2. L'efficacité des mécanismes économiques mis en oeuvre dans le cadre de la politique de l'emploi
2.1. La réduction du coût du travail
2.1.1 Les exonérations de cotisations sociales généralisées sur les bas salaires
La baisse du coût du travail non-qualifié est devenue le coeur de la politique de l'emploi.
Tous les travaux s'accordent désormais pour dire qu'au niveau macro-économique, il n'y a pas de relation détectable en France entre le coût du travail et le chômage, C'est plutôt, selon l'hypothèse la plus couramment défendue, l'excès du coût relatif du travail non-qualifié qui constituerait la principale cause du chômage.
Le centre de gravité de la politique de l'emploi s'est donc progressivement déplacé en direction de la réduction du coût relatif des travailleurs rémunérés autour du SMIC et de certains publics cibles. L'ensemble des flux financiers consacrées à la réduction du coût du travail du secteur marchand représentaient 66 milliards de francs en 1997 (cf. Annexe 2). Pour le rapport Malinvaud (1998), la réduction du coût du travail non-qualifié devrait plus que jamais constituer l'axe central de la réflexion des politiques publiques de l'emploi.
Les effets sur la baisse du coût du travail de certaines des mesures-phares déjà en place de réduction du coût du travail sont présentés dans le tableau 24.
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Tableau 24. Classification des mesures d'emploi marchand aidé |
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selon la baisse du coût du travail |
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Groupe |
Mesures |
Baisse du coût du travail (ordre de grandeur) en % _ |
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1 |
Exonération 50% ( 1986-1987) Primes diverses (PICE. PCEA) APEJ |
10 |
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2 |
Exonérations bas salaires Exonération 1er, 2ème et 3ème salarié Contrat d'orientation Contrat de retour à l'emploi (sans prime) Exo-jeunes(1992) |
20 |
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3 |
Contrat de qualification CREavec prime |
30 |
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4 |
Contrat initiative emploi |
40 |
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5 |
Apprentissage (exo. + effet salaire) |
60 |
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6 |
SIVP |
80 |
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Stages pratiques |
85 |
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Source DARES |
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L'évidence empirique de la hiérarchie des coûts du travail non qualifié : la France dans la moyenne européenne
Dans les faits, le tableau 25 indique cependant que, tout comme pour le coût moyen de travail, le coût du travail non-qualifié se situe dans la moyenne européenne. Il est même inférieur à celui de certains de nos principaux partenaires communautaires.
Tableau 25. Coût du travail par catégorie en Europe en 1988 (en Ecus)
La tableau 26 récapitule la hiérarchie des coûts du travail européen, globalement et pour les secteurs riches en travail non-qualifié.
Tableau 26. Coût horaire de la main-d'oeuvre des secteurs à bas coût de la main-d'oeuvre (indice base 100 dans l'industrie manufacturière)
L'on observe que les coûts du travail non-qualifié par secteurs sont loin d'être les plus élevés en France. Ils se situent presque exactement dans la moyenne européenne, sauf pour les secteurs Cuir et chaussures. Habillement et Meubles et industries diverses où ils se situent au dessus de la moyenne.
Les effets sur l'emploi de la baisse du coût du travail non-qualifié : des conclusions prudentes, voire réservées
Les évaluations des effets la réduction du coût du travail non qualifié débouchent sur des conclusions prudentes quant à l'effet cette mesure sur l'emploi. Elles en soulignent les effets négatifs sur la dynamique d'accumulation du capital.
La plupart des études reposent sur l'hypothèse forte d'une substituabilité importante entre les facteurs de production (capital travail qualifié, travail non-qualifié). Elles envisagent néanmoins plusieurs scénarios selon le degré de substituabilité des facteurs.
Les évaluations économétriques indiquent généralement que l'élasticité emploi-salaire des catégories fortement exposées au chômage (jeunes, chômeurs de longue durée) est faible. Elle est souvent peu significative statistiquement
Lorsque l'hypothèse dune forte substituabilité des facteurs est retenue, l'effet sur l'emploi est positif, mais l'effet pervers d'une mesure d'ordre général de réduction du coût du travail non-qualifié est qu'elle engendre une baisse relative sur le moyen-long terme du stock de capital d'une économie, ce qui peut menacer la croissance potentielle et la compétitivité.
En admettant les coefficients mesurant l'élasticité emploi-salaire retenus dans ces études (même lorsqu'ils sont peu significatifs), et en retenant l'hypothèse la plus réaliste intégrée dans ces études d'une faible substituabilité des facteurs, la conclusion qui s'impose est qu'une mesure d'ordre général d'abaissement du coût du travail non-qualifié produirait peu d'effet sur l'emploi à court terme. L'effet se produirait à long terme pour un coût budgétaire élevé.
