B. QUEL AVENIR POUR LES SOUS-PRÉFECTURES ?
1. La proximité, un enjeu d'efficacité locale
« Dès que les populations de nos provinces qui vivent éloignées de la capitale, siège des pouvoirs publics, éprouvent une difficulté qui leur paraît sérieuse, elles ne manquent pas d'aller trouver, à défaut du préfet moins accessible, le sous-préfet de l'arrondissement qu'elles se représentent comme une sorte de personnage aux pouvoirs assez mystérieux, capable, tel le sorcier des tribus primitives, de faire le bien et le mal à volonté : le bien lorsqu'il leur accorde ce qu'elles lui demandent, le mal dans le cas d'un refu s » 63 ( * ) . Tirée d'un ouvrage consacré au sous-préfet et édité en 1954, cette description pour le moins singulière du rôle de ce fonctionnaire d'État illustre pourtant plutôt bien la perception qui fût longtemps celle concernant le sous-préfet, y compris jusque dans la période post décentralisation.
Encore aujourd'hui, le sous-préfet et la sous-préfecture représentent des intangibles dans l'imaginaire collectif national. Institué au même moment que le préfet par le Premier Consul, Napoléon Bonaparte, le sous-préfet d'arrondissement est le collaborateur historique du préfet. Par délégation de celui-ci, il assurer la permanence, la continuité et la représentation de l'État au sein de sa circonscription administrative. Ce faisant, il concourt à la mise en oeuvre des directives gouvernementales et des politiques publiques.
Son importance n'échappe d'ailleurs pas à la presse quotidienne régionale qui relate régulièrement, dans ses colonnes, les mouvements (arrivée / départ) enregistrés dans les sous-préfectures. Ainsi par exemple, Nicolas Onimus, prenant ses fonctions à Pontarlier (Doubs), résume en ces mots sa conception de ces fonctions qui correspondent d'abord, selon lui, à un rôle « d'animateur et d'accompagnant » : « je m'inscris pleinement en accompagnement des élus, des acteurs locaux publics et privés et des administrations locales. Cela m'amène à rencontrer de nombreux acteurs et d'essayer de leur ouvrir des portes ». Il précise que « le sous-préfet n'a pas forcément tous les pouvoirs, mais il a celui d'ouvrir au moins les portes de toutes les administrations d'État. Si je peux faciliter le travail des acteurs locaux, débloquer des choses, mettre de l'huile là où ça grince un peu, je dois pouvoir leur apporter » 64 ( * ) .
La plus grande accessibilité du sous-préfet, comparativement au préfet, ressort d'ailleurs des réponses des élus communaux au questionnaire de vos rapporteurs. Alors que neuf sur dix (89,5 %) expliquent n'avoir « rarement ou jamais » d'échange avec leur préfet, cette proportion est ramenée à sept sur dix (71,1 %) concernant le sous-préfet et un élu communal sur quatre (25,4 %) indique avoir une fréquence de « un à trois » échange(s) par mois avec lui .
Ce résultat statistique renvoie à une réalité de terrain. L'accès au préfet est facilité pour les représentants des collectivités d'une certaine taille : l'importance des enjeux traités ou le poids politique au niveau national, dans le département ou la région, ouvrent plus facilement les portes de la préfecture. Par contre, les élus des « petites » communes, a fortiori isolées en milieu rural, ne disposent généralement ni de la même visibilité ni des mêmes réseaux de connaissances. Aussi se tournent-ils plus aisément vers leur sous-préfet pour traiter les difficultés auxquelles ils sont confrontés dans l'exercice de leur mandat.
On peut donc s'étonner que la question des sous-préfectures n'apparaisse que de manière subsidiaire dans le mouvement continu de réformes de l'État territorial entamé depuis une quinzaine d'années. Dans son rapport « Sous-préfectures : l'État à proximité » 65 ( * ) , notre collègue Hervé Marseille tire les conséquences de ce déficit de vision stratégique : « dans le cadre de la reformulation permanente des missions de l'administration générale de l'État mise en oeuvre ces dernières années, les ambivalences portant sur la vocation du local n'ont pas été surmontées si bien que celui-ci manque d'une doctrine d'emploi. Les hésitations relatives à la formulation d'un certain nombre de missions en témoignent. Entre administration de mission et administration de gestion, entre argument de proximité et inscription dans l'organisation verticale de l'État, les antinomies peuvent être dépassées, à condition d'inscrire les projets dans une logique d'autonomie du local et d'accompagnement réaliste de ces ambitions par les moyens qu'elles nécessitent ».
