Sur l'évaluation de la fiscalité du logement

Rapports d'information

Rapport d'information n° 456 (1995-1996), déposé le

B. L'ESTIMATION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DE L'INVESTISSEMENT LOCATIF

Le second thème de recherche proposé au Crédit foncier portait sur un chiffrage autonome du coût de certaines mesures fiscales. L'objet de cette recherche n'était pas de valider ou non les estimations des administrations, mais plutôt de chercher les moyens de doter la commission des Finances d'instruments de mesure autonomes lui permettant d'estimer les éventuelles propositions des sénateurs.

Un grand nombre de mesures fiscales pourraient faire l'objet de test 60 ( * ) . Les experts du Crédit foncier en ont retenu cinq qui leur paraissaient mesurables et portant sur le logement locatif privé :

- la déduction forfaitaire comparée à un régime d'amortissement ;

- l'imposition des plus-values ;

- le régime Quilès-Méhaignerie ;

- l'imputation du déficit foncier sur le revenu global ;

- les droits de mutation à titre gratuit.

Avertissement méthodologique

Les estimations avancées du coût des principales dépenses fiscales en faveur du logement locatif privé sont le fruit de nombreuses hypothèses que les chercheurs du Crédit foncier se sont efforcés de préciser.

Parmi les principales hypothèses, le choix du taux d'imposition s'avère fondamental. Le douzième rapport du Conseil des impôts a souligné la difficulté du choix entre taux moyen et taux marginal moyen, dont les conséquences sont importantes, puisque les valeurs sont de fait respectivement de 18 % et 33 %.

Pour éviter toute vaine polémique, et pour faciliter la comparaison avec les estimations de l'administration fiscale, l'Observatoire foncier et immobilier a retenu le principe d'une évaluation au taux marginal.

Dans le cadre restreint de cette étude, les chercheurs du Crédit foncier ont souhaité se cantonner à une approche pragmatique de la dépense fiscale en adoptant deux attitudes :

- préciser dans le détail les sources et voies d'évaluation du coût des dépenses dans le domaine de l'immobilier locatif de rapport ;

- tenter d'apprécier l'impact budgétaire d'une modification de tel ou tel paramètre, voire même d'un changement radical de perspective (ex : suppression de la déduction forfaitaire au profit de l'amortissement).

Les résultats de cette approche exploratoire sont exposés en cinq grandes parties relatives à :

- la déduction forfaitaire ;

- l'imposition des plus-values ;

- le coût des avantages Quilès-Méhaignerie ;

- l'imputation du déficit foncier sur le revenu global ;

- enfin les droits de mutation a titre gratuit.

Pour effectuer les chiffrages, l'OFI s'est appuyé pour l'essentiel sur les données du compte du logement (1993, dernière année disponible au moment de cette recherche). Les sources existantes se sont révélées toutefois insuffisantes compte tenu de la complexité des relations étudiées. En l'absence de données, ils ont eu recours à l'élaboration de clés ou d'hypothèses simplificatrices. La qualité des résultats obtenus permet donc tout au plus une évaluation des ordres de grandeur et en aucun cas une mise au jour de la sensibilité des résultats à la conjoncture, ou à toute autre variable du contexte social et économique.

Ceci posé, la principale limite des estimations traditionnelles ou classiques de l'impact budgétaire des mesures fiscales réside dans trois hypothèses implicites du modèle :

- la variation est considérée comme linéaire (une augmentation du taux de l'impôt de 20 % implique une augmentation proportionnelle des recettes) ;

- les variables de prix et de revenus sont considérées comme exogènes du taux de taxation ;

- les comportements des investisseurs sont considérés comme inchangés.

Or ces hypothèses sont sujettes à caution. Les réflexions théoriques sur le sujet des effets de la taxation du capital l'attestent. 61 ( * )

Afin de concilier la difficulté d'estimation avec la nécessité de fixer des ordres de grandeur, il a été procédé en deux temps :

- dans un premier temps, chiffrage de cadrage du coût budgétaire avec exposé des sources et principales hypothèses, test de sensibilité du résultat ;

- dans un second temps, exposé et analyse des interactions entre les variables à prendre en compte dans un modèle d'évaluation de l'impact des mesures fiscales. Faute de données mais aussi de méthode, dans bien des cas, aucune évaluation chiffrée n'est envisageable. C'est en particulier le cas pour ce qui concerne les variables de comportement.

1. Déduction forfaitaire ou amortissement

Deux logiques s'affrontent depuis de nombreuses années quant au mode de prise en compte de l'usure naturelle du bien avec le temps. La première est celle défendue par l'administration pour laquelle la déduction forfaitaire (DF), calculée en pourcentage des loyers, est parfaitement adaptée par sa simplicité de calcul à une population de ménages souvent âgée, possédant un ou deux logements et rétive à l'idée d'établir une comptabilité. La seconde, défendue par les professionnels consiste à affirmer la nécessité de la reconnaissance du caractère économique de l'activité de bailleur 62 ( * ) , donc de lui ouvrir le droit, ainsi qu'à tout entrepreneur, à l'amortissement et à la déduction réelle des charges d'exploitation. Il peut être intéressant de chercher à comparer les coûts de ces deux options (imposition selon le régime dit des revenus fonciers et un régime à créer qui serait proche de celui des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou des bénéfices non commerciaux (BNC) en tenant compte du fait que les bailleurs personnes physiques peuvent déduire au titre de leurs charges l'ensemble des travaux réalisés sur leur logement, y compris ceux d'amélioration qui sont pourtant une dépense d'investissement et non en principe une charge déductible.

Il ressort des différentes estimations faites qu'un taux d'amortissement annuel de 1,3 à 1,5 % serait budgétairement neutre sous réserve de fixer la durée d'amortissement des travaux entre quinze et vingt ans. Ces deux résultats mettent en lumière le très faible niveau implicite actuel de l'amortissement du parc.

a) Le coût budgétaire d'un point de déduction forfaitaire diminue avec l'augmentation du taux

Le compte du logement et l'enquête logement INSEE de 1992 permettent d'approcher tout à la fois le coût d'un point de déduction forfaitaire et le coût de l'option alternative représentée par la possibilité d'amortir le bien.

En 1993, le total des loyers du parc libre détenu par les personnes physiques était de 125 milliards de francs 63 ( * ) . Un point de déduction forfaitaire représentait donc 1,25 milliard de francs, ce qui sur la base d'un taux d'imposition de 33 % 64 ( * ) , représente une dépense fiscale de 410 millions de francs. Ce chiffre est évidemment supérieur à celui retenu dans le projet de loi de finances rectificative pour 1995, à savoir 310 millions de francs, soit 0,9 milliard de francs pour le coût d'une hausse de la déduction forfaitaire de 10 à 13 % 65 ( * ) . À cela, plusieurs raisons :

- l'administration retient un taux d'imposition de 28 %, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, fixe le coût du point de déduction forfaitaire à 350 millions de francs ;

- le coût budgétaire d'un point de déduction forfaitaire n'est pas une fonction continue. Une proportion non négligeable de bailleurs, faute de payer l'impôt ou déjà déficitaires du fait d'autres charges déductibles fiscalement, ne peuvent bénéficier de cet avantage. La progressivité du barème de l'impôt joue également, mais à l'inverse, un rôle essentiel dans l'évaluation du coût, De fait, le produit fiscal généré par la suppression d'un point de déduction forfaitaire s'accroît au fur et à mesure que le taux se réduit ;

- le coût est directement fonction de l'évaluation de la masse des loyers, elle-même fonction des estimations relatives au parc, de diverses hypothèses, voire même de simples considérations politiques, (ainsi un changement de méthode en 1989 avait fait passer le coût de cinq points de déduction forfaitaire de 1,2 milliard de francs à 1,7 milliard de francs sans que l'administration des finances ne fournisse un argumentaire détaillé).