Plus précisément, les évaluations disponibles font apparaître que le problème du coût du travail non-qualifié se situe au niveau sectoriel, où l'élasticité emploi-salaire varie selon le type de secteur étudié. Il faut noter ici aussi que les études rencontrent parfois des difficultés pour mettre en évidence des coefficients significatifs.
En admettant néanmoins encore que les coefficients trouvés soient "valables", la conclusion qui en découle est qu'une mesure d'ordre général provoque des effets d'aubaine importants dans les secteurs où l'élasticité emploi-salaire est faible. La mesure générale n'est nécessaire qu'à certaines branches, mais profite dans ce cas à d'autres qui n'en n'ont pas nécessairement besoin.
Cette conclusion est complétée par les études monographiques indiquant que les entreprises utilisatrices des dispositifs publics ne sont pas forcément celles qui appartiennent aux secteurs en question qui souffrent d'un problème de coût du travail.
A titre conjectural, on peut alors se demander si une réflexion sur la modulation de la fiscalité des entreprises en matière d'emploi, en fonction de leur situation financière, ne serait pas une voie à explorer dans le but de neutraliser les effets d'aubaine et d'améliorer l'efficacité coût-avantage de la politique publique.
2.1.2. Les dispositifs ciblés
Certains travaux avancent pour leur part que les politiques ciblées sont les seules à même de réellement provoquer un impact, non pas tant sur le volume global de l'emploi, mais sur la sélectivité du marché du travail.
En ce qui concerne les aides à l'emploi marchand, les effets d'une mesure telle que me CIE sur la modification des publics embauchés par les entreprises ont ainsi pu être mis en évidence. Les évaluations disponibles des mesures ciblées en faveur des jeunes indiquent cependant que la discrimination positive s'effectue parfois de façon réduite avec un risque de stigmatisation des publics concernés.
Dans le cas des aides à l'emploi dans le secteur non-marchand, les mécanismes de création d'emploi n'obéissent pas à une logique de solvabilisation marchande ; ils dépendent du degré de la contrainte budgétaire. Aussi les méthodes d'évaluation sont-elles différentes de celles concernant les emplois marchands aidés. Une première approche consiste à mesurer l'effet de substitution entre ces emplois aidés et les emplois publics typiques qu'auraient permis de financer le montant du financement des nouveaux emplois restant à la charge des administrations (c'est-à-dire la partie non-aidée qui ampute le budget disponible). Les substitutions sont alors plus faibles pour les TUC et les CES que pour les CEC. Dans les simulations "macro-économiquement bouclées", l'hypothèse adoptée est celle d'une absence de substitution. L'effet sur l'emploi résulte alors directement des flux financiers affectés par les pouvoirs publics pour ces emplois.
2.2. La formation continue et la gestion de la mobilité professionnelle
Les aides contractuelles à vocation préventive telles que les aides à la formation continue aux branches et aux entreprises, ainsi que les aides au conseil pour l'élaboration de politiques de formation cohérentes avec l'évolution de l'organisation du travail, des technologies et des marchés, n'occupent pas une place privilégiée dans les flux en madère d'emploi. Elles voient même leur importance financière se réduire relativement, tandis que d'autres dispositifs de la politique contractuelle de l'Etat prennent de l'importance (comme l'aide à la réduction du temps de travail).
De façon générale, ces dispositifs étaient novateurs en matière de politique préventive. Cela signifie qu'ils pouvaient favoriser, simultanément, l'amélioration de l'employabilité des salariés dans l'entreprise et la recherche de compétitivité. Mais compte tenu du fait que l'amélioration des capacités de mobilité professionnelle qu'ils visent est conditionnée par des transformations profondes de l'organisation du travail, des modalités de gestion et des relations sociales, ces dispositifs n'ont pas encore trouvé l'environnement institutionnel propice à leur éclosion. Ils étaient pourtant jugés potentiellement les plus à même de favoriser une modification des structures productives des entreprises françaises s'inscrivant initialement dans le cadre de la stratégie industrielle de "performance globale" préconisée par le XIème Plan (Gandois. 1992).
2.3. L'accompagnement des plans sociaux, les conventions de conversion et la préretraite progressive
Les crédits de l'Etat pour l'accompagnement des plans sociaux ont pris une importance croissante au cours des années récentes. Les dépenses ont atteint 17,8 milliards de francs en 1995 (Cour des Comptes, rapport public, 1997) 71 ( * ) . L'accompagnement des plans sociaux est supporté par un ensemble complexe de dispositifs et leurs bénéficiaires représentaient en 1995 environ la moitié des licenciés pour motif économique. Les mesures d'aides à la sortie de l'entreprise, en particulier par mesure d'âge, occupent une place prépondérante par rapport aux aides de maintien dans l'entreprise. Et parmi les dispositifs de sortie de l'entreprise, la préretraite définitive (ou Allocation Spéciale du Fond National pour l'emploi) et la convention de conversion restent des plus sollicitées.
