B. POUR UNE MÉTROPOLE MOTRICE D'UN DÉVELOPPEMENT ÉQUILIBRÉ DE SON ENVIRONNEMENT RÉGIONAL
Face aux difficultés d'insertion de la métropole dans son environnement immédiat, les membres de la mission estiment nécessaire de conforter le rôle d'entraînement de la métropole de Lyon .
1. Un objectif à conforter
En application de l'article 5217-1 du code général des collectivités territoriales, l e législateur a fixé aux métropoles de droit commun deux objectifs clairs . En effet, la conduite conjointe par les communes en leur sein de leur « projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire » doit ainsi viser à :
- « améliorer la cohésion et la compétitivité » de leur territoire ;
- « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régiona l ».
Dans cette perspective, la valorisation par la métropole des « fonctions économiques métropolitaines, [de] ses réseaux de transport et [de] ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation » s'opère « dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d'un développement territorial équilibré . »
Le second de ces objectifs, qui n'était pas prévu dans le projet de loi dit « MAPTAM » et a été ajouté lors de sa discussion parlementaire 275 ( * ) , vise clairement à prémunir les métropoles contre la tentation de se constituer en espaces d'attractivité coupés de leur environnement, déliés de tout esprit de solidarité vis-à-vis de leur hinterland et des collectivités qui s'y trouvent qui contribuent pourtant à leur prospérité . Il tend donc à ancrer les métropoles de droit commun dans leur territoire, équilibrant l'objectif attribué à la métropole de favorisation de la compétitivité de son territoire.
Or, en l'absence d'une coordination avec le régime de droit commun des métropoles, le législateur n'a pas attribué explicitement cet objectif à la métropole de Lyon, qui n'a donc pour objectif que celui d'améliorer la compétitivité et la cohésion de son propre territoire. Les travaux parlementaires ne permettent pas de savoir si un tel défaut résulte d'une omission ou d'une intention délibérée.
En tout état de cause, les membres de la mission estiment nécessaire que la métropole de Lyon se considère comme dotée d'un tel objectif, que le législateur a toujours souhaité attribuer aux métropoles et que la situation particulière de celle-ci ne justifie pas de l'en exonérer, bien au contraire .
2. Clarifier les relations avec le Nouveau Rhône
Les relations entre la métropole de Lyon et le Nouveau Rhône demeurent brouillées en raison de certaines compétences mutualisées dont l'exercice est imparfait . Il apparaît donc nécessaire d'achever, dans certains domaines, la séparation entre les deux départements en clarifiant certains points demeurant contentieux.
Proposition n° 9 : parachever la séparation de la métropole de Lyon et du Nouveau Rhône, lorsque nécessaire
En effet, au-delà des relations, évoquées supra , relatives aux compétences détenues en commun mais non mutualisées, paradoxalement faibles, le Nouveau Rhône et la métropole de Lyon entretiennent des relations quotidiennement au sein de cadres de mutualisation. En la matière, le bilan apparaît mitigé .
D'une part, l'exercice mutualisé de certaines compétences est reconnu comme une incontestable réussite . Il en va ainsi du service départemental-métropolitain d'incendie et de secours (SDMIS) . Auditionnés par les membres de la mission, Bruno Bernard, président du conseil de la métropole, Pascal Mailhos, préfet du Rhône et de la région Auvergne-Rhône-Alpes, ainsi que Christophe Guilloteau, président du conseil départemental du Nouveau Rhône, ont tous loué le fonctionnement de ce service, pourtant relativement complexe . La chambre régionale des comptes a également émis un satisfecit sur l'efficience de l'action conduite par cette structure originale : notant que le « double rattachement aurait pu générer des difficultés de fonctionnement et conduire à une parcellisation de l'action publique, chaque collectivité recherchant à orienter ses financements vers des moyens déployés spécifiquement vers son territoire », elle souligne que cette éventualité ne s'est pas produite et que les « deux collectivités ont pu fixer des objectifs communs de maîtrise des dépenses, sans remettre en cause la mutualisation des moyens entre les deux territoires 276 ( * ) . »
D'autre part, certaines compétences du Nouveau Rhône pourraient être complétées au besoin pour renforcer son rôle et améliorer ses relations avec la métropole de Lyon dans leur exercice harmonieux , lorsque celui-ci est possible. L'absence du conseil départemental dans la gouvernance de l'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (ex-SYTRAL) est particulièrement dommageable, alors même que le conseil départemental gère le transport scolaire des élèves et étudiants en situation de handicap. Dans ces conditions, les membres de la mission estiment nécessaire que le conseil départemental soit doté d'un siège, avec voix consultative, au conseil d'administration de cette autorité organisatrice des mobilités .
