Acquis de Schengen dans l'Union européenne
MASSON (PAUL)
RAPPORT D'INFORMATION 99 (98-99) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE
Table des matières
- I. LES ACCORDS DE SCHENGEN
- II. LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE
- III. LES CONSEQUENCES INSTITUTIONNELLES
- IV. LES PROBLEMES SOULEVES PAR LES NEGOCIATIONS EN COURS
- CONCLUSION
- ANNEXES
- Annexe 1 : Les modes de décision au sein du Conseil en matière de liberté de circulation des personnes, de visas, d'asile et d'immigration
- Annexe 2 : Bases juridiques applicables à l'acquis de Schengen
- Annexe 3 : Bases juridiques applicables au Système d'Information Schengen (SIS)
- Annexe 4 : Les articles du traité d'Amsterdam sur l'Union européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen
- Annexe 5 : Les articles du traité d'Amsterdam sur la Communauté européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen
N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 9 décembre 1998.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union
européenne (1),
sur l'
intégration de l'acquis de Schengen
dans l'Union
européenne
Par M. Paul MASSON,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de : MM. Michel Barnier, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, vice-présidents ; Nicolas About, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Aymeri de Montesquiou, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.
Union européenne.
Mesdames, Messieurs,
Le traité signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam comporte un
protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union
européenne. Par acquis de Schengen, il faut entendre, comme le
précise l'annexe au protocole, à la fois l'accord signé
à Schengen le 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord
conclue le 19 juin 1990, les accords d'adhésion à ces deux
instruments conclus avec l'Italie, l'Espagne et le Portugal, la Grèce,
l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et enfin les
décisions adoptées par le comité exécutif
institué par la convention d'application de 1990.
En vertu de ce protocole, les Etats de l'Union signataires des accords de
Schengen (soit tous les membres de l'Union à l'exception du Royaume-Uni
et de l'Irlande) sont autorisés à instaurer entre eux, dans le
cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne, une
coopération renforcée dans les domaines relevant de l'acquis de
Schengen.
Dans un rapport du 28 octobre 1997 (1(
*
)), j'avais
examiné le contenu du protocole Schengen du traité d'Amsterdam,
analysé le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise
en vigueur du nouveau traité ainsi que les dispositions du traité
d'Amsterdam ou du protocole permettant la
"
communautarisation
" de matières ou de dispositions
antérieures et examiné les conséquences d'une mise en
oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de
Schengen dans l'Union européenne.
Peu de temps après la publication de ce rapport, différentes
délégations - dont la délégation française -
ont déposé des réserves d'examen sur la note de la
présidence luxembourgeoise du 6 octobre 1997 (1(
*
))
au groupe " Acquis de Schengen ", mis en place par le Conseil des
ministres Justice et Affaires intérieures le 9 octobre 1997, et portant
sur "
la détermination, conformément aux dispositions
pertinentes du traité d'Amsterdam, de la base juridique pour chacune des
dispositions qui constituent l'acquis de Schengen
".
Depuis cette date, la question de la ventilation entre la partie communautaire
et la partie intergouvernementale du traité de l'acquis de Schengen -
dont la négociation devait dans un premier temps être
achevée avant la fin de l'année 1997 - est devenue plus
complexe ; par ailleurs l'inconstitutionnalité des dispositions du
traité relative à la libre circulation des personnes
constatée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du
31 décembre 1997 - inconstitutionnalité que votre rapporteur
avait soulignée dans son rapport précité - a rendu
nécessaire une modification de la Constitution pour l'application de la
partie du traité concernée par l'intégration de Schengen.
Le présent rapport rappelle le dispositif des accords de Schengen et du
traité d'Amsterdam en matière de libre circulation et de
coopération policière et douanière ; il analyse les
conséquences de cette intégration en fonction des
précisions qui ont été fournies à votre rapporteur
par le gouvernement et il fait le point de la négociation en
cours.
I. LES ACCORDS DE SCHENGEN
Les
accords de Schengen du 14 juin 1985 et du 14 juin 1990 ont été
signés par treize Etats européens : la France, l'Allemagne,
la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Italie, la
Grèce, l'Espagne, le Portugal, le Danemark, l'Autriche, la
Suède et la Finlande. Des négociations sont en cours avec la
Norvège et l'Islande ; de plus, en vertu du traité
d'Amsterdam, le Royaume-Uni et l'Irlande disposent d'une possibilité de
se joindre à ces pays ; enfin, les pays candidats à l'Union
européenne devront appliquer l'acquis de Schengen lors de leur
adhésion.
Les accords de Schengen ont pour objet la suppression des contrôles de
personnes aux frontières communes entre ces Etats et le renforcement de
la coopération policière, douanière et judiciaire ;
ce renforcement de la coopération policière, douanière et
policière se traduit, dans les accords de Schengen, par des
" mesures compensatoires " au déficit réel ou
présumé de sécurité en Europe, l'outil essentiel de
ce renforcement consistant dans la réalisation d'un système
informatique de signalements policiers : le SIS.
Le traité signé à Amsterdam le 2 octobre 1997 maintient,
sous forme de mesures " d'accompagnement " et non plus
" compensatoires ", la stratégie de suppression des
contrôles de personnes aux frontières intérieures en
Europe.
1. La suppression des contrôles aux frontières intérieures
Le
dispositif de suppression progressive des contrôles aux frontières
intérieures met en oeuvre de nombreuses mesures techniques, qui
sont progressivement entrées en application :
-
abolition des contrôles aux frontières communes entre les
pays participants
et report de ces contrôles aux frontières
extérieures ;
- définition commune des conditions de franchissement des
frontières extérieures
(heures, points de passage, documents
exigés, contrôles exercés) ;
-
aménagement des ports et aéroports
pour la
séparation physique des flux de voyageurs intra et extra Schengen;
- harmonisation des conditions d'entrée et de visas pour les courts
séjours
;
-
mise en place d'une coopération des Etats signataires pour la
surveillance des frontières
(échanges d'information
grâce à l'institution de fonctionnaires de liaison, à
l'harmonisation des instructions données aux services chargés des
contrôles, à la formation uniforme du personnel de ces
services) ;
-
définition d'une coopération policière
transfrontalière bilatérale,
qui peut être
renforcée, dans une bande géographique, de part et d'autre de la
frontière terrestre, par des moyens communs de surveillance et de
contrôles ;
-
définition du rôle des transporteurs dans la lutte contre
l'immigration irrégulière
(prise en charge, sans
délai, des étrangers parvenus sur le territoire européen
de façon irrégulière, contrôle des documents
réguliers pour l'entrée sur le territoire des parties, sanction
des transporteurs ayant acheminé des étrangers non munis des
documents requis) ;
-
obligation de déclaration pour tout étranger non
communautaire passant d'un pays à l'autre
;
-
fixation des règles relatives à la responsabilité
des demandes d'asile
afin d'éviter qu'une demande ne reste sans
réponse et d'empêcher le dépôt de demandes
successives dans un ou plusieurs pays.
