II. LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS MILITAIRES DE L'OPÉRATION « FORCE ALLIÉE »
A. LES LEÇONS IMMÉDIATES D'UN CONFLIT FONDÉ SUR L'EMPLOI DE L'ARME AÉRIENNE
Par delà le débat sur la légitimité et l'efficacité de la stratégie purement aérienne adoptée durant l'opération « Force alliée », l'arme aérienne a parfaitement confirmé son adaptation à la gestion de crises. Par la rapidité de son déploiement d'abord. Par sa souplesse d'emploi ensuite, qui permet de faire évoluer, en permanence, les points d'application des frappes, de choisir les catégories de cibles, d'interrompre, éventuellement, au dernier moment, les missions engagées. Sa capacité d'adaptation permet enfin -au prix des améliorations techniques plus ou moins rapides à travers, notamment, les programmes d'urgence- d'acquérir des capacités nouvelles diversifiant d'autant les menaces pesant sur l'adversaire.
Ces caractéristiques font de l'arme aérienne un outil particulièrement précieux pour la gestion politique d'une crise en permettant une adaptation et une réaction rapides aux évolutions qui peuvent se dérouler, parallèlement, sur le terrain diplomatique.
1. Les missions aériennes effectuées
L'action aérienne sur le territoire de la RFY a impliqué, de la part de l'OTAN, un total maximal de 786 aéronefs, toutes catégories confondues. Parmi les alliés, la France a consenti un effort considérable en déployant 97 aéronefs de toute nature, dont 76 avions de combat ; dans le cadre des seuls alliés européens, notre pays a mis en oeuvre, en terme de capacités aériennes, le premier dispositif.
Le tableau ci-après récapitule, par type de mission et type d'aéronef, la contribution de la France au sein du dispositif OTAN, entre le 24 mars et le 31 mai 1999.
|
Types de missions |
Otan |
France |
% |
|
Missions offensives (Mirage 2000 D, Jaguar, Super Etendard) |
8 676 |
1 110 |
12,8 % |
|
Défense aérienne (Mirage 2000 C) |
5 551 |
396 |
7,1 % |
|
Reconnaissance (Mirage IV, F 1 CR, Etendard IV P, drones Crécerelle et CL 289 |
1 371 |
277 |
20,2 % |
|
Renseignement électronique (C160 Gabriel, DC 8 Sarigue) |
527 |
43 |
8,2 % |
|
Ravitaillement en vol (C135) |
6 265 |
518 |
8,3 % |
|
Détection aéroportée (SDA E 3 F) |
798 |
47 |
5,9 % |
|
SEAD (Missions anti-radars) |
3 731 |
0 |
0,0 % |
|
Commandement aéroporté |
258 |
0 |
0,0 % |
|
Transport et soutien (C 160, C 130, A 310) |
5 499 |
1 200 |
21,8 % |
|
Divers (C SAR, Forces spéciales) |
446 |
12 |
2,7 % |
|
TOTAL |
33 122 |
3 603 |
10,9 % |
On relèvera que notre pays a effectué, en pourcentage, davantage de missions offensives et surtout de reconnaissance et de soutien par rapport à sa moyenne de participation ; en revanche, faute de moyens adaptés, nos forces n'ont pu participer ni aux missions de commandement aéroporté, ni à celles destinées à la suppression de la défense aérienne ennemie (SEAD 9 ( * ) ).
Il est par ailleurs intéressant de comparer le nombre de sorties offensives effectuées à l'occasion du conflit du Kosovo (du 24 mars au 10 juin 1999), avec le bilan de ce qui avait été fait au cours de la guerre du Golfe .
|
Guerre du Golfe 17/01/91 - 28/02/91 |
Kosovo 24/03/99 - 10/06/99 |
|
|
Avions de combat déployés |
1 470 |
786 (le 18 mai) |
|
Pourcentage d'avions de combat français |
2,7 % |
10,5 % |
|
Activité totale |
107 411 sorties |
31.280 sorties réalisées (hors transport). |
|
Sorties offensives |
66 650 |
19 150 |
|
Durée de la campagne aérienne |
43 jours |
79 jours |
|
Sorties offensives/jour |
1 580 |
Moyenne quotidienne 400 (maximum de 430
|
Le pourcentage d'avions de combat français (10,5 %) est à rapporter à la participation aérienne étrangère . Celle-ci lors de la guerre du Golfe s'élevait, pour les Etats-Unis et la Grande-Bretagne respectivement à 82 % et 4 %. Le conflit du Kosovo a conduit à un engagement à hauteur de 65,2 % pour les Etats-Unis, de 4,8 % pour la Grande-Bretagne, 5,3 % pour l'Italie, 2,1 % pour l'Allemagne, les quatorze autres alliés totalisant 12,1 %.
2. Les facteurs limitatifs aux capacités des forces
a) La défense sol-air adverse.
Si les systèmes anti-aériens de moyenne portée de l'armée yougoslave, essentiellement fixes (SA 2 et SA 3), ont été mis hors d'état dès les premiers jours de la campagne aérienne, tel n'a pas été le cas des systèmes de courte et de très courte portées, très difficiles à localiser grâce à leur capacité de dilution dans l'environnement et leur mobilité tactique. La volonté de l'Alliance de ne pas mettre en danger la vie de ses pilotes a conduit ceux-ci à opérer à une altitude supérieure à 5 000 mètres, ce qui a compliqué l'exécution des missions rendues très tributaires des conditions météorologiques, d'autant que la volonté de limiter les dommages collatéraux imposait de ne tirer que dans des conditions de bonne visibilité. La défense sol-air a ainsi permis aux forces yougoslaves de conserver une certaine liberté d'action.
Cette défense antiaérienne a également permis aux forces yougoslaves de modeler les formes d'action de l'aviation alliée : la basse altitude est restée interdite aux avions et les hélicoptères de combat ont dû rester au sol . Et la neutralisation des défenses sol-air a employé un nombre élevé de moyens très onéreux et gros consommateurs de soutiens. Elle a nécessité le recours à des munitions coûteuses dont l'utilisation par temps nuageux était impossible.
b) La nécessité de capacités d'action contre les défenses sol-air
La capacité d'action contre les défenses sol-air, dite SEAD (Suppression of Enemy Air Defense), vise à neutraliser (par brouillage électronique) ou détruire (par missiles) la menace anti-aérienne ou les moyens de l'ennemi permettant de détecter et d'acquérir les cibles et de guider ses missiles et ses canons. Si les Etats-Unis sont les seuls à disposer des deux volets de la panoplie anti-radars (capacités de brouillage offensif, et missiles spécifiques), seuls quelques autres alliés disposent de ces derniers, missiles HARM ou ALARM, mais dont l'efficacité réelle est souvent contestée. En effet, ces missiles sont inopérants lorsque le radar ennemi a cessé d'émettre. Les forces yougoslaves, en n'utilisant leurs radars que de façon intermittente, ont ainsi pu déjouer les capacités des missiles anti-radars de l'Alliance. Comme l'a relevé le général Rannou, chef d'état-major de l'armée de l'air : « l'avenir est à un système anti-radar capable d'enregistrer les coordonnées de la cible, une fois l'émission éteinte ».
La France ne dispose en effet à ce jour d'aucun de ces types d'armements , ayant davantage misé sur l'auto-protection de ses appareils grâce à des systèmes de brouillage et de leurrage. L'expérience a toutefois démontré la nécessité de pouvoir, en amont des missions aériennes de bombardements, neutraliser ou détruire ce potentiel de menaces.
Une réflexion est à engager dans ce domaine, par les industriels et les responsables militaires, pour doter les armes aériennes européennes de cette double capacité d'action contre les défenses sol-air, notamment par le concept de missiles à guidage sur position mémorisée, efficace après qu'un radar a cessé son émission, afin de les affranchir, à l'avenir, du nécessaire concours d'appareils américains dans la conduite de telles campagnes aériennes. Il est également nécessaire de développer une gamme de brouilleurs offensifs.
c) Les limites du guidage laser
Les conditions météorologiques qui ont prévalu durant la campagne aérienne au Kosovo ont largement influé sur le bon déroulement des missions. Les armements de précision à guidage laser ont ainsi vu leur utilisation réduite, compte tenu de la fréquence de la couche nuageuse sur le théâtre des opérations. En effet, le passage d'un nuage ou d'une fumée émise par des destructions précédentes, fait perdre à la munition sa désignation laser et contribue à la dévier de l'objectif assigné. Le souci de préserver les pilotes en imposant des vols à haute altitude et la volonté de ne tirer qu'en cas de certitude d'atteindre la cible visée ont ainsi conduit à l'annulation de nombreuses attaques.
On voit ainsi apparaître la nécessité de pouvoir passer du mode de désignation-laser de l'objectif à celui de la « préassignation » de l'objectif , par enregistrement de ses coordonnées géographiques.
Par delà ces limites à l'usage de l'armement laser liées aux conditions météorologiques, d'une part, et à la stratégie retenue d'exclure les vols à basse altitude, d'autre part, un progrès dans l'utilisation de ces armements pourra être obtenu par un recours aux drones . L'utilisation de ces derniers pour la désignation laser de l'objectif permettra une moindre prise de risques pour les pilotes et une efficacité accrue. Apte à se placer au plus près de la cible ou à plus basse altitude que le -ou les- avions tireurs, le drone donnera une meilleure vision de l'objectif. Le drone Hunter, de fabrication israélienne -parfaitement adapté à cette capacité- a fait l'objet d'expérimentations en ce sens au CEAM (centre d'expérimentations aériennes militaires) de Mont-de-Marsan pendant le déroulement des opérations mais n'a pu finalement être testé au combat.
d) La gestion de l'espace aérien
L'OTAN a toujours veillé à ne pas provoquer de gêne à l'activité aérienne civile, malgré le nombre important de mouvements dans des zones habituées à une activité aéronautique civile très dense. Cette cohabitation a été permise par la nouvelle précision de navigation de tous les aéronefs , grâce au GPS (Global positionning system), l'omniprésence des SDA (systèmes de détection aéroportés, AWACS) et le fait que les opérations se sont principalement déroulées au départ et dans la zone de responsabilité d'un pays de l'OTAN relativement bien équipé de moyens de gestion de l'espace aérien.