À contrario , la gestion en commun de la maison départementale-métropolitaine des personnes handicapées (MDMPH) ne semble satisfaisante pour aucun des acteurs auditionnés par les membres de la mission. Sur le plan de l'efficacité de l'action publique, la chambre régionale des comptes a ainsi estimé que « l'organisation mise en place a abouti à la mise en place de deux directions largement autonomes pour chaque territoire », chacune des deux collectivités souhaitant « avoir suffisamment de maîtrise sur cette structure pour agir dans le domaine du handicap, en cohérence avec l'ensemble de leurs politiques sociales ». Au regard de la faiblesse des mutualisations effectivement consenties, le fonctionnement actuel de la structure « ne permet pas réellement d'économies de moyens et pose des difficultés de gestion et de pilotage des politiques du handicap » 277 ( * ) . Ce constat a été corroboré par les présidents de chacun des exécutifs des collectivités concernées lors de leurs auditions par les membres de la mission.
Dès lors, constatant un accord local en la matière, les membres de la mission estiment souhaitable que la modification législative nécessaire intervienne pour scinder la MDMPH . Une telle scission aurait pour mérite de contribuer à la clarification des relations entre la métropole et le Nouveau Rhône et de renforcer l'efficacité de l'action publique locale en la matière.
Sous-proposition n° 1 : scinder la MDMPH en deux maisons des personnes handicapées distinctes
Par ailleurs, il est apparu clair aux membres de la mission que le département du Nouveau Rhône souffrait de l'absence de préfecture de plein exercice sur son territoire . Christophe Guilloteau a ainsi estimé que ce défaut se traduisait par une insuffisante considération , le conseil département du Rhône n'étant pas considéré comme un département à part entière.
Tout en prenant acte de l'importance de cet enjeu symbolique, les membres de la mission estiment au surplus que dédier un préfet à ce territoire faciliterait concrètement les liens des élus de ce territoire avec l'État .
Il convient dès lors, dans un souci de lisibilité des structures territoriales, ainsi que d'efficacité de l'action de l'État et des collectivités territoriales, de doter le Nouveau Rhône d'une préfecture , dont le chef-lieu serait la ville de Villefranche-sur-Saône, actuelle sous-préfecture.
Sous-proposition n° 2 : scinder la circonscription administrative du Rhône en deux circonscriptions départementales de plein exercice et faire de Villefranche-sur-Saône un chef-lieu disposant d'un préfet
3. Trouver les moyens de coopérer avec les intercommunalités constituant le bassin de vie élargi de la métropole
Au-delà des seules limites du département administratif du Rhône, les relations entre la métropole et son environnement immédiat ont en particulier pris la forme d'un pôle métropolitain . Créé en 2012, selon les modalités prescrites par la loi 278 ( * ) et par arrêté du préfet de région 279 ( * ) , il réunit :
- la communauté urbaine du Grand Lyon, puis la métropole de Lyon ;
- la communauté d'agglomération, puis communauté urbaine Saint-Etienne métropole ;
- la communauté d'agglomération Porte de l'Isère ;
- la communauté d'agglomération de Vienne Condrieu ;
- depuis 2016, la communauté d'agglomération de Villefranche Beaujolais Saône et la communauté de communes de l'Est Lyonnais.
Le pôle métropolitain exerçait ses attributions, essentiellement centrées autour de la coordination, l'animation et le soutien à l'ingénierie pour la conduite par ses membres de leurs actions , dans les domaines de compétence suivants :
- développement des infrastructures et des services de transports ;
- développement économique, promotion de l'innovation, de la recherche, de l'enseignement supérieur ;
- aménagement et planification ;
- culture 280 ( * ) .
Carte des membres du pôle métropolitain
Source : pôle métropolitain et agence d'urbanisme de Lyon et Saint-Etienne
Instance particulièrement souple, le pôle métropolitain ne semble pas avoir fait la preuve de sa pleine utilité auprès de ses membres, en particulier la métropole de Lyon, qui a demandé sa dissolution par délibération du 26 septembre 2022 281 ( * ) . Les arguments invoqués à l'appui de cette demande peinent pourtant à convaincre les membres de la mission.