2. Le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire
Le
renforcement de la coopération policière, douanière et
judiciaire relève des mesures compensatoires à la libre
circulation des personnes :
-
instauration d'un droit d'observation (filature) et de poursuite d'un
pays à l'autre
, au bénéfice des services de police de
ces pays regroupés dans des bâtiments communs (avec notamment la
création de lignes téléphoniques et de radio dans les
régions frontalières) ;
-
renforcement de la coopération judiciaire
par l'entraide
judiciaire, l'extradition, et la transmission de l'exécution des
jugements répressifs ;
- lutte contre les stupéfiants
par l'amorce d'une politique
commune qui n'exclut pas cependant des spécificités nationales
(Pays-Bas) ;
3. La création d'un système d'information Schengen (SIS)
-
fourniture automatique du signalement des personnes et des objets
recherchés
à travers un réseau de systèmes
nationaux (NSIS), connectés à un système central (CSIS) ;
- gestion centralisée du système sous la responsabilité
des Etats membres
et dont le support technique est assuré par la
France à Strasbourg ;
-
indication aux fonctionnaires de terrain de la conduite à tenir en
cas de signalement positif ;
-
création de bureaux nationaux composés de policiers,
douaniers, gendarmes et magistrats (SIRENE)
pour l'entrée des
données et la fourniture aux fonctionnaires de terrain des
compléments d'informations nécessaires
.
II. LE PROCESSUS D'INTEGRATION DANS L'UNION EUROPEENNE
Le traité d'Amsterdam communautarise une partie de l'actuel pilier Justice et Affaires intérieures qui avait été créé par le traité de Maastricht, ne laissant dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale ; en outre le protocole permettant le transfert de Schengen dans l'Union européenne conduit à une réécriture de son contenu, selon que celui-ci va relever de la partie communautaire ou de la partie intergouvernementale du traité d'Amsterdam.
1. Un nouveau titre dans le pilier communautaire
En créant un nouveau titre IV, le traité d'Amsterdam transfère dans l'ordre communautaire, dès sa mise en vigueur , les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Toutefois la communautarisation s'effectue en deux étapes.
a) Une période transitoire de cinq ans
Le
Conseil arrête
à l'unanimité
, sur proposition de la
Commission ou à l'initiative d'un Etat membre et après
consultation du Parlement européen :
- "
les mesures visant à assurer
la libre circulation des
personnes
en liaison avec des mesures d'accompagnement directement
liées à cette libre circulation et concernant les contrôles
aux frontières extérieures, l'asile et l'immigration... ainsi que
des mesures visant à prévenir et à combattre la
criminalité ;
- d'autres mesures en matière
d'asile, d'immigration et de protection
des droits de ressortissants de pays tiers
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération judiciaire en
matière civile
;
- des mesures appropriées visant à encourager et à
renforcer
la coopération administrative
;
- des mesures dans le domaine de
la coopération policière et
judiciaire en matière pénale
visant un niveau
élevé de sécurité par la prévention de la
criminalité et la lutte contre ce phénomène au sein de
l'Union
".
b) Après cette période transitoire de cinq ans
Le
Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer à la
majorité qualifiée dans le cadre de la procédure de
codécision avec le Parlement européen
sur tout ou partie de
ces domaines. A la différence des dispositions contenues dans le
traité de Maastricht,
le passage de l'unanimité à la
majorité qualifiée n'implique pas de ratification
par les
Etats membres conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives.
Cette disposition
- dont votre rapporteur avait soulevé
l'inconstitutionnalité possible dans son rapport déjà
mentionné du 28 octobre 1997 -
a été jugée non
conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa
décision du 31 décembre 1997
. Naturellement, la politique des
visas qui était déjà communautarisée depuis le 1er
janvier 1996 est maintenue.
2. Le transfert de l'acquis de Schengen
Le
protocole annexé au traité d'Amsterdam régit
l'introduction de l'acquis de Schengen dans l'ordre communautaire. A cet effet,
il prévoit la répartition des dispositions constituant l'acquis
de Schengen soit dans le premier pilier, soit dans le troisième pilier.
Cette ventilation détermine le traitement communautaire ou
intergouvernemental de matières jusqu'alors traitées
exclusivement dans le cadre intergouvernemental.
Comme l'a précisé M. Pierre Moscovici, ministre des Affaires
européennes, devant le Sénat, le 14 octobre 1997 :
"
Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base
juridique exacte, les dispositions ou décisions constituant les acquis
de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur
le titre VI du traité
", c'est-à-dire qu'elles
continueront d'être traitées dans le cadre intergouvernemental.
La répartition entre le premier et le troisième piliers aura une
importance majeure sur les pouvoirs respectifs des différentes
institutions de l'Union dans le fonctionnement de l'acquis de Schengen. Il
serait peu démocratique qu'elle soit arrêtée sans que les
assemblées parlementaires en soient informées et sans qu'elles
puissent en débattre : cette situation a d'ailleurs suscité
des étonnements chez nos collègues britanniques et
néerlandais.
III. LES CONSEQUENCES INSTITUTIONNELLES
Grâce aux nombreuses questions écrites posées par des sénateurs en 1997 et 1998, le Gouvernement a pu préciser progressivement les conséquences de l'intégration des accords de Schengen dans le traité de l'Union européenne. Ces conséquences sont assurément importantes au regard du rôle du Conseil et des compétences de la Cour de Justice des Communautés européennes, comme des attributions du Parlement européen.
1. Le rôle du Conseil
Dès l'entrée en vigueur du traité
d'Amsterdam,
et donc dès l'entrée en vigueur du protocole Schengen, le Conseil
de l'Union européenne se substitue au Comité exécutif des
ministres qui avait été créé par la Convention de
1990.
Son premier acte devrait être, à l'unanimité des
membres concernés, d'arrêter les nouvelles bases juridiques de
chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.
C'est la détermination de cet acquis de Schengen et des nouvelles bases
juridiques applicables, soit communautaires, soit intergouvernementales, qui
est actuellement en cours de négociation au sein d'un groupe de
fonctionnaires du Conseil.
Comme cet acte du Conseil doit être
adopté à l'unanimité, le gouvernement français
dispose d'un pouvoir de blocage de toute décision de transfert qui ne
serait pas conforme aux intérêts de notre pays.
Le ministre des affaires européennes, M. Pierre Moscovici, soulignait ce
pouvoir d'appréciation laissé à chaque Etat dans une
réponse à une question écrite portant sur
l'unanimité requise pour communautariser les dispositions du nouveau
titre IV du traité (1(
*
)) :
"
le conseil devra prendre une décision en vue de rendre la
procédure de codécision visée à l'article 251
(nouvelle numérotation) applicable à tous les domaines couverts
par le nouveau titre IV (libre circulation des personnes) ou à certains
d'entre eux.
Le conseil devra donc statuer sur l'opportunité de
passer, dans chacune
de ces matières, de
l'unanimité à la majorité qualifiée et à la
codécision avec le parlement européen
. Il est important
de relever que
cette décision sera prise à
l'unanimité des Etats membres, et qu'elle ne pourra donc être
adoptée sans l'accord du gouvernement français. Au moment de
l'adoption d'une telle décision, une appréciation pourra
être portée sur les progrès effectués dans la
réalisation de l'espace de liberté, de sécurité et
de justice que prévoit le traité
. L'article 73 I sous a),
introduit par le traité d'Amsterdam, établit en effet un lien
contraignant entre l'adoption de mesures visant à assurer la libre
circulation des personnes, d'une part, et des mesures d'accompagnement
concernant les contrôles aux frontières extérieures,
l'asile et l'immigration, d'autre part, qui doivent être adoptées
dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité.