Sur d'autres théâtres, il ne serait pas nécessairement possible de profiter de ces moyens fixes, imposant alors un recours plus large aux SDA -que certains pays européens possèdent- et surtout au GPS -sous contrôle américain.
En ce qui concerne l'identification d'avions ennemis éventuels , de nouveaux systèmes sont en cours de développement aux Etats-Unis, en particulier le NCTR (« non cooperative target recognition ») qui équipe déjà des appareils de défense aérienne. La France, comme les autres nations européennes, devra faire un effort dans ce domaine pour se doter de cette capacité de double identification .
3. Les adaptations nécessaires
a) La nécessité de disposer au niveau européen de structures de commandement interarmées
La guerre du Kosovo a mis en lumière la carence due à l'inexistence actuelle, en dehors de l'OTAN elle-même, de capacités européennes de commandement qu'offrirait une véritable structure de commandement interarmées multinationale.
La mise en place d'une structure européenne indépendante de commandement interarmées projetable , dotée de capacités adaptées aux dimensions et à la variété des forces déployées dans le cadre d'opérations du type de celles réalisées sur le théâtre Kosovo-Albanie-Macédoine, s'inscrirait dans la logique induite par les décisions politiques, récemment prises au niveau européen, d'être en mesure de préparer et de conduire des opérations en dehors du cadre Otan.
Cela supposerait d'adosser cette structure sur des SIC (systèmes d'information et de commandement) européens permettant la maîtrise de l'information en temps réel , l'acquisition ou le renforcement de capacités européennes de renseignement, de surveillance de théâtre, et l'accès conjoint aux données. S'agissant des opérations aériennes, la crise a également démontré la nécessité de disposer d'une capacité de désignation d'objectifs (« targeting ») qui s'inscrit dans une action très politique de gestion de la crise : il importe désormais de disposer en propre d'une panoplie de moyens d'acquisition et d'analyse des cibles potentielles dont seuls les Etats-Unis disposent actuellement.
b) Des stocks de munitions insuffisants
Les stocks de munitions de l'armée de l'air et de la Marine sont rapidement apparus susceptibles de devenir insuffisants, notamment pour ce qui est des bombes guidées laser (BGL), de grande précision et d'un coût d'acquisition élevé, ce qui a conduit à les recompléter en armements guidés laser américains . Lorsque la configuration des cibles s'y prêtait -large surface à traiter, pas de risques collatéraux...-, il a été recouru à des bombes « lisses » non guidées de fabrication française mais, face à l'insuffisance des stocks, il a été nécessaire de procéder, en cours de campagne, à l'acquisition de bombes américaines (MK 82, 250 kg), au demeurant peu onéreuses. Si ces armements présentent un degré de précision évidemment moindre que les bombes guidées, leur utilisation a cependant été largement optimisée par le Mirage 2000 D, dont le système de navigation particulièrement performant vers la cible assignée lui a permis de délivrer des bombes non guidées -y compris par mauvais temps-, sur des objectifs définis par leurs coordonnées géographiques. La conjonction du couple Mirage 2000 D-bombes lisses non guidées présente donc un avantage certain, compte tenu du faible coût unitaire de la munition. Compte tenu de l'incertitude prévisible concernant la disponibilité des ressources financières adaptées pour permettre et la reconstitution de stocks de munitions et leur maintien à un niveau convenable, le réalisme pourrait conduire en ce domaine à envisager, au niveau européen, la constitution en commun de stocks et d'assurer une capacité de réactivité industrielle qui, là encore, permettrait de s'affranchir du nécessaire recours aux ressources américaines.
c) La nécessité de disposer d'une gamme complète d'armements aériens
Le conflit du Kosovo a démontré l'utilité, pour nos aéronefs, d'être en mesure d'emporter, selon la mission et les caractéristiques de son environnement -défense sol-air, météorologie, caractéristiques de la cible elle-même- de trois types d'armements auxquels il a été recouru dans le cadre de l'opération « Force alliée » -les bombes lisses non guidées, les armements guidés laser, les bombes à guidage par inertie et GPS-, sans oublier notre capacité future en matière de missiles de croisière.
• L'armement guidé laser tout d'abord présente un triple intérêt : la cible visée est précisément et préalablement identifiée ; la précision du tir est inférieure à cinq mètres ; enfin, l'évaluation du dommage est instantanée. Ces qualités l'emportent sur les contraintes, déjà recensées : largage à une distance relativement proche de la cible ; nécessité d'un ciel dégagé, sauf à délivrer la bombe sous la couche nuageuse ce qui rend l'aéronef vulnérable à la défense sol-air adverse. D'où la nécessité de poursuivre, voire d'accroître l'acquisition d'armements guidés laser français, sauf à procéder à l'achat « sur étagère » de sytèmes de guidage laser adaptables sur une bombe classique.
• La disponibilité de bombes lisses non guidées a également prouvé sa pertinence, pour les frappes tout temps, lorsqu'elles sont associées à des appareils ayant cette capacité (à l'heure actuelle Mirage 2000 D).
• L'opération « Force Alliée » a par ailleurs démontré l'intérêt des armements à guidage par inertie et GPS. Les Etats-Unis ont eu recours au JDAM (Joint Direct Attack Munition), kit de guidage adapté sur un corps de bombe classique. Nos forces ne disposeront d'un armement comparable, avec l'AASM (Armement Air-Sol modulaire) qu'à partir de 2004.
• Parmi les alliés, seuls les Etats-Unis fabriquent à ce jour des missiles de croisière , les Britanniques ayant acquis des « Tomahawk » américains. Ce monopole a contribué à écarter, au Kosovo, les autres alliés européens, et notamment la France, des stratégies de frappes relevant de l'utilisation de cette capacité. En effet, l'armée de l'air française ne disposera de ses premiers missiles de croisière qu'en 2001 (Apache), ou 2003 (SCALP EG).
Le missile Apache antipiste constituera l'un des principaux armements tactiques du Mirage 2000 D et du Rafale. Tiré à distance de sécurité (140 km) il aura pour mission grâce à 500 kg de sous-munitions, la neutralisation des bases aériennes ennemies par la destruction des pistes d'atterrissage et l'interdiction des aires bétonnées au moyen de charges classiques.
Il sera équipé d'un système de navigation par inertie avec recalages autonomes qui lui permettra de réaliser des approches à très basse altitude en suivi de terrain programmé. Son radar assurera également la détection et l'identification de l'objectif. Les 100 exemplaires prévus ont fait l'objet d'une commande globale en 1997 et les livraisons s'étaleront de 2001 à 2003.
Le missile SCALP-EG (emploi général), emportant une charge unique de 400 kg, est un missile air-sol largué à distance de sécurité (400 km maximum), destiné à la destruction d'objectifs d'infrastructures militaires, logistiques ou économiques. Ce missile, destiné au Mirage 2000 D et au Rafale, entrera en service en 2003. Une commande pluriannuelle portant sur 450 exemplaires pour l'armée de l'air et 50 pour la marine est intervenue en décembre 1997. La cible totale de SCALP-EG sera de 500 exemplaires. On notera que la Royal Air Force, qui a manifesté un besoin convergent, se dotera d'un missile très comparable au SCALP-EG, le Storm Shadow, sur la base d'un total de 900 exemplaires.
Le programme d' armement air-sol modulaire (AASM) est commun à l'armée de l'air et à la marine. Il permet de valoriser des armements classiques -bombes de 250 kg ou de 1 000 kg- par l'adjonction d'un kit de guidage et d'un kit d'accroissement de portée. Doté de capacités multicibles, sa portée -inférieure à celle de missiles de croisière- est de 15 kilomètres en très basse altitude et 60 km en haute altitude. Cet armement peut être emporté par tout type d'aéronef et tiré, de jour comme de nuit, par tout temps. L'appel d'offre international lancé par la DGA devrait conduire à une commande groupée de 500 unités à la fin de cette année pour une livraison au début de 2004.
• On sait que les Etats-Unis ont eu recours à certains armements visant moins à détruire un objectif qu'à le neutraliser temporairement, comme les bombes au graphite. Ce type d'armes, adapté à la gestion de crises, pourrait, utilement, compléter nos capacités à l'avenir.
• S'agissant des capacités de défense aérienne , le couple Mirage 2000-5/Mica, retardé pour des raisons budgétaires, n'a pu être déployé, à quelques mois près, lors des opérations. Il aurait permis, du fait de ses possibilités de poursuite et d'engagement multicibles, de conférer une meilleure efficacité à nos patrouilles de défense aérienne, qui ont été effectuées par les Mirage 2000C. Il aurait en effet alors été possible, soit de diminuer le nombre de sorties pour la même capacité, soit d'augmenter de façon significative cette dernière à nombre de sorties égal.
d) Un nombre insuffisant de ravitailleurs en vol
L'un des facteurs ayant limité le nombre quotidien de frappes a davantage été le nombre insuffisant de ravitailleurs que le nombre d'avions capables d'effectuer des tirs. Les C 135 de l'armée de l'air ont effectué près de cinq sorties par jour et les Etats Unis ont été amenés à renforcer en permanence le nombre de ravitailleurs présents sur le théâtre, qui représentaient une moyenne de un sixième de l'ensemble des aéronefs de la coalition.
Pendant longtemps, l'armée de l'air s'est contentée de douze, puis de onze ravitailleurs. C'était à l'époque où seuls les Mirage IV des Forces aériennes stratégiques étaient ravitaillables et où la tenue d'alerte consommait en permanence un certain nombre de ravitailleurs.