Il est toutefois difficile, compte tenu de l'information disponible, de chiffrer avec précision ces différents éléments.


• Une étude réalisée par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), à partir d'un échantillon de "bleus" fiscaux de l'année 1987, illustre ce phénomène et permet de cadrer le coût réel fiscal de la déduction forfaitaire qui était à l'époque de 15 %.

Variation globale de l'impôt sur le revenu pour différentes valeurs de la déduction forfaitaire sur la base d'une déduction de 15 %

Une suppression, toutes choses égales par ailleurs, de la déduction forfaitaire (passage de 15 à 0 %) entraînerait un surcroît d'impôt acquitté de 4,115 milliards de francs. À l'inverse, une augmentation de 15 à 20 % de la déduction forfaitaire réduit le poids de l'impôt sur le revenu de 1 milliard de francs.

Il ressort de ces données qu'une estimation actualisée en francs 1993 du coût d'une déduction forfaitaire à 13% (taux actuellement en vigueur), c'est-à-dire sa suppression, représente un montant maximum de 5,9 milliards de francs 66 ( * ) , ce qui paraît un ordre de grandeur élevé.

Sur ces mêmes bases, le coût du point de déduction forfaitaire est en 1993 de :

- 500 millions de francs pour la tranche 10-15 %,

- 340 millions de francs pour la tranche 15-20 %.


• Le douzième rapport du Conseil national des impôts estime que le ratio "déficit de l'année/revenu brut" est de l'ordre de 5 % 67 ( * ) . L'exploitation des bleus fiscaux de 1987 permet d'estimer le ratio "déficit reportable au titre des exercices antérieurs/revenu brut" à 13 %. Si l'on admet, comme le fait l'administration fiscale que, sur cinq ans l'essentiel des déficits trouve à s'imputer, il faut donc appliquer, pour tenir compte des revenus fonciers en tout état de cause non imposés, un coefficient de minoration de l'ordre de 10 % minimum, 20 % maximum. La mesure d'imputation du déficit foncier dans la limite de 70.000 francs hors intérêts oblige à retenir une valeur de ce coefficient de 5 %.

La valeur budgétaire du point de déduction forfaitaire à 13 % se situe donc dans la fourchette suivante :

Le coût d'une déduction forfaitaire de 13 % est donc compris entre 3,9 et 4,5 milliards de francs. Il faut toutefois rappeler que l'administration fiscale considère qu'à 10 %, la déduction forfaitaire ne constitue pas à proprement parler un avantage fiscal mais la juste contrepartie des charges qu'elle est censée couvrir 68 ( * ) . À 13 % , l'avantage fiscal accordé au bailleur est donc compris entre 900 millions de francs et 1 milliard de francs.

b) À coût budgétaire inchangé, le taux annuel moyen d'amortissement est compris entre 1,05 % et 1,61 %.

Les derniers chiffres disponibles relatifs au parc de logements (quantité, prix) datent de 1992. Ils fournissent tout à la fois :

- le nombre de logements locatifs privés détenus par les personnes physiques,

- la masse des loyers,

- une valeur estimée des logements, fondée sur l'observation des prix des opérations d'accession réalisées sur la période 1989-1992. Ces chiffres permettent de calculer la base de calcul de l'amortissement et de fixer un taux d'actualisation qui, appliqué aux données du compte 1993 et des années à venir, permet d'approcher la valeur du parc dans le temps.

Valeur du patrimoine logement en 1992 1

Parc locatif privé personnes physiques (unités)

4.058.000

Loyer annuel moyen (en francs)

25.440

Masse des loyers (en milliards de francs)

103,255

Prix moyen (en francs)

427.000

Valeur du parc (en milliards de francs) 2

1.732,77

Taux d'actualisation 3

5,96 %

(1) En toute logique, il faudrait distinguer dans le parc total celui soumis à la loi de 1948 et le parc conventionné Ces facteurs sont toutefois de second ordre par rapport à l'imprécision globale du chiffrage

(2) Voir infra encadré sur la méthode de calcul L'amortissement ne porte toutefois que sur les coûts de construction de l'immeuble. La part du foncier reste difficile à évaluer. À défaut d'estimation précise, on retiendra une part moyenne de 25 %.

(3) Selon une terminologie plus fréquente chez les experts immobiliers et les juristes, taux de capitalisation.

En tenant compte de la même fourchette de coefficients de minoration, la valeur du point d'amortissement 69 ( * ) s'obtient par la formule suivante (résultats en milliards de francs) :

Valeur du parc x (1-poids du foncier) x 1/100 x coefficient de minoration x taux d'imposition

1.732,77 x 0,75 2 x 0,01 x (0,95 x 0,33 = 4,07

(0,90 0,33 = 3,86

(0,85 0,33 = 3,64

(0,80 0,33 = 3,43

La question du régime fiscal associé à l'amortissement est évidemment cruciale. Le régime des BIC, qui ne prend en compte ni l'érosion monétaire, ni l'abattement pour durée de détention, serait de ce point de vue particulièrement spoliateur (voir supra A. l'évaluation par le modèle OFICRIL met en évidence le caractère défavorable du régime BIC par rapport à tous les autres). C'est pourquoi, en raisonnant à régime fiscal sur les plus-values inchangées, on obtient à coût fiscal constant sur la base d'une déduction forfaitaire de 13 % et pour des valeurs du coefficient de minoration de 10 et 15 % un taux moyen d'amortissement de :

/3,86 = 1,18 %


• pour la fourchette haute de coût de la DF / 4,55

/3,64 = 1,25 %

/3,86 = 1,01 %


• pour la fourchette basse de coût de la DF / 3,90

/ 3,64 = 1,08 %

Ces chiffres correspondent à des durées de vie moyennes des constructions comprises entre 70 et 100 ans environ.

Ces taux et ces durées sont toutefois respectivement surestimés et sous-estimés, car une partie des frais non déductibles et forfaitisés dans le cadre du régime de la déduction forfaitaire (frais de gestion, d'assurance) resterait déductible (soit l'équivalent d'une déduction forfaitaire au taux de 2 à 3 %) 70 ( * ) , ce qui réduirait d'autant le numérateur et donc le taux d'amortissement 71 ( * ) .

À l'inverse, en cas d'amortissement, les travaux d'amélioration admis dans le dispositif actuel en déduction au titre des charges ne le seraient plus 72 ( * ) . Ils ouvriraient droit à l'amortissement. La dépense fiscale associée à cet avantage a été largement surévaluée par les services fiscaux (fascicule "voies et moyens") pendant une longue période 73 ( * ) . Pour les années postérieures à 1990, le chiffrage paraît en conformité avec celui retenu pour la déduction forfaitaire.

Avantage fiscal lié à la déductibilité des travaux

Année

Travaux

(en millions de francs)

Dépense fiscale

(en millions de francs)

Taux moyen d'imposition (en %)

1984

7.967

3.700

46

1985

8.279

3.700

45

1986

10.038

4.000

40

1987

11.420

4.150

36

1988

13.738

4.300

31

1989

15.382

5.800

38

1990

16.577

4.500

27

1991

16.854

4.780

28

1992

16.310

5.270

32

1993

17.031

4.550

27

Source Voies et moyens et Compte du logement

Dans l'hypothèse d'un amortissement des travaux, sur une période comprise entre dix et vingt-cinq ans, le coût fiscal varie de 4,17 milliards à 2,32 milliards de francs (tableau ci-après), soit des montants inférieurs au coût actuel de l'avantage fiscal.

