B. UN EXERCICE DES COMPÉTENCES MÉTROPOLITAINES JUGÉ TROP VERTICAL
Résultant de ces chocs générationnel, politique et culturel, la gouvernance de la métropole a paru, au terme des deux premières années de mandat, excessivement verticale . De nombreux acteurs auditionnés par les membres de la mission se sont fait le relais de cette inquiétude, partagée au sein du conseil de la métropole mais aussi en dehors, par les maires des communes situées sur le territoire de celle-ci. Cette inquiétude s'est cristallisée autour de deux objets : d'une part, la pratique perçue comme excessivement présidentialisée du pouvoir métropolitain , et d'autre part, les modes de gouvernance jugés trop verticaux de la métropole par rapport aux communes situées sur son territoire.
Ainsi, peu après l'installation du conseil de métropole, les élus d'opposition ont tendu à critiquer un fonctionnement jugé excessivement présidentialisé .
À titre d'exemple, la première séance du conseil de la métropole postérieure au renouvellement de 2020 a été l'occasion pour certains groupes d'opposition de déplorer l'étendue, jugée excessive, des délégations de compétences accordées par le conseil de la métropole à son président : la délégation, sur l'ensemble du mandat, de « toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés, des accords-cadres et des marchés subséquents ainsi que toute décision concernant leurs avenants lorsque les crédits sont inscrits au budget » a ainsi été perçue, par des représentants de groupes de l'opposition tels que Philippe Cochet 182 ( * ) ou Louis Pelaez 183 ( * ) , comme « quelque peu excessive » 184 ( * ) . Il avait donc été souhaité d'en limiter la durée d'exécution à la seule période de crise sanitaire. Il a pourtant été fait usage d'une telle faculté, ouverte par l'article L. 3221-11 du code général des collectivités territoriales, sans limite temporelle, dans certains des conseils départementaux environnant la métropole : les conseils départementaux de l'Isère 185 ( * ) , de l'Ain 186 ( * ) , de la Loire 187 ( * ) , ont - certes dans un contexte épidémique différent - adopté au moment de leur installation des délibérations similaires sans difficulté.
Un tel exemple tend donc à montrer que la nouvelle gouvernance de la métropole de Lyon a suscité de la part des élus métropolitains d'opposition des réticences que d'autres conseils départementaux, à la légitimité ancienne et n'ayant pas connu de fonctionnement intercommunal par le passé, ne connaissent pas nécessairement .
Sans qu'il soit besoin d'en multiplier les exemples, il semble donc s'être noué, dès l'installation du conseil de la métropole de Lyon, une difficulté à coopérer entre , d'un côté, une majorité métropolitaine détentrice de pouvoirs désormais étendus en vertu des dispositions législatives et réglementaires qui s'appliquent à elle et, de l'autre, des élus d'opposition cherchant à retrouver un mode de fonctionnement intercommunal , qu'ils avaient pour la plupart, toujours connu.
Par ailleurs, plusieurs exemples de la relation entre les maires des communes situées sur le territoire de la métropole et cette dernière ont témoigné d'une gouvernance jugée par trop verticale . Au terme des auditions conduites par les membres de la mission, trois exemples semblent en particulier concentrer et révéler les tensions sur ce sujet.
En premier lieu, la construction d'un cimetière sur le territoire de la commune de Charly a constitué l'exemple le plus frappant du défaut d'association des maires aux politiques publiques conduites par la métropole. Évoquant une « étude lancée par la métropole en 2017 », la métropole a indiqué par communiqué de presse choisir le site de Charly , « au regard des caractéristiques recherchées 188 ( * ) . » S'il n'appartient pas aux membres de la mission de porter un jugement sur le bien-fondé d'une telle décision, la méthode employée pose en revanche question. Comme l'a précisé le maire de la commune de Charly, Olivier Araujo, lors de son audition, ce projet de cimetière n'a pas fait l'objet d'une concertation préalable satisfaisante de la commune . Évoqué comme un projet possible au printemps, nécessitant d'éventuels échanges techniques complémentaires, le cimetière a dès l'été fait l'objet d'une inscription dans la programmation pluriannuelle d'investissements (PPI) pour 2021-2026 de la métropole 189 ( * ) . Or, au surplus, un tel projet représente 3 % de la superficie totale de la commune . Il est dès lors particulièrement problématique, à ce d'autant plus eu égard aux nouvelles contraintes relatives à l'objectif de « zéro artificialisation nette » qui pèsent désormais sur les communes, qu'un tel projet n'ait pas fait l'objet d'échanges plus approfondis entre la métropole et ses services, d'une part, et le maire, le conseil municipal et les habitants de la commune, d'autre part. Lors de son audition par les membres de la mission, Bruno Bernard a d'ailleurs reconnu que le cimetière de Charly constituait un « exemple de mauvaise coordination entre les maires et la métropole » .