Ce lien établi par le traité constituera un levier,
permettant au Gouvernement, chaque fois que des propositions seront faites
tendant à faciliter l'instauration de la libre circulation des
personnes, de demander que des progrès soient réalisés
dans la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement visant à renforcer
la sécurité
".
Le même pouvoir d'appréciation laissé à chaque
Etat doit prévaloir pour le transfert de l'acquis de Schengen dans
l'Union européenne.
Tant que le Conseil n'aura pas arrêté ces bases juridiques, les
dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen seront
considérées comme des actes fondés sur la partie
intergouvernementale du traité, comme le prévoit
expressément le protocole annexé au traité
d'Amsterdam : "
Aussi longtemps que les mesures visées
ci-dessus n'ont pas été prises..., les dispositions ou
décisions qui constituent l'acquis de Schengen sont
considérées comme des actes fondés sur le titre VI
(intergouvernemental) du traité sur l'Union
européenne
".
Le protocole ne fournit pas de date impérative pour l'adoption de l'acte
portant détermination des bases juridiques de l'acquis de
Schengen ; tout au plus une déclaration annexée à
l'Acte final précise-t-elle que
les travaux préparatoires
devront être entrepris en temps utile pour permettre au Conseil,
dès la date d'entrée en vigueur du traité, d'adopter
toutes les mesures relatives à la définition des bases juridiques
pertinentes
.
La "
décision du Conseil déterminant,
conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la
Communauté européenne et du traité sur l'Union
européenne, la base juridique de chacune des dispositions constituant
l'acquis de Schengen
", qui ventilera l'acquis de Schengen entre le
premier et le troisième pilier de l'Union, sera d'une importance
majeure.
Conscient de cette importance, M. Hubert Védrine, ministre des
affaires étrangères, s'était d'ailleurs engagé
à que le Parlement soit complètement informé, par le
Gouvernement, de l'évolution de ce dossier sensible :
"
S'agissant des directives de négociation des
représentants du gouvernement français sur ces questions, elles
sont bien sûr préparées dans le cadre
interministériel du SGCI, en tenant le plus grand compte des avis des
ministères intéressés au premier chef que sont celui de
l'intérieur et celui de la justice.
Le Gouvernement veillera, en
temps utile, à ce que la représentation nationale soit
informée par les voies appropriées des premières
orientations de ces discussions dès qu'elles apparaîtront et
s'engage à apporter tous les éclaircissements que les membres des
assemblées voudront bien lui demander à ce
sujet
. " (2(
*
)).
En l'état actuel de la Constitution, le Parlement français ne
peut adopter de résolution sur un tel acte qui ressortit au
troisième pilier de l'Union. Toutefois, la révision
constitutionnelle en cours permet de prévoir que l'adoption de
résolution sur les projets d'actes de l'Union sera possible avant la
mise en vigueur du traité d'Amsterdam. Dès lors, il serait peu
compatible avec la volonté du Gouvernement d'associer le Parlement aux
travaux de l'Union de ne pas soumettre ce projet d'acte aux Assemblées
dans le cadre de l'article 88-4 nouveau de la Constitution.
Aussitôt que le projet de loi constitutionnelle sera promulgué,
il serait souhaitable que les Assemblées soient saisies de ce projet
d'acte de l'Union afin qu'elles puissent se prononcer à ce propos avant
l'examen du projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam
. Il
serait en effet étonnant que les Assemblées, compte tenu des
engagements pris par le Gouvernement, n'aient pas la possibilité de
s'exprimer sur cet aspect du traité avant de donner leur autorisation
à la ratification.
2. Les compétences de la Cour de Justice des Communautés européennes
Le contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes s'organise désormais de façon différente selon que l'on vise les matières qui relevaient autrefois de la coopération intergouvernementale et qui ont été transférées dans le pilier communautaire (nouveau titre IV : " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ") ou les matières qui demeurent dans le troisième pilier intergouvernemental (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale).
a) Au regard des matières communautarisées
Le
régime de droit commun prévu par les traités
communautaires s'agissant de la Cour de justice s'applique au nouveau titre
"
visas, asile, immigration et autres politiques liées à
la libre circulation des personnes
", sous réserve de deux
aménagements importants prévus par l'article 73 P du
traité communautaire (nouvel article 68 du traité
consolidé sur la Communauté européenne).
D'une part, s'agissant des recours préjudiciels, qu'il s'agisse de
recours en interprétation ou en appréciation de validité,
seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas
susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne peuvent saisir la
Cour si elles estiment qu'une décision est nécessaire pour rendre
leur jugement
. En pareille hypothèse, la Cour ne peut statuer sur
les décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde
de la sécurité intérieure.
D'autre part, il est prévu une sorte de recours dans
l'intérêt de la loi puisque
le Conseil, la Commission ou un
Etat membre peuvent demander à la Cour de statuer sur une question
d'interprétation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés
sur sa base
(le jugement rendu par la Cour en pareil cas n'étant pas
applicable aux décisions des juridictions nationales ayant force de
chose jugée).
b) Au regard des matières intergouvernementales
S'agissant des compétences de la Cour de justice sur les matières intergouvernementales relevant du titre VI du traité sur l'Union européenne (" dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale "), celles-ci ont été sensiblement étendues. Un nouvel article K7 (article 35 du traité sur l'Union européenne) et une déclaration relative à cet article annexée au traité sur l'Union européenne disposent que la Cour de justice est compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la décision du Conseil .
c) les limitations liées à l'ordre public ou à la sécurité intérieure
Mais le
traité d'Amsterdam comporte aussi plusieurs stipulations
destinées à écarter la compétence de la Cour de
justice des communautés européennes (CJCE) lorsque se trouve
engagée la responsabilité des Etats en matière d'ordre
public ou de sécurité intérieure.
L'article 35 paragraphe 5 du traité de l'Union européenne,
concernant
la coopération policière et judiciaire en
matière pénale
exprime très clairement ce principe :
"
la Cour de justice n'est pas compétente pour vérifier
la validité ou la proportionnalité d'opérations
menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat
membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent
aux Etats pour le maintien de l'ordre public et la
sécurité
".
De même,
l'article 68 paragraphe 2 du traité communautaire
relatif à la compétence de la Cour de justice en ce qui concerne
la libre circulation
, prévoit sans ambiguïtés que cette
Cour "
n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou
décisions prises en application de l'article 62 point 1
- qui traite
de la suppression des contrôles aux frontières intérieures
-,
portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la
sécurité interne
".
Enfin,
le protocole intégrant l'acquis Schengen dans le traité
de l'Union européenne, annexé au traité d'Amsterdam
,
comporte dans son article 2, une formule identique : "
En tout
état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour
statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre
public et la sauvegarde de la sécurité
intérieure
".
Au regard du traité d'Amsterdam, il est ainsi établi que toute
mesure prise par les Etats membres destinée à préserver
l'ordre public et la sécurité intérieure relève de
la souveraineté nationale et échappe au champ de
compétence de la Cour de justice
.