En premier lieu, le conseil de la métropole invoque le périmètre du pôle métropolitain , « limité à quelques grandes agglomérations, [qui] couvre de manière partielle le bassin de vie fonctionnel de Lyon, écartant ainsi un grand nombre d'intercommunalités voisines avec lesquelles la Métropole partage des enjeux communs et des complémentarités . » D'une part, si la métropole s'avérait insatisfaite du périmètre de la m étropole il aurait pu être envisagé d'étendre celui-ci . D'autre part, l'existence d'un pôle métropolitain pour traiter de questions de coopération avec certains EPCI à fiscalité propre voisins de la métropole n'interdisait nullement à cette dernière de développer des formes de coopération alternatives avec d'autres de ces EPCI à fiscalité propre, ce qu'elle ne semble pourtant pas avoir fait malgré la dissolution dudit pôle .
En second lieu, le conseil de la métropole déplore la lourdeur de l'organe que constituait le pôle métropolitain , « avec une assemblée composée de 88 représentants pour un budget annuel de l'ordre de 1,5 million d'euros ». Les membres de la mission ne partagent pas l'avis ainsi émis par le conseil de la métropole selon lequel l'outil que constituerait le pôle métropolitain serait « surdimensionné et en décalage avec les besoins des territoires ». Au contraire, le pôle métropolitain constituait un espace structuré et organisé de discussion et de coopération, faiblement coûteux pour ses membres . Au surplus, sa composition s'avérait sûrement plus protectrice pour les intercommunalités concernées qu'une relation de coopération bilatérale avec la métropole , que les moyens juridiques, humains et financiers de cette dernière tendent à rendre moins équilibrée.
Dès lors, les membres de la mission s'expliquent difficilement la suppression de cet outil souple et partenarial . Comme deux des membres du pôle métropolitain 282 ( * ) , ils se prononcent favorablement au maintien de ce dispositif, qui devrait au contraire être réinvesti par l'ensemble de ses parties, à commencer par la métropole de Lyon , pour organiser l'insertion de cette dernière dans son hinterland.
Sous-proposition n° 1 : restaurer des outils institutionnels et financiers de coopération avec les intercommunalités voisines de la métropole
4. Penser l'insertion de la métropole dans la région : l'exemple des mobilités
Afin de garantir la bonne insertion de la métropole dans son environnement immédiat au-delà des frontières rhodaniennes, il est impératif que soient renoués les fils d'une coopération fructueuse avec le conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes .
Les membres de la mission identifient, pour ce faire, la compétence partagée des mobilités comme étant un axe prioritaire d'amélioration de la coopération, au service d'un projet d'interconnexion de la métropole avec des territoires dépassant son strict périmètre .
Lors de son audition, Laurent Wauquiez, président du conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes, a ainsi fait part de difficultés de coopération en la matière, s'agissant par exemple du déploiement de bus à haut niveau de service ou encore de la mise en oeuvre d'une tarification unique, à l'échelle de l'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (AOMTL).
Dès lors, sans qu'il appartienne aux membres de la mission de se prononcer sur le fond de ces dossiers, ils notent que, du point de vue de la gouvernance à l'échelle de l'aire d'attractivité de la métropole, la concentration des moyens juridiques et financiers dans les mains de représentants de la seule métropole de Lyon peut conduire à une focalisation sur les enjeux propres à son seul territoire ; or, en matière de mobilités, si l'objectif poursuivi est de mieux insérer la métropole dans son environnement immédiat afin d'en faire un pôle de solidarité territoriale, tout l'enjeu est de mieux relier le territoire de la métropole aux territoires environnants qui constituent son bassin de vie élargi .
Dans ces conditions, la gouvernance de la nouvelle autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais (AOMTL), établissement public local puissant, pose question .
L'Autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais, un établissement public local puissant
Conformément à l'ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais, le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise est devenu, au 1 er janvier 2022, un établissement public local sous le nom de Sytral Mobilités .
Associant la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, les communautés d'agglomération Villefranche Beaujolais Saône et de l'Ouest Rhodanien, ainsi que l'ensemble des communautés de communes du Rhône, cette nouvelle autorité organisatrice exerce ses missions sur un bassin de mobilité comprenant 13 collectivités du Rhône et desservant 263 communes sur un territoire de plus de 1,8 millions d'habitants .
Ressort territorial de Sytral Mobilités
Source : site Internet de Sytral Mobilités
Le budget de Sytral Mobilités s'élève à près de 1,4 milliard d'euros en 2022. Ses recettes de fonctionnement comprennent : le versement mobilité ; les recettes commerciales d'exploitation des réseaux ; les contributions des collectivités membres et les aides de l'État.