La flotte de combat étant désormais entièrement ravitaillable en vol et les missions ayant considérablement évolué, il a fallu augmenter le nombre de ravitailleurs, qui a été porté de onze à quatorze, pendant qu'un certain nombre de C 160 étaient eux aussi dotés de la capacité ravitailleur et/ou ravitaillé. Cet effectif est désormais insuffisant. Il ne s'agit d'ailleurs pas seulement d'un problème français mais européen : la capacité nationale, même insuffisante, demeure très supérieure à celles des autres pays qui ne possèdent pas, ou presque, de ravitailleurs.
Il est à noter que la capacité de ravitaillement des Super Etendard entre eux et le fait que le porte-avions pouvait opérer à relativement faible distance des objectifs a permis à l'aéronautique navale d'effectuer ses missions d'assaut sans peser en termes de capacité de ravitaillement en vol.
B. LES AUTRES ENSEIGNEMENTS DE LA CRISE
1. La validation du choix de la professionnalisation
La réforme en cours des forces armées concerne principalement les personnels. La décision de professionnalisation, prise à l'initiative du Président de la République en 1996, découle directement des enseignements tirés de la guerre du Golfe. Alors que la mutation n'est pas encore terminée, il était indispensable d'analyser la façon dont le nouveau modèle d'armée professionnalisée a répondu, durant la première partie de la crise du Kosovo, aux besoins liés à la projection de nos forces sur un théâtre extérieur.
a) Un déploiement et des relèves organisées sans difficultés majeures
La projection des forces à partir de la mer ou de plates-formes aéronautiques européennes s'est appuyée sur des unités déjà totalement professionnalisées de l'armée de l'air et de la marine. Afin d'éviter les difficultés rencontrées lors de la guerre du Golfe, les unités opérationnelles de ces deux armées ont été en effet professionnalisées en priorité et disposent d'ores et déjà des effectifs que leur assignait la réforme.
A mi-parcours de son processus de professionnalisation, l'armée de terre se trouve, en revanche, dans une situation plus délicate.
• Les modalités de déploiement
- Le déploiement de 2 700 marins à bord des bâtiments opérant en mer Adriatique dans le cadre d'unités pour lesquelles les capacités d'intervention extérieures constituent la vocation première, n'a pas rencontré de problème particulier.
- Les unités de l' armée de l'air projetées en Italie, fortes de 979 personnes à la fin mai 1999, ont pu bénéficier, durant cette crise, de plates-formes aéronautiques aux normes européennes où l'essentiel du soutien était fourni par l'Italie. De ce fait, les besoins en personnels de soutien présentaient un caractère limité et l'armée de l'air a pu aisément les pourvoir en recourant à des militaires techniciens de l'air (MTA), au nombre de 121 -hommes du rang engagés avec un contrat court principalement affectés à des tâches de soutien ou de protection.
Les unités aériennes proprement dites sont des formations composées, par nature, de professionnels et leur projection n'a, en conséquence, guère soulevé de difficultés.
De ce point de vue, toute comparaison avec la guerre du Golfe s'avère hasardeuse car, au cours de ce conflit, l'armée de l'air avait dû mettre en place des bases aériennes autonomes -dont elle assurait notamment la défense sol-air- et couvrir ainsi des fonctions consommatrices d'effectifs.
- La loi de programmation 1997-2002 fixe enfin à l'armée de terre, à l'horizon 2015, la capacité de projeter 30 000 hommes sur un théâtre, pour une durée d'un an avec des relèves très partielles (ce qui suppose un effectif total de 35 000 hommes), tandis que 5 000 hommes relevables peuvent être engagés sur un autre théâtre (ce qui suppose un effectif de 15 000 hommes environ).
Le conflit du Kosovo a conduit au déploiement progressif, à partir du mois de décembre 1998, de 3 000 hommes en Macédoine . Le noyau initial se constituait des 800 soldats français de la « force d'extraction » (sur un effectif total de 1 700 hommes).
Devant l'aggravation de la situation et la perspective du retrait de la totalité des observateurs de l'OSCE (la KVM), la France a renforcé ce premier échelon, en février 1999, pour porter son effectif à 3 000 hommes environ. Parallèlement, un deuxième échelon blindé-mécanisé était prépositionné à Miramas, puis placé en alerte. Ce dispositif est devenu par la suite la French Framework Brigade (FFB), contribution française à la KFOR . Au cours du conflit, il a été renforcé ponctuellement pour répondre aux besoins de la force, plus particulièrement dans le domaine de l'acquisition du renseignement.
Par ailleurs, face à l'afflux de réfugiés, l'opération « Trident humanitaire » a permis la mise en place en Albanie de l' Albanian Force (AFOR) au sein de laquelle la France assure le rôle de nation pilote de la Task Force South depuis le milieu du mois d'avril 1999 avec un détachement de 900 hommes .
Au total, l'armée de terre entretient hors métropole une force d' environ 21 000 soldats de métier dont 16 000 sont relevables tous les quatre mois. Il faut ajouter 300 professionnels environ participant, avec les autres armées, au renforcement du dispositif Vigipirate et de sécurité générale. En effet, aux 8 000 hommes qui devraient constituer le contingent français de la KFOR, il convient d'ajouter les 3 000 hommes de la SFOR en Bosnie, les 1 000 hommes déployés en Albanie et les 8 500 hommes déployés au sein des forces de souveraineté et de présence (DOM-TOM et continent africain). L'armée de terre a donc dépassé la limite de ses capacités de projection à ce stade de la professionnalisation . Ainsi, ce niveau d'engagement pourrait nécessiter quelques aménagements du dispositif outre-mer et ne pourrait être maintenu très longtemps sans avoir de conséquences préjudiciables pour l'entraînement des forces.
Il faut toutefois noter que si l'essentiel des contraintes porte sur la capacité de l'armée de terre à engager simultanément des effectifs importants sur plusieurs théâtres d'opérations, la nécessité d'assurer la représentation de l'armée de terre au sein des états-majors multinationaux sur les théâtres extérieurs peut être source de difficultés. En effet, au-delà des postes de responsabilité élevée, le plus grand nombre de postes de poids dans les états-majors multinationaux correspondent à des officiers du grade de lieutenant-colonel brevetés et parlant couramment l'anglais. Les officiers ayant ce profil se trouvent également dans les états-majors nationaux et dans les régiments. L'armée de terre se doit donc d'arbitrer entre des priorités de nature différente.
• Les conditions de la relève
- Sur le plan technique, la relève au sein du groupe aéronaval déployé en Adriatique, en dehors de l'unique porte-avions, n'a pas soulevé de difficultés, un bâtiment en remplaçant un autre, nombre pour nombre, avec son équipage organique.
En revanche, sur le plan humain, la capacité de résistance de l'équipage du Foch, resté en mission pendant quatre mois avec une seule escale de quelques jours, a été mise à l'épreuve. La fatigue induite par les effets conjugués de la durée, de l'intensité et de la nature de l'action au combat a été forte, en particulier pour le personnel préparant ou assurant les missions aériennes.
La marine a engagé sur le théâtre, en termes de pilotes et de techniciens, les deux tiers de ses capacités aériennes embarquables. Les relèves autorisées par le dernier tiers ne permettent pas de maintenir raisonnablement un tel dispositif en place pour une durée très significativement plus longue. Pour mémoire, l'US Navy relève ses groupes aériens embarqués tous les six mois. Dans le cas particulier des Etendard IV PM, aucune relève n'est possible sans diminuer de façon importante le volume engagé.
- Dans la mesure où les effectifs des personnels air engagés au sol à l'extérieur du territoire national sont restés modestes, leur relève s'est déroulée dans de bonnes conditions. Cependant, un nombre important d'aviateurs demeurés en métropole a également été concerné par différentes missions, directement ou indirectement, liées aux opérations aériennes au Kosovo.
La relève des personnels navigants air intervient en principe tous les 45 jours. Il était initialement prévu deux équipages par avion de combat. Ce chiffre a dû être porté à trois pilotes par avion pour les Mirage 2000 C engagés dans les missions de défense aérienne, du fait de la durée moyenne très importante (de l'ordre de 6 heures) et du nombre de ces missions. La révision du taux d'équipage par avion , imposée par le rythme des opérations, et la nécessité, en conséquence, de densifier certains escadrons des forces devront être prises en compte au moment où l'armée de l'air s'apprête, dans le cadre de la professionnalisation, à procéder sur les années 2000, 2001 et 2002 à une réduction des effectifs de sous officiers et d'officiers.
- La durée de séjour retenue pour les personnels de l'armée de terre étant de quatre mois, la totalité de la brigade déployée en Macédoine, unités de combat et état-major, a été relevée au cours des mois d'avril et mai. Cette relève, prévue dès l'envoi des premiers éléments en Macédoine, s'est inscrite dans le cycle normal des activités. Ce niveau d'engagement devra toutefois être maintenu sans remettre en cause le processus de professionnalisation et tout en conservant le niveau d'entraînement indispensable. Les dispositions prises par l'armée de terre dans le domaine de la montée en puissance de la professionnalisation -mise en place de manière parallèle pour tous les régiments- et dans l'organisation des cycles d'activités visent à permettre de surmonter ces contraintes pendant la période de transition.
b) Une professionnalisation inachevée mais parfaitement justifiée
- Pour la marine , la professionnalisation a changé radicalement les données du déploiement pour une mission de crise ou de guerre. Lors de la guerre du Golfe, les limitations imposées à l'emploi des appelés avaient entraîné des contraintes non négligeables sur la préparation des forces. La professionnalisation de ses bâtiments lui a permis de faire face à la crise sans difficultés sur le plan des personnels. Les unités employées dans le cadre de la crise du Kosovo comportaient à l'origine quelque 600 appelés remplacés après la mise en oeuvre de la professionnalisation -prioritaire pour ces bâtiments- par du personnel d'active, dont 200 « engagés contrat court marine » qui opèrent notamment sur le pont d'envol du porte-avions, où ils assurent la manoeuvre des appareils.
