N° 157
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 4 décembre 1997.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union
européenne (1),
sur
l'avenir des
fonds structurels
européens
dans le cadre
d'
Agenda 2000
,
Par M.Yann GAILLARD,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de
: MM. Jacques Genton,
président
; James Bordas, Michel
Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon,
vice-présidents
; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant,
secrétaires
; MM. Robert Badinter, Denis Badré,
Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau,
Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise
Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean
François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue,
Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson,
Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle
Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra,
André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal,
Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'échéance de l'an 2000 constitue pour l'Union européenne
une grande perspective de développement impliquant des modifications
profondes dans son mode de fonctionnement et dans sa nature même,
auxquelles elle doit se préparer dès maintenant,
conformément aux demandes formulées lors du Conseil
européen de Madrid de décembre 1995.
C'est à cet exercice périlleux que se livre la Commission dans sa
communication " Agenda 2000 ", portant sur la période
2000-2006 et dont la difficulté est encore renforcée par les
obligations d'austérité budgétaire qu'imposent les
critères de Maastricht.
Dans ce document unique adopté le 15 juillet 1997, elle présente
les trois défis qui attendent l'Union au cours des tous prochains
mois : d'abord celui de son élargissement, voulu par les Etats
membres qui devront en assumer le coût ; ensuite, celui de la
réforme de la politique agricole commune, dont les implications seront
fondamentales ; enfin, celui de la poursuite de la politique de
cohésion économique et sociale, à financer dans des
conditions qui puissent demeurer acceptables pour les différents pays.
De ces trois objectifs, celui de la politique structurelle est certainement le
plus flou, le plus indéterminé, et celui qui mobilise le moins
l'attention aujourd'hui, bien que ces trois volets interagissent entre eux et
ne soient que difficilement séparables.
En effet, la politique régionale européenne représente,
depuis plusieurs années déjà, le deuxième poste de
dépenses de l'Union après la politique agricole commune : il
s'élève, pour la période 1994-1999, à près
de 141,5 milliards d'écus
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))
(valeur 1992) et l'avant-projet de
budget communautaire pour 1998 lui accorde 30,5 milliards d'écus en
crédits d'engagement. Depuis 1988, la priorité budgétaire
accordée à la cohésion économique et sociale a
ainsi conduit à un développement très substantiel des
actions structurelles, passées de 12 % du budget communautaire en 1984,
à 30 % dix ans plus tard et 35 % à l'horizon 1999.
En dépit de cette charge budgétaire qui pèsera lourdement
sur les perspectives financières de demain, le débat portant sur
l'avenir de la politique de cohésion européenne n'est pas encore
vraiment engagé au sein de l'Union. Si l'on espère du Conseil
européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre prochains qu'il
donne certaines orientations, à défaut de définir un
dispositif complet, il n'est pas réellement concevable qu'un compromis
puisse être trouvé entre les Etats membres à si
brève échéance. Les propositions initiales de la
Commission demeurent donc pour l'instant le seul élément positif
dont on dispose.
En même temps qu'elle indique les bases financières et
d'intervention de l'action régionale de demain, la Commission propose de
modifier, dans le sens de la simplification, la réglementation
applicable aux fonds structurels.
Une telle volonté ne peut être qu'encouragée : de nombreux
rapports ont souligné, par le passé, la complexité et la
rigidité des principes de l'action structurelle
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))
dont l'élaboration semble avoir
davantage résulté des aléas rencontrés au cours des
élargissements passés de l'Union, que d'une réelle
démarche structurée.
C'est ainsi que quatre fonds structurels ont été successivement
créés : du plus général - le FSE, Fonds social
européen, instauré dès la signature du traité de
Rome en 1957, pour renforcer les politiques nationales en matière
d'emploi, d'insertion et de formation professionnelles- au plus particulier
-l'IFOP, Instrument financier d'orientation de la pêche, institué
en 1993 pour consolider les moyens consacrés aux secteurs de la
pêche et de l'aquaculture. S'y est adjoint, lors du Conseil
européen d'Edimbourg, un fonds de cohésion destiné aux
Etats membres affichant un retard de développement par rapport à
la moyenne communautaire et dont le bénéfice a été
accordé à quatre pays : la Grèce, le Portugal, l'Irlande
et l'Espagne.
De même que l'on multipliait les instruments financiers d'intervention,
on a vu croître les objectifs assignés à ces fonds : on en
compte désormais sept, depuis l'adhésion de l'Autriche, de la
Finlande et de la Suède, soit à vocation régionale
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))
lorsque des
critères d'éligibilité ont été fixés,
soit à vocation nationale
(4(
*
)).
La réforme envisagée est donc d'une tout autre ampleur que celles
qui se sont succédé jusqu'à présent, en 1989 puis
en 1993, et qui ont essentiellement consisté en une augmentation massive
des fonds disponibles et un élargissement des objectifs. Il s'agit
là, à l'inverse, de limiter l'expansion des moyens financiers et
de resserrer le nombre des objectifs poursuivis.
Ceci explique que les propositions de la Commission aient été
accueillies très diversement par chacun des Etats membres et que l'on
ait vu s'opposer au cours des premières discussions, et de façon
parfois brutale, les contributeurs nets -Allemagne, Pays-Bas...- et les pays de
la cohésion, conduits notamment par l'Espagne.
Les questions, à la fois techniques et politiques, qu'il faudra trancher
peuvent être regroupées sous trois thèmes distincts, mais
intimement liés : d'abord, la juste mesure de l'effort global de
cohésion, ensuite le principe d'une concentration thématique et
géographique de l'action structurelle, enfin les perspectives d'avenir
du fonds de cohésion.