Le président de la métropole de Lyon, par ailleurs président de Sytral Mobilités depuis septembre 2020 , a décidé d'augmenter la contribution versée par la métropole afin de développer le réseau de transport en commun et de financer la tarification solidaire. Le plan d'investissement multimodal de l'établissement public s'élève ainsi à 2,55 milliards d'euros pour 2021-2026, soit un doublement par rapport au mandat précédent.
En effet, le conseil d'administration de Sytral Mobilités offre en l'état une large représentation à la majorité métropolitaine . Ainsi, sur les 38 élus que compte le conseil d'administration de Sytral Mobilités, 25 représentent la métropole de Lyon si l'on y inclut le président de la métropole de Lyon et président de Sytral Mobilités, Bruno Bernard.
La métropole de Lyon dispose donc d'un peu plus de 63 % des sièges au conseil, nettement au-dessus du seuil minimal de 50 % fixé par la loi , dans sa rédaction résultante de l'ordonnance précitée 283 ( * ) . L'on peut donc considérer que le pouvoir réglementaire, qui fixe le nombre de sièges selon de légitimes critères démographiques, a eu une appréciation relativement large de l'intention du législateur en la matière .
En effet, les autres membres, dont le conseil régional, ne disposent que d'un seul siège, à l'exception de la communauté d'agglomération de Villefranche-sur-Saône, qui dispose de deux sièges. Au surplus, la répartition des droits de vote au sein du conseil d'administration accentue cette inégalité au profit de la métropole, en lui octroyant 72,6 % des voix.
Répartition du nombre de sièges (haut) et
de voix (bas)
au sein du conseil d'administration de Sytral
Mobilités
Source : commission des lois
En sus, force est de constater que la représentation quasi-exclusive , parmi les élus représentant la métropole de Lyon au sein du conseil d'administration, de la seule majorité métropolitaine peut poser question . En décalage avec l'usage en cours avant la création de l'AOMTL, qui prévoyait que l'opposition représentait 7 sièges sur les 23 que comptait la métropole au sein du conseil d'administration, la composition du conseil d'administration n'ouvre qu'un seul siège à l'opposition.
Un tel état de fait résulte d'un désaccord au sein du conseil de la métropole : le président du conseil de la métropole ayant fait la proposition aux groupes d'opposition de disposer d'un seul représentant chacun, soit 4 représentants en tout contre les 7 dont ils disposaient précédemment, les groupes d'opposition ont manifesté leur rejet d'une telle représentation en ne présentant aucun candidat, à l'exception du groupe Métropole en commun, qui a donc désigné le seul élu d'opposition au sein du conseil d'administration de Sytral Mobilités 284 ( * ) .
Dans ces conditions, il ne suffit dès lors que de l'adjonction de cinq voix pour atteindre la majorité qualifiée des trois quarts prévue pour les décisions structurantes que doit prendre le Sytral Mobilités telles que « l'adoption des décisions portant sur les participations financières » des membres, « la fixation des taux de versement mobilité et la quote-part de versement mobilité reversée le cas échéant à une autorité organisatrice de la mobilité », l'adhésion ou le retrait d'un nouveau membre 285 ( * ) . Une telle configuration ne semble pas pleinement permettre de « garantir une pluralité dans la gouvernance de l'établissement s'agissant des décisions les plus structurantes » comme l'évoquait le rapport au président de la République sur l'ordonnance précitée au sujet du choix de ce seuil de majorité qualifiée 286 ( * ) .
Dès lors, il paraît opportun de réviser à la marge la gouvernance de Sytral Mobilités pour en améliorer le caractère démocratique . Auditionné par les membres de la mission, son président Bruno Bernard s'y est opposé, arguant de la bonne représentation de l'ensemble des territoires constituant la métropole au sein du conseil d'administration. Les membres de la mission relèvent néanmoins qu'en l'espèce, la difficulté tient moins de la représentativité territoriale que d'un défaut de représentativité politique .
Aussi, le renforcement de la place des autres membres de l'AOMTL pourrait permettre de garantir la meilleure acceptabilité des décisions prises par un syndicat dont les décisions influent sur des territoires bien au-delà de celui de la métropole de Lyon, dont le caractère jugé unilatéral des décisions de la métropole de Lyon en matière de transports est souvent déploré .
Enfin, la réflexion autour d'une péréquation des moyens financiers alloués aux autorités organisatrices de la mobilité à l'échelle de l'aire d'attractivité de la métropole de Lyon devrait s'ouvrir à moyen terme.