Coût fiscal associé à 1'amortissement des gros travaux

Durée de la période d'amortissement

(années)

Masse des travaux a amortir*

(milliards de francs)

Taux d'amortissement en

Coût budgétaire en fonction du coefficient de minoration retenu pour un taux d'imposition
moyen de 33 % (milliards de francs)

0,95

0,90

0,85

0,80

10

133

10

4,17

3,95

3,73

3,51

15

170

6,66

3,55

3,36

3,17

2,99

20

200

5

3,13

2,97

2,80

2,64

25

220

4

2,76

2,61

2,47

2,32

* Estimation sur la base des comptes du logement

**100/ durée selon le mode de calcul linéaire

Au total, on peut chercher à estimer le taux d'amortissement appliqué à la valeur du parc qui serait fiscalement neutre en cas de réforme fiscale remplaçant le régime actuel de la déduction forfaitaire par celui de l'amortissement (tableau ci-après).

Ce résultat est fonction de trois hypothèses :

- la durée d'amortissement retenu pour les travaux (de 10 à 25 ans) ;

- du coefficient de minoration tel que défini précédemment (0,95 à 0,80) ;

- de l'évaluation des charges qui resteraient à déduire en cas de suppression de la déduction forfaitaire (on a retenu ici 3 %).

À contrario, un amortissement au taux de 2 %, taux communément retenu par les experts, entraînerait un surcoût budgétaire notable de l'ordre de 2 à 3 milliards de francs 74 ( * ) .

Taux d'amortissement applicable à la valeur du parc à coût budgétaire constant
en fonction du régime d'amortissement applicable aux travaux (%)

Mode de calcul = (l-2)/3-il est à noter que le choix du taux d'imposition est neutre- avec :

1 = Coût avantage fiscal par rapport à une déduction forfaitaire à 10 % en fonction du coefficient de minoration + déduction gros travaux (la valeur retenue est celle des voies et moyens)

2 = Coût budgétaire en cas d'amortissement des travaux selon mode linéaire en fonction du coefficient de minoration

3 = Valeur du point d'amortissement pour le parc en fonction du coefficient de minoration retenu.

Méthode de calcul de la valeur du patrimoine

La valeur du patrimoine a été obtenue selon la méthode suivante :

On a calculé à partir des prix de transaction des propriétaires occupants ayant emménagé récemment (1989-1992), le prix moyen du m 2 par taille d'unités urbaines et par ancienneté du logement (neuf tranches d'ancienneté du logement).

? On a calculé, selon le même critère de ventilation, le nombre de logements locatifs privés, propriétés de personnes physiques, et leur taille moyenne.

? Puis, pour chaque case, on a calculé la valeur du parc telle que :

valeur = prix/m 2 x surface habitation logement locatif x nombre de logements

? Par addition de l'ensemble des cases, on obtient la valeur estimée du patrimoine locatif prive détenu par des personnes physiques.

Remarques :

Il s'agit d'une simple estimation. On aurait pu prendre un autre critère (tel que le nombre moyen pondéré de pièces par logement = nombre de pièces principales + 1). Le résultat ne diffère guère cependant.

Il s'agit de prix relatifs aux transactions de la période 1989-1992, soit grosso modo des prix fin 1990. On a, en l'absence de toutes autres données précises, considéré qu'il s'agissait d'une approximation acceptable de la valeur du patrimoine 1992. Il est rappelé que l'indice Crédit foncier des prix des biens d'occasion des principales villes françaises a connu l'évolution suivante :

1990 +4

1991 1

1992 -2

Source CFF/OFI

2. L'imposition des plus-values

Le régime actuel d'imposition des plus-values immobilières est particulièrement favorable aux bailleurs personnes physiques imposés selon le régime de droit commun des revenus fonciers. En cas d'ouverture du droit à l'amortissement, la logique fiscale et économique pourrait conduire par analogie à imposer les plus-values selon le régime applicable aux BIC ou aux BNC. Il importe donc de s'interroger sur les avantages et inconvénients respectifs des deux régimes en particulier sous l'angle des prélèvements fiscaux.

a) Estimation selon le régime en vigueur

Le compte du logement donne pour la période 1984-1993 le produit annuel de la taxation immobilière des plus-values selon le régime en vigueur 75 ( * ) . On ne dispose d'aucune donnée fiable sur la répartition de la décomposition de ce produit en fonction de la durée de détention. Les enquêtes sur les transactions ne permettent pas en effet de distinguer entre résidences principales (non imposées) et propriétés locatives (imposées).

Impôt sur les plus-values immobilières

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1.100

1.000

1.100

1.000

1.200

1.500

2.200

3.600

3.000*

2.800*

2.800*

Source : compte du logement , voies et moyens

*L'étude a été réalisée avant la publication du compte du logement pour 1994, qui fait état de niveaux de rendement très inférieurs pour 1992 et 1993 à ce qu'ils étaient estimés dans le compte du logement 1993 (respectivement 3.500 et 3.400 millions de francs).

On ne dispose pas non plus de données plus précises sur le montant de la base taxable. Le modèle Despina 76 ( * ) fournit des estimations qui ont l'avantage d'être cohérentes avec les effectifs mutés et les principales données disponibles par ailleurs.

Chiffre d'affaires du secteur locatif (vente)

1990

1991

1992

1993

1994

Montant en milliards de francs

25,3

23,5

18,2

22,0

20,8

% des ventes d'occasion*

10,1

10,6

8,6

10,7

8,5

Les pourcentages doivent être considérés comme de simples ordres de grandeur acceptés par les experts comme vraisemblables.

Source CREP-REEL

Les taux d'imposition pour les années connues sont repris dans le graphique ci-après :

Ces chiffres attestent (logiquement) de l'absence de lien constant entre volume des ventes et montant tiré de l'impôt. Le facteur déterminant pourrait bien être en réalité l'évolution des prix. La croissance spectaculaire des prix sur la période 1987-1991 explique seule la montée en régime du produit.

Ceci permet a contrario, hors période de bulle financière, d'estimer que le produit de la taxation sur les plus-values est de l'ordre de 1,2 milliard de francs pour un chiffre d'affaires maximum de 25 milliards de francs avec un taux annuel d'abattement de 5 %, soit un taux de taxation de l'ordre de 5 % en moyenne.

Rien ne permet de dire 77 ( * ) que la répartition dans le temps des plus-values imposables par année de détention est constante. Faute de données à ce sujet, on retiendra comme hypothèse, pour apprécier l'impact d'une modification du taux d'abattement annuel sur la valeur du bien, le principe d'un volume de ventes qui décroît avec la durée de détention de l'ordre de 2 % par an. Le choix de ce coefficient comme celui du taux annuel des plus-values réelles de 1,75 % ne doit rien au hasard ni à une quelconque source. Ils ont été obtenus par approximations successives afin de satisfaire aux quatre contraintes suivantes :

- un chiffre d'affaires annuel ou total des ventes des biens à usage locatif de l'ordre de 25 milliards de francs ;

- un produit de la taxation d'environ 1,2 milliard pour un coefficient d'abattement annuel de 5 % ;

- un coût budgétaire estimé par l'administration fiscale du passage de 3,33 % à 5 % du taux annuel d'abattement pour durée de détention à 360 millions de francs ;

- un avantage fiscal estimé à environ 700 à 800 millions de francs pour un abattement annuel de 3,33 %.

Les grandeurs obtenues n'ont donc qu'une valeur indicative 78 ( * ) .