3. Le rôle du Parlement européen
Dans les
mêmes conditions que pour la Cour de justice,
le Parlement
européen verra ses pouvoirs étendus pour les matières
issues de Schengen qui seront intégrées, soit dans le premier
pilier communautaire, soit dans le troisième pilier
. Les pouvoirs du
Parlement européen seront cependant différents dans la
première période de cinq ans et après cette
première période.
Pour les matières relevant de la coopération policière
et maintenues dans le pilier intergouvernemental,
son rôle est
légèrement renforcé puisque le Conseil sera tenu de le
consulter avant d'adopter les décisions-cadres, les décisions ou
les conventions.
Pour les matières qui seront transférées dans le premier
pilier - c'est-à-dire sur les questions relevant des visas, de l'asile,
de l'immigration et des autres politiques liées à la libre
circulation des personnes -, le traité d'Amsterdam prévoit une
procédure particulière assortie d'une période transitoire
de cinq ans durant laquelle le Conseil statuera à l'unanimité
après consultation du Parlement européen.
a) Pendant les cinq premières années
Sur les matières relevant de Schengen qui seront dans le pilier communautaire pendant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen sera consulté , alors que jusqu'à présent il était simplement informé.
b) Après la période de cinq ans
Au terme
de cette période de cinq ans, le Parlement européen reste
seulement consulté si le Conseil maintient la procédure de
l'unanimité. En revanche, il bénéficie de la
procédure de codécision, si le Conseil décide à
l'unanimité de passer au vote à la majorité
qualifiée
pour les matières transférées dans le
pilier communautaire (asile, immigration, libre circulation des personnes et
franchissement des frontières extérieures).
Il faut enfin souligner que les députés européens des pays
n'ayant pas repris tout ou partie de l'acquis de Schengen - ce qui sera le cas
du Royaume-Uni et de l'Irlande - pourront participer aux
délibérations du Parlement européen sur les
matières de Schengen transférées dans l'Union
européenne.
On arrivera ainsi à cette situation paradoxale
où des députés européens appartenant à des
pays n'appliquant pas l'acquis de Schengen pourront participer à des
débats - et à des votes contraignants pour le Conseil en cas de
codécision - alors que les parlementaires nationaux du pays
concerné ne seront même plus consultés !
IV. LES PROBLEMES SOULEVES PAR LES NEGOCIATIONS EN COURS
Les
difficultés rencontrées dans les travaux d'intégration de
Schengen dans l'Union européenne tiennent à certaines
originalités des accords de Schengen, que la diplomatie traditionnelle a
quelque difficulté à appréhender
.
La première difficulté est venue de la participation de la
Suède et du Danemark. Le second problème a porté sur
l'intégration du secrétariat général du
Bénélux dans le secrétariat général du
Conseil. Par ailleurs, la Commission a revendiqué la gestion du plus
puissant outil opérationnel de coopération policière
informatisé en Europe qui existe actuellement : le Système
d'Information Schengen (SIS). Enfin les services juridiques de la Commission et
du Conseil font pression pour que la clause de sauvegarde des accords de
Schengen soit absorbée par la partie communautaire du
traité.
1. L'adhésion de la Norvège et de l'Islande aux accords de Schengen
La
Suède et le Danemark, lorsqu'ils ont rejoint Schengen, ont
entraîné la Norvège et l'Islande en raison de leur
appartenance commune à l'Union nordique des passeports.
Selon les dispositions d'un protocole particulier annexé au
traité d'Amsterdam, un accord conclu par le Conseil, statuant à
l'unanimité des Etats intéressés, sera passé avec
la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en
oeuvre de l'acquis de Schengen. Un autre accord sera conclu par le Conseil,
statuant à l'unanimité de tous les Etats membres, avec la
Norvège et l'Islande pour préciser les droits et obligations
applicables entre ces deux pays.
De tels accords devront en principe entrer
en vigueur à la même date que le protocole incorporant l'acquis de
Schengen
.
Il ne faudrait pas que se crée ainsi un précédent dont
pourraient se prévaloir d'autres pays, tels la Suisse ou les pays
candidats à l'adhésion.
2. L'intégration du Secrétariat général du Bénélux
Un
accord semble avoir été obtenu au sein du groupe de
négociation " Acquis de Schengen " pour permettre
l'intégration du secrétariat général
Bénélux - qui assure jusqu'à présent le
secrétariat des accords de Schengen - par le transfert de son personnel
au secrétariat général du Conseil de l'Union
européenne. L'actuel secrétariat Bénélux, qui
comprend soixante-dix personnes environ, devrait ainsi être
transféré,
sans concours
, au secrétariat
général du Conseil.
Il résultera de cette intégration une
sur-représentation des Etats du Bénélux dans le
fonctionnement du secrétariat du Conseil
qui ne peut que porter
atteinte à l'influence de notre pays dans l'appareil administratif
chargé des matières de coopération policière au
sein des institutions de l'Union européenne.
Pour sa part, la Commission européenne s'est dotée d'une
"
task-force
" d'une quarantaine de fonctionnaires
chargés du suivi des activités du troisième pilier,
" task-force " qui se transformera, après l'entrée en
vigueur du traité d'Amsterdam, en direction générale pour
les questions de justice et affaires intérieures.
3. La gestion future du Système d'Information Schengen (SIS)
Il
s'agit du point essentiel de l'intégration de l'acquis de Schengen, car
le SIS est la pierre angulaire des accords
; 27 articles de la
convention de 1990 (articles 92 à 119) sont concernés qui
définissent les catégories de données traitées, les
conditions d'intégration des signalements nominatifs dans le
système informatisé, les motivations des signalements de
non-admission pour des étrangers non-communautaires, la nature des
données relatives aux personnes disparues, aux témoins, aux
personnes citées à comparaître devant les autorités
judiciaires, aux surveillances discrètes, aux objets, véhicules,
armes à feu, documents d'identité recherchés, aux
utilisateurs des données, à la protection des données
à caractère personnel et à la sécurité des
données, à l'autorité de contrôle commune...
Le gouvernement français estime que le système doit continuer
à relever d'une gestion entre Etats, la coopération
policière et judiciaire en matière pénale restant du
domaine intergouvernemental
.
Selon lui, le passage d'une gestion
intergouvernementale à une gestion communautaire du SIS comporterait des
risques sérieux. Or les négociations actuellement en cours ne lui
donnent pas satisfaction
.
a) La proposition initiale de la présidence luxembourgeoise
La
proposition initiale de la présidence luxembourgeoise envisageait une
répartition entre le premier et le troisième piliers à la
fois pour la gestion et l'architecture du système et pour la gestion des
données.
Cette solution, qui avait le soutien de la Commission et du service juridique
du Conseil, n'a pas reçu un accueil favorable de la part des Etats
membres et a suscité, au contraire, une forte opposition chez un nombre
significatif d'entre eux. La principale critique tenait au fait que,
en
divisant ainsi les dispositions applicables au SIS entre les deux piliers, qui
contiennent chacun des procédures et des dispositions institutionnelles
différentes, on introduirait une incertitude considérable qui
pèserait à la fois sur la gestion actuelle du système et
sur son évolution
. En outre le fait que le SIS est directement
imbriqué dans les systèmes policiers nationaux s'oppose à
un transfert de l'outil dans le premier pilier.
b) Une proposition à vocation intergouvernementale
Plusieurs Etats membres ont estimé que la solution
qui
correspondait le mieux à la finalité et aux besoins
opérationnels du SIS consistait à adopter une base juridique
fondée uniquement sur le troisième pilier.