- Compte tenu des personnels engagés dans l'opération « Force alliée » et bien que l'année 1999 doive conduire l' armée de l'air à un format proche de celui prévu en 2002, la professionnalisation est restée sans incidence au regard de ses conditions d'engagement. En effet, les aviateurs directement engagés, navigants ou au sol, sont depuis longtemps déjà des professionnels dans leur immense majorité.
- La capacité de l' armée de terre à projeter ses forces et à les entretenir pour des missions de longue durée a doublé depuis la guerre du Golfe . Il faut rappeler qu'alors la division Daguet, forte de 12000 hommes, n'avait pas été relevée. Dans les mêmes conditions - hypothèse d'une crise grave - l'armée de terre pourrait aujourd'hui projeter entre 17 000 et 20 000 hommes et, à l'échéance de la loi de programmation, 25 000 hommes.
Tous théâtres confondus et en dehors de l'hypothèse d'une crise grave , l'armée de terre avait, au moment de la guerre du Golfe, une capacité d'engagement évaluée à 6 000 hommes relevables. La professionnalisation a permis de porter aujourd'hui cette capacité à 12 000 hommes . Au terme du processus, près de 17 500 hommes relevables pourront être projetés sur des théâtres extérieurs. Ces capacités de projection, il faut le souligner, comprennent l'engagement à titre individuel de réservistes comme spécialistes en renfort d'état-major.
Il faut cependant noter que la capacité de projection n'évolue pas strictement en phase avec l'augmentation du nombre des engagés. En effet, ceux-ci se trouvent dans toutes les composantes de l'armée de terre alors que la constitution d'une force donnée ne fait appel qu'à certaines spécialités. De plus, les jeunes engagés ne sont opérationnels qu'après une période de formation de six mois, voire plus dans certaines spécialités.
L'armée de terre est donc bien dans une logique de montée en puissance qui devra permettre à terme l'engagement d'une force cohérente de 50 à 60 000 hommes dans le cas d'une crise extrême où aucune relève n'est envisagée.
Aujourd'hui, dans un tel cas de figure, l'armée de terre ne pourrait engager que 30 000 hommes sans véritable possibilité de relève et pour une durée sans doute inférieure à un an.
- La force déployée en Macédoine et en Albanie dans cette période transitoire a préfiguré les caractéristiques générales que revêtira toute force terrestre mise sur pied en fin de refondation de l'armée de terre. Elle a été, en effet, caractérisée par trois traits majeurs :
- - une adaptabilité permanente aux missions confiées à la force grâce au principe de la modularité . La force terrestre a, en effet, fortement évolué au cours du temps. De la force d'extraction, de décembre à février, jusqu'à sa structure actuelle pour constituer une force de paix, elle est passée par une phase intermédiaire au cours de laquelle elle s'est déployée sur la frontière de la Macédoine (tout en assurant des missions humanitaires) jusqu'à son entrée au Kosovo. Armée initialement par des unités parachutistes et un fort détachement de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT), garants, dans le cadre de sa mission d'extraction, de sa souplesse d'emploi, elle s'est vue renforcée par des moyens modernes de recherche du renseignement (CL 289, Crécerelle et Horizon) ainsi que par des moyens de combat adaptés à ses missions de protection de la Macédoine et d'appui à la recherche du renseignement. Enfin, avec l'arrivée du deuxième échelon et des moyens lourds, elle a pris sa forme définitive pour une intervention dans un environnement qui pourrait s'avérer hostile ;
- - une complète professionnalisation du personnel permise par un plan de professionnalisation cohérent. En effet, toutes les composantes de la force, ainsi que les relèves programmées, sont constituées de soldats de métier, y compris dans le domaine du soutien et des systèmes de commandement, malgré les difficultés en la matière ;
- - une totale faculté à s'engager d'emblée grâce à une organisation maîtrisée des périodes d'entraînement. Ainsi, les deux grandes unités (6° DLB et 2° DB), qui arment l'essentiel des postes ouverts au sein de la force, étaient en période de préparation opérationnelle au deuxième semestre 1998 avant d'assurer l'alerte et d'être engagées.
. L'emploi des réservistes
Aucune des armées n'a fait un appel important aux réservistes . L'éloignement relativement faible du théâtre d'opérations et la durée limitée des opérations de pont aérien a permis de ne pas user prématurément les équipages de transport et n'a pas nécessité de recourir aux pilotes réservistes de la force aérienne de projection. Un plus grand éloignement du théâtre d'opérations comme le prolongement des opérations à haute intensité auraient certainement amené plus près des limites d'emploi, conduisant à poser la question des rotations d'équipages.
Comme la marine, l'armée de l'air a fait appel ponctuellement à des réservistes pour assurer la continuité du service ou le renforcement des permanences liées aux opérations. L'armée de terre, quant à elle, a envoyé quelques réservistes sur le théâtre pour des missions ponctuelles d'expertise dans le domaine des affaires civilo-militaires (9 pour des durées de 15 à 20 jours).
. Les appelés
Quant aux appelés, s'ils ne tiennent pas dans cette crise des emplois directement liés aux opérations, ils n'en continuent pas moins, au sein de chacune des trois armées, d'être indispensables au soutien général des moyens mis en oeuvre.
. Les relations avec l'OTAN
Il faut enfin souligner ici que l'intégration de personnels dans une coalition impose, plus encore que pour les matériels, l' interopérabilité des hommes . Celle-ci ne s'obtient qu'au prix d'une formation spécifique. Le particularisme français vis-à-vis de l'OTAN ne semble pas avoir soulevé de difficultés majeures au regard de l'intégration des moyens des armées françaises dans les dispositifs de la coalition. Les procédures et les modalités d'emploi de l'OTAN sont maîtrisées par les trois armées.
Pour l' armée de l'air , les navigants comme les personnels au sol présentent un niveau tout à fait comparable à celui des autres pays contributeurs. En particulier, la totalité des aviateurs exposés aux opérations (navigants et contrôleurs) possède une très bonne maîtrise non seulement de la langue anglaise, mais aussi des procédures.
La Marine a, une nouvelle fois, démontré sa capacité à coopérer avec les forces de l'OTAN par l'application des accords existants. C'est, notamment, sans difficultés qu'une frégate britannique a été placée pendant quatre mois sous le contrôle opérationnel du groupe aéronaval. Les forces aéronavales françaises ont montré dans ce dispositif interallié l'excellente cohérence de leur posture, conférée principalement par les capacités clés apportées par le porte-avions et le SNA.
L' armée de terre , pour sa part, a connu, à l'occasion de cette crise, une expérience inédite. En effet, la France a été désignée comme nation pilote pour la mise sur pied de la force d'extraction. Cette position lui a donné la responsabilité de constituer la force à partir des propositions de participation des différents pays alliés contributeurs, de la déployer et de la faire vivre. Dans ce cadre, l'état-major français de la force d'extraction a utilisé non seulement les procédures opérationnelles de l'Alliance, mais aussi, pour la première fois, ses procédures administratives. En Albanie, la Task Force South a englobé également des détachements d'autres pays.
Le niveau d'interopérabilité atteint doit être maintenu et même accru, notamment pour faire face aux relèves indispensables. Outre les entraînements spécifiques, cette exigence suppose une participation accrue aux exercices de l'Alliance et aux exercices bi- ou multinationaux avec les pays amis. La réduction des activités imposée par les contraintes qui pèsent sur le titre III apparaît à cet égard très préoccupante , s'agissant en particulier de l'entraînement de haut niveau en ambiance intégrée (Red Flag, Strong Resolve...) ou directement lié aux missions de combat (tactical leadership program).
2. La nécessaire acquisition par les Européens de capacités de renseignement autonomes
Le domaine du renseignement figure parmi ceux dans lesquels les capacités militaires françaises ont le plus évolué depuis la guerre du Golfe .
Cette dernière avait été l'occasion de constater nos insuffisances et elle avait grandement contribué à conforter les orientations visant à assurer une meilleure coordination et une plus grande cohérence globale de la fonction du renseignement et à tenter de réduire, par l'acquisition de capacités nouvelles, l'extrême dépendance à l'égard des sources américaines.
Ces orientations ont été confirmées par le Livre blanc puis par l'actuelle loi de programmation militaire. Depuis lors, la panoplie française s'est enrichie de matériels qui ont apporté une contribution significative au recueil du renseignement lors des opérations du Kosovo .
Toutefois, ces réels progrès ne remettent pas en cause le constat global de la disproportion entre ces capacités et celles des Etats-Unis , et du déséquilibre, au profit de ces derniers, dans la maîtrise de l'information.
La relance de la coopération européenne dans le domaine du renseignement, et singulièrement de l'observation spatiale, constitue donc plus que jamais un enjeu fondamental au regard de l'accession des pays européens à une plus grande autonomie de décision.
a) Une panoplie française diversifiée mais encore modeste
Avant de décrire les différents moyens techniques mis en oeuvre dans le domaine du renseignement, il paraît nécessaire de rappeler le caractère essentiel de la composante humaine de ce dernier, que ce soit dans la recherche du renseignement ou dans son interprétation. Ce facteur s'est révélé important dans le cas du conflit du Kosovo puisqu'en dehors des aspects techniques tels que le ciblage et la préparation des missions, l'analyse des images et des informations relatives aux choix des cibles et à l'évaluation des dommages était essentielle pour permettre à l'autorité politique d'élaborer ses décisions.
Aussi ne peut-on que souligner ici la nécessité de poursuivre le renforcement , prévu par la loi de programmation, des moyens humains des services de renseignement et l'amélioration des conditions d'exercice, au sein de chaque armée, de la fonction « renseignement ».