Calcul du coût d'une modification du taux annuel d'abattement pour durée de détention

Il ressort de ces estimations que le coût budgétaire d'une réduction de la durée de détention minimale de vingt-deux à douze ans pour bénéficier d'une exonération d'imposition sur les plus-values serait de 400 millions de francs environ. La faiblesse de ce coût tient à hypothèse de la dégressivité du montant des ventes en fonction de la durée de détention hors durée de détention inférieure à deux ans.

b) Estimation selon les régimes des bénéfices industriels et commerciaux ou non commerciaux

La taxation sur les plus-values en régime BIC ou BNC diffère grandement. Sera taxée au titre des plus-values à long terme au taux de 19,7% la totalité de la différence entre prix d'achat et prix de vente (sans prise en compte de la dérive monétaire), et au titre des plus-values à court terme, au taux marginal moyen d'imposition (ici 33 %), la fraction du prix d'achat ayant fait l'objet d'un amortissement.

Sur la base des mêmes hypothèses quant aux chiffres d'affaires annuels et leur répartition dans le temps, il est possible de calculer le produit de la taxation que supporteraient en régime de croisière les bailleurs en cas d'application d'un tel régime (tableau ci-dessous).

Calcul de l'impôt acquitté sur les plus-values dans l'hypothèse d'une taxation selon le régime des BIC (milliards de francs)

Taux d'amortissement

1%

2 %

3 %

Inflation 8%

3,2

3,4

3,7

Inflation 6%

2,9

3,2

3,5

Inflation 4%

2,5

2,9

3,3

On a considéré qu'au-delà d'une durée de détention de trente ans, il n'y avait plus taxation d& plus-values.

Ces résultats, qui sont de simples ordres de grandeur, font apparaître deux éléments :

- une imposition des plus-values au régime des BIC entraînerait toutes choses égales par ailleurs, un supplément d'impôt par rapport au régime actuel pour les bailleurs de l'ordre de 2 milliards de francs (1,5 à 2 milliards en cas d'amortissement au taux de 1 %, de 1,7 à 2,2 milliards de francs en cas d'amortissement au taux de 2 %) ;

- une exonération de l'imposition sur les plus-values, en cas d'application du régime BIC, représenterait un avantage très substantiel qui se cumulerait avec les bénéfices de l'amortissement (surtout au taux de 2 %). Le coût d'un tel dispositif serait pour le budget de l'ordre de 3 à 4 milliards de francs.

Méthode de calcul de la taxation des plus-values

Régime actuel

On peut de manière schématique recalculer le montant du produit de la taxation des plus-values de la manière suivante :

avec :

PV : base taxable ou somme des prix de vente

PA x i : prix d'achat actualisé, i = coefficient d'érosion monétaire calé sur l'inflation

d : abattement par durée de détention, égal à (t-2) x 0,05 actuellement,

avec n= période maximale de taxation fonction du taux

Ti : taux moyen d'imposition

Sous l'hypothèse que le produit de la vente se répartit de manière décroissante en fonction de l'année pour chaque année d'origine de propriété (2 %/an), et que les plus-values réelles sont de 1,75 % par an, on peut calculer le produit de l'impôt (PI) perçu à l'année n sur les ventes ayant la même année x d'origine de propriété, soit x années de durée de détention :

avec T = durée de détention réduite de deux ans, les deux premières années étant qualifiées de court terme et n'ouvrant pas droit a abattement.

Par addition des produits pour l'ensemble des années faisant l'objet d'une taxation (période fonction du taux d'abattement annuel, 22 ans par exemple pour un taux de 5 % compte tenu des deux premières années qualifiées de plus-value à court terme).

Les résultats des différentes simulations sont repris au tableau "calcul du coût d'une modification du taux annuel d'abattement pour durée de détention" (voir supra). Les évaluations tiennent compte de la taxation au taux marginal d'imposition des produits de la vente des biens détenus un et deux ans (plus-values à court terme).

Régime BIC

Selon les mêmes hypothèses pour la répartition du total des ventes en fonction de la date d'origine de propriété, on calcule la taxation applicable en BIC selon la formule suivante pour les ventes de l'année n ayant pour même année d'origine de propriété x :

Régime BIC

Selon les mêmes hypothèses pour la répartition du total des ventes en fonction de la date d'origine de propriété, on calcule la taxation applicable en BIC selon la formule suivante pour les ventes de l'année n ayant pour même année d'origine de propriété x 79 ( * ) :

avec :

PV : prix de vente

i : taux d'inflation

T ilt : taux d'imposition des plus-values à long terme (19,4 %)

ta : taux d'amortissement annuel (appliqué à une fraction du prix égale à 75 %, hors terrain)

ti : taux d'imposition des plus-values de court terme 0,33.

Le produit de l'impôt est égal à la taxation au taux de 19,4 % des plus-values à long terme [obtenu par différence entre prix de vente et prix d'achat (égal au prix de vente déflaté)], augmenté de la taxation au taux marginal d'imposition de la fraction amortie au taux ta annuel d'amortissement du prix d'achat.

Deux cas sont évidemment envisageables :

- fixer i à partir d'une série rétrospective de taux d'inflation ;

- fixer i a priori, ce qui s'impose compte tenu de la précision des calculs effectués. On a retenu trois valeurs : 5, 6 et 8 %.

Les valeurs obtenues par le produit de la taxation et par certaines hypothèses de taux annuel d'amortissement et de taux annuel d'abattement pour une durée de détention figurent dans le tableau "Calcul de l'impôt acquitté sur les plus-values dans l'hypothèse d'une taxation selon le régime des BIC".

3. Le coût des avantages Quilès-Méhaignerie

Les avantages fiscaux accordés aux investisseurs personnes physiques qui acquièrent un logement neuf pour le louer sont de deux ordres :

- une déduction forfaitaire majorée de 13 à 25 % pendant dix ans ;

- une réduction d'impôt égale à 10 % dans la limite de 300.000 francs pour un célibataire et de 600.000 francs pour un couple.

Cet avantage est majoré en cas de conventionnement : 15 % dans la limite de 800.000 francs pour un couple et de 400.000 francs pour un célibataire (on parle de Super-Quilès).

Le compte du logement permet d'approcher le coût global de ce dispositif. Il s'agit d'une simple approximation car on ne dispose pas d'une partition des investisseurs entre couples et célibataires, on ne connaît que les coûts moyens d'opération et enfin, il est impossible d'estimer le coût spécifique du Super-Quilès. Sous ces réserves, sur la base des estimations fournies par le compte du logement, on peut estimer ainsi le coût de la réduction d'impôt.

On constate, compte tenu des hypothèses de calcul, que les estimations obtenues à partir des chiffrages du compte du logement surévaluent légèrement le coût de la mesure. On peut donc admettre un coût de 1,5 milliard de francs comme une estimation acceptable.

En complément, on peut tenter, à partir d'un certain nombre d'hypothèses, d'approcher le coût de la majoration de douze points de la déduction forfaitaire 80 ( * ) . En faisant l'hypothèse d'un taux de rendement de 7 % pour ce type d'opération et d'une indexation des loyers sur l'inflation, on obtient un coût de 620 millions de francs, très supérieur à celui qui figure dans les documents budgétaires (270 millions de francs). Ce dernier chiffre paraît à l'inverse sous-évalué. En l'absence de toute indexation des loyers, un coût de 270 millions de francs pour une déduction forfaitaire majorée de 13 % sur dix ans correspond, compte tenu des montants concernés, à un taux de rendement de 3,3 %.

L'écart pourrait toutefois s'expliquer, s'agissant d'un investissement récent, par l'importance des opérations déjà en déficit avant prise en compte de la déduction forfaitaire. L'ouverture du droit à imputation du déficit foncier dans la limite de 70.000 francs hors intérêts, conduit au total à retenir un ordre de grandeur compris entre 400 et 600 millions de francs.

Au total, les avantages spécifiques au régime Quilès-Méhaignerie représentent environ 2 milliards de francs, soit approximativement un demi point d'amortissement appliqué à la valeur du parc ou encore la moitié du coût supplémentaire d'un régime d'amortissement au taux de 2 % avec exonération de taxation des plus-values.