Afin d'enrichir la réflexion relative aux sous-préfectures, vos rapporteurs soulignent la nécessité de préserver leur orientation en direction des usagers, même si celle-ci a été mise à mal avec la dématérialisation de procédures et le transfert aux mairies du recueil de la demande et de la délivrance des titres d'identité. D'une certaine manière, c'est même précisément ces avancées sur la voie de la dématérialisation qui confèrent aux sous-préfectures, mais aussi aux préfectures, un rôle renouvelé aux côtés des usagers .
Dans son rapport « Dématérialisation des services publics : trois ans après, où en est-on ? » 66 ( * ) , Claire Hédon, Défenseure des droits , plaide pour que « la dématérialisation ne soit pas subie, notamment par les plus démunis, et ne constitue pas un nouveau frein dans l'accès aux droits ». Elle s'inquiète de « réclamants de plus en plus nombreux, mais aussi de plus en plus désespérés, parfois même révoltés, par le sort que les administrations leur infligent. Nombreux sont ceux qui ne comprennent ni ce que l'administration leur demande, ni comment le lui fournir ».
Face à ce défi pour l'administration, les sous-préfectures ont un rôle éminent à jouer, parallèlement aux MSAP ou aux bureaux de La Poste par exemple, en soutien aux populations en situation de fragilité et en butte à l'illectronisme ou aux difficultés d'accès aux procédures dématérialisées 67 ( * ) .
À cet égard, vos rapporteurs observent avec intérêt les orientations annoncées par le ministère de l'Intérieur en vue de renouveler l'activité de guichet des sous-préfectures dans un objectif d'inclusion numérique .
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Favoriser l'élargissement de l'offre de services et l'amélioration des conditions d'accueil des usagers Une expérimentation visant à confier de nouvelles missions aux points d'accueil numériques (PAN), mis en place à compter de 2017 dans les préfectures et les sous-préfectures, est lancée en 2022 au travers du projet « PAN+ ». Cet élargissement pourra concerner l'ensemble des téléprocédures du ministère de l'Intérieur, alors que les PAN ne concernent aujourd'hui que les seules démarches liées aux titres d'identité et de voyage (ainsi que les demandes des étrangers dans le cadre du dispositif e-MERAUDE depuis 2021). Au-delà de la mise en place de ces « PAN+ », il conviendra pour les années qui viennent d'être en capacité d' accompagner tant l'usager en rupture avec le numérique que l'usager confronté à un problème complexe lors de l'accomplissement d'une démarche. Pour satisfaire les besoins de ces deux types d'usagers, les « PAN+ » se traduiront par l'amélioration d'un accueil de premier niveau simple. L'expérimentation permettra de confirmer la pertinence d'une telle organisation avant d'envisager la généralisation du dispositif à l'ensemble des préfectures et sous-préfectures. Pour ce faire, les gains en effectifs issus de la dématérialisation des procédures pourront être en partie réalloués au profit de la mission d'accueil du public . L'équipement matériel et l'adaptation spatiale éventuelle des locaux abritant un PAN seront pris en compte dans le cadre d'un tel élargissement. Le cahier des charges des PAN sera également revu. Enfin, une spécialisation thématique de certains PAN pourra être envisagée. Source : Référentiel relatif aux « Missions prioritaires des préfectures », ministère de l'Intérieur (mai 2022) |
Dans le prolongement de ces orientations, vos rapporteurs formulent donc la proposition suivante.
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Proposition n° 22 : évaluer et encadrer le développement des procédures dématérialisées. Maintenir un espace d'accompagnement à l'accès aux services dématérialisés de l'État dans les préfectures et les sous-préfectures. Délai : trois ans Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, Secrétariat général et DMAT |
2. Des sous-préfets thématiques adaptés aux spécificités des territoires
« Il s'agit d'un élément d'efficacité de l'État et de sa capacité à s'adresser à ses partenaires, dans la profondeur des territoires, à commencer par les collectivités territoriales (...) ». Ainsi le préfet Christophe Mirmand décrit-il la place importante des sous-préfets dans l'architecture de l'État déconcentré. Il est rejoint dans son analyse par Gildas Tanguy qui prévient qu'« on ne doit pas oublier le rôle déterminant des sous-préfectures dans la mise en oeuvre de l'action locale ».