Un certain nombre d'entreprises françaises paraissent abonnées aux conventions nationales dans le cadre de plans sociaux négociés par la Délégation à l'Emploi. Ainsi, plus des deux tiers des allocations spéciales du FNE l'ont été à douze entreprises qui se sont adressées au moins trois fois en six ans au FNE. Ces entreprises ont couvert leur sureffectif à 41% par des préretraites totales, dans des conditions dérogatoires au droit commun dans un tiers des cas (rapport de la Cour des Compte réalisé en 1997 sur l'accompagnement des plans sociaux par l'Etat). Le recours à la convention de conversion s'est considérablement développé, il a concerné environ 150 000 personnes en 1994 soit 60% des bénéficiaires, ce qui représentait une dépense de 7,6 milliards de franc dont 20 % assuré par l'Etat. Par ailleurs le taux de reclassement des personnes en conversion était d'environ 45% en 1990 et de 35 % en 1993 (au huitième mois de la convention).
Cependant sur la période 1990-1995, on remarque l'essor des aides au maintien dans l'entreprise au prix d'un passage au temps partiel. Les mesures les plus sollicitées sont le recours à la convention de passage à temps partiel et à la convention de Préretraite^ <e ^ Progressive (PRP). Alors que la PRP permet d'organiser des transferts de savoir des plus anciens au plus jeunes on remarque qu'elle est essentiellement utilisée comme mesure de transition pour la préretraite totale combinée au temps partiel. Dans cette même perspective, en 1995, 8% seulement des conventions de PRP conclues organisaient le travail du préretraité sur plus d'un an.
2.4. La réduction du temps de travail
Les réflexions autour de la réduction du temps de travail ont récemment connu un second souffle dans de nombreux pays, notamment en Allemagne, en Belgique, en France et en Italie. C'est avec la montée du chômage que la réduction du temps de travail fut explicitement perçue comme un instrument de politique active de l'emploi par l'Etat et certains acteurs sociaux.
Le cas français est un des cas où les pouvoirs publics ont tenté d'impulser par la loi une dynamique massive de réduction du temps de travail. Cette impulsion publique a émergé dans un contexte social où la négociation sur le temps de travail tardait à s'affirmer.
2.4.1. Temps partiel et réduction de la durée collective du travail : deux vecteurs possibles de la réduction du temps de travail
La question du temps de travail est liée d'une part à la poursuite, certes ralentie, de la croissance de la productivité du travail, d'autre part au développement dans le secteur des services d'activités où les horaires de travail collectifs sont plus courts que dans l'industrie ou l'agriculture (Taddéi. 1998). Pour la période récente, dans la mesure où la norme de temps de travail collectif est demeurée inchangée depuis le début des années 80. la réduction du temps de travail a opéré par deux autres canaux :
- la réduction de la durée individuelle du travail (c'est-à-dire le développement du travail à temps partiel, les congés de formation, les congés parentaux, les interruptions volontaires de carrière, les retraites progressives).
- le chômage.
Ainsi la tendance à la baisse de la durée du travail s'est-elle poursuivie malgré le blocage de la durée hebdomadaire légale du travail. Cette tendance s'est traduite par la montée du travail à temps partiel (dont les caractéristiques sont précisées ci-après), et plus particulièrement du travail à temps partiel long (la durée moyenne du temps partiel est de 22h 40 en France, la deuxième plus élevée d'Europe derrière l'Italie), au moment où la durée effective du travail à temps complet ne manifeste aucune tendance à la baisse.
Le taux d'emploi à temps partiel est passé de 5,9% en 1973 à 9,2 % en 1982 et 16,6 % en 1997. L'inflexion marquante date de 1992, date correspondant à la mise en place d'un abattement de 40% des cotisations sociales pour l'embauche d'un temps partiel, cumulable avec les allégements de "charges sociales" sur les bas salaires. Les enquêtes par questionnaire auprès des salariés indiquent aussi que cette montée du temps partiel correspond majoritairement à du temps partiel subi et non choisi (CSERC, 1998) - tel est ainsi le cas pour 66% des jeunes de moins de 25 ans, particulièrement concernés par cette forme d'emploi (cf. Annexe 3).
L'ambition des lois Robien et Aubry est d'encourager un autre vecteur de la réduction du temps de travail, celui passant par la baisse de la durée collective du travail à temps plein.
2.4.2. De la durée légale à la durée effective : évaluer l'impact de la contractualisation en matière d'emploi
La loi Robien, puis la loi Aubry marquent une étape particulière dans l'approche du temps de travail par les pouvoirs publics. A côté de l'incitation au temps partiel, il s'agit désormais d'encourager les acteurs sociaux à négocier la réduction de la durée collective du travail dans chaque entreprise dans le but de maintenir ou de stimuler l'emploi. Les directions entreprises y sont encouragée par des allégements de cotisations sociales. Les syndicats sont incités à discuter l'aménagement du temps de travail en contrepartie d'une compensation salariale et de la réduction de la durée du travail à temps plein.