L'appréciation de l'utilité ou du maintien de ce régime spécifique renvoie au débat aujourd'hui classique sur l'équilibre à trouver entre régime général et soutien à la construction neuve 81 ( * ) .

4. L'imputation du déficit foncier sur le revenu global

La question est très controversée 82 ( * ) . L'ouverture du droit à l'imputation dans la limitation de 70.000 francs (hors intérêts d'emprunt) a largement dépassionné le débat. L'évaluation du coût d'une mesure générale d'imputation du déficit global sans limitation s'impose pourtant comme la seule voie à même de juger du caractère dispendieux ou non d'une telle réforme compte tenu des acquis du régime actuel.

Ce débat semble néanmoins en partie conventionnel. En effet, la majeure partie des déficits non imputés d'une année trouverait à s'imputer sur les cinq années ultérieures 83 ( * ) . Selon une étude de la direction de la prévision du ministère des Finances reprise par le Conseil national des impôts, seuls 2 à 3 % des déficits ne trouvent pas à s'imputer. Le coût réel d'une mesure d'imputation sur le revenu global serait donc égal : d'une part, à la bosse budgétaire liée à l'imputation immédiate de tous les déficits en souffrance ou en attente ; d'autre part, à l'imputation de la part des déficits d'une année de référence qui ne trouverait pas à s'imputer dans le régime actuel.

Chiffrer l'impact budgétaire de cette mesure suppose donc de disposer des deux informations suivantes :

- le niveau du déficit foncier pour une durée donnée ;

- le montant annuel des reports déficitaires en cours (pour les cinq années antérieures).

Cette évaluation 84 ( * ) est néanmoins rendue plus complexe par la mesure ouvrant droit à une imputation sur le revenu global dans la limite de 70 000 francs hors intérêts. Dans un souci de simplification et compte tenu du caractère très limité des sources disponibles, il a été procédé en deux opérations :

- évaluation du coût d'une mesure d'imputation sur le revenu
global par référence au régime antérieur à la loi de finances rectificative du printemps 1993 (ie imputation sur les seuls revenus de même nature et report possible pendant cinq ans) ;

- appréciation du coût différentiel par rapport au régime actuel (imputation sur le revenu global dans la limite de 70.000 francs hors intérêts).

Pour ce faire, très peu d'éléments chiffrés sont disponibles. La principale information se trouve dans le douzième rapport du Conseil des impôts page 164 : "Le montant total des déficits a atteint 5,7 milliards de francs (en francs 1990). Sur la même base, le montant total du report aurait été de 10,8 milliards de francs" 85 ( * ) .

Par ailleurs, le compte du logement donne une estimation fiable du total des charges annuelles supportées par l'ensemble de la filière propriétaires-bailleurs personnes physiques 86 ( * ) .

Pour l'année 1990, le déficit non imputé est égal à 11 % des charges. Ce chiffre a été appliqué au montant des charges annuelles pour la période 1984 à 1993. Le résultat du calcul du déficit annuel est alors le suivant :

Le tableau suivant indique pour les années 1989-1993 le coût comparé de l'imputation directe et intégrale sur le revenu global (option 1) et de l'imputation sur les revenus de même nature sur cinq ans (option 2).

Coût budgétaire (milliards de francs)

L'écart est faible, de l'ordre de 200 millions de francs par an (hors perte de trésorerie). En cas de réforme, l'imputation immédiate des déficits accumulés au titre des années antérieures entraînerait une bosse budgétaire de 2 milliards de francs (en 1993).

Ces résultats sont de simples ordres de grandeur. Ils résultent de la mise en cohérence, sous la contrainte des dispositions réglementaires, des données disponibles. En particulier, nous avons recalculé le rythme d'imputation du déficit d'une année courante de telle sorte qu'en 1990, le total du déficit reportable soit proche de 10,8 milliards de francs conformément à l'estimation du Conseil des impôts. Ce rythme d'imputation s'établit selon les coefficients suivants.

Les coûts budgétaires ainsi estimés permettent de penser que ouverture du droit à l'imputation des déficits fonciers dans la limite de 70 000 francs hors intérêts s'assimile à une imputation quasi totale des déficits. Les opérations défavorisées sont principalement ou quasi exclusivement les premières opérations d'acquisition (pas d'autres revenus de même nature) avec un recours massif à l'endettement.

Compte tenu du nombre d'opérations d'investissement dans le neuf et dans l'occasion, on peut estimer le coût d'une ouverture du droit à imputation des intérêts inférieur à 100 millions de francs.

Par ailleurs, le caractère probablement très restreint des déficits résiduels non imputables au-delà de la cinquième année (3 % du déficit d'une année n) montre la vanité relative du débat sur le délai de report 87 ( * ) .

Les déficits fonciers non imputables sont désormais marginaux.

Remarques complémentaires

1. Ces évaluations reposent sur une hypothèse forte : à savoir que tous les déficits trouvent à s'imputer. Si tel n'était pas le cas, le coût de la mesure s'élèverait fortement. Pour un taux de 15 % de déficit non imputable, le coût d'une ouverture du droit à l'imputation globale se situe à un niveau proche de 450 millions de francs par rapport au régime d'avant 1993.

Pour 1993, cela donnerait les résultats suivants (milliards de francs) :

- coût de l'imputation globale 2,31

- imputation sur cinq ans 1,86

Écart 0,45

La bosse budgétaire s'élèverait quant à elle à 2,70 milliards de francs

2. Les évaluations sont à comportement inchangé. Le volume des déficits (pour investissement mais aussi pour travaux) pourrait croître du fait du caractère très incitatif de la mesure en particulier pour les premiers investissements (avec recours à l'endettement). Un accroissement du coût annuel de l'ordre de 50 % paraît une hypothèse réaliste. Cet effet "boomerang" de la modification de la réglementation est à prendre en considération en particulier pour son impact sur l'activité des marchés.

3. La chasse aux privilèges fiscaux indus (au point de vue de l'efficacité économique ou de la justice sociale), la volonté de simplification affichée par le Gouvernement, le souci d'équité pourraient servir à justifier le refus d'une mesure visant à autoriser l'imputation des déficits fonciers sur le revenu global.

La reconnaissance de l'universalité du patrimoine et du caractère d'activité économique de la fonction bailleresse milite à l'inverse pour l'ouverture de ce droit. Il importe de plus que la fiscalité immobilière ne soit pas pénalisante par rapport à celle applicable aux revenus mobiliers 88 ( * ) .

Pour toutes ces raisons et afin d'éviter l'apparition de "privilèges fiscaux", l'option d'imputation illimitée du déficit foncier sur le revenu global pourrait être assortie, comme bon nombre d'autres déductions, d'un plafonnement de l'avantage, tel que par exemple, l'ouverture en cas de déficit d'une réduction d'impôt calculée sur la base d'un taux unique de 20 ou 25 %. Ce taux pourrait d'ailleurs être modulé en fonction de la nature des opérations (libre, PLI, etc.) afin de tenir compte de l'inévitable imbrication des particularités des différents régimes locatifs des différents modes de financement et d'une nécessaire hiérarchisation de l'aide, y compris fiscale, en fonction de l'effort social accepté par le bailleur 89 ( * ) .