Il est vrai que le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration fait du sous-préfet l'ancrage territorial de l'État. Dit autrement, le sous-préfet incarne l'État au plus près des territoires.
À ce titre précisément, il illustre toutes les attentes à l'égard de l'administration déconcentrée, les faiblesses de l'État territorial et plus encore ses contradictions . Car le paradoxe n'est pas mince : situé au plus près des collectivités territoriales, au coeur de la « machinerie administrative déconcentrée », il occupe des fonctions à propos desquelles on s'interroge fortement depuis la mise en oeuvre de la RéATE. La fermeture des activités de guichet des sous-préfectures dans le cadre de la délivrance des titres d'identité et du déploiement de solutions numériques (passeport, carte nationale d'identité, permis de conduire, certificat d'immatriculation des véhicules), tout comme le recentrage du contrôle de légalité vers les préfectures, ont progressivement amené à questionner l'avenir même des sous-préfectures et du sous-préfet.
Le rapport précité « Sous-préfectures : l'État à proximité » 68 ( * ) illustre cette réflexion. Il souligne notamment qu'une grande majorité de sous-préfectures gère la pénurie de moyens humains et qu'« un nombre significatif [...] n'a manifestement pas les moyens de couvrir le large spectre des missions qui leur sont confiées ».
Comme en écho à cette alerte, on relève une vraie disparité entre l'opinion recueillie auprès des préfets, qui sont trois sur quatre (76 %) à juger positivement la capacité d'action de leur préfecture, et celle des sous-préfets qui sont seulement un sur deux (51 %) à faire part d'un avis comparable s'agissant de leur sous-préfecture. La différence de moyens à disposition explique, au moins en partie, un tel décalage d'appréciation.
La difficulté est encore plus prégnante lorsque le sous-préfet du chef-lieu d'arrondissement cumule cette fonction avec celle de secrétaire général de la préfecture . Trop souvent accaparé par la gestion administrative des services préfectoraux et son rôle de soutien au préfet, le sous-préfet n'est alors plus en mesure d'accorder le temps nécessaire au suivi de l'arrondissement. Il en résulte la proposition formulée par vos rapporteurs concernant le dédoublement des fonctions de secrétaire général de préfecture et de sous-préfet de l'arrondissement chef-lieu ( cf. supra partie III. A.1.b) ).
Si l'avenir du sous-préfet repose bien évidemment sur les moyens humains dont il dispose pour mener à bien ses missions, l'enjeu ne se résume pas à une question d'effectifs. Il recouvre également la conception même que l'on se fait du rôle du sous-préfet dans un univers de politiques publiques de plus en plus complexes et enchevêtrées .
La plus-value du sous-préfet consiste en sa capacité à jouer un rôle d'intermédiaire de proximité , de trouver des collaborations et d'imaginer des synergies entre les acteurs locaux pour déboucher sur des solutions opérationnelles.
Dans ces conditions, l'émergence de sous-préfets attachés à une thématique particulière constitue une piste intéressante selon vos rapporteurs . Cette innovation permet non seulement d'enrichir mais aussi de renouveler la fonction, tout en restant dans le cadre usuel du sous-préfet. Plusieurs politiques publiques font d'ores et déjà l'objet d'un tel rattachement. Ainsi on trouve aujourd'hui des sous-préfets délégués pour l'égalité des chances, chargés de mission pour la politique de la ville ou à la relance, par exemple.