Cette solution tient compte des réalités d'un système qui
a été avant tout conçu pour les besoins des polices des
Etats ; cette position serait en outre confortée par un arrêt
de la Cour de Justice (3(
*
)).
Cette argumentation a
toutefois été contestée par le service juridique du
Conseil
qui, pour l'essentiel, estime que, dans les cas où il existe
une compétence communautaire, celle-ci doit être reconnue et
respectée - éventuellement sous la forme d'une
référence à une base juridique à la fois dans la
partie communautaire et dans la partie intergouvernementale du traité -.
Le service juridique du Conseil a en outre estimé que les signalements
nominatifs du SIS concernent majoritairement des affaires d'immigration et non
des activités policières traditionnelles.
c) Les propositions de compromis
Une
première proposition consisterait à fonder les articles qui
traitent de l'architecture et de la gestion du SIS sur une base du
troisième pilier, tandis que les articles concernant les données
relatives à la circulation des personnes seraient, eux, répartis
entre le premier et le troisième pilier.
Une seconde proposition a été formulée par le service
juridique du Conseil. Le SIS serait considéré comme une
entité créée antérieurement, en dehors du cadre de
la Communauté et de l'Union. Son intégration résulterait
de l'adoption de deux actes : d'une part, un acte communautaire (premier
pilier) et, d'autre part, un acte du Conseil de l'Union (troisième
pilier). Ainsi, la Communauté et l'Union reconnaîtraient toutes
deux le SIS et approuveraient son fonctionnement, chacune pour ce qui la
concerne et en fonction de ses compétences propres.
Dans cette hypothèse, toute modification ultérieure des
règles du SIS conduirait à rouvrir le débat sur la nature
communautaire ou intergouvernementale du système, ouvrant la porte
à un contentieux devant la Cour de Justice.
4. L'avenir de la clause de sauvegarde
La
présence d'une clause de sauvegarde dans les accords de Schengen fut un
élément déterminant de la ratification de la Convention de
1990. Entendue par la commission de contrôle du Sénat, le 26
septembre 1991, Mme Elisabeth Guigou, alors ministre des affaires
européennes, avait souligné que "
cette clause
permettrait, en tout état de cause, de rétablir les
contrôles aux frontières nationales si l'application de la
convention révélait des lacunes graves
".
Cette clause stipule que "
lorsque l'ordre public ou la
sécurité nationale l'exigent, une Partie Contractante peut...
décider que, durant une période limitée, des
contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation
seront effectués aux frontières permettant à un Etat de
rétablir les contrôles aux frontières lorsque l'ordre
public ou la sécurité nationale l'exigent
"
(article 2, paragraphe 2 de la Convention). Dès juin 1995, la
France utilisa cette clause de sauvegarde pour assurer le contrôle de sa
frontière avec la Belgique. En décembre 1996, le Comité
exécutif des ministres définit une procédure comportant
une consultation préalable des autres Etats membres et l'indication
d'une durée limite d'effet.
Cette clause a été également utilisée par nos
partenaires : les Pays-Bas l'ont appliquée il y a dix-huit mois à
l'occasion d'une rencontre sportive ; en octobre dernier, le Luxembourg y
a eu recours à l'occasion d'un match de football au cours duquel les
Luxembourgeois craignaient des débordements de la part de hooligans
britanniques. L'Allemagne a menacé de recourir à ce dispositif si
la solidarité de l'Union européenne ne permettait pas de faire
face à l'afflux de kurdes et de kosovars.
D'après les auditions auxquelles la délégation a
procédées, la clause de sauvegarde devrait, en l'état
actuel de la négociation, relever du pilier communautaire.
Ce transfert vers le domaine communautaire de la clause de sauvegarde aurait
des conséquences importantes
, car même si le traité
prévoit la possibilité, pour les gouvernements, de prendre des
mesures dictées
" par la sécurité
intérieure et le maintien de l'ordre public
", ces mesures
seraient indirectement placées sous le contrôle de la Cour de
justice ; certes la Cour n'aurait pas compétence pour
apprécier l'opportunité ou la proportionnalité des mesures
de maintien de l'ordre décidées par les ministres de
l'intérieur, mais elle pourra néanmoins interpréter les
arguments avancées par un Etat pour faire valoir que sa
sécurité est en cause. De plus, les conditions de
procédure de l'application de la clause de sauvegarde qui avaient
été définies dans une décision de décembre
1996 du Comité exécutif Schengen seraient à l'avenir
réglementées sur proposition de la Commission, sous le
contrôle de la Cour de justice. Il ne faut donc pas exclure la
possibilité de contentieux si des contrôles fixes étaient
maintenus - comme par exemple par la France sur la frontière belge - ou
mis en place exceptionnellement par les Etats membres.
Une évolution de la négociation vers une communautarisation de la
clause de sauvegarde paraît peu compatible avec la réponse faite
en décembre 1997 par le ministre de l'Intérieur lorsqu'il
affirmait sa volonté de maintenir cette clause de sauvegarde (4(
*
)) : "
La possibilité pour un Etat
d'utiliser librement cette clause de sauvegarde, c'est-à-dire en dehors
de tout contrôle de la Cour de justice, représente un enjeu
essentiel en terme de souveraineté nationale.
Cette question
paraît d'autant plus sensible que l'on ne peut exclure des
interprétations différentes de la part de certains de nos
partenaires, ou une jurisprudence extensive de la Cour de justice des
Communautés européennes, lorsque le traité d'Amsterdam
entrera en vigueur
. Des négociations viennent de s'engager sur
les modalités d'intégration de l'acquis Schengen dans le
traité sur l'Union européenne.
Le Gouvernement veillera au
respect de ce principe de libre utilisation de la clause de sauvegarde par les
Etats membres et refusera toute dérive éventuelle, qui ne serait
conforme ni au traité d'Amsterdam ni à la souveraineté
nationale
. ".
On comprendrait difficilement que le Gouvernement puisse accepter aujourd'hui
que la clause de sauvegarde relève du pilier communautaire. Faut-il
rappeler que, de l'avis de tous les juristes, le traité prévoyant
l'unanimité quant à la décision de ventilation de l'acquis
sur les deux piliers, il suffit dès lors de l'opposition d'une seule
délégation pour que cette ventilation n'ait pas lieu et pour que
tout l'acquis de Schengen soit transféré au troisième
pilier.
CONCLUSION
La
négociation sur l'intégration de l'acquis Schengen dans l'Union
européenne n'a pas encore abouti. Elle bute sur deux questions
essentielles : la clause de sauvegarde et le système informatique
(le SIS).