5. Le rendement de l'impôt sur les successions et le coût d'une exonération totale ou partielle

Environ un quart du patrimoine locatif privé des personnes physiques s'est constitué directement par héritage ou donation, contre seulement 10 % des logements occupés par leur propriétaire. Pour les petits revenus, l'héritage est pratiquement le seul moyen d'accéder à la propriété bailleresse 90 ( * ) . Ces ménages à revenus faibles ou moyens sont très sensibles aux droits de mutation. Il est donc important, pour le maintien du statut locatif des biens hérités, de favoriser le passage successoral de l'immobilier. Pour ce faire, une exonération totale ou partielle des droits de mutation à titre gratuit peut être envisagée. Il importe alors de s'interroger sur le coût budgétaire de telles dispositions. La faiblesse des informations disponibles complique ici plus qu'ailleurs le travail d'évaluation. Les ordres de grandeur indiqués doivent donc être considérés avec la plus extrême prudence.

a) L'évaluation du rendement global de l'impôt sur la fraction locative du patrimoine immobilier transmis

Les seules données disponibles proviennent de la dernière enquête "mutations à titre gratuit 1987" de la direction générale des impôts. Ces données ne sont pas exhaustives dans la mesure où près de la moitié des successions ne sont pas déclarées et échappent de ce fait au recensement de l'administration fiscale. De plus, les droits varient en fonction du degré de parenté avec le défunt, et selon des taux progressifs, ce qui rend très délicat le calcul direct de l'impôt relatif à une catégorie de biens transmis tels que le logement.

Le Conseil des impôts, dans son douzième rapport, propose un mode de calcul du rendement de l'impôt sur la part immobilière des successions :

Rendement de l'impôt = produit de l'impôt provenant de la part immobilière des héritages transmis/actifs immobiliers transmis

Selon l'enquête DGI déjà citée, le montant total des droits s'élevait à 15 milliards de francs en 1987, dont 40 % au titre des seuls actifs immobiliers. Par ailleurs, les actifs immobiliers représentaient 66 milliards de francs, soit 60 % du total des actifs transmis pour une valeur globale de 111 milliards de francs. Le rendement de l'impôt est donc égal à 9 % [(0,4 x l5)/0,6 x 111)].

Ce rendement est calculé pour l'ensemble des actifs immobiliers qui concernent pour une large part les locaux d'habitation (51 % de l'actif global), mais pas nécessairement destinés à la location. Il est probablement sous-évalué puisque les actifs immobiliers sont peu représentés dans les tranches d'actifs hérités faiblement imposés. Le graphique ci-après montre que la part des logements dans l'actif successoral, relativement modeste sur les héritages faibles (<100.000 francs) ou très importants (> 10.000.000 francs), est maximale sur les héritages compris entre 1 et 3 millions de francs.

L'enquête "actifs financiers 1991" de l'INSEE fournit des formations sur la destination des logements hérités. Selon cette enquête, 55 % des logements hérités ont été conservés dans le patrimoine des héritiers. Sur ces logements, 14,2 % ont été affectés à un usage locatif. Par ailleurs, 2,8 % du produit de la vente des biens immobiliers hérités servent à acquérir des logements locatifs.

On peut en déduire que la part des logements locatifs dans l'ensemble des biens transmis est de 9 % [(0,142 x 0,55)+(0,45 x 0,028)], ce qui correspond à une base imposable de 5 milliards de francs [0,51 x 111 x 0,09].

Il convient d'y ajouter le produit de la vente de biens non immobiliers hérités, utilisé pour l'acquisition de logements locatifs. À défaut de clé précise disponible, on fera l'hypothèse que 50 % des biens non immobiliers hérités sont vendus et que la fraction investie dans l'immobilier est là encore proche de 3 %. Sachant que l'actif successoral non immobilier s'élève à 45 milliards de francs [111-66], la fraction d'actifs destinée à l'achat des logements locatifs représenterait donc environ 700 millions de franc s [0,5 x 45 x 0,03].

Ainsi, le patrimoine hérité, maintenu dans un usage locatif privé ou investi dans ce secteur, représente environ 6 milliards de francs d'actif successoral par an, soit 5,4 % de l'actif global transmis.

En appliquant à ce montant d'actifs le taux de rendement calculé plus haut, on obtient un produit de l'impôt de l'ordre de 500 millions de francs [0,009 x 6.000].

Compte tenu de l'imprécision des données et du faible niveau de l'inflation (à l'exception de la période de bulle financière pour les biens immobiliers), on se contentera de cet ordre de grandeur sans procéder à une quelconque actualisation fort hasardeuse.

b) Un rendement fiscal variable en fonction de la taille des successions et du lien de parenté entre l'héritier et le défunt

L'impôt sur les successions est un impôt très sélectif qui ne s'applique pas de manière uniforme puisque la législation prévoit des abattements à la base pour les transmissions en ligne directe ou entre époux. Le barème de l'impôt est lui-même très progressif. Aussi convient-il de tenter d'affiner le calcul en fonction des tranches de parts transmises et des liens de parente entre les héritiers et le défunt.

L'impact de la fiscalité successorale est faible sur les petits héritages en ligne directe et entre époux, et ce pour deux raisons principales :

- la part héritée bénéficie d'un abattement à la base de 330.000 francs entre époux et de 300.000 francs en ligne directe ;

- la fraction de la part nette taxable est imposée selon un barème progressif jusqu'à 200.000 francs (5% jusqu'à 50.000 francs, 10 % sur 25.000 francs, 15 % sur les 25.000 suivants) puis au taux de 20 % jusqu'à 3,4 millions de francs.

Or les héritiers sont dans plus de quatre cas sur cinq des descendants ou le conjoint survivant. La part moyenne héritée est, de plus, faible : de l'ordre de 200.000 francs à 250.000 francs sur les successions déclarées en 1993 91 ( * ) .

En fait, l'impôt successoral frappe surtout les gros héritages en ligne directe 92 ( * ) et les héritages indirects 93 ( * ) . Le rendement de l'impôt est donc particulièrement sensible à une modification de la fiscalité concernant ce type d'héritage. On est dans ces conditions en droit de s'interroger sur la légitimité sociale d'une mesure d'exonération pour ces catégories spécifiques.

Les droits afférents aux héritages en ligne indirecte s'élèvent à 8,5 milliards de francs (soit 55 % des droits perçus). La ponction fiscale atteint en moyenne 55 % sur ces parts. L'actif successoral correspondant représente ainsi 15,5 milliards de francs [0,55 x 8,5], soit 14 % de l'actif successoral déclaré.

Un tel poids de la fiscalité entraîne bien souvent sur ces successions un arbitrage en faveur de la vente des logements et dans la majorité des cas concernés la perte de l'usage locatif. L'introduction d'un barème progressif permettrait d'atténuer les effets de la fiscalité, notamment sur les petites successions. 3,8 milliards de francs de droits sont perçus sur des tranches de parts assujetties inférieures à 350.000 francs. Une telle mesure se révèle toutefois particulièrement onéreuse avec un taux implicite de subventionnement de l'ordre de 55 %. D'autres mesures en faveur du locatif privé seraient certainement plus efficaces pour un coût moindre. C'est pourquoi les chercheurs de l'Observatoire foncier et immobilier ont choisi de s'intéresser uniquement aux héritages en ligne directe.

L'actif successoral transmis en ligne directe ou entre époux est de 95,5 milliards de francs [111-15,5]. Les droits perçus s'élèvent à 6,8 milliards de francs, soit un taux de rendement moyen de 7,1 %.

La part des droits perçus sur les héritages entre époux ne représente que 6 % des droits ; de plus, les actifs concernés sont taxés selon des barèmes très proches de ceux des héritages en ligne directe. Pour ces raisons, les héritages en ligne directe et entre époux ne sont pas distingués ici.

c) Le coût d'une éventuelle mesure d'exonération limitée aux héritages en ligne directe

Toutes choses égales par ailleurs, on peut mesurer le coût budgétaire d'une mesure d'exonération totale ou partielle de droits pour les logements locatifs hérités et maintenus dans leur usage locatif et de la fraction limitée réinvestie pour cet usage.