Il apparaît en effet nécessaire d'organiser à cette échelle le financement d'infrastructures de transport lourdes, visant à relier le territoire métropolitain à d'autres pôles urbains situés dans son environnement proche, qu'ils soient inclus dans le périmètre de Sytral Mobilités ou non. Le développement des mobilités ne saurait profiter qu'aux seuls habitants de la métropole de Lyon et doit au contraire être pensé comme l'un des instruments permettant d'ancrer la métropole dans son territoire , et d'exercer une fonction de solidarité territoriale vis-à-vis de ce dernier .
Dans ces conditions, il apparaît crucial que soient développés des outils de financement permettant le développement concerté de telles solutions de mobilité . Plusieurs pistes ont à cet égard été évoquées devant les membres de la mission :
- la conclusion de contrats , sur le modèle de « contrats de réciprocité », dans le domaine des mobilités ;
- la création d'un ou de plusieurs syndicats mixtes spécialisés dans le développement des mobilités , regroupant les autorités organisatrices volontaires et mutualisant certains de leurs moyens. Le Sytral Mobilités pourrait adhérer dans les conditions prévues par la loi 287 ( * ) , à un tel syndicat, notamment avec pour objectif de développer une offre de mobilités à destination de territoires souhaitant être mieux reliés au pôle d'attractivité que constitue la métropole de Lyon ;
- le reversement de ressources, en particulier du versement mobilité, du Sytral Mobilités vers d'autres autorités organisatrices des mobilités, à commencer par la région . L'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais dispose en effet de la faculté de reverser une quote-part du versement mobilité à une autre autorité organisatrice des mobilités, dont le montant est déterminé par délibérations concordantes et qui ne peut excéder 0,1 point du taux du versement mobilité.
S'il n'appartient pas aux membres de la mission de trancher entre ces différentes options, qui n'ont pas la prétention d'être exhaustives et dont il appartient aux collectivités concernées de se saisir, ils estiment néanmoins nécessaire que s'engage une réflexion sur l'insertion de la métropole dans le réseau régional de transports .
Sous-proposition n° 2 : mettre en oeuvre les moyens organisationnels et financiers pour assurer le développement équilibré à l'échelle régionale des mobilités
* 275 Amendement n° CL381 de Paul Molac et Sergio Coronado, consultable à l'adresse suivante : https://www.assemblee-nationale.fr/14/amendements/1120/CION_LOIS/CL381.asp .
* 276 Chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, rapport précité, p. 90.
* 277 Chambre régionale des comptes d'Auvergne-Rhône-Alpes, rapport précité, p. 92.
* 278 Article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales.
* 279 Par l'arrêté préfectoral n° 1688 en date du 16 avril 2012 relatif à la création d'un Pôle Métropolitain entre la communauté urbaine de Lyon, la communauté d'agglomération Saint-Etienne Métropole, la communauté d'agglomération du Pays Viennois et la communauté d'agglomération Porte de l'Isère.
* 280 Voir l'arrêté n° 69-2016-04-04-001 du 4 avril 2016 relatif aux statuts et compétences du Pôle Métropolitain entre la Métropole de Lyon, la communauté urbaine Saint-Etienne Métropole, la communauté d'agglomération Porte de l'Isère, la communauté d'agglomération du Pays Viennois, la communauté de communes de l'Est Lyonnais et la communauté d'agglomération Villefranche Beaujolais Saône.
* 281 Délibération du conseil de la métropole n° 2022-1264 du 26 septembre 2022.
* 282 La communauté urbaine de Saint-Etienne métropole et la communauté d'agglomération Porte de l'Isère.
* 283 L'article L. 1243-11 du code des transports prévoit ainsi que la métropole de Lyon détient la majorité des sièges.
* 284 Voir le compte rendu de la séance publique du 13 décembre 2021, pp. 136-148, consultable à l'adresse suivante : https://agora.grandlyon.com/portail/seances?role=usager&format=html .
* 285 Voir respectivement le 2°, le 3°, le 4° du II de l'article L. 1243-12 et les articles L. 1243-3 et L. 1243-4 s'agissant de l'adhésion ou le retrait d'un EPCI à fiscalité propre non membre de droit.
* 286 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-408 du 8 avril 2021 relative à l'autorité organisatrice des mobilités des territoires lyonnais, consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/eli/rapport/2021/4/9/TRAT2035106P/jo/texte .
* 287 Voir les articles L. 1231-10 et L. 1243-12 du code des transports.