Sur ces deux questions, la position du Gouvernement a jusqu'ici
été claire : le rattachement de l'acquis de Schengen au
troisième pilier du traité d'Amsterdam doit être le plus
large possible, en raison même de la nature intergouvernementale des
mesures de sécurité, qui, dans le traité, accompagnent la
libre circulation des personnes. Le ministre de l'intérieur a
évoqué à ce propos "
un enjeu essentiel en terme
de souveraineté nationale
" et indiqué que le
Gouvernement "
refuserait toute dérive éventuelle, qui ne
serait conforme ni au traité d'Amsterdam, ni à la
souveraineté nationale
".
Toutefois cette position semble être aujourd'hui compromise.
Contrairement aux souhaits du Gouvernement français, les
négociations actuelles paraissent privilégier l'aspect
communautaire de la libre circulation des personnes au détriment de
l'aspect intergouvernemental de la coopération policière.
L'acte de ventilation de l'acquis de Schengen entre le premier et le
troisième piliers de l'Union sera soumis à la décision du
Conseil dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.
Avant que les négociations n'arrivent à leur terme et que le
projet d'acte ne soit défini, il serait bon que le Gouvernement puisse
engager un dialogue avec les Assemblées afin de connaître leur
sentiment.
Ce rapport a pour ambition de mettre en lumière l'importance de l'enjeu
dans une matière trop souvent confinée dans des milieux
étroits du fait de sa technicité, mais dont les citoyens
découvriront demain la dimension lorsqu'une difficulté pratique
surgira.
En l'état actuel de notre Constitution, le Parlement ne peut s'exprimer
sur de tels sujets par la voie de résolutions puisque celles-ci sont
limitées aux actes communautaires. Tout laisse à penser que la
révision constitutionnelle en cours permettra l'adoption de
résolutions sur les actes du troisième pilier.
Il convient dès lors que le Gouvernement prévoie dès
aujourd'hui de soumettre l'acte qui répartira l'acquis de Schengen entre
le premier et le troisième pilier au Parlement en application du nouvel
article 88-4.
Les Assemblées devraient même être en mesure d'adopter une
résolution à ce propos avant l'examen du projet de loi de
ratification du traité d'Amsterdam. Le Gouvernement pourrait sans doute
trouver auprès des Assemblées un appui en faveur des positions
qu'il défend vis-à-vis de nos partenaires. Par ailleurs, le
débat sur la ratification du traité d'Amsterdam pourrait alors se
dérouler dans la clarté la plus totale.
La délégation a examiné ce rapport lors de sa
réunion du 8 décembre 1998. Elle l'a approuvé à
l'unanimité, les sénateurs socialistes et communistes
s'abstenant.
ANNEXES
Annexe 1 : Les modes de décision au
sein du Conseil en matière de liberté de circulation des
personnes, de visas, d'asile et d'immigration
|
Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée interviendra dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam |
Fixation
de
certaines règles relatives aux visas pour les séjours de
trois mois au plus
, à savoir :
|
|
Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée interviendra de plein droit, mais cinq ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam |
Fixation
des
autres règles relatives aux visas pour les séjours de
trois mois au plus,
à savoir :
|
|
Décisions pour lesquelles le passage à la majorité qualifiée est laissé à l'appréciation du Conseil statuant à l'unanimité |
1.
Toutes les
autres matières relatives à la liberté de
circulation des personnes
mentionnées par le traité
d'Amsterdam, à savoir :
|
Annexe 2 : Bases juridiques applicables à l'acquis de Schengen
(en l'état de la négociation)
|
ACQUIS
DE SCHENGEN
|
BASE
JURIDIQUE PROPOSÉE
|
|
art. 27
§ 2 et 3 (
sanctions en matière d'immigration
clandestine
)
|
art. 30 TUE ( coopération policière ) |
|
art. 27
§ 2 et 3 (
sanctions en matière d'immigration
clandestine
)
|
art. 31 TUE ( coopération judiciaire en matière pénale ) |
|
art. 40 à 43 ( droit de poursuite transfrontière ) |
art. 32 TUE (interventions sur le territoire d'un autre Etat membre ) |
|
art. 27
§ 2 et 3 (
informations mutuelles en matière d'immigration
clandestine
),
|
art. 34 TUE ( mesures prises par le Conseil : décisions-cadres, décisions, conventions ) |
|
art. 2
§ 1 (
franchissement des frontières intérieures
)
|
art. 62 TCE (communautarisation des mesures sur le franchissement des frontières intérieures, extérieures, et les visas, avec passage à la majorité au Conseil et codécision du Parlement européen dans un délai de 5 ans ) |
|
art. 26 ( responsabilité des transporteurs ) |
art. 63 TCE (communautarisation possible dans un délai de 5 ans des mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux droits de séjour des ressortissants des Etats tiers ) |
|
art. 75
(possession de stupéfiants dans le cadre d'un traitement
médical
)
|
art. 95 TCE ( conditions de maintien des mesures nationales en matière de santé publique ) |
|
art. 92 à 119 ( système d'information Schengen ) |
Voir annexe n° 4. |
Annexe 3 : Bases juridiques applicables au Système d'Information Schengen (SIS)
(Double base juridique communautaire et
intergouvernementale
en l'état de la
négociation)
|
ACQUIS
DE SCHENGEN
|
BASE
JURIDIQUE PROPOSÉE
|
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 99 ( personnes surveillées ) ,101-2 ( interrogation du SIS par les autorités consulaires ), 101-3 ( utilisateurs autorisés , 101-4 ( communication de la liste des services autorisés ), 102 ( conditions d'utilisation des données ), 105 ( responsabilité de l'exactitude des données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 30 TUE ( coopération policière ) |
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 95 (données sur les personnes recherchées pour l'arrestation aux fins d'extradition ), 97 ( données sur les personnes disparues ou placées sous protection ), 100 (données relatives aux objets ), 102 ( conditions d'utilisation des données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 31 TUE ( coopération judiciaire en matière pénale ) |
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 95 (données sur les personnes recherchées pour l'arrestation aux fins d'extradition ), 97 ( données sur les personnes disparues ou placées sous protection ), 98 ( données relatives aux témoins ou aux personnes citées à comparaître en justice ), 99 ( personnes surveillées ), 100 (données relatives aux objets ), 101-1 ( instances autorisées à accéder aux données ), 101-3 ( utilisateurs autorisés) , 101-4 ( communication de la liste des services autorisés ), 102 ( conditions d'utilisation des données ), 103 (contrôles de l'interrogation des données ), 104 ( droit applicable aux signalements ), 105 ( responsabilité de l'exactitude des données ), 106 ( autorité autorisée à modifier les données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 34 TUE ( mesures prises par le Conseil : décisions-cadres, décisions, conventions ) |
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 102 ( conditions d'utilisation des données ), 103 (contrôles de l'interrogation des données ), 104 ( droit applicable aux signalements ), 105 ( responsabilité de l'exactitude des données ), 106 ( autorité autorisée à modifier les données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 62 TCE (communautarisation des mesures sur le franchissement des frontières intérieures, extérieures, et les visas, avec passage à la majorité au Conseil et codécision du Parlement européen dans un délai de 5 ans ) |
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 102 ( conditions d'utilisation des données ), 103 (contrôles de l'interrogation des données ), 104 ( droit applicable aux signalements ), 105 ( responsabilité de l'exactitude des données ), 106 ( autorité autorisée à modifier les données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 63 TCE (communautarisation possible dans un délai de 5 ans des mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux droits de séjour des ressortissants des Etats tiers ) |
|
art. 92 ( architecture et support technique ), 93 ( objet du SIS ), 94 ( définition des catégories de données ), 96, 101, 102 ( conditions d'utilisation des données ), 103 (contrôles de l'interrogation des données ), 104 ( droit applicable aux signalements ), 105 ( responsabilité de l'exactitude des données ), 106 ( autorité autorisée à modifier les données ), 107 ( doubles signalements ) |
art. 66 TCE ( mesures arrêtées par le Conseil pour assurer une coopération entre les services de sécurité des Etats membres ) |
Annexe 4 : Les articles du traité d'Amsterdam sur l'Union européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen
Article 30 (ex-article K.2)
1.