En deuxième lieu, la construction d'un méthaniseur sur le territoire de la commune de Pierre-Bénite , délibérée en conseil de la métropole le 14 mars 2022 190 ( * ) , semble avoir souffert des mêmes défauts méthodologiques quant à l'association de la commune par la métropole au projet ainsi porté. Ce projet avait, certes, déjà fait l'objet d'une publicité préalable puisqu'il figurait parmi les projets évoqués par le schéma directeur des énergies adopté par le conseil de la métropole le 13 mai 2019 191 ( * ) . Pour autant, le maire de Pierre-Bénite , Jérôme Moroge, a indiqué lors de son audition par la mission qu'il avait pris connaissance de ce projet dans la presse 192 ( * ) . Un tel exemple est, lui aussi, révélateur des difficultés de gouvernance de la métropole, qui n'a manifestement pas jugé utile de prévenir le maire de la commune d'implantation de l'avancée d'un projet qui aurait dû à tout le moins faire l'objet d'une information préalable.
En troisième lieu, la métropole a décidé en juin 2021 l'expérimentation d'un passage à sens unique du pont de Vernaison , au regard de la dégradation de ce dernier 193 ( * ) . Lors de son audition par les membres de la mission, Julien Vuillemard, maire de la commune de Vernaison, a déclaré que les communes concernées n'avaient pas été prévenues d'un tel changement . Guy Barral, maire de la commune de Solaize sur le territoire de laquelle se trouve également ce pont, a rejoint les propos de M. Vuillemard dans une contribution écrite adressée aux rapporteurs. À nouveau, sans se prononcer sur le bienfondé de la mesure conservatoire décidée par la métropole, les membres de la mission ont pu mesurer le mécontentement manifestement généré par la perception, pour les maires concernés, d'un défaut d'information et d'association, alors même qu'une telle évolution est susceptible d'emporter des conséquences quotidiennes tant pour les usagers que les acteurs économiques, et dont les éventuels désagréments seraient certainement, au moins pour partie, imputés aux maires des communes concernées .
Ces trois exemples témoignent ainsi des difficultés posées par une gouvernance insuffisamment partenariale entre la métropole et les communes situées sur son territoire .
Néanmoins, comme l'a relevé lors de son audition Anne Brugnera, députée de la quatrième circonscription du Rhône lors de son audition, il est nécessaire de faire la part entre problèmes structurels et conjoncturels , c'est-à-dire entre les difficultés qui pourraient se poser dans toute structure intercommunale en raison de la gouvernance de l'exécutif et celles qui découlent de la structure même de la métropole de Lyon. Or, de nombreux maires semblent aujourd'hui faire, quasi automatiquement, le lien entre une gouvernance politique jugée trop verticale et les structures mêmes de la métropole.
Malgré les défauts constatés, les membres de la mission estiment qu' un retour à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de droit commun ne constituerait nullement une solution pertinente pour la métropole de Lyon.
* 182 Président du groupe Les Républicains, aujourd'hui dénommé « La Métro positive ».
* 183 Membre du groupe Inventer la métropole de demain, dans lequel siège notamment Gérard Collomb.
* 184 Compte rendu de la séance publique du conseil de la métropole du 2 juillet 2020, p. 22.
* 185 Délibération faite sur le rapport n°2021 CD 32 5 du président du conseil départemental de l'Isère, en date du 1 er juillet 2021, consultable à l'adresse suivante : https://www.isere.fr/decisions-assemblee-isere/ .
* 186 Délibération faite sur le rapport n° AD2021-01/1.0028 du président du conseil départemental de l'Ain, en date du 1 er juillet 2021, consultable à l'adresse suivante : https://fr.calameo.com/read/002286624677d98a01589 .
* 187 Délibération n° 18429 faite sur le rapport n° 21-0-JUIL-1-8 du président du conseil départemental de la Loire, en date du 1 er juillet 2021, consultable à l'adresse suivante : https://webdelib-citoyens.loire.fr/webdelibplus/jsp/seances.jsp?role=usager .
* 188 « Projet de création d'un 3e cimetière métropolitain au sud du territoire », communiqué de presse du 26 août 2021.
* 189 Délibération n° 2021-0397 du 25 janvier 2021.
* 190 Délibération n° 2022-1035 du 14 mars 2022 du conseil de la métropole.
* 191 Délibération n° 2019-3489 du conseil de la métropole de Lyon, en date du 13 mai 2019, p. 8, précisait que qui précisait que « la production de biogaz par les stations de traitement des eaux usées de Saint Fons et Pierre Bénite, dans la continuité de la méthanisation des boues de la station de la Feyssine, permettra d'injecter 86 GWh de biogaz par an dans les réseaux ».
* 192 Le maire s'en était également expliqué dans la presse : voir Le Progrès, « Le maire de Pierre-Bénite découvre le projet de méthaniseur dans sa commune dans Le Progrès », consultable à l'adresse suivante : https://www.leprogres.fr/insolite/2022/03/24/le-maire-de-pierre-benite-decouvre-le-projet-de-methaniseur-sur-sa-commune-dans-le-progres .
* 193 « Le pont de Vernaison en sens unique à partir du 23 juin », Met', magazine de la métropole de Lyon, 22 juin 2021, consultable à l'adresse suivante : https://met.grandlyon.com/pont-vernaison/ .