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Un exemple de sous-préfet thématique : le préfet à la relance Dans les territoires, les sous-préfets à la relance participent depuis plusieurs mois à la mise en oeuvre du plan de relance arrêté par l'Éxécutif . C'est en effet au ministère de l'Intérieur qu'a été confiée la responsabilité du pilotage et de la mise en oeuvre de ce plan au niveau local. Trente sous-préfets à la relance ont ainsi été recrutés et nommés dans les préfectures qui en avaient exprimé le besoin. En complément, dans les départements non dotés de sous-préfets dédiés à la relance, des correspondants « relance » ont été désignés au sein des services préfectoraux. La mission première des sous-préfets à la relance a été d' impulser les projets et d' accompagner leurs porteurs très rapidement (dès la fin de l'année 2020) afin de soutenir la croissance et de préserver l'appareil productif. Ils ont été en prise directe avec la complexité des appels à projets, la nécessité de soutenir les PME et le besoin de coordination départementale et régionale. La position du corps préfectoral, entre les porteurs de projets et les administrations qui les accompagnent - mais aussi les contrôlent -, a joué un rôle facilitateur. En contrepoint de ce bilan plutôt positif, il faut toutefois déplorer que les sous-préfets à la relance ne soient pas toujours bien identifiés par les élus locaux , ainsi que l'a regretté l'APVF. Vos rapporteurs estiment que d'importantes marges de progrès demeurent sur ce terrain-là pour les sous-préfets. |
Dans un « modèle actuel très unitaire et bureaucratisé », pour reprendre les termes de Gildas Tanguy, la désignation de sous-préfets thématiques introduit un élément de souplesse et d'adaptation au tissu local. Les arrondissements maritimes ne ressemblent pas aux arrondissements de montagne, ni aux arrondissements frontaliers, par exemple. Pour s'adapter à ces spécificités et aux éléments de contexte et / ou conjoncturels, le déploiement d'un sous-préfet attaché à une mission définie dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales représente l'opportunité de créer une porte d'entrée bien identifiée sur une politique donnée pour les élus locaux .
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Proposition n° 23 : encourager l'attribution de fonctions thématiques au sous-préfet d'arrondissement et renforcer son rôle de conseil. Délai : trois ans Acteur(s) : Premier ministre et ministère de l'Intérieur, DMAT |
3. Une évolution de la carte des arrondissements
À l'occasion de la crise sanitaire, le binôme maire / préfet a souvent été vanté. Mais un autre « couple » joue un rôle également essentiel, celui constitué par le maire et le sous-préfet, notamment en zone rurale et pour les communes de petite taille. Parmi les élus locaux ayant répondu au questionnaire de vos rapporteurs, 28,3 % sont « tout à fait d'accord » avec l'idée selon laquelle le sous-préfet représente l'un de leurs interlocuteurs privilégiés, 37,2 % sont « plutôt d'accord ». Pour cette raison, vos rapporteurs considèrent qu'il serait contraire aux attentes des élus locaux d'acter la suppression « sèche », parfois évoquée, de sous-préfectures .
Pour autant, une réflexion concernant l'avenir de certains arrondissements s'impose. En effet, le décret précité du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration consacre l'arrondissement comme le cadre territorial de l'animation du développement local et de l'action administrative locale de l'État.
La France est maillée de 233 sous-préfectures et de 332 arrondissements . La différence entre le nombre d'arrondissements et celui de sous-préfectures est donc de 99 : elle correspond aux arrondissements administrés par des préfectures 69 ( * ) .
Au-delà de cette donnée d'ensemble, la réalité de ce réseau est très contrastée au point que, dans son rapport précité, notre collègue Hervé Marseille parle d'un « réseau composite » et « déséquilibré » . Le taux de couverture des populations par une sous-préfecture varie fortement entre, par exemple, l'arrondissement de Castellane (dans les Alpes-de-Haute-Provence), qui compte 1 470 habitants, et celui de Saint-Nazaire (en Loire-Atlantique), qui comprend 71 394 habitants. De même, le taux de couverture des communes enregistre de fortes disparités. Comme le soulignait notre collègue dans son étude pour la commission des finances, « en moyenne, pour la France métropolitaine [...], on relève l'existence de 114 communes par arrondissement. Mais les écarts à cette moyenne sont considérables ». On peine à expliquer de tels écarts, « les régions où le nombre de communes par arrondissement est comparativement faible ne présentent pas de caractéristiques uniformes », tandis que « les régions dans lesquelles le nombre de communes par arrondissement est relativement élevé manquent également d'unité ». Au sein d'une même région, « les situations peuvent varier nettement entre les départements qui la constituent », tout comme à l'intérieur d'un même département.