L'action en commun dans le domaine de la coopération policière
couvre entre autres:
a) la coopération opérationnelle entre les autorités
compétentes, y compris les services de police, les services des douanes
et autres services répressifs spécialisés des Etats
membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des
infractions pénales et des enquêtes en la matière;
b) la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange
d'informations pertinentes, y compris d'informations détenues par des
services répressifs concernant des signalements de transactions
financières douteuses, notamment par l'intermédiaire d'Europol,
sous réserve des dispositions appropriées relatives à la
protection des données à caractère personnel;
c) la coopération et les initiatives conjointes dans les domaines de la
formation, des échanges d'officiers de liaison, des détachements,
de l'utilisation des équipements et de la recherche en criminalistique;
d) l'évaluation en commun de techniques d'enquête
particulières concernant la détection des formes graves de
criminalité organisée.
2. Le Conseil encourage la coopération par l'intermédiaire
d'Europol et, en particulier, dans les cinq ans qui suivent la date
d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:
a) permet à Europol de faciliter et d'appuyer la préparation, et
d'encourager la coordination et la mise en oeuvre d'actions spécifiques
d'enquête menées par les autorités compétentes des
Etats membres, y compris des actions opérationnelles d'équipes
conjointes, comprenant des représentants d'Europol à titre
d'appui;
b) arrête des mesures destinées à permettre à
Europol de demander aux autorités compétentes des Etats membres
de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des affaires
précises, et de développer des compétences
spécialisées pouvant être mises à la disposition des
Etats membres pour les aider dans des enquêtes sur la criminalité
organisée;
c) favorise l'établissement de contacts entre magistrats et
enquêteurs spécialisés dans la lutte contre la
criminalité organisée et travaillant en étroite
coopération avec Europol;
d) instaure un réseau de recherche, de documentation et de statistiques
sur la criminalité transfrontière.
Article 31 (ex-article K.3)
L'action
en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière
pénale vise entre autres à:
a) faciliter et accélérer la coopération entre les
ministères et les autorités judiciaires ou équivalentes
compétents des Etats membres pour ce qui est de la procédure et
de l'exécution des décisions;
b) faciliter l'extradition entre Etats membres;
c) assurer, dans la mesure nécessaire à l'amélioration de
cette coopération, la compatibilité des règles applicables
dans les Etats membres;
d) prévenir les conflits de compétences entre Etats membres;
e) adopter progressivement des mesures instaurant des règles minimales
relatives aux éléments constitutifs des infractions
pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la
criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.
Article 32 (ex-article K.4)
Le Conseil fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentes visées aux articles 30 et 31 peuvent intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci.
Article 34 (ex-article K.6)
1. Dans
les domaines visés au présent titre, les Etats membres
s'informent et se consultent mutuellement au sein du Conseil en vue de
coordonner leur action. Ils instituent à cet effet une collaboration
entre les services compétents de leurs administrations.
2. Le Conseil, sous la forme et selon les procédures appropriées
indiquées dans le présent titre, prend des mesures et favorise la
coopération en vue de contribuer à la poursuite des objectifs de
l'Union. À cet effet, il peut, statuant à l'unanimité
à l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission:
a) arrêter des positions communes définissant l'approche de
l'Union sur une question déterminée;
b) arrêter des décisions-cadres aux fins du rapprochement des
dispositions législatives et réglementaires des Etats membres.
Les décisions-cadres lient les Etats membres quant au résultat
à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens. Elles ne peuvent
entraîner d'effet direct;
c) arrêter des décisions à toute autre fin conforme aux
objectifs du présent titre, à l'exclusion de tout rapprochement
des dispositions législatives et réglementaires des Etats
membres. Ces décisions sont obligatoires et ne peuvent entraîner
d'effet direct; le Conseil, statuant à la majorité
qualifiée, arrête les mesures nécessaires pour mettre en
oeuvre ces décisions au niveau de l'Union;
d) établir des conventions dont il recommande l'adoption par les Etats
membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les Etats
membres engagent les procédures applicables dans le délai
fixé par le Conseil.
Sauf dispositions contraires y figurant, ces conventions, une fois qu'elles
ont été adoptées par la moitié au moins des Etats
membres, entrent en vigueur dans les Etats membres qui les ont adoptées.
Les mesures d'application de ces conventions sont adoptées au sein du
Conseil à la majorité des deux tiers des Parties Contractantes.
3. Pour les délibérations du Conseil qui requièrent une
majorité qualifiée, les voix des membres sont affectées de
la pondération prévue à l'article 205, paragraphe 2, du
traité instituant la Communauté européenne; les
délibérations sont acquises si elles ont recueilli au moins
soixante-deux voix, exprimant le vote favorable d'au moins dix membres.
4. Pour les questions de procédure, les délibérations du
Conseil sont acquises à la majorité des membres qui le
composent.
Annexe 5 : Les articles du traité d'Amsterdam sur la Communauté européenne comme nouvelles bases juridiques du dispositif Schengen
Article 62 (ex-article 73 J)
Le
Conseil, statuant conformément à la procédure visée
à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent
l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:
1) des mesures visant, conformément à l'article 14, à
assurer l'absence de tout contrôle des personnes, qu'il s'agisse de
citoyens de l'Union ou de ressortissants des pays tiers, lorsqu'elles
franchissent les frontières intérieures;
2) des mesures relatives au franchissement des frontières
extérieures des Etats membres qui fixent:
a) les normes et les modalités auxquelles doivent se conformer les
Etats membres pour effectuer les contrôles des personnes aux
frontières extérieures;
b) les règles relatives aux visas pour les séjours prévus
d'une durée maximale de trois mois, notamment:
i) la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à
l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et
de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation;
ii) les procédures et conditions de délivrance des visas par
les Etats membres;
iii) un modèle type de visa;
iv) des règles en matière de visa uniforme;
3) des mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des
pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des Etats membres
pendant une durée maximale de trois mois.