Sur le plan technique, la contribution française au recueil du renseignement a reposé sur un ensemble de moyens spatiaux et aériens complémentaires qu'aucun autre pays européen n'est actuellement en mesure de mettre en oeuvre.
• Le renseignement d'origine spatiale
Bien que constituant la principale novation par rapport à la guerre du Golfe, le renseignement d'origine spatiale a pris une part relativement limitée dans cette contribution française.
Il reposait sur les images recueillies par le satellite d'observation optique Hélios I A , entré en service en juillet 1995, dont l'utilité en termes d'autonomie de décision s'est révélée dès septembre 1996, lors de la crise américano-irakienne. Hélios IA a participé au repérage des cibles et des mouvements d'unités ou de réfugiés sur le terrain ainsi qu'à l'évaluation des dommages provoqués par les frappes. Seules sources, pour la France, de renseignement spatial d'origine militaire, ses images ont pu être complétées par celles, de moindre résolution, fournies par des satellites civils , que ce soit le satellite français SPOT ou des images acquises auprès de satellites civils américains ou russes par le centre satellitaire de l'UEO situé à Torrejon.
Si Hélios I A constitue dans la panoplie française un apport essentiel, son rôle durant le conflit du Kosovo a été limité, pour plusieurs raisons :
- il ne possède qu'une capacité de jour et par temps clair, alors que la région est restée sous un couvert nuageux durant plus de la moitié de la durée des opérations,
- sa cadence de renouvellement des images est réduite,
- la densité de la végétation et la dispersion des unités serbes rendaient difficiles l'exploitation des images.
Face à ce constat, on peut observer que le lancement, prévu à la fin de l'année, du satellite Hélios I-B permettra, grâce aux deux satellites en orbite, d'accroître le volume d'images tout en améliorant leur fréquence de renouvellement. La livraison d'une station de théâtre transportable capable de recevoir et de traiter les images doit également permettre d'étendre les possibilités d'exploitation du renseignement d'origine spatiale.
D'autre part, les limitations rencontrées durant l'opération « Force alliée » démontrent l' utilité de la possession d'une capacité infrarouge pour l'observation de nuit, prévue dans le cadre du programme Hélios II à l'horizon 2003 , ainsi que d'une capacité d'observation « tout temps » initialement envisagée, à l'horizon 2005, dans le cadre du programme franco-allemand d'observation radar Horus mais aujourd'hui très compromise en raison du désengagement de l'Allemagne.
Enfin, le conflit a montré la nécessité d'une complémentarité entre le renseignement d'origine spatiale , utile mais pas toujours exploitable au niveau opérationnel, et l'observation par voie aérienne qui s'est révélée, en l'occurrence, plus adaptée aux conditions du terrain.
• Le renseignement d'origine aérienne
Si la France a réalisé 10,8 % de l'ensemble des sorties aériennes de la coalition, sa part -on l'a relevé- s'établit à 20,2 % des missions de reconnaissance aérienne et à 8,2 % des missions de reconnaissance électronique.
La généralisation de l'emploi des drones d'observation et la première utilisation, lors du conflit, du radar Horizon installé sur un hélicoptère Cougar, constituent les deux principales novations dans le domaine du renseignement par vecteurs aériens.
- La reconnaissance aérienne stratégique et tactique
La reconnaissance aérienne stratégique a reposé sur les Mirage IVP affectés aux missions de très haute altitude et permettant d'obtenir des photographies d'une résolution de 50 cm. Il s'agit donc d'un équipement complémentaire d'Hélios offrant une grande souplesse d'emploi qui s'est avéré extrêmement utile, d'autant qu'il a constitué le seul appareil d'origine non américaine capable d'effectuer certaines missions. Cet appareil ne dispose pas toutefois de moyens de transmissions de données et sa durée de vie, désormais limitée, pose le problème du maintien de cette capacité.
La reconnaissance aérienne tactique s'est essentiellement appuyée sur les Mirage F1 CR qui ont été largement utilisés avec leurs différents types de capteurs : caméras optiques ou infrarouges, « pod » ASTAC permettant la détection et la localisation des radars de veille ou de défense sol-air, « pod » d'imagerie numérique DESIRE. Les Etendard IVP de l'aéronautique navale ont également effectué des missions de reconnaissance tactique de jour et par beau temps. Les missions de cet appareil seront reprises, à partir de l'an 2000, par le Super-Etendard.
- L'utilisation des drones d'observation
Véhicules aériens sans pilote, excluant ainsi tout risque humain, les drones présentent en outre l'avantage de pouvoir assurer des missions de plus longue durée ou plus risquées que les avions et d'être réutilisables.
C'est au cours de la guerre du Golfe que l'armée française avait eu la première occasion d'utiliser un drone d'observation, le MART, qui avait fourni d'importants renseignements d'ordre tactique.
L'emploi des drones s'est généralisé -on l'a relevé (cf. A ci-dessus)- lors de la campagne aérienne au Kosovo afin de détecter et de localiser les réfugiés puis de compléter le renseignement aérien dans l'évaluation des dommages occasionnés aux forces serbes. Il a permis de compenser partiellement l'impossibilité d'engager des appareils pilotés à basse altitude compte tenu de la menace que continuait d'exercer la défense antiaérienne yougoslave.
Certains de ces appareils se montrent plus adaptés que les avions pour le recueil du renseignement tactique dans la proximité des lignes alors que d'autres, capables d'une très grande autonomie à haute altitude, assurent une surveillance globale de même type que celle offerte par les satellites tout en ayant une souplesse d'emploi beaucoup plus grande.
La capacité de la France repose sur les drones tactiques Crecerelle, destinés à travailler à proximité de la ligne des contacts et capables de transmettre en temps réel de l'imagerie visible ou infrarouge, et les CL 289 Piver, drones rapides travaillant dans la profondeur. Ces matériels sont en service au 7 ème régiment d'artillerie, rattaché à la Brigade de renseignement et de guerre électronique.
Les drones demeurent toutefois fragiles et vulnérables. Sur les 13 drones français engagés, 5 ont été perdus en vol (2 CL 289 et 3 Crecerelle), notamment en raison de la nature du terrain qui exigeait une programmation extrêmement précise.
- La reconnaissance électronique
L'armée de l'air a mis en oeuvre l'un de ses deux Transall C160 Gabriel appartenant à la 54 e escadre de Renseignement air et chargés du recueil de renseignement d'origine électromagnétique (ROEM). Cet appareil dispose de capteurs capables d'assurer une écoute du trafic radio, radiotélétype, radar et téléphonique. Le DC8 Sarigue, qui dispose d'équipements équivalents, a également été engagé. Cet appareil, dont l'armée de l'air dispose d'un seul exemplaire, devrait prochainement être remplacé par le Sarigue nouvelle génération.
La marine a, pour sa part, mis en oeuvre ses moyens de recueil embarqués sur avion de patrouille maritime, bâtiments de surface et sous-marin.
- Le système Horizon
L'armée de terre a pour sa part utilisé deux hélicoptères Cougar équipés du système radar Horizon , entré en service au cours du conflit, le 19 avril. Ce radar aéroporté doit permettre, à partir d'une altitude de 4.000 mètres, de détecter jusqu'à 150 km au-delà des lignes de contact les flux de véhicules adverses. Dérivé du prototype « Orchidée », testé durant la guerre du Golfe, le système Horizon a permis de donner une meilleure vue des actions yougoslaves en deçà des frontières et notamment des vols d'hélicoptères rarement détectables par d'autres moyens. Dans le futur, ce système permettra également de guider des hélicoptères d'attaque vers des objectifs localisés par son radar.
Au terme de cet aperçu des moyens mis en oeuvre pour la recherche de renseignement, plusieurs conclusions peuvent être tirées :
- tout d'abord, quelle que soit la qualité des capteurs utilisés, la valeur du renseignement repose sur les conditions dans lesquelles il est transmis à l'autorité politique ou militaire qui prend la décision ; à cet égard, la possession de systèmes de transmission de données en temps réel , des aéronefs de reconnaissance vers les stations sol ou des centres d'analyse vers les centres de décisions multiplie l'efficacité des moyens mis en oeuvre. L'acquisition de tels systèmes, dont nous sommes actuellement dépourvus , suppose néanmoins des moyens extrêmement sophistiqués devant concilier une très grande sécurité et de hauts débits de transmission d'information ;
- ensuite, l'expérience du conflit a montré la complémentarité entre l'ensemble des moyens concourant au recueil du renseignement . Chacun de ces moyens possède des caractéristiques propres en matière de vulnérabilité, de profondeur d'action, de soumission aux aléas météorologiques ou de capacité d'observation de jour et de nuit, qui en rendent l'emploi plus ou moins utile ou possible selon les circonstances et les objectifs recherchés. La capacité de renseignement suppose donc une gamme suffisamment large de capteurs offrant des solutions adaptées à chaque type de situation et permettant le recoupement du plus grand nombre d'informations ;
- enfin, bien que disposant d'une gamme assez large d'équipements, moins vaste que celle des Etats-Unis mais beaucoup plus importante que celle des autres pays européens, la France est sévèrement limitée, dans ses capacités, par le faible nombre d'exemplaires de chacun de ces équipements . Cette limitation physique ne permet pas d'assurer la permanence de l'observation et impose un emploi parcimonieux qui se ressent sur le nombre et le renouvellement des informations obtenues.
b) Une indispensable relance de la coopération européenne
Malgré les progrès réalisés par la France dans le développement de ses moyens dévolus au renseignement, le conflit aura d'abord illustré l'écrasante suprématie américaine en la matière.
Cette suprématie repose :
- sur une gamme extrêmement large d'équipements (satellites radars et optiques, satellites d'écoute, satellite météo et système de navigation GPS, moyens aériens de reconnaissance, drones d'observation) qui se complètent et se confortent,
- sur le nombre de chacun de ces matériels , qui permet de multiplier les zones observées et d'assurer une présence permanente sur les objectifs.