Cette très forte hétérogénéité du réseau des sous-préfectures et des arrondissements doit être remise en perspective du caractère figé de la carte des arrondissements : les contours de cette carte n'ont en effet guère changé depuis l'adoption du décret-loi du 10 septembre 1926 relatif à l'organisation de l'administration préfectorale, également appelé « réforme Poincaré-Sarraut » du nom du Président du Conseil et du ministre de l'Intérieur du moment. Depuis 1926, seules quelques rares retouches sont venues modifier le découpage des arrondissements. On peut ainsi rappeler les décrets n° 2014-1720, n° 2014-1721, n° 2014-1722 du 29 décembre 2014, n° 2016-1959 du 29 décembre 2016 et n° 2017-453 du 29 mars 2017 portant, respectivement, la suppression des arrondissements de Guebwiller, fusionné à celui de Than, de Ribeauvillé, fusionné à celui de Colmar à compter du 1 er janvier 2015, de Boulay-Moselle, fusionné à celui de Forbach à compter du 1 er janvier 2015, de Château-Salins, fusionné à celui de Sarrebourg à compter du 1 er janvier 2016, de Wissembourg, fusionné à celui de Haguenau à compter du 1 er janvier 2015, d'Ancenis, fusionné avec celui de Châteaubriand à compter du 1 er janvier 2017, ainsi que de Sainte-Menehould, fusionné à celui de Châlons-en-Champagne.
Nul ne peut contester la profonde évolution de notre pays depuis 1926 et il est incompréhensible que son organisation par arrondissements n'en ait jamais tiré les conséquences. D'autres cartes des implantations de l'État ont pourtant su s'adapter , que l'on songe par exemple à la carte judiciaire, à celle des circonscriptions de police et de gendarmerie ou encore à la répartition des forces militaires sur le terrain.
Aujourd'hui, la carte des arrondissements, comme d'ailleurs les disparités relevées par notre collègue Hervé Marseille dans la répartition des moyens humains des sous-préfectures, ne trouvent guère d'autres explications que dans des situations héritées du passé et correspondant à une époque datée, mais dont les enjeux sont désormais dépassés. Caractéristique de la carte des arrondissements, ce constat d'un État enlisé dans une histoire révolue s'applique d'ailleurs à d'autres services déconcentrés. Ainsi, Caroline Medous, inspectrice générale de santé publique vétérinaire au Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), a-t-elle jugé qu'un département tel que l'Aveyron dispose d'une DDTM « très musclée » par rapport à d'autres département du fait de son histoire 70 ( * ) .
Vos rapporteurs considèrent que la carte des arrondissements doit évoluer pour s'adapter aux territoires tels qu'ils existent, à leurs dynamiques économiques, sociales et culturelles, à la réalité des bassins de vie et d'emploi, à la carte des mobilités et des flux .
Dans cette perspective, la révision devra tenir compte de l'avis des élus locaux et s'appuyer sur une méthode permettant la consultation la plus large possible . Rien ne serait pire, en effet, qu'une réforme « à la hussarde » dans un pays et des territoires déjà traumatisés par des précédents et fortement ébranlés par les récentes crises (crise sanitaire, Gilets jaunes...). Ainsi qu'y insistait déjà notre collègue alors Michèle André, dans son rapport d'information au nom de la commission des finances « La marche en avant de l'administration préfectorale » 71 ( * ) , cette démarche devra permettre de dégager des critères objectifs , tels que les spécificités des zones de montagne ou rurales, ou encore le temps d'éloignement des usagers par rapport aux services de l'État.
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Proposition n° 24 : en maintenant les sous-préfectures, faire évoluer la carte des arrondissements pour tenir compte des transformations récentes de périmètres (notamment des intercommunalités). Délai : 3 ans Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, DMAT |
* 63 « Le sous-préfet », Pierre Gay (Éditions Berger-Levrault, 1954).
* 64 Entretien accordé au site « Plein Air », rubrique « Vie locale », le 25 juillet 2022.
* 65 Sénat, rapport d'information n° 420 (2016-2017).
* 66 Février 2022.
* 67 Cf . « L'illectronisme ne disparaîtra pas d'un coup de tablette magique ! », Sénat, rapport d'information n° 711 (2019-2020) de Raymond Vall.
* 68 Sénat, rapport d'information n° 420 (2016-2017).
* 69 Les deux départements à ne pas avoir d'arrondissement géré par leur préfecture sont le Val d'Oise (avec pour préfecture Cergy) et Mayotte (avec pour préfecture Mamoudzou).
* 70 Audition du 4 janvier 2022.
* 71 Sénat, rapport d'information n° 753 (2013-2014).