Article 63 (ex-article 73 K)
Le
Conseil, statuant conformément à la procédure visée
à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent
l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:
1) des mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de
Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au
statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités
pertinents, dans les domaines suivants:
a) critères et mécanismes de détermination de
l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile
présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un
pays tiers;
b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les
Etats membres;
c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les
ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de
réfugié;
d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du
statut de réfugié dans les Etats membres;
2) des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes
déplacées, dans les domaines suivants:
a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire
aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne
peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres
raisons, ont besoin d'une protection internationale;
b) mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts
consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et
des personnes déplacées et supporter les conséquences de
cet accueil;
3) des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines
suivants:
a) conditions d'entrée et de séjour, ainsi que normes concernant
les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de
titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du
regroupement familial;
b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le
rapatriement des personnes en séjour irrégulier;
4) des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers
en situation régulière de séjour dans un Etat membre de
séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans
lesquelles ils peuvent le faire.
Les mesures adoptées par le Conseil en vertu des points 3) et 4)
n'empêchent pas un Etat membre de maintenir ou d'introduire, dans les
domaines concernés, des dispositions nationales compatibles avec le
présent traité et avec les accords internationaux.
Les mesures arrêtées en vertu du point 2), sous b), du point 3),
sous a), et du point 4) ne sont pas soumises à la période de cinq
ans visée ci-dessus.
Article 63 (ex-article 73 K)
Le
Conseil, statuant conformément à la procédure visée
à l'article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent
l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam:
1) des mesures relatives à l'asile, conformes à la Convention de
Genève du 28 juillet 1951 et au Protocole du 31 janvier 1967 relatifs au
statut des réfugiés ainsi qu'aux autres traités
pertinents, dans les domaines suivants:
a) critères et mécanismes de détermination de
l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile
présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un
pays tiers;
b) normes minimales régissant l'accueil des demandeurs d'asile dans les
Etats membres;
c) normes minimales concernant les conditions que doivent remplir les
ressortissants des pays tiers pour pouvoir prétendre au statut de
réfugié;
d) normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du
statut de réfugié dans les Etats membres;
2) des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes
déplacées, dans les domaines suivants:
a) normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire
aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne
peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres
raisons, ont besoin d'une protection internationale;
b) mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts
consentis par les Etats membres pour accueillir des réfugiés et
des personnes déplacées et supporter les conséquences de
cet accueil;
3) des mesures relatives à la politique d'immigration, dans les domaines
suivants:
a) conditions d'entrée et de séjour, ainsi que normes concernant
les procédures de délivrance par les Etats membres de visas et de
titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du
regroupement familial;
b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le
rapatriement des personnes en séjour irrégulier;
4) des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers
en situation régulière de séjour dans un Etat membre de
séjourner dans les autres Etats membres et les conditions dans
lesquelles ils peuvent le faire.
Les mesures adoptées par le Conseil en vertu des points 3) et 4)
n'empêchent pas un Etat membre de maintenir ou d'introduire, dans les
domaines concernés, des dispositions nationales compatibles avec le
présent traité et avec les accords internationaux.
Les mesures arrêtées en vertu du point 2), sous b), du point 3),
sous a), et du point 4) ne sont pas soumises à la période de cinq
ans visée ci-dessus.
Article 66 (ex-article 73 N)
Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l'article 67, arrête des mesures pour assurer une coopération entre les services compétents des administrations des Etats membres dans les domaines visés par le présent titre, ainsi qu'entre ces services et la Commission.
Article 95 (ex-article 100 A)
1. Par
dérogation à l'article 94 et sauf si le présent
traité en dispose autrement, les dispositions suivantes s'appliquent
pour la réalisation des objectifs énoncés à
l'article 14. Le Conseil, statuant conformément à la
procédure visée à l'article 251 et après
consultation du Comité économique et social, arrête les
mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives,
réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet
l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux dispositions fiscales, aux
dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à
celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs
salariés.
3. La Commission, dans ses propositions prévues au paragraphe 1 en
matière de santé, de sécurité, de protection de
l'environnement et de protection des consommateurs, prend pour base un niveau
de protection élevé en tenant compte notamment de toute nouvelle
évolution basée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de
leurs compétences respectives, le Parlement européen et le
Conseil s'efforcent également d'atteindre cet objectif.
4. Si, après l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une
mesure d'harmonisation, un Etat membre estime nécessaire de maintenir
des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes
visées à l'article 30 ou relatives à la protection de
l'environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission,
en indiquant les raisons de leur maintien.
5. En outre, sans préjudice du paragraphe 4, si, après
l'adoption par le Conseil ou par la Commission d'une mesure d'harmonisation, un
Etat membre estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales
basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la
protection de l'environnement ou du milieu de travail en raison d'un
problème spécifique de cet Etat membre, qui surgit après
l'adoption de la mesure d'harmonisation, il notifie à la Commission les
mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption.
6. Dans un délai de six mois après les notifications
visées aux paragraphes 4 et 5, la Commission approuve ou rejette les
dispositions nationales en cause après avoir vérifié si
elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction
déguisée dans le commerce entre Etats membres et si elles
constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché
intérieur.
En l'absence de décision de la Commission dans ce délai, les
dispositions nationales visées aux paragraphes 4 et 5 sont
réputées approuvées.
Lorsque cela est justifié par la complexité de la question et en
l'absence de danger pour la santé humaine, la Commission peut notifier
à l'État membre en question que la période visée
dans le présent paragraphe peut être prorogée d'une
nouvelle période pouvant aller jusqu'à six mois.
7. Lorsque, en application du paragraphe 6, un Etat membre est autorisé
à maintenir ou à introduire des dispositions nationales
dérogeant à une mesure d'harmonisation, la Commission examine
immédiatement s'il est opportun de proposer une adaptation de cette
mesure.
8. Lorsqu'un Etat membre soulève un problème particulier de
santé publique dans un domaine qui a fait préalablement l'objet
de mesures d'harmonisation, il en informe la Commission, qui examine
immédiatement s'il y a lieu de proposer des mesures appropriées
au Conseil.
9. Par dérogation à la procédure prévue aux
articles 226 et 227, la Commission et tout Etat membre peuvent saisir
directement la Cour de justice s'ils estiment qu'un autre Etat membre fait un
usage abusif des pouvoirs prévus par le présent article.
10. Les mesures d'harmonisation visées ci-dessus comportent, dans les
cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les Etats membres
à prendre, pour une ou plusieurs des raisons non économiques
visées à l'article 30, des mesures provisoires soumises à
une procédure communautaire de contrôle.
(1)
Rapport de M. Paul Masson n° 53 (1997-1998) du 28 octobre 1997 au nom de
la délégation parlementaire du Sénat pour l'Union
européenne
(2) Note n° 11480/97
(1) Réponse du ministre des affaires européennes à une
question écrite de M. Louis Souvet (JO Sénat du 20
août 1998 page 2649)
(2) Réponse du ministre des affaires étrangères à
la question écrite n° 3.774 de M. Paul Masson (JO Sénat
du 1
er
janvier 1998 p. 2842)
(3) Dans l'affaire C155/9, la Cour a réaffirmé le principe
selon lequel elle se fonde, pour déterminer la base juridique
appropriée d'une mesure à double finalité, sur l'objet
principal de celle-ci, en l'occurrence qui serait de promouvoir la
coopération policière dont la base juridique relève
encore, dans le traité d'Amsterdam, du troisième pilier
intergouvernemental
(4) Réponse du ministre de l'intérieur à M. Paul Masson
(JO Sénat du 18 décembre 1997 pages 3566)