dans les marchés publics ;

3. caractériser la faute d'imprudence ou de négligence susceptible d'engager la responsabilité personnelle en privilégiant une causalité adéquate qui impliquerait un lien direct entre la faute et le dommage et, à défaut, subordonnerait la responsabilité à l'existence d'une violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité imposée par les lois ou les règlements ;

4. promouvoir un recours plus systématique à la formule du témoin assisté et modifier les conditions de la mise en examen qui ne pourrait intervenir qu'en présence d'indices graves ou concordants ; clarifier les conditions de la garde à vue en appliquant une règle de proportionnalité entre les mesures susceptibles d'être prises et la dangerosité des intéressés ou la nécessité d'assurer leur protection.

5. mieux sanctionner les recours abusifs et remédier à l'" atomisation " actuelle de l'action publique ;

6. poursuivre la réflexion sur les voies et moyens d'utiliser la responsabilité de la collectivité locale pour tous les cas où les faits non volontaires reprochés à un élu local ne sont pas détachables des fonctions, en s'inspirant, le cas échéant, du système des infractions administratives prévu en droit allemand ;

7. charger, selon les cas, l'Etat ou la collectivité locale, de la protection juridique de l'élu et permettre la prise en charge par la collectivité locale de l'assurance personnelle de ce dernier ainsi que l'intervention des associations départementales de maires dans les instances introduites par les élus municipaux à la suite d'injures, de menaces ou d'agressions à raison de leurs fonctions.