En appliquant à l'actif successoral en ligne directe et entre époux le raisonnement suivi pour l'ensemble des actifs successoraux, on obtient un taux de rendement de l'impôt relatif aux actifs immobiliers de 5 % [(6,8 x 0,4)/(0,6 x 95,5)]. Le patrimoine hérité, maintenu dans un usage locatif ou investi dans ce secteur, représente environ 5 milliards de francs [(0,09 x 95,5 x 0,5 1)+(0,03 X 95,5 X 0,4 X 0,5)]. Une exonération totale d'impôt sur ces logements aurait un coût budgétaire direct de l'ordre de

250 millions de francs.

Néanmoins, il convient de s'interroger sur les coûts éventuels supplémentaires induits par une mesure fiscale de cette nature. On ne peut en effet exclure qu'en cas d'avantages notables, une plus grande part de l'actif successoral soit transférée vers le secteur locatif. À défaut de pouvoir chiffrer l'importance de tels transferts, il est possible d'indiquer les ordres de grandeur pour une modification des comportements égale à 1 % de l'actif successoral soit global, soit immobilier :

45 millions de francs pour 1 % supplémentaire d'actif successoral 94 ( * ) (95, 5-5 ) x 0,05 x 0,01

24 millions de francs pour 1 % supplémentaire de logements [(95,5 x 0,51)-5] x 0,05 x 0,01

Coût budgétaire d'une mesure d'exonération en faveur de l'immobilier locatif

(1) Les calculs sont effectués pour une exonération partielle (25 %., 50 % . 75 % ) ou totale (100 %) des biens transmis en distinguant trois cas

- champ limité aux seuls biens déjà loués ou destinés à être loués après réinvestissement ;

- coût supplémentaire par 1 % supplémentaire des biens hérités utilisés après héritage comme locaux à usage d'habitation ;

- coût supplémentaire par 1 % supplémentaire des logements hérités affectés à un usage locatif

(2) Le patrimoine hérité, maintenu dans un usage locatif ou réinvesti dans ce secteur est de 5 milliards de francs En cas d'exonération totale, le coût pour l'État est de 5 % (taux d'imposition de ce montant, soit droits de mutation sur le patrimoine hérité, maintenu dans un usage locatif ou investi dans ce secteur Taux d'imposition x actif concerné = 5 x 5 % = 250 millions de francs)

(3) Logements hérités = 95,5 x 0,51. dont 5 milliards de francs de logements locatifs. L'affectation de 1 % de logements hérités à un usage locatif soit un montant actifs égal à 0,01 x (95.5 x 0,51)-5, se traduit par un coût budgétaire de 24 millions de francs, [(95,5 x 0,51)-5] x 0, 05 x 0,01

(4) Actifs hérités = 95,5 milliards, dont 5 milliards de francs d'investis dans l'immobilier de rapport. 1 % d'actifs supplémentaires investis en locatif, soit 0.01 x (95.5-5) En cas d'exonération totale, le manque à gagner pour l'État est de 45 millions de francs, soit 0,05 x 0,01 x (95.5-5).

Une mesure supplémentaire d'exonération de droits en cas de maintien ou d'investissement dans le parc locatif privé pourrait cependant être plafonnée à 400.000 francs par héritier (ce qui correspond à la valeur moyenne d'un logement), dans le souci de limiter l'avantage et d'éviter une trop grande fuite devant l'impôt sur les successions.

NB : ces calculs sont effectués sur les seuls héritages en ligne directe et entre époux. Compte tenu de la faiblesse de la part des héritages en ligne directe (6% de l'ensemble des droits acquittés) et de la grande similitude des barèmes dans les deux cas, on appliquera à l'ensemble des héritages (ligne directe et entre époux) les paramètres des héritages en ligne directe

(1) Tranche de part d'actif assujetti aux droits de succession avant abattement de 300.000 francs pour héritage en ligne directe

(2) Ces chiffres ont été obtenus à partir des données suivantes :

a) répartition par tranche d'actifs, source Conseil des impôts ;

b)proportion dans le total des bénéficiaires directs ou entre époux 80 %. source rapport IAURIF, op cité ;

c) application de ce pourcentage au nombre de bénéficiaires par tranche

On a fait l'hypothèse d'identité de répartition par tranche des héritiers directs et du total Compte tenu du poids massif de la première catégorie dans le total, une telle hypothèse parait acceptable.

(3) Fautes de données plus précises, on a par hypothèse retenu une proportion par tranche constante des bénéficiaires, égale à 5 %, soit la part des logements locatifs dans le total transmis

(4) Part taxable après abattement de 300 000 francs Base d'imposition = médiane de la tranche d'actifs concernée La part taxable est nulle pour les tranches d'actif inférieures à 300.000 francs Par exemple pour la tranche 275.000/350.000 francs, la part taxable est de 12 500 francs [(350 00O-275.0O0)/2-300 000+275.000]

(5) Coût direct = nombre d'héritiers ayant reçu un logement locatif (3) x part taxable dans la limite de 400 000 francs x taux d'imposition par tranche d'actifs (5 % jusqu'à 50 000 francs. 10 % pour les 25 000 supplémentaires, 15 % pour les 25 000 qui suivent, puis 20 % au delà dans la limite des 400 000 francs). Par exemple, pour la tranche d'actifs 750.000/1 millions de francs : 29 millions de francs, soit 315 x [(50 000 x 0.05)+(25 000 x 0.15)+(300 000 x 0.2)]

(6) Coût budgétaire d'un abattement de 400 000 francs sur la totalité des héritages transmis On applique le même mode de calcul que pour le coût direct (5) mais sur la base de la totalité des héritiers (2) Exemple de calcul pour la tranche 275 000/350 000; 15 millions, soit 24 346x0.05x12.500

Le coût direct d'une telle mesure qui concerne les héritiers ayant reçu un logement locatif ressort à environ 130 millions de francs

Il est possible de supposer, comme indiqué précédemment, qu'une telle mesure entraînerait un transfert d'une partie des actifs successoraux vers l'immobilier de rapport. Dans l'hypothèse maximaliste où tous les héritiers opteraient pour une transformation de leurs actifs en immobilier de rapport, le coût d'une telle mesure serait de l'ordre de 2,4 milliards de francs.

Les donations

38 milliards de francs d'actifs ont été transmis par donation en 1987. Le montant des droits acquittés sur ces actifs s'élevait à 1,6 milliard de francs. Les actifs immobiliers y tiennent une place prépondérante : 80 % de l'ensemble des actifs transmis (56 % pour les logements, soit 21 milliards de francs). Environ 50 % de l'impôt afférent aux donations provenaient de leur part immobilière.

Le taux de rendement de l'impôt sur les actifs immobiliers transmis par donation est donc de (0,5 x 1,6)/21=3,8 %.

Une mesure d'exonération supplémentaire n'aurait probablement qu'une efficacité très réduite, le régime des donations étant déjà très favorable avec la possibilité de transmettre sans droit 300.000 francs par héritier tous les dix ans. De plus, si du point de vue fiscal, l'achat d'un bien par une personne physique ou par une société est neutre, du point de vue de la donation, les choses diffèrent considérablement.

La donation de la nue-propriété (valeur égale à 7/10 de la pleine propriété) d'un bien d'une valeur de 6 millions de francs détenu directement par les donataires, acquis à l'aide d'un prêt de 4,5 millions, donnera lieu au paiement de 626.250 francs de droits (cas avec trois enfants). À l'inverse, la donation-partage de ce même bien détenu sous forme de parts sociales d'une société civile qui aurait acquis le logement et emprunté à cette fin, ne donnera lieu qu'au paiement de 5.625 francs. 95 ( * )

* 60 Voir le cahier des charges en annexe.