Les mesures d'incitation à la réduction de la durée collective du travail ont la particularité d'être des mesures entrant dans le cadre de ce que nous avons appelé a contractualisation entre les pouvoirs publics et les entreprises en matière d'emploi. L'octroi de flux financiers en direction des entreprises est conditionné par des embauches ou par le maintien de l'emploi. Cet octroi a également comme contrepartie l'engagement de négocier l'aménagement-réduction du temps de travail.
La très grande majorité des expériences de RTT correspondent ainsi à des accords qui ont été signés en application des cadres contractuels existants, depuis la "loi quinquennale" et la "loi Robien". Ce cadre législatif est complété par un accord interprofessionnel du 31 Octobre 1995 qui a pour objectif d'inciter les branches professionnelles à négocier sur le thème de l'annualisation et de la réduction du temps de travail. Quelques accords commencent à être signés dans le cadre de la nouvelle "Loi Aubry". Le recul manque encore pour en évaluer l'impact. Le rapport final présentera les premières monographies disponibles de l'application de cette loi. Signalons quelques accords signés en dehors de ces cadres contractuels.
Les simulations macro-économiques de la réduction-réorganisation du temps de travail (2RT) concluent à un impact positif en termes d'emplois du financement de cette mesure à condition que la réorganisation du travail puisse accompagner la réduction substantielle de la durée du travail et ta compensation salariale.
C'est pourquoi le succès de ces derniers dispositifs dépend essentiellement de la capacité des acteurs à nouer le dialogue sur le lieu de travail, ce que les monographies présentées dans ce rapport ont tenté d'appréhender (Annexe 1).
Ces monographies permettent en outre de s'interroger sur les perspectives de la RTT en matière de gestion de la main d'oeuvre. La RTT ne fera-t-elle que maintenir la parcellisation taylorienne des tâches dans le cadre d'un temps de travail réaménagé ? La RTT aboutit-elle à différer des suppressions d'emploi et geler des gains de productivité ? Peut-elle permettre de travailler autrement en ouvrant la négociation sociale sur la manière d'organiser et d'évaluer le travail ? Permettra-t-elle d'impulser ou d'accélérer les apprentissages organisationnels et de gestion ? (Guinsburger. 1998).
Les aides publiques de la Loi Robien doivent donc être également évaluées à l'aune de leur capacité à générer des dynamiques de négociation d'entreprise, de réorganisation qualifiante du travail et d'accès à l'emplois pour des personnes peu ou faiblement formées. Les aides publiques destinés à favoriser les améliorations structurelles des organisations et compétences ont été fondues dans les dispositifs de court terme "d'aide à l'emploi". Il est donc probable que la réussite que la loi sur la RTT, dans la perspective évoque, sera dépendante de la capacité des pouvoirs publics à restaurer des aides aux conseils - publics ou privés - destinés à accompagner l'application de la loi.
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La principale limite de la politique de l'emploi est sans doute qu'elle prend la demande de travail des entreprises comme une donnée homogène. Les propriétés de cette demande de travail sont rarement discutées dans les évaluations. Celles-ci considèrent une demande de travail agrégée, simplement affublée d'une hypothèse de substituabilité ou de complémentarité des facteurs. Le problème de la politique de l'emploi serait alors» "simplement'' d'adapter l'offre de travail à cette demande. Dans cette perspective, les mesures générales cherchent à réduire le coût de cette offre de travail, jugé trop élevé. Les mesures ciblées visent à accroître les qualifications des offreurs de travail les moins employables ou à réduire leur coût relatif par rapport à celui des autres travailleurs.
Or rien ne dit qu'en réalité, la demande de travail obéisse aux hypothèses traditionnellement utilisées pour simuler la politique de l'emploi. Les stratégies d'entreprises sont multiples et les déterminants de la compétitivité ne se réduisent pas aux coûts de production. Il s'agit alors d'identifier précisément les différents types d'entreprises, leurs stratégies, leurs attitudes vis-à-vis des dispositifs de politique de l'emploi, les règles et les routines institutionnelles qu'elles utilisent, les compétences et les qualifications qu'elles mobilisent.
L'enjeu est de donner une représentation plus réaliste de l'économie qui soit à même d'aider le décideur à évaluer l'efficacité de la politique de l'emploi afin d'éviter le gaspillage des deniers publics. Cette préoccupation constituera la toile de fond des méthodologies utilisées dans la deuxième partie de ce rapport afin d'évaluer les nouvelles pistes de la politique de l'emploi.
* 71 Cité par Liaisons Sociales. n° 117/97, cahier joint au numéro 12558.