Dans le seul domaine spatial, les Etats-Unis ont pu tabler sur une douzaine de satellites militaires, la seule capacité non américaine étant apportée par la France avec Hélios I qui -on l'a souligné- ne pouvait fournir des images que de jour et par temps clair.
Il n'est pas besoin d'insister sur les inconvénients que présente, au sein d'une coalition, un tel déséquilibre entre un pays qui maîtrise l'information et d'autres ne disposant que d'infimes capacités permettant de vérifier ou d'infirmer ces informations. A l'évidence, il y a là un facteur qui pèse lourdement sur le degré d'autonomie de décision des pays dépourvus de capacités propres.
Grâce à Hélios I, programme auquel l'Espagne et l'Italie se sont associés, la France a pu expérimenter dès septembre 1996, lors de l'opération « Desert Strike » déclenchée par les Etats-Unis en Irak, l'avantage qu'il y avait à posséder des capacités de renseignement en matière spatiale. Il semblerait qu'à l'occasion du conflit du Kosovo, la capacité de reconnaissance autonome de la France ait été particulièrement appréciée par ses alliés européens qui ont pu mesurer, grâce à la communication des renseignements obtenus, l'intérêt de disposer d'une source d'information indépendante.
Ce constat devrait favoriser -du moins faut-il l'espérer- une relance de la coopération européenne dans le domaine du renseignement, après les échecs enregistrés au cours de la période récente.
Cette coopération doit tout d'abord porter sur le domaine spatial , dans lequel la France se retrouve aujourd'hui isolée en Europe, du fait de la défection allemande sur les programmes Hélios II et Horus.
Rappelons que le système Hélios II doit normalement permettre d'assurer la continuité du service, en 2003, d'Hélios I en améliorant les performances de ce dernier par une capacité infrarouge permettant l'observation de nuit, par une augmentation du nombre d'images et une réduction des délais d'acquisition de l'information et par une meilleure résolution. Au prix d'un effort budgétaire accru et d'un décalage de la date d'entrée en service du système, la France a dû compenser le retrait allemand de ce programme, alors que les autres participations européennes -espagnole, belge ou italienne- restent à confirmer.
En revanche, le programme d'observation radar Horus , qui devait procurer une capacité d'observation « tout temps » à l'horizon 2005 paraît aujourd'hui compromis, l'Allemagne n'ayant pas donné suite à la coopération dont le principe avait pourtant été arrêté en décembre 1995 au sommet de Baden-Baden sur la base d'une prise en charge du financement à hauteur de 60 % par l'Allemagne et de 40 % par la France.
La France ne pouvant seule supporter le coût d'un programme lourd tel que Horus, l'évolution technologique permettrait de s'orienter vers l'étude de constellations à base de petits satellites d'un coût très inférieur, dont l'acquisition pourrait être envisagée à partir de 2008.
On peut se demander néanmoins s'il n'existe pas, en matière d'observation spatiale, un effet de seuil, qui accroît considérablement l'intérêt d'un tel système du moment qu'il repose sur un nombre suffisant de satellites complémentaires assurant la permanence de l'observation. Dans cet esprit, les coopérations limitées mises en oeuvre pour Hélios I et envisagées pour Hélios II ou Horus pourraient avoir intérêt à être notablement élargies, dans le cadre d'un programme spatial européen plus ambitieux.
La volonté exprimée à Cologne par les pays de l'Union européenne de se doter de capacités militaires propres devrait, en toute logique, créer un contexte plus favorable à une relance de la coopération européenne dans le domaine spatial. Il est cependant peu encourageant qu'aucune allusion n'ait été faite aux programmes spatiaux lors du sommet franco-allemand de Toulouse, même si la déclaration sur l'Europe de la défense adoptée le jour même par les deux pays évoque les « moyens autonomes nécessaires pour décider et agir face aux crises ».
Au-delà des seuls programmes spatiaux, l'affirmation, lors du Conseil européen de Cologne, de la volonté commune des pays européens de disposer d'une capacité d'action autonome ne pourra faire l'impasse, si elle veut se concrétiser, sur les capacités de renseignement, à la base de toute action militaire et garantes de l'autonomie de décision.
3. Le second porte-avions : une problématique relancée
Au travers des appareils embarqués sur le porte-avions Foch, l'aéronautique navale a pris une part significative dans l'activité aérienne des forces françaises, tant dans les missions offensives que dans le domaine de la reconnaissance.
Cet apport de l'aviation embarquée au potentiel de frappes aériennes réalisé pose une nouvelle fois la question de la permanence du groupe aéronaval et de la commande d'un second porte-avions.
a) Le bilan de l'emploi du groupe aéronaval
Arrivé en Adriatique dès le 29 janvier 1999 avec son groupe aérien, pleinement opérationnel, le porte-avions Foch a pris la tête de la Task Force 470 composée de la frégate antiaérienne Cassard, d'une frégate britannique (le Somerset puis le Grafton), du sous-marin nucléaire d'attaque Améthyste (puis Emeraude), du pétrolier-ravitailleur Meuse et d'un bâtiment atelier polyvalent (le Jules Verne).
Outre la surveillance aérienne et maritime en Adriatique, le rôle du groupe aéronaval était triple :
- participation aux missions offensives des 16 Super Etendard armés de bombe à guidage laser et de missiles guidés laser AS30L,
- participation aux missions de reconnaissance des 4 Etendard IVP ,
- mise à disposition de 2 Super Frelon pour des missions CSAR (Combat Search and Rescue), c'est-à-dire de récupération de pilotes éjectés en territoire ennemi.
Au total, l'aviation embarquée a -rappelons-le- effectué 878 missions opérationnelles dont plus de 400 missions offensives et autant de missions de protection et de soutien.
L'opération « Force alliée » a ainsi illustré la souplesse d'emploi de l'aviation embarquée, grâce à la mobilité et à l'autonomie du porte-avions qui lui a permis de répondre rapidement aux demandes urgentes (appui rapproché et CSAR notamment) en se plaçant au plus près des objectifs ou en zone météorologiquement plus favorable, les appareils n'étant pas en outre dépendant de moyens extérieurs de ravitaillement en vol.
Cet emploi du porte-avions lors de la crise du Kosovo appelle deux types de réflexions.
- D'une part, doit-on considérer que les avantages procurés par le groupe aéronaval par rapport au dispositif aérien basé à terre sont suffisamment substantiels au regard de l'importance des moyens mis en oeuvre et des personnels engagés ? S'il peut être utile d'opérer un bilan coût/avantages des deux dispositifs, on ne pourrait sans doute pas en tirer de conclusions définitives compte tenu des caractéristiques du conflit, à savoir la relative proximité des objectifs par rapport au dispositif aérien basé à terre, lui-même très proche de la France. Il est clair que pour des théâtres plus éloignés, le porte-avions offre de grandes capacités de projection aérienne et que l'utilisation des eaux internationales lui permet de s'affranchir de toute contrainte diplomatique, alors que le stationnement au sol exige l'accord de l'Etat concerné et la disponibilité de plate-formes.
On peut rappeler à cet égard qu'au début de la guerre en Bosnie, le gouvernement italien n'avait pas autorisé le stationnement d'avions armés sur son territoire, ce qui rendait l'emploi opérationnel d'appareils français impossible depuis leur base en territoire national. Dans le même ordre d'idées, le refus de la Turquie et de l'Arabie saoudite de permettre l'usage de leurs bases avait contraint les Américains à envoyer le porte-avions USS Enterprise dans le golfe arabo-persique pour l'opération Desert Strike II, en septembre 1996.
Ces différents exemples illustrent la complémentarité entre moyens aériens basés à terre et moyens aériens embarqués , qui ne répondent pas exactement aux mêmes situations d'emploi.
- Une deuxième question a trait à la capacité du porte-avions d'accomplir des missions opérationnelles de longue durée. Entre son appareillage et son retour à Toulon, le 3 juin, et hormis une brève escale à Trieste du 22 au 26 avril, le Foch est resté à la mer plus de 4 mois, mais, indépendamment de l'évolution de la crise, son retour à Toulon était prévu au début du mois de juin pour une période de huit semaines nécessaire à la réparation et à l'entretien de ses installations, et notamment des catapultes à vapeur permettant le décollage des appareils. En effet, celles-ci disposent d'un potentiel d'utilisation déterminé qui, compte tenu du rythme des activités aériennes (soit au total 2 200 catapultages), arrivait à épuisement et nécessitait une remise à niveau. Cette indisponibilité aurait conduit à interrompre les missions assurées par le porte-avions et, le cas échéant, à renforcer les moyens aériens d'un dispositif basé à terre déjà saturé.
On relèvera toutefois que les catapultes du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle disposeront d'un potentiel supérieur à celles du Foch, ce qui devrait permettre d'assurer un plus grand nombre de missions sans immobilisation du bâtiment.
b) La nécessité d'un second bâtiment pour assurer la disponibilité permanente du groupe aéronaval
Le recours à des moyens aériens embarqués lors de la crise du Kosovo redonne, si besoin était, son actualité à la question de la permanence du groupe aéronaval et de la commande d'un second porte-avions.
La décision, prise en 1998, de retirer définitivement le porte-avions Foch du service actif dans quelques mois a consacré l' abandon du concept dit de « quasi-permanence » du groupe aéronaval , qui reposait sur la « mise en sommeil » du Foch et sa réactivation lors de la première période d'indisponibilité majeure du porte-avions Charles de Gaulle en 2004-2005.
Ainsi la Marine ne disposera-t-elle, pour une période relativement longue de douze ans au minimum , que d'un seul porte-avions. Compte tenu des périodes d'entretien, et des remises en condition du groupe aérien, on peut considérer qu'en moyenne cet unique exemplaire ne sera disponible qu'aux deux tiers du temps.
Le porte-avions Charles de Gaulle devrait connaître une première immobilisation de six mois dès la fin 2001 puis une indisponibilité d'environ quinze mois en 2004-2005 pour changement du coeur nucléaire, cette opération revenant avec une périodicité de sept à huit ans.
Il reste à déterminer si cette situation, qui affecte fortement la capacité opérationnelle de la Marine, peut perdurer ou s'il est indispensable, par la commande d'un second porte-avions dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire, de rétablir une permanence aérienne à la mer assurée durant près de 35 ans par le Clemenceau et le Foch.
On sait que la construction d'un second porte-avions nucléaire représenterait un coût sensiblement inférieur d'au moins 25 % à celui du premier exemplaire. Elle pourrait même s'inscrire, moyennant le redimensionnement de certaines capacités, dans une enveloppe inférieure à 12 milliards de francs.
Evoquant devant votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, les contraintes financières qui pèseront sur la prochaine loi de programmation militaire, M. Alain Richard, ministre de la défense, a constaté « qu'un seul porte-avions permettait déjà de réaliser d'importantes missions» et il a émis l'hypothèse qu'un choix pourrait être opéré entre ce second bâtiment et un nombre accru de frégates ou de transports de chalands de débarquement (TCD).
Même s'il convient de garder à l'esprit les nécessités imposées par le renouvellement de la flotte, et notamment des frégates anti-aériennes, il faut bien constater que la non-réalisation d'un second porte-avions conduirait à s'interroger sur la cohérence des décisions publiques , les efforts entrepris dans le cadre du programme du porte-avions nucléaire ne prenant tout leur sens que si le groupe aéronaval comporte deux bâtiments assurant la permanence aérienne à la mer.
C'est sans doute la cohérence même du modèle de Marine qui serait affectée si, durant plusieurs décennies, le groupe aéronaval comportait un seul porte-avions indisponible au tiers du temps.
Par ailleurs, en conclusion de leur Strategic Defense Review, les Britanniques paraissent désormais convaincus du rôle irremplaçable des porte-avions pour la gestion des crises et la projection de puissance. Leur intérêt se porte sur un type de bâtiment proche du notre par son tonnage (40.000 tonnes) et surtout sa capacité à emporter des avions à long rayon d'action, grâce aux moyens de catapultage et aux brins d'arrêt, et non plus des avions à décollage vertical dont le rayon d'action est beaucoup plus limité.
La similitude des concepts d'emploi français et britannique ainsi qu'une certaine coïncidence calendaire, puisque les échéances pour la commande (2002) et la livraison (2012) sont les mêmes dans les deux pays, ouvrent des perspectives de coopération technique favorables. Encore faudrait-il être assuré de l'intérêt véritable des Britanniques pour une telle coopération.
A l'heure où dans le prolongement de la déclaration de Saint-Malo, le Royaume-Uni semble vouloir s'impliquer dans la construction d'une Europe de la défense, le choix qui sera opéré par les Britanniques non seulement sur l'installation de catapultes mais également sur le type d'avions embarqués -JSF en coopération avec les Américains ou Rafale marine- sera déterminant pour confirmer ces perspectives de coopération technique avec la France.
Si l'hypothèse de l'abandon du second porte-avions devait finalement se confirmer , elle impliquerait de renoncer en grande partie à la notion de souveraineté qui s'attache à son emploi. Il s'agirait alors de faire le pari politique d'un possible partage capacitaire dans un cadre européen et de trouver avec nos alliés, en particulier britanniques, un moyen de garantir au mieux une permanence européenne des capacités de projection aérienne à la mer , prémices d'une politique européenne de défense en devenir.
4. La gestion de l'après-conflit : une priorité confirmée
La signature des accords de Kumanovo, en permettant l'entrée des forces terrestres au Kosovo dans un contexte semi-permissif, a changé la nature des opérations militaires. Malgré les risques importants et les incertitudes qui pèsent sur la suite de l'opération Trident, il faut donc évoquer d'ores et déjà l'après-conflit. La résolution 1244 du Conseil de sécurité définit d'ailleurs le cadre de la présence civile au Kosovo. Deux grands domaines, à cet égard, méritent l'attention : les affaires civilo-militaires et le maintien de la loi et de l'ordre civil.
a) Les affaires civilo-militaires : la nécessité d'une participation française active
. L'aide humanitaire
Les armées n'ont pas vocation à mener des actions de longue durée dans le domaine humanitaire. Toutefois, leur organisation, leurs capacités logistiques importantes les destinent à jouer un rôle important pour faire face à une situation de crise . A titre d'exemple, le camp de Stenkovac en Macédoine -qu'une délégation de votre commission a visité le 14 mai dernier- a été monté dans l'urgence et soutenu initialement par des unités de la FFB (French framework brigade) qui ont ensuite passé le relais à un détachement de la Sécurité civile puis à une ONG. L'ampleur de la catastrophe humanitaire au Kosovo conduit à penser qu'une participation des forces armées est indispensable pour relancer une vie normale.
Leur action peut être orientée vers la réparation provisoire des infrastructures afin de permettre le déploiement de l'aide aux populations et les flux logistiques nécessaires. Il s'agit de dégager les axes routiers encombrés par des destructions, de les rétablir sommairement, voire de construire des ponts provisoires. Il paraît, en effet, important de ne pas laisser certaines zones isolées du reste du territoire. Des moyens analogues à ceux mis en oeuvre pour la construction et le soutien des camps de réfugiés pourraient par ailleurs être engagés afin de permettre à la population de se réinstaller dans ses foyers. Enfin, les capacités de transport militaires seront sans doute nécessaires avant que les autorités chargées de coordonner l'aide humanitaire par la résolution 1244 soient en mesure d'assumer leur mission. Il faudra aussi veiller à la distribution de cette aide car l'expérience a montré qu'une part non négligeable de celle-ci était détournée par des organisations mafieuses ou distribuée dans des conditions contestables.
Mais, parallèlement à cette action humanitaire, il nous faut impérativement être présents dans les organismes qui vont préparer la reconstruction , non seulement du Kosovo, mais aussi des pays voisins, à commencer par la Macédoine et l'Albanie.
. La reconstruction
Le « soutien de la reconstruction des infrastructures clés et d'autres pans de l'économie » est confié à la Mission des Nations unies pour le Kosovo par la résolution 1244. L'expérience bosniaque a montré l'importance des actions civilo-militaires dans ce domaine. En effet, la reconstruction proprement dite sera, d'une façon générale, précédée par une remise en état sommaire par les militaires . Ces derniers paraissent en conséquence bien placés pour informer nos entreprises des marchés ouverts par le chantier de la reconstruction. La reconstruction du Kosovo ne doit pas faire oublier l'importance des besoins en Albanie, en particulier dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'aménagement des réseaux en eau. Le commandant de la Task Force South est -votre commission l'a constaté- d'ailleurs très sollicité par les autorité locales sur ce point. Ses moyens sont limités et sa mission est autre. Aussi est-il urgent que des entreprises prennent le relais en s'appuyant sur les bonnes relations qui ont été établies entre les autorités locales et le contingent français avant que celui-ci ne soit relevé .
Il est donc souhaitable, et même nécessaire, qu'un contact puisse s'établir entre les armées et les sociétés françaises intéressées .
Il serait en effet regrettable que notre présence économique dans le cadre de la reconstruction, ne soit pas à la mesure de la contribution militaire française au retour à la paix dans cette région. Nos partenaires se montrent très actifs dans ce domaine. Certes le MEDEF international a mis en place une cellule consacrée à la reconstruction du Kosovo afin de faire descendre l'information vers les entreprises. Par ailleurs, des réservistes présents au sein du Commandement des opérations spéciales (COS), jouent un rôle précieux d'intermédiaire -dans le droit fil, du reste, des orientations du projet de loi portant organisation de la réserve militaire adopté par le Sénat en mai dernier.
Il est toutefois indispensable que soit créée une structure légère dotée d'une logistique propre et chargée de coordonner les initiatives ou de donner les impulsions nécessaires quand la situation le requiert. La désignation d'un « Monsieur Reconstruction » placé à la tête de cette structure doit assurer la visibilité tant vis-à-vis de nos entreprises que des autorités civiles du Kosovo, du rôle de la France dans l'effort de reconstruction. Il faut aujourd'hui agir vite afin que ne soit pas répété le relatif effacement de la France dans les actions civilo-militaires conduites en Bosnie .
Le dernier volet de la reconstruction passe par la mise en place d'une administration civile . L'expertise française est vaste en la matière et l'expérience de la coopération conduite depuis dix ans avec les pays nouvellement indépendants devrait être mise à profit, mais il ne fait aucun doute que le France entrera ici aussi en concurrence avec les pays anglo-saxons qui cherchent à promouvoir leur système juridique.
. Le déminage
Dernier aspect des affaires civilo-militaires, le déminage dont il est question ici est totalement différent de celui qui a été effectué lors de l'entrée des forces françaises au Kosovo. Il s'agissait alors de dégager un passage sûr pour les véhicules. Dorénavant, il convient de nettoyer tout le territoire des mines qui y ont été posées et des munitions tirées pendant le conflit mais qui n'ont pas explosé. Dans ce domaine aussi, l' expérience française est grande. Ses sapeurs ont mené de multiples opérations de ce genre au Koweït, au Cambodge, au Liban ou en Angola. Ces opérations très particulières requièrent une grande expérience que seules possèdent les armées, ou, dans une période récente, des sociétés employant d'anciens militaires. Il faut enfin rappeler qu'après la signature de la Convention d'Ottawa, la France a choisi d'apporter une aide au déminage humanitaire par la fourniture de banques de données et éventuellement par la formation du personnel militaire.
b) Les enjeux de la participation de la gendarmerie au maintien de la loi et de l'ordre civil.
La résolution 1244 du Conseil de sécurité prévoit dans son alinéa 11i que la présence civil, prévue à l'alinéa 5, a pour responsabilité de maintenir la loi et l'ordre civils, y compris par la mise en place de forces de police locales et, en attendant, par le déploiement de personnel de police international au Kosovo.
Pour leur part, les accords de Rambouillet, auxquels la résolution fait explicitement référence, détaillent les missions de police et de sécurité publique civile incombant à la « mission de mise en oeuvre » :
a) contrôler, observer et inspecter les personnels chargés de faire appliquer la loi, y compris ceux du service des douanes et de la police des frontières, leurs activités et leurs installations, ainsi que les organes, structures et procédures qui y sont associées ;
b) conseiller les personnels et les forces chargées de faire appliquer la loi, y compris ceux du service des douanes et des unités de la police des frontières et, si nécessaire, édicter des directives contraignantes en coordination avec la KFOR pour les amener à respecter le présent accord, et notamment ce chapitre ;
c) participer à la formation du personnel chargé de faire appliquer la loi et l'encadrer ;
d) évaluer, en coordination avec la KFOR, les menaces à l'ordre public ;
e) fournir conseils et orientations aux autorités gouvernementales sur la manière de faire face aux menaces pour l'ordre public et sur l'organisation de services civils efficaces de maintien de l'ordre ;
f) accompagner les personnels des parties chargés de faire appliquer la loi dans l'exercice de leurs fonctions, si la mission de mise en oeuvre le juge nécessaire ;
g) révoquer ou sanctionner les agents des forces de sécurité publique des parties pour des motifs justifiés ;
h) demander à la communauté internationale un soutien approprié en matière de maintien de l'ordre afin de permettre à la mission de mise en oeuvre de s'acquitter des fonctions qui lui sont assignées dans le présent chapitre .
La gendarmerie , qui a une bonne expérience de ce type de mission après ses engagements en Haïti, au Salvador, au Cambodge, en Bosnie et en Albanie, est parfaitement adaptée à cette mission . Son action présente un double caractère, civil et militaire. Dans le cadre du volet militaire , au sein de la SFOR, outre la prévôté, elle déploie deux pelotons de gendarmerie de surveillance et d'investigations (PGSI). Dans le cadre du volet civil , au sein du groupe international de police (International Police Task Force / IPTF), elle contrôle et conseille les forces de police locales. Les PGSI renseignent le commandement en assurant les relations entre les civils et les militaires. En outre, ils assurent une présence dissuasive, sans pour autant se substituer à la police locale ou à l'IPTF. Si les gendarmes agissant au sein du groupe international de police en Bosnie ne portent pas d'armes, il ne saurait en être de même au Kosovo et la résolution 1244 autorise d'ailleurs l'armement des forces de police civile.
Les besoins, dans ce domaine, apparaissent plus importants qu'au moment des accords de Rambouillet dans la mesure où toutes les forces de police et de sécurité yougoslaves ont quitté la province. Les missions d'ordre public et de surveillance des frontières devraient initialement incomber à des éléments de la police internationale. Lors des précédentes opérations, les gendarmes français n'ont pas assuré le maintien de l'ordre. Dans la même logique, la gendarmerie ne pourra donc pas participer à toutes les missions de la police internationale. Il n'en demeure pas moins que sa présence est indispensable. En effet, c'est au delà de la période transitoire que se situe la mission essentielle de la force de police internationale. Il s'agit pour elle de former une police locale qui agisse selon les normes des pays démocratiques.
Les gendarmes agiront d'abord au sein de la KFOR. Cela leur permettra de connaître le milieu environnant et de se faire connaître. Le détachement de gendarmerie sera ensuite redéployé dans le cadre de la présence civile, quand celle-ci sera opérationnelle.
Il reste à savoir si la gendarmerie a les moyens d'assurer les missions dans les opérations extérieures auxquelles sont affectés près de 400 hommes tout en assurant toutes ses missions, de plus en plus lourdes, sur le territoire national. Le choix d'un escadron de gendarmerie mobile pour former l'ossature du détachement permet au moins de limiter les perturbations dans les brigades.
5. La question récurrente du financement des surcoûts des opérations
a) Le coût des opérations militaires liées à la crise du Kosovo
Au total, titre III et titre V confondus, les dépenses supplémentaires liées à l'intervention militaire française dans le cadre de la crise du Kosovo, dépassent au mois de juin 1,4 milliard de francs. Sur l'ensemble de l'année 1999 , elles pourraient atteindre près de quatre milliards de francs (2,4 milliards au titre III, 1,6 milliard au titre V).
Le surcoût enregistré au 15 juin dérive pour le tiers des dépenses de rémunérations et charges sociales (RCS) -soit 440 millions de francs. De décembre à juin, l'armée de terre a progressivement déployé en Macédoine, 3.000 militaires et, en Albanie, un contingent à vocation humanitaire fort de 900 militaires. Depuis mars, l'armée de l'air a stationné en Italie un millier de personnes tandis que la marine réunissait quelque 2.500 militaires en mer Adriatique.
Le surcoût de l'opération militaire peut être imputé pour un autre tiers aux munitions effectivement consommées - soit 379 millions de francs- et pour le solde aux dépenses liées à l' emploi des équipements .
Toutefois, l'évaluation avancée ici ne prend pas en compte plusieurs autres sources de dépenses.
En premier lieu, l' utilisation intensive des équipements au cours de la crise constitue un facteur évident de surcoûts.
Elle peut d'abord conduire à procéder à une révision anticipée de certains matériels. C'est ainsi que la visite complète des catapultes du Foch devait être entreprise alors qu'elle n'était pas prévue compte tenu du retrait prochain du service actif du bâtiment.
Par ailleurs, un dépassement des dépenses au titre de l' entretien programmé du matériel (EPM) est prévisible. Même si, en la matière, l'approche de chaque armée diffère, compte tenu de la diversité des matériels, le surcoût peut toutefois être évalué au regard de normes annuelles d'utilisation du matériel.
De ce point de vue, le Foch, par exemple, a consommé 95 % de son potentiel annuel en seulement cinq mois d'activité -soit 217 % de la norme sur une telle durée. Or le bâtiment devra réappareiller afin de satisfaire le maintien en condition opérationnelle du groupe aéronaval dans les disciplines qu'il n'a pas entretenues au cours du premier semestre comme l'assaut à la mer de nuit.
En second lieu, le remplacement des équipements génèrera des dépenses supplémentaires. Il faudra prendre en compte les pertes et destructions de matériels -notamment les drones. Dans la perspective du recomplètement des munitions , les armées ont par ailleurs dû procéder à des commandes complémentaires dont la valeur n'est pas encore précisément évaluée, mais dépasse en tout état de cause plusieurs centaines de millions de francs.
L' urgence de certains achats ne manquera pas, il faut le souligner, de soulever quelques difficultés au regard de la réglementation relative aux marchés publics.
Enfin, et surtout, au surcoût lié aux opérations intervenues sur la période de décembre-juin, s'ajouteront les dépenses entraînées par le déploiement du contingent français au sein de la KFOR au Kosovo . Une force de 7.000 militaires français prend ainsi la suite de la force de Macédoine. L'effectif de la marine est ramené à 600 militaires, tandis que, pour l'heure, le personnel de l'armée de l'air va largement décroître.
Le déploiement, sur la durée, d'une force française importante invite, dès lors, à s'interroger sur les conditions de prise en charge budgétaire des dépenses liées à cette présence.
b) Une solution à prévoir en construction budgétaire
La loi de programmation 1997-2002 avait prévu une clarification du mode de financement des opérations extérieures. Elle avait ainsi distingué -rappelons-le- deux catégories d'opérations extérieures :
- les opérations extérieures dites « courantes », qui revêtent un caractère permanent, seront provisionnées en loi de finances initiale ;
- les opérations extérieures dites « exceptionnelles » seront couvertes par des ouvertures de crédits complémentaires en cours d'exécution.
En principe, les opérations extérieures « courantes » recouvrent principalement la présence de forces militaires françaises sur le continent africain, tandis que les opérations comme celles conduites en ex-Yougoslavie devraient bénéficier des ouvertures nettes de crédit.
Dans la pratique, le financement des surcoûts entraînés par les opérations extérieures combine ou fait alterner les moyens suivants :
- les redéploiements internes ou mesures d'économies au sein du budget de la défense ;
- les ouvertures de crédits complémentaires en cours d'exécution ; ainsi, le dernier collectif budgétaire avait-il procédé en décembre dernier à une ouverture de 265 millions de francs destinés à abonder les chapitres d'alimentation et de fonctionnement liés aux opérations extérieures ;
- l' inscription en loi de finances initiale de crédits budgétaires , intervenue pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 afin de provisionner (à hauteur de 260 millions de francs) une partie de l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger -ISSE-. Dans la loi de finances initiale pour 1999, la provision a été réduite à 160 millions de francs compte tenu notamment du désengagement des forces françaises en République centrafricaine.
Au regard de ces différents modes de financement, l'intervention française au Kosovo appelle deux observations :
- d'une part, il est indispensable que la prise en charge des surcoûts repose sur l'ouverture de crédits supplémentaires et non sur des mesures d'économie internes alors même que les armées sont déjà soumises à un cadre budgétaire très contraignant ;
- d'autre part, dans la mesure où cette opération, comme du reste la présence française au sein de la SFOR paraît appelée à se prolonger, n'est-il pas temps d'inscrire dans la loi de finances initiale les provisions nécessaire ? Pour votre commission, dès lors qu'il est possible de prévoir avec une certaine assurance le montant des dépenses liées à une opération extérieure poursuivie d'année en année, une bonne application des principes budgétaires devrait conduire à la mise en place dans le projet de budget d'une enveloppe substantielle en lieu et place des provisions actuelles, purement symboliques .
* 9 Suppression of Enemy Air Defense