* 61 Voir infra encadré sur la taxation du capital, et les enseignements à en tirer dans le domaine des droits de mutation à titre onéreux

* 62 Voir infra III sur cette problématique

* 63 Soit loyer brut (120,502) + charges locatives récupérées (4,019) + indemnités + subventions perçues (0,730 + 1,470) - TADB (1,715) 125,006. La formule de calcul appliquée est celle de l'administration fiscale.

* 64 Le rapport du Conseil des impôts de 1992 estime le taux marginal moyen d'imposition des bailleurs à 33 %. Ce taux moyen est calculé sur l'ensemble des revenus locatifs. Il tient donc compte des éléments suivants : une proportion non négligeable de propriétaires n'acquitte pas l'impôt sur le revenu (12 millions de ménages ne payent pas l'impôt sur le revenu) et/ou supporte des charges telles que la déduction forfaitaire ne constitue pas un avantage réel pour tout ou partie.

* 65 En 1993, la loi de finances rectificative estimait le coût du passage de 8 à 10 % à 550 millions de francs.

* 66 On observe en effet que sur la base de la répartition du coût estimé du point de déduction forfaitaire par tranche en 1987 et d'un coefficient d'évolution des loyers entre 1987 et 1993 de 1,69, le coût moyen du point de déduction forfaitaire est de 460 millions de francs, soit pour 13 points
(4,1 - 1,5) x 1,69 + (1,5 x 3/5) x 1,69 = 5,98

* 67 Avant possibilité d'imputation du déficit de 70.000 francs. L'impact de cette mesure n'a pu être chiffré. On peut toutefois estimer qu'elle couvre environ 80 % des déficits. Quant aux ratios indiqués, ils sont conformes aux résultats du compte du logement, à savoir selon le Conseil des impôts : 5,7 milliards de francs de déficit courant, 10,8 pour les déficits reportables des années antérieures ; compte du logement : loyers 124 milliards de francs.

* 68 Sur la notion de dépense fiscale, voir chapitre premier - II.

* 69 Les calculs auraient pu être faits de la même façon avec un taux d'imposition de 28 %. On se limitera ici à comparer les coûts des deux options sur la base évaluée à partir d'un même taux de 33 %, ce qui rend neutre le choix.

2 On observe que les experts du Crédit foncier se sont fondés sur un poids de charge foncière de 25 %, moins avantageux que pour le régime de l'amortissement "Périssol" créé par la suite et qui l'évalue à 20 %.

* 70 On remarque que le régime d'amortissement Périssol retient 6 %.

* 71 On a ainsi pour une déduction forfaitaire incompressible de 3 %, un taux d'amortissement de

/ 3.86 = 0.90 % et non plus 1,18 %

* 72 On peut observer que le dispositif d'amortissement des logements locatifs neufs créé par le DDOEF autorise, pour les logements bénéficiant du dispositif, un amortissement accéléré des travaux d'amélioration (10 % par an sur 10 ans), beaucoup moins rapide que le système actuel, mais plus que le régime général de l'amortissement.

* 73 Cf étude sur les bleus ANAH

* 74 Voir supra I : ce taux se rapprocherait de la pratique allemande

* 75 C'est le cas des enquêtes par exploitation des extraits d'acte.

* 76 Développé par le CREP et le REEL

* 77 La logique conduit même à penser que c'est tout le contraire

* 78 La sensibilité des résultats se révèle particulièrement forte au taux de plus-values réelles et a contrario moindre à la répartition du produit des ventes par année d'origine (milliards de

a/b 1 %/I.75 % 1%/1% 2%/1%

0 2,909 1,526 1,262

0,33 1,699 1,220 1,154

5 1,158 0,933 0,912

6,66 0,965 0,829 0,820

10 0,809 0,743 0,741

a = taux de décroissance des ventes en fonction de la durée de détention ;

b= taux annuel des plus-values réelles.

* 79 De la même durée de détention

* 80 Il s'agit là encore d'une simple approximation, car le régime applicable a été modifié. Il était précédemment de 35 %.

* 81 Le problème de la distorsion en faveur du logement neuf est évoqué par la commission Ducamin (voir chapitre 1er - III -) Ce débat a encore évolué depuis la création du régime de l'amortissement "Périssol" (voir supra A.5).

* 82 Les raisons évoquées lors de la suppression en 1975 de ce droit furent d'ordre économique (coût budgétaire) mais aussi moral (fuite devant l'impôt, "fausse" location ou location à des proches, etc.). Les débats autour des avantages de la loi Malraux, voire de la loi Pons, sont de même nature.

* 83 Depuis la réalisation de l'étude, le délai de report a été porté à dix ans (voir chapitre premier). Cela ne change pas substantiellement l'estimation

* 84 On ne prend pas en considération ici les trois régimes spécifiques Malraux, monuments historiques, nue-propriété qui bénéficient de l'imputation sans limitation sur le revenu global.

* 85 Le rapport du Conseil des impôts précise également que 87 % des charges déductibles le seraient dès la première année (7 % la seconde, 2 % la troisième, 0,9 % la quatrième et 0,7 % la cinquième) Ce chiffre est très probablement trop élevé. Sauf à admettre l'apparition d'un déficit énorme sur les années antérieures à 1990, un déficit cumulé de 11 milliards de francs, dont 5,7 au titre de l'année en cours signifie que le déficit cumulé des années antérieures est égal à un peu plus de 5 milliards. Or, en supposant constant le déficit apparu au titre de l'année, avec une règle d'imputation de 87 % dès la première année, le déficit cumulé des cinq dernières années en 1990 est égal au plus :

(5,7 x 0,13) + (5,7 x 0.O6) + (5,7 x 0,04) + (5,7 x 0.03 l) + (5,7 x 0,023) =1.62 milliard de francs

On a donc retenu des coefficients annuels différents

* 86 Compte du logement pour 1993. pages 224 et suivantes On obtient le montant des charges annuelles selon le calcul suivant :

- résultat brut courant (ligne 219. tableau 22.22),

- impôts sur le revenu (ligne 21.42), + travaux (ligne 23.2, tableau 23), + déduction forfaitaire

Pour cette dernière, on a retenu les valeurs applicables suivantes 0,15 de 1984 à 1988, 0,1 en 1989 et 1990, 0,08 en 1991 et 1992 et 0,1 en 1993

* 87 Voir chapitre premier I.

* 88 Sur ce débat : voir infra III

* 89 Sur ce sujet, voir supra I sur la méthode à suivre pour inciter les bailleurs à investir dans une forme sociale du logement locatif et chapitre premier II - B. sur l'article 2 de la proposition de loin° 269 rectifié (1992-1993).

* 90 C'est ce que montrent l'enquête "amélioration" de 1979 de l'ANAH et le sondage Union nationale de la propriété immobilière (UNP1) SOFRES de 1991 sur les propriétaires-bailleurs.

* 91 Cf rapport IAURIF, "Fiscalité successorale et patrimoines locatifs", octobre 1994, page 51

* 92 Taux applicable : 30 % sur la fraction comprise entre 3,4 et 5,6 millions, 35 % sur la fraction comprise entre 5,6 et 11,2 millions, 40 % sur la fraction qui excède 11,2 millions de francs.

* 93 Entre frères et soeurs, le taux est de 35 % sur la fraction n'excédant pas 150.000 francs et de 45 % au-delà. Entre parents jusqu'au 4ème degré inclus, le taux est de 55 %. Il est de 60 % entre non parents.

* 94 En prenant l'hypothèse que la totalité de ces logements sera conservée dans le patrimoine de l'héritier et maintenue à un usage locatif

* 95 B Jaclaud. La dynamique fiscale dans la transmission des patrimoines immobiliers, AJPL Colloque du 26 octobre 1995. Ces estimations précèdent la réforme de la donation-partage intervenue à l'initiative de votre commission et du Gouvernement au cours du débat sur le projet de loi portant DDOEF